ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.161.2016:21
sp. zn. 5 As 161/2016 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: Ing. Z. S., proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I. BIDLO, s. r. o., se sídlem Elišky Přemyslovny 383, Praha 5,
zastoupený Mgr. Viktorem Pavlíkem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, II. Ing. L. F. a
III. Ing. K. F., v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I. proti rozsudku Krajského
soudu v Praze ze dne 29. 6. 2016, č. j. 46 A 58/2012 - 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se osoba zúčastněná na řízení BIDLO, s. r. o. (dále „stěžovatel“)
domáhá zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 8. 2012, č. j. 130703/2012/KUSK, sp. zn. SZ 099204/2012/KUSK
REG/Vo, ve věci dodatečného povolení stavby a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení.
Obecní úřad Velké Přílepy vydal dne 29. 11. 2011 rozhodnutí č. j. OVP 5708/2011,
sp. zn. Výst.4844/2010-KU, jímž byla stěžovateli (a dalším osobám zúčastněným na řízení)
dodatečně povolena stavba „objekt občanské vybavenosti“ na pozemku st. p. X, parc. č. X v k. ú. V.
P.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, na jehož základě žalovaný zčásti změnil
výrok napadeného rozhodnutí tak, že v něm odstranil formální chyby (datum „19. 1. 2000“
nahradil datem „9. 4. 2009“ a pojem „stavební povolení“ nahradil pojmem „dodatečné povolení stavby“),
a ve zbytku rozhodnutí Obecního úřadu Velké Přílepy potvrdil. Žalovaný se neztotožnil
s odvolacími námitkami žalobce spočívajícími zejména v tvrzeném rozporu stavby s rozhodnutím
stavebního úřadu o dělení pozemků a umístění stavby ze dne 2. 9. 2002, č. j. Výst.328/2-
1795/02-Km, a uvedl, že z §129 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), nevyplývá, že by v daném řízení měl stavební úřad posuzovat
soulad dodatečně povolované stavby s územním rozhodnutím, byť regulativ územního plánu
obce Velké Přílepy obsahuje ustanovení odkazující na toto územní rozhodnutí.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou; krajský soud rozsudkem ze dne
27. 11. 2014 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění svého
rozsudku krajský soud konstatoval, že §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ve znění
účinném do 31. 12. 2012, obsahoval demonstrativní výčet správních aktů, se kterými
by dodatečně povolovaná stavba neměla být v rozporu. Do množiny pojmu „záměry územního
plánování“, uvedeného v citovaném ustanovení, přitom dle krajského soudu spadá i územní
rozhodnutí. Pokud žalovaný (ani stavební úřad) v průběhu řízení nezpochybnil dopad územního
rozhodnutí ze dne 2. 9. 2002 na lokalitu, v níž se nachází dodatečně povolovaná stavba,
pak současně nemohl žalovaný odmítnout přezkoumat soulad dodatečně povolované stavby
s tímto územním rozhodnutím jen proto, že §129 odst. 2 stavebního zákona se o územních
rozhodnutích výslovně nezmiňoval. Krajský soud proto zavázal žalovaného, aby pokračoval
v odvolacím řízení, v němž bude muset v rámci posouzení odvolacích námitek žalobce zohlednit,
že mezi záměry územního plánovaní je v daném případě nutno zařadit i územní rozhodnutí
ze dne 2. 9. 2002.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 21. 4. 2016, č. j. 5 As 48/2015 – 43, vyhověl a rozsudek krajského soudu
zrušil. Nejvyšší správní soud na rozdíl od krajského soudu konstatoval, že se nedomnívá,
že by ve smyslu §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, naroveň postaveným tam
vyjmenovaným nástrojům územního plánování, bylo i územní rozhodnutí. Zatímco všechny
v §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona vyjmenované nástroje jsou obecně konkrétní správní
akty, vydávané formou opatření obecné povahy (§36 odst. 4, §43 odst. 4, §97 odst. 1 a 2
stavebního zákona), mající obecně určené adresáty; územní rozhodnutí je naopak standardním
správním rozhodnutím (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014,
č. j. 1 As 28/2014 - 62, publ. pod č. 3068/2014 Sb. NSS, bod 37), řešícím již individuální případy
a majícím povahu realizačního, nikoli koncepčního, nástroje územního plánování (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2011, č. j. 2 As 98/2010 - 44, a ze dne 8. 2. 2012,
č. j. 6 Ao 7/2011 - 74, bod 57). Územním rozhodnutím o umístění stavby se již umisťuje
navrhovaná stavba, nejedná se tak již o obecný záměr územního plánování ve smyslu §129
odst. 2 písm. a) stavebního zákona, ale spíše o konkrétní nástroj územního plánování sloužící
k realizaci těchto záměrů (například územního plánu). Proto se Nejvyšší správní soud neztotožnil
s názorem krajského soudu, že pojem „územní rozhodnutí“ spadá pod zastřešující pojem „záměry
územního plánování“ užitý v §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona). Současně konstatoval,
že nezařazení územního rozhodnutí mezi záměry územního plánování však neznamená, že lze
dříve vydané územní rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby zcela pominout [srov.
i §111 odst. 1 písm. a) ve spojení s §129 odst. 3, část věty druhé za středníkem, stavebního
zákona]; tím spíše v případě, kdy na něj odkazuje územní plán, který mezi záměry územního
plánování podle §129 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nesporně patří. Nelze kategoricky říci,
že jen stavba odpovídající dříve vydanému územními rozhodnutí je v souladu s veřejným zájmem
a pouze takovou lze povolit. Pokud územním rozhodnutím umístěná stavba měla být umístěna
na ploše 114 m
2
, nelze z toho bez dalšího dovozovat, že stavba na ploše 115 m
2
či větší již není
souladná s požadavky stavebního zákona, či obecněji s veřejným zájmem, byť svými parametry
neodpovídá stavbě umístěné předmětným územním rozhodnutím. Vydané územní rozhodnutí
pouze osvědčilo soulad předloženého záměru s požadavky stavebního zákona; záměrem o jiných
parametrech se nutně přímo nezabývalo. Nejvyšší správní soud konstatoval, že odstranění stavby,
která nikterak nezasahuje do práv dotčených osob a není v rozporu s veřejným zájmem, pouze
pro její nesoulad s dříve vydaným územním rozhodnutím by mohlo být dle okolností
považováno i za nepřiměřený zásah do vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny základních
práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
Nejvyšší správní soud zavázal krajský soud k tomu, aby v dalším řízení v mezích
žalobních námitek sám posoudil či zavázal žalovaného k tomu, aby posoudil, zda z územního
rozhodnutí vyplývají požadavky na ochranu veřejného zájmu, a pokud ano, zda tyto požadavky
realizovaná stavba, o jejíž dodatečné povolení bylo požádáno, respektuje.
Krajský soud rozhodl o věci v novém řízení a rozsudkem nyní napadeným kasační
stížností rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 8. 2012, č. j. 130703/2012/KUSK, sp. zn.
SZ 099204/2012/KUSK REG/Vo, zrušil a vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění
rozsudku z větší části odkázal na závěry, které Nejvyšší správní soud vyslovil ve zrušujícím
rozsudku, a vzhledem k tomu, že v projednávané věci neshledal dostatek podkladů k posouzení
toho, zda z doložených opisů územního rozhodnutí lze dovodit ve vztahu k dodatečně
povolované stavbě požadavky na ochranu veřejného zájmu, setrval na závěru, že žalovaný
v žalobou napadeném rozhodnutí vypořádal odvolací námitky žalobce s odkazem na právní
argumentaci, která nemůže obstát, a proto je na místě napadené rozhodnutí žalovaného zrušit
pro nezákonnost (§78 odst. 1 s. ř. s.). Zavázal žalovaného, aby v souladu s citovaným rozsudkem
Nejvyššího správního soudu v rámci vypořádání odvolacích námitek posoudil, zda
z předmětného územního rozhodnutí vyplývají požadavky na ochranu veřejného zájmu, a pokud
ano, zda tyto požadavky realizovaná stavba, o jejíž dodatečné povolení bylo požádáno,
respektuje. Pokud je nerespektuje, bude na místě žádost o dodatečné povolení stavby zamítnout,
ledaže by správní orgány přesvědčivě vysvětlily, proč již není třeba na takovém požadavku trvat.
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel opětovně kasační stížnost. Tvrdí,
že krajský soud nerespektoval právní názor vyslovený v předchozím rozsudku Nejvyššího
správního soudu, což vedlo k vydání nezákonného rozhodnutí. Stěžovatel je přesvědčen,
že krajský soud měl dostatek důkazů, aby mohl sám posoudit soulad dodatečně povolované
stavby s veřejným zájmem a sám tak rozhodnout. V rozhodnutí žalovaného je zcela jasně
konstatováno, že „dodatečně povolovaná stavba je v souladu s regulativy územního plánu, což bylo dostatečně
popsáno stavebním úřadem v odůvodnění napadeného rozhodnutí.“ Obsah správního spisu měl krajský
soud přitom k dispozici. Pokud tedy žalovaný konstatoval, že dodatečně povolovaná stavba
splňuje všechny regulativy územního plánu, je nutno dojít k závěru, že dodatečně povolovaná
stavba nemůže být v rozporu s veřejným zájmem. Pokud by se krajský soud řídil závazným
právním názorem, tj. že pokud bylo pro stavbu vydáno územní rozhodnutí, má dodatečné
povolení stavby právní účinky změny územního rozhodnutí a zároveň by posoudil soulad
dodatečně povolované stavby s veřejným zájmem, musel sám rozhodnout tak, že se žaloba
zamítá. Jelikož dle stěžovatele není stavba v rozporu s veřejným zájmem, považuje rozhodnutí
krajského soudu za nezákonné.
Stěžovatel podotýká, že se jedná o stavbu, s jejíž výstavbou bylo započato na základě
pravomocného stavebního povolení a její dokončení bylo opět na základě pravomocného
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Stěžovatel postupoval v souladu s tehdy platným
stavebním povolením a následně s platným rozhodnutím o dodatečném povolení, tedy započal
a dokončil stavbu v dobré víře správnost správního aktu. Zrušením všech předchozích
rozhodnutí, kterými byla stěžovateli stavba povolena, bylo zasaženo do jeho práv nad míru
přiměřenou zákonem. Krajský soud vydal rozsudek, aniž by se zabýval při svém rozhodování
otázkou proporcionality. Důsledky, které pro stěžovatele plynou v souvislosti se zrušením
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, mnohonásobně převyšují případné oprávněné zájmy
žalovaného.
Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že se při rozhodování o zrušení dodatečného
povolení stavby nezabýval otázkou, jaký význam má pro stěžovatele ponechání dodatečného
povolení v platnosti v porovnání se zájmy žalobce. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k novému rozhodnutí.
Žalovaný, žalobce ani ostatní osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti
nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti a přípustnosti kasační stížnosti, jakož
i splnění dalších podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a z důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační stížnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti vznáší v podstatě toliko námitku vůči procesnímu postupu
krajského soudu.
Nejvyšší správní soud předesílá, že krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil věc
zpět do fáze odvolacího řízení, tedy sám věc v intencích právního názoru, kterým jej Nejvyšší
správní soud v předchozím zrušovacím rozsudku zavázal, meritorně neposuzoval. Jinými slovy
nelze v kasačním řízení přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil otázku, zda měla
či neměla být stavba dodatečně povolena, neboť ohledně toho nebyl skutkový stav věci zjištěn
natolik, aby takový závěr mohl soud, resp. sám žalovaný, učinit.
Stěžovatel nesouhlasí s tím, že krajský soud věc zrušil a vrátil k rozhodnutí žalovanému,
má za to, že krajský soud měl ve spisech dostatek podkladů k tomu, aby to, zda stavba je či není
v souladu s veřejným zájmem, mohl posoudit sám již v řízení soudním a fakticky tak rozhodnout
místo správního orgánu. Nejvyšší správní soud úvahám stěžovatele nemůže přisvědčit.
Není zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, resp.
že to bez dalšího vyplývá ze správního rozhodnutí stavebního úřadu. Ani v rozhodnutí
žalovaného není o posouzení veřejného zájmu žádná zmínka, neboť žalovaný tímto směrem své
úvahy vůbec nevedl; odkazoval pouze na soulad stavby s územním plánem. Žalovaný konstatuje,
že ve stavebním řízení se neposuzuje, zda je stavba též v souladu s vydaným územním
rozhodnutím; pro posouzení přípustnosti stavby je územní rozhodnutí bezpředmětné a soulad
stavby s regulativy územního plánu dostatečně popsal stavební úřad. Dále žalovaný odkázal
na argumentaci stavebního úřadu stran vjezdu na nově navržená parkovací stání a konstatoval,
že skutečností je, že dochází k zákonem požadovanému navýšení parkovacích míst, otázkou
vjezdu vozidel na tato parkovací místa se stavební úřad rovněž dostatečně zabýval v odůvodnění
napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že úkolem správního soudu je posoudit, jak byl zjištěn
skutkový stav v předcházejícím řízení před správním orgánem ve správním, resp. stavebním
řízení. Jelikož napadeným správním aktem je rozhodnutí správního orgánu vydané v řízení
o řádném opravném prostředku, dostává se správní soud ke skutkové podstatě věci jako v pořadí
třetí orgán aplikace práva. Proto je účel a způsob poznávání skutkového stavu věci správním
soudem nutně odlišný od účelu a způsobu jeho zjšťování prvostupňovým správním orgánem.
Správní soud se při této rekonstrukci skutkového stavu zabývá jak formální stránkou (z jakých
podkladů a jakých důkazů vycházel správní orgán při svém zjišťování skutkového stavu a jestli
případné důkazy provedl v souladu se zákonem a zda jsou dokumentovány ve správním spisu),
ale také materiální stránkou (jaká je podstata skutku z hlediska jeho právní kvalifikace a zda
mu správní orgány adekvátně porozuměly).
V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním
orgánem. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy
provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového
a právního stavu takto zjištěného (§77 odst. 2 s. ř. s.). Soud tedy zcela samostatně a nezávisle
hodností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom
skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu
jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám.
Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost
správního orgánu. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako „odvolací řízení“
v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv
dominantní.
Správní soudnictví je vybudováno na prioritě přezkumu zákonnosti posouzení věci
(questiones iuris) s tím, že soud nemá při své činnosti nahrazovat činnost správního orgánu.
V tomto ohledu je třeba též poukázat na zásadu odbornosti a specializace výkonu veřejné správy,
a to i při rozhodování o právech a povinnostech adresátů veřejnosprávního působení. Právě
při zjišťování a vyhodnocování faktů případu by se měla projevit odborná specializace a oborová
zkušenost personálního aparátu správních orgánů. Dalším argumentem pro zdrženlivější přístup
správních soudů (projev doktríny tzv. judicial self-restraint) při zjišťování a přezkoumávání
skutkového stavu je i to, že se v případě kontroly zákonnosti individuálních správních aktů
přezkoumává již věc pravomocně rozhodnutá (byť správním orgánem). Z toho plyne,
že problematika zjišťování skutkového stavu je dobrým příkladem určité tenze mezi oběma
přístupy (plné jurisdikce a nenahrazování činnosti správního orgánu), kde pak nutně dochází
k určitému vyvažování obou těchto působících principů (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS).
Jak již bylo uvedeno, důkazní aktivita soudu by neměla být při jeho přezkumné činnosti
dominantní činností, a to právě proto, že pak už by soud nahrazoval dokazování v řízení před
správními orgány. Zákon v prvé řadě soudu umožňuje zopakovat důkazy provedené správním
orgánem. Opakování důkazu má smysl především v situacích, kdy správní orgán při provádění
důkazu porušil podstatným způsobem ustanovení o řízení, anebo kdy má za to, že mohlo dojít
ve správním řízení k dezinterpretaci či manipulaci s těmito důkazy. Byl-li důkaz proveden
správními orgány procesně správně a je přezkoumatelně dokumentován ve správním spisu, pak
obvykle nemá soud důvod, proč takový důkaz opakovat, a může vycházet z toho, s jakým
výsledkem jej provedl správní orgán, nečiní-li samozřejmě z něho vyplývající skutkové zjištění
účastníci sporným. Ke zjištění skutkového stavu má soud rovněž možnost doplnit dokazování
provedené správním orgánem. Základní zásadou při provádění dokazování je zjišťování
rozhodných skutkových okolností vždy k datu vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí
(viz §75 odst. 1 s. ř. s.). Je sice možné doplnit dokazování i o takové důkazy, které správní orgán
nemohl mít k dispozici, neboť v době vydání rozhodnutí např. neexistovaly, avšak i takové
důkazy musí vypovídat o skutkovém stavu k datu vydání rozhodnutí ve věci.
V případě stěžovatele však nebylo posouzení souladnosti s veřejným zájmem v intencích
požadavku Nejvyššího správního soudu vůbec předmětem úvah správních orgánů. Krajský soud
přitom neshledal dostatek podkladů k posouzení toho, zda z doložených opisů územního
rozhodnutí lze dovodit ve vztahu k dodatečně povolované stavbě požadavky na ochranu
veřejného zájmu. Za tohoto stavu by tak nemohl provést opětovné posouzení věci, ale musel
takové posouzení provést poprvé, což je v rozporu s přezkumnou činností správních soudů.
Předmětem soudního přezkumu je pravomocné rozhodnutí správního orgánu, přezkum
se přesouvá do soudního řízení založeného na jiných principech, proto řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu je samostatnou nezávislou přezkumnou procedurou; v řízeních
ve správním soudnictví se v podstatě nevyskytují žádné „závazné podklady“ pro rozhodnutí,
na rozdíl od řízení správního (zde stavebního).
Východiskem pro úvahy o tom, zda krajský soud provede určité posouzení stran
skutkového stavu sám, nebo tak uloží správnímu orgánu v novém řízení, je zásadně povaha
zjišťované skutečnosti (pokud např. je výsledkem správního uvážení, je principiálně vyloučeno,
aby takovou úvahu provedl soud), a rovněž dostatek relevantních podkladů ve spisech pro
zjištění skutkového stavu, z něhož správní orgán vycházel při vydání rozhodnutí, jehož zákonnost
soud přezkoumává.
Jsou- li nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu, že jejich odstraňování
by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost
správnímu orgánu.
Dospěl - li krajský soud v projednávané věci k závěru, že z obsahu správního spisu nelze
požadované skutečnosti v rámci soudního řízení zjistit, resp. posoudit, nepochybil, pokud věc
vrátil k řízení správnímu orgánu, přitom jednoznačně zavázal žalovaného, aby v souladu
s citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu v rámci vypořádání odvolacích námitek
posoudil, zda z předmětného územního rozhodnutí vyplývají požadavky na ochranu veřejného
zájmu, a pokud ano, zda tyto požadavky realizovaná stavba, o jejíž dodatečné povolení bylo
požádáno, respektuje. Pokud je nerespektuje, bude na místě žádost o dodatečné povolení stavby
zamítnout, ledaže by správní orgány přesvědčivě vysvětlily, proč již není třeba na takovém
požadavku trvat.
Pokud stěžovatel vyčítá krajskému soudu, že se nezabýval otázkou proporcionality,
je třeba uvést, že soud nemůže v rámci přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí přihlížet
k možným dopadům správního rozhodnutí, popř. rozhodnutí soudu pro jednotlivé účastníky
řízení; nemůže tak být při posuzování zákonnosti rozhodnutí zavázán k provádění testu
proporcionality, jak stěžovatel požaduje.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.; stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení;
úspěšnému žalobci žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly, soud mu proto náhradu
nákladů řízení nepřiznal. Podle §60 odst. 5 s. ř. s. osoba zúčastněná na řízení má právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil. V v projednávané věci žádná povinnost osobám zúčastněným na řízení uložena nebyla.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu