ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.252.2016:38
sp. zn. 9 As 252/2016 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Lesy České
republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, zast. Mgr. Jakubem Kotrbou,
advokátem se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 1. 12. 2014, č. j. ÚOHS-R221/2013/VZ-25246/2014/323/BRy, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 14. 9. 2016,
č. j. 62 Af 11/2015 – 160,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4 114 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Jakubu Kotrbovi, advokátovi se sídlem
Těšnov 1/1059, Praha 1, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno
rozhodnutí předsedy stěžovatele ze dne 1. 12. 2014, č. j. ÚOHS-R221/2013/VZ-25246/2014-
323/BRy (dále jen „druhostupňové rozhodnutí“) a rozhodnutí stěžovatele ze dne 15. 7. 2013,
č. j. ÚOHS-S338/2012/VZ-13234/2013/512/JHl (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení. Stěžovateli byla dále uložena povinnost nahradit žalobci
náklady řízení ve výši 15 342 Kč do třiceti dnů od právní moci rozsudku krajského soudu
k rukám zástupce žalobce.
[2] Stěžovatel v prvostupňovém rozhodnutí rozhodl (výrok I.), že se žalobce dopustil
správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), tím,
že v rozporu s §44 odst. 1 téhož zákona nevymezil v zadávací dokumentaci předmět veřejné
zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky, když předmět veřejné zakázky
vymezil pouze vzorovým košem, avšak měl v úmyslu objednávat i zboží ve vzorovém koši
neuvedené, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dne
25. 10. 2015 uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem (dále jen „první správní delikt“).
[3] V prvostupňovém rozhodnutí bylo dále výrokem II. rozhodnuto, že se žalobce dopustil
správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách tím, že nedodržel
postup stanovený v §82 odst. 2 téhož zákona, když dne 25. 10. 2015 uzavřel rámcovou smlouvu
s vybraným uchazečem v rozporu s návrhem rámcové smlouvy, obsaženým v nabídce tohoto
vybraného uchazeče, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky
(dále jen „druhý správní delikt“).
[4] Za spáchání obou správních deliktů byla žalobci uložena pokuta ve výši 500 000 Kč.
[5] Předmětem sporu je otázka, jakým způsobem stěžovatel vymezil v rozhodnutích druhý
správní delikt, zda jako samostatný správní delikt, či jako pouhý důsledek prvního správního
deliktu.
[6] Krajský soud rozhodoval v této věci již podruhé a byl vázán právním názorem
vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2016, č. j. 9 As 63/2016 – 43.
[7] Krajský soud shledal žalobu nedůvodnou v části týkající se žalobcem tvrzeného zákazu
sebeobviňování, dle kterého jej stěžovatel měl poučit o možnosti odepření předložení zadávací
dokumentace, pokud by mu to mělo přivodit stíhání za správní delikt. Jestliže zadavateli ukládá
povinnost předložit zadávací dokumentaci výslovně zákon (§114 odst. 6 zákona o veřejných
zakázkách), pak její předložení v době, po kterou má být tato dokumentace uchovávána
(§155 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách), nemůže být pokládáno za jakékoli sebeobviňování.
[8] Nedůvodná byla žaloba v části týkající se prvního správního deliktu. Krajský soud dospěl
k závěru, že úvaha stěžovatele o porušení §44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách obstojí.
Předmět veřejné zakázky nebyl stanoven jednotně ve vztahu ke všem dodavatelům, nebyl tedy
jednotně vymezen ve vztahu ke všem nabídkám, které dodavatelé podali, a pak jednotlivé
nabídky, byť jimi dodavatelé „naceňovali“ tytéž položky odpovídající obsahu vzorového koše,
nebyly, pokud jde o předmět plnění, jenž měl být následně promítnut do smlouvy na veřejnou
zakázku (a po dobu její účinnosti dodáván), nabídkami vzájemně reálně porovnatelnými.
[9] Nesprávná je rovněž argumentace žalobce ohledně nenaplnění druhého znaku prvního
správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách vymezeného slovy
„[t]ím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.“ Jestliže je prokázána příčinná
souvislost mezi postupem zadavatele, který byl nesprávný, a reálnou možností podstatného
ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, pak krajský soud, vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 9 As 63/2016, musí pokládat ve vztahu k tomuto porušení zákona
za splněné jak formální, tak materiální znaky správního deliktu.
[10] Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 63/2016 uvedl ve vztahu k druhému
správnímu deliktu, že z prvostupňového rozhodnutí srozumitelně a logicky vyplývá, v čem
stěžovatel spatřuje naplnění druhého znaku tohoto deliktu spočívajícího v porušení
§82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Tyto závěry bylo nutné v dalším řízení věcně
přezkoumat a v intencích uvedených v tomto rozsudku posoudit jejich důvodnost.
[11] Krajský soud dospěl k závěru, že žalobní bod namítající nenaplnění znaků druhého
správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách je důvodný.
[12] Stěžovatel kvalifikoval jednání žalobce jako vícečinný souběh správních deliktů
stejnorodý. Zároveň však naplnění znaků druhého správního deliktu, a to včetně znaku
způsobilosti podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, odvíjí od jednání, jež naplnilo
znaky prvního správního deliktu, tj. od porušení §44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
Žalobce od počátku přesně a určitě nevymezil, co vlastně chce poptávat, přičemž následně
uzavřená rámcová smlouva neodpovídala návrhu rámcové smlouvy v nabídce vybraného
uchazeče. Ve skutečnosti tak stěžovatel pojímá spáchání druhého správního deliktu (naplnění
jeho znaků, především druhého z nich) coby důsledek spáchání prvního správního deliktu, a pak
se tedy o dva samostatné správní delikty stejnorodé spáchané ve vícečinném souběhu jednat
nemůže.
[13] Stěžovatel konstantně v obou postupně vydaných rozhodnutích, jak plyne i z citací
použitých v argumentaci Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 9 As 63/2016 (viz
bod 51 – 52), dovodil dvě samostatná porušení zákona o veřejných zakázkách (§44 odst. 1
a §82 odst. 2 téhož zákona – a v tom, že tato ustanovení porušena byla, krajský soud
se stěžovatelem souhlasí), avšak naplnění druhého z obou správních deliktů opírá o naplnění
prvního správního deliktu (coby jeho důsledek). I jiné pasáže odůvodnění pracují s argumentem
ohledně důsledků porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách z pohledu znaků správního
deliktu tak, že jde fakticky o důsledky porušení §44 odst. 1 téhož zákona. Pochybení při uzavírání
smlouvy, které stěžovatel dovozuje, je ve skutečnosti argumentem, podle kterého mělo porušení
§44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách reálný vliv na výběr nejvhodnější nabídky i následně
na uzavření smlouvy, a tedy se vskutku materiálně projevilo, nikoli coby samostatný skutek, který
by byl samostatným správním deliktem. Na podporu uvedeného soud odkázal na body 57, 59
prvostupňového rozhodnutí, které jsou potvrzovány v druhostupňovém rozhodnutí závěrem,
že „oba správní delikty jsou odvislé od zadavatelem nesprávně vymezeného předmětu zakázky.“
[14] Krajský soud dospěl k závěru, že nemá za prokázané naplnění znaků druhého správního
deliktu a že závěry stěžovatele nemohou obstát. Návod, který předseda stěžovatele poskytl
v rozhodnutí ze dne 1. 2. 2013, č. j. ÚOHS-R281/2012/VZ-1905/2013/310/DBa, kterým rušil
předchozí prvostupňového rozhodnutí stěžovatele ze dne 24. 9. 2012, č. j. ÚOHS-
S338/2012/VZ-17932/2012/520/JHl, byl lichý. Krajský soud má za prokázané spáchání prvního
správního deliktu, přičemž navazující formální porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných
zakázkách je již jen jeho důsledkem a nepředstavuje druhý správní delikt, nýbrž jen důkaz
ovlivnění navazujícího průběhu zadávacího řízení v důsledku porušení §44 odst. 1 téhož zákona,
a tedy naplnění znaků prvního správního deliktu. Původní prvostupňové rozhodnutí ze dne
24. 9. 2012 dané situaci odpovídalo lépe.
[15] Zadávací řízení je procesem, v němž úvodní pochybení zadavatele může ovlivnit celé
zadávací řízení a může se projevovat v navazujících řetězících se dílčích krocích, jež mohou být
chybnými právě v důsledku pochybení úvodního. Pro ilustraci kupř. porušení §44 odst. 3 písm.
h) a §6 zákona o veřejných zakázkách (v jeho současném znění) tím, že zadavatel v zadávací
dokumentaci nestanoví způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií, se může projevit
kupř. i v navazujícím porušení §79 odst. 1 či 80 odst. 1 a §6 zákona o veřejných zakázkách,
neboť to vylučuje řádné a transparentní hodnocení nabídek, navíc kompletně zachycené
odpovídajícím způsobem ve zprávě (podobná situace byla řešena krajským soudem ve věci
sp. zn. 62 Af 19/2011, Nejvyšším správním soudem v navazující věci sp. zn. 7 Afs 72/2012).
To však ještě neznamená, že obojí by mohlo (a mělo) být samostatným správním deliktem;
naopak chyba při hodnocení by byla pouze důsledkem chyby nastavení způsobu hodnotících
kritérií a navazující řetězící se pochybení by mohla dokládat ovlivnění zadávacího řízení (včetně
vlivu na výběr nejvhodnější nabídky) pochybením na počátku zadávacího řízení. Obdobně
krajský soud na základě skutkových zjištění plynoucích z obsahu správního spisu nahlíží
na posuzovanou věc.
[16] Z těchto důvodů krajský soud zrušil druhostupňové rozhodnutí, jakož i prvostupňové
rozhodnutí, neboť je založeno na chybné konstrukci dvou správních deliktů. S ohledem
na uvedené se již nezabýval žalobní argumentací týkající se uložené pokuty.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[17] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[18] Stěžovatel souhlasí s krajským soudem v části hodnocení týkající se vícečinného
stejnorodého souběhu obou správních deliktů, neztotožňuje se však se závěrem, podle něhož
vymezil druhý správní delikt tak, že se jedná o důsledek prvního správního deliktu. Rozdílnost
vymezení naplnění skutkových znaků správních deliktů je patrná z obsahu výroků vydaných
správních rozhodnutí a z obsahu odůvodnění. Závěry krajského soudu tudíž stojí na nesprávném
posouzení obsahu vydaných správních rozhodnutí.
[19] Znaky skutkové podstaty správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných
zakázkách [a) nedodržení postupu stanoveného zákonem pro zadání veřejné zakázky, b) tím
zadavatel podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, c) uzavřel smlouvu
na veřejnou zakázku] musí být splněny kumulativně. Jedná se o normu generální. Zákonodárce
jejím obecným vymezením umožnil, aby byla potrestána všechna jednání, která poruší postup
stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, a která byla způsobilá ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky, a to za současného splnění podmínky uzavření smlouvy. Pokud se týká této
skutkové podstaty správního deliktu, pak její naplnění bude u každého jednotlivého deliktu
vykazovat stejné znaky. Z hlediska naplnění druhého ze znaků této skutkové podstaty bude
v každém rozhodnutí uvedeno, že postup zadavatele buď měl anebo mohl mít vliv na výběr
nejvhodnější nabídky, když vymezení takového vlivu bude konkretizováno v samotném
odůvodnění rozhodnutí.
[20] Krajský soud nerozporuje závěry o naplnění prvního a třetího znaku skutkové podstaty
druhého správního deliktu, avšak za nezákonný označuje závěr stěžovatele ve vztahu k druhému
znaku druhého správního deliktu. Odkázal na bod 49 druhostupňového rozhodnutí, z něhož
je zřejmé, že naplnění druhého znaku skutkové podstaty druhého správního deliktu spočívá
na stejném základu jako u prvního správního deliktu, přičemž oba delikty jsou odvislé
od zadavatelem nesprávně vymezeného předmětu veřejné zakázky. Za situace, kdy stěžovatel
uvedl, že naplnění druhého znaku spočívá u obou správních deliktů na stejném základu a odkázal
na odůvodnění naplnění tohoto znaku u prvního správního deliktu, nelze uvedené posuzovat tak,
jak to činí krajský soud, tj., že jeden delikt vymezil jako důsledek prvního. Uvedené je třeba
vykládat tak, že naplnění druhého znaku vzniklo u druhého správního deliktu v důsledku
pochybení zadavatele již ve fázi přípravy zadávací dokumentace a to se projevilo u obou
správních deliktů.
[21] Nesouhlasí s tím, že nedošlo k samotnému naplnění skutkových podstat u obou
správních deliktů. Závěru o samostatném naplnění skutkových podstat nemůže bránit to,
že stěžovatel uvedl, že naplnění druhého znaku skutkové podstaty druhého správního deliktu
stojí na stejném základu, když u obou deliktů je třeba hledat základ pro naplnění tohoto znaku již
v prvotním pochybení, tj. při vymezení předmětu veřejné zakázky.
[22] Posouzení, zda jednání zadavatele bylo způsobilé ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
je možné učinit ve dvou rovinách, a to vně a uvnitř zadávacího řízení. V posuzovaném případě
stěžovatel vymezil potencialitu ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky v rovině vně zadávacího
řízení a závěr o naplnění druhého znaku druhého správního deliktu vyplývá z bodu 58
prvostupňového rozhodnutí, který blíže cituje.
[23] U druhého správního deliktu se kvalitativně liší naplnění jeho druhého znaku.
K vymezení potenciality vlivu na výběr došlo odkazem na naplnění tohoto znaku u prvního
správního deliktu a jednak v části rozhodnutí vztahující se k uložené pokutě, kde je mimo jiné
uvedeno, že rozpor v 88 položkách způsobil, že se návrh smlouvy předložený uchazečem stal
pouze nezávaznou částí nabídky. Je zřejmé, že prvotní pochybení, kdy zadavatel nevěděl přesně,
co bude poptávat, vedlo k prvnímu správnímu deliktu, kdy potenciální dodavatelé nemohli vědět,
co chce zadavatel poptávat a mohli tak získat nesprávnou představu o předmětu veřejné zakázky.
Současně pak tato situace, tedy to, že potenciální dodavatelé neměli a nemohli mít představu
o tom, co zadavatel bude poptávat, nebyla změněna ani uzavřením smlouvy v rozporu s návrhem
obsaženým v nabídce vybraného uchazeče, neboť ani po uzavření smlouvy nebylo zřejmé, jaké
položky má zadavatel v úmyslu objednávat. K vymezení předmětu veřejné zakázky došlo
až na základě faktických objednávek dodavatele.
[24] Ani v teoretické rovině nemůže být chápán druhý správní delikt jako důsledek správního
deliktu prvního. Uzavření smlouvy v rozporu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce
vybraného uchazeče nebyl nevyhnutelným ani přímým následkem. Žalobce měl možnost
postupovat při uzavření smlouvy v souladu se zákonem, když nebyl nijak nucen uzavřít smlouvu,
jejíž přílohou byl sortiment vybraného uchazeče rozšířený o 88 položek oproti návrhu smlouvy,
kterou předložil v nabídce. Za stavu, kdy uzavřel smlouvu, která se lišila od návrhu smlouvy
obsaženého v nabídce vybraného uchazeče, se tak dopustil porušení §82 odst. 2 zákona
o veřejných zakázkách. Toto pochybení v konečném důsledku vedlo k tomu, že potenciální
dodavatelé neměli možnost nijak nabídnout zboží, které chtěl žalobce poptávat a které nakonec
fakticky tvořilo předmět zakázky. K vymezení předmětu veřejné zakázky došlo až po uzavření
smlouvy s vybraným uchazečem na základě objednávek žalobce. I kdyby nedošlo ke spáchání
prvního správního deliktu, bylo by možné jej postihnout za druhý správní delikt.
[25] Vymezení naplnění skutkových podstat obou správních deliktů se liší od toho, co uvedl
krajský soud v napadeném rozsudku. Stěžovatel nepojímal druhý správní delikt jako důsledek
prvního. Závěry krajského soudu o nezákonnosti a nesprávnosti závěrů stěžovatele nemohou
z výše uvedených důvodů obstát.
[26] Žalobce se v soudem poskytnuté lhůtě ke kasační stížnosti vyjádřil. Ztotožňuje se závěry
krajského soudu, přičemž odkazoval na str. 13 – 15 napadeného rozsudku a na body 51 – 52
rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 63/2013. Tyto závěry potvrzují, že stěžovatel
spáchání druhého správního deliktu pojal jako důsledek spáchání prvního správního deliktu, tedy
pokračování v jednání žalobce spočívajícího v několika na sebe navazujících krocích, kterými
došlo k nedodržení postupu stanoveného zákonem o veřejných zakázkách.
[27] Na závěrech krajského soudu nemůže již nic změnit argumentace stěžovatele uvedená
v kasační stížnosti, zejména ta, která se vztahuje k odůvodnění správního deliktu spočívajícího
v porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o argumentaci, kterou stěžovatel
doplňuje odůvodnění svých správních rozhodnutí; toto je zcela irelevantní, nepřípustné a nemůže
zhojit vady, resp. nezákonnost správních rozhodnutí žalovaného.
[28] Žalobce považuje kasační stížnost za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní
soud zamítl a aby stěžovateli uložil povinnost žalobci zaplatit náhradu nákladů řízení.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[29] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, a za stěžovatele jedná jeho zaměstnanec, který
má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.
[30] Poté se soud zabýval přípustností kasační stížnosti ve smyslu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.,
který stanoví, že kasační stížnost je nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako
důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu. Ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky pro případy, kdy Nejvyšší
správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový
stav, nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí, případně pokud jsou i z jiných důvodů předmětem
přezkumu rozhodnutí krajského soudu ty otázky, které nemohly být vyřešeny Nejvyšším
správním soudem v předchozím řízení o kasační stížnosti.
[31] Ke zrušení původního rozsudku krajského soudu došlo jednak proto, že Nejvyšší správní
soud dospěl na rozdíl od krajského soudu k závěru, že stěžovatel není u ohrožovací formy
správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách (nezákonným
postupem zadavatele mohl být ovlivněn výběr nejvhodnější nabídky) povinen prokazovat, že zde
existoval konkrétní dodavatel, který by se nebýt pochybení zadavatele, zadávacího řízení zúčastnil
a mohl podat výhodnější nabídku. Dalším zrušujícím důvodem, byl jiný náhled Nejvyššího
správního soud na kvalitu odůvodnění stěžovatele ve vztahu k naplnění druhého znaku správního
deliktu spočívajícího v porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Soud dospěl
k závěru, že z rozhodnutí správních orgánů (i přesto, že se jedná o závěry, které se primárně
vztahují k ukládané sankci) srozumitelně a logicky vyplývá, v čem stěžovatel spatřuje naplnění
druhého znaku správního deliktu spočívajícího v porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných
zakázkách. Krajský soud zavázal, aby tyto závěry v dalším řízení věcně přezkoumal a posoudil
jejich důvodnost.
[32] Kasační stížnost napadající věcné posouzení naplnění druhého znaku správního deliktu
dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách spočívajícího v porušení §82 odst. 2
uvedeného zákona je tedy přípustná.
[33] Následně soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s . ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[34] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, že stěžovatel opírá
naplnění znaků druhého správního deliktu o naplnění prvního správního deliktu (coby jeho
důsledek). O tom svědčí nejen pasáže citované krajským soudem na str. 14 – 15 napadeného
rozsudku, ale též samotný obsah prvostupňového i druhostupňového rozhodnutí.
[35] Stěžovatel v kasační stížnosti odůvodňuje své závěry přesvědčivěji oproti tomu,
co je uvedeno v odůvodnění prvostupňového a druhostupňového rozhodnutí, přičemž
zdůrazňuje kvalitativní odlišnost potenciality vlivu na výběr nejvhodnější nabídky u obou
správních deliktů. Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že odůvodnění správního rozhodnutí
nelze doplňovat až v kasační stížnosti podané správním orgánem. Pro soudní přezkum je vždy
podstatné jen to, co správní orgán skutečně ve svém rozhodnutí uvedl a vtělil tak mezi své
rozhodovací důvody. Kasační stížností nemůže správní orgán dohánět nedostatečné odůvodnění
svých napadených rozhodnutí. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud přisvědčuje námitce
žalobce uvedené v jeho vyjádření ke kasační stížnosti.
[36] Stěžovatel mimo jiné citoval větu z odst. 58 prvostupňového rozhodnutí, dle níž „[p]rávě
rozpor v těchto 88 položkách způsobil, že návrh rámcové smlouvy předložený vybraným uchazečem se stal
nezávaznou částí nabídky, když zadavatel nakonec převážně poptával plnění, které nebylo v nabídce uvedeno.“
Tato věta má kvalitativně odlišit potencialitu vlivu na výběr nejvhodnější nabídky oproti prvnímu
správnímu deliktu. Ačkoliv tato věta je nepochybně vtělena do obsahu prvostupňového
rozhodnutí, na které odkazovalo i druhostupňové rozhodnutí, tak tato jediná věta nemůže
postačovat k dostatečnému odůvodnění druhého znaku správního deliktu, tak jak tvrdí
stěžovatel. Ostatní části odůvodnění rozhodnutí totiž opakovaně zdůrazňují, že od prvního
správního deliktu se odvíjely následně i další nestandardní kroky žalobce, včetně porušení
§82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, kdy toto porušení opětovně směřuje k vymezení
předmětu veřejné zakázky. Po správním orgánu je legitimní požadovat, aby v rozhodnutí
o správním deliktu jasně, úplně a přesvědčivě vysvětlil, že ke správnímu deliktu došlo, tj. že byly
naplněny veškeré předpoklady a znaky deliktu. K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního
soud ze dne 23. 7. 2009 č. j. 9 As 71/2008-109: „[F]unkcí odůvodnění správního rozhodnutí je zejména
doložit správnost a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí, jehož jedna
z nejdůležitějších vlastností je přesvědčivost.“
[37] Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani odst. 60 prvostupňového rozhodnutí, dle
něhož „[o]bě výše uvedená pochybení jsou natolik závažná, že v jejich důsledku zadavatel na základě uzavřené
rámcové smlouvy poptával plnění, které nejenže nebylo specifikováno v zadávacích podmínkách, ale také nebylo
součástí nabídky vybraného uchazeče, zadavatel tedy v rámci plnění rámcové smlouvy postupoval, jako by žádné
zadávací řízení neproběhlo a plnění (sortiment) stanovil dodatečně (viz uzavření rámcové smlouvy v rozporu
s návrhem rámcové smlouvy).“
[38] Stěžovateli je nutné vytknout už to, že naplnění druhého znaku druhého správního
deliktu zakomponoval do části „Uložení sankce“ prvostupňového rozhodnutí. Nicméně pouhé
začlenění věcně správného a vyčerpávajícího odůvodnění do této části rozhodnutí by samo
o sobě nebylo vadou, mající vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Soud je přesvědčen,
že způsob, jakým stěžovatel odůvodnil naplnění znaků druhého správního deliktu, byl s ohledem
na obsah celého odůvodnění, nedostatečný. Lze souhlasit s krajským soudem, že napadené
druhostupňové rozhodnutí zřetelněji než prvostupňové rozhodnutí pojímá druhý z obou deliktů
jako důsledek prvního z nich.
[39] Stěžovateli lze naopak přisvědčit v tom, že v obecné rovině nemusí být porušení
§82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách jen formálním porušením, tj. jen důsledkem prvního
správního deliktu, který představuje pouze důkaz ovlivnění navazujícího průběhu zadávacího
řízení v důsledku porušení §44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, a tedy naplnění znaků
prvního správního deliktu. V tomto smyslu je nutné částečně korigovat příslušnou část
odůvodnění krajského soudu, které by mohlo být zavádějící.
[40] Ne každé porušení postupu při zadání veřejné zakázky má za následek řetězení dalších
nedostatků, které jsou pouze důsledkem předcházejícího pochybení. Každý případ porušení
zákona o veřejných zakázkách je nutno posuzovat zcela individuálně.
[41] Uzavření smlouvy v rozporu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce vybraného
uchazeče není nevyhnutelným ani přímým následkem prvního správního deliktu. Ani žalobce
totiž nebyl nikterak nucen uzavřít smlouvu, jejíž přílohou byl sortiment vybraného uchazeče
rozšířený o 88 položek oproti návrhu smlouvy, kterou předložil v nabídce, ale přesto tak učinil.
[42] V §17 odst. 1 písm. k) zákona o veřejných zakázkách bylo vymezeno, co se rozumí
pojmem zadání (veřejné zakázky), přičemž dle uvedeného ustanovení se jím rozumělo rozhodnutí
zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy s vybraným uchazečem,
uskutečněné v zadávacím řízení.
[43] Dle §82 odst. 2, věty druhé, zákona o veřejných zakázkách je zadavatel povinen uzavřít
smlouvu v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce vybraného uchazeče, popřípadě
upraveným podle §32. Právní úprava stranám nedává žádnou volnost, jelikož výslovně vyžaduje,
aby smlouva byla uzavřena v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce daného uchazeče.
K tomu srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 137/2006 Sb., která uvádí: „[I] když je návrh smlouvy
nedílnou součástí nabídky uchazeče, směřuje ustanovení o uzavření smlouvy k tomu, aby byl fyzicky podepsán
(a to případně i elektronickými prostředky) jiný, obsahově však vždy shodný (s výjimkou jednacího řízení
s uveřejněním), dokument než ten, který uchazeč předložil v nabídce (lze připustit jen změny týkající se některých
„formálních“ záležitostí, které nemají dopad na práva a povinnosti stran smlouvy – neomezují je či nerozšiřují
a které se netýkající hodnotících kritérií; může se jednat např. o upravené kontaktní údaje či podobné drobné
úpravy).“ Zadavatel a vybraný uchazeč se po doručení oznámení o výběru nejvhodnější nabídky
nachází v situaci, ve které jsou jednoznačně určeny budoucí smluvní strany (pokud nenastane
situace, která zadavateli umožní uzavřít smlouvu s uchazečem druhým či třetím v pořadí). Rovněž
obsah budoucího smluvního závazku je dán, jelikož §82 odst. 2, věta druhá, zákona o veřejných
zakázkách stanoví, že smlouva bude uzavřena v souladu s návrhem smlouvy obsaženým
v nabídce daného uchazeče. Uvedené ustanovení zákona o veřejných zakázkách podtrhuje
význam a účel úpravy zákona o veřejných zakázkách, jehož smyslem jistě není, aby bylo
umožněno obcházet zadanou veřejnou zakázku tím, že by bylo možné uzavřít jakoukoliv
smlouvu bez ohledu na podmínky veřejné zakázky včetně konkrétní nabídky na uzavření
smlouvy. Z dikce §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách výslovně plyne, že se jedná
o povinnost zadavatele uzavřít smlouvu v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce
vybraného uchazeče, kdy porušení takové povinnosti by mělo být následně vymezeno
v odpovědnosti za správní delikt, což představuje právě §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných
zakázkách.
[44] Dle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách se zadavatel dopustí správního
deliktu tím, že a) nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky,
b) přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, c) a uzavře
smlouvu na veřejnou zakázku.
[45] Pokud by žalobce i přes spáchání prvního správního deliktu následně uzavřel rámcovou
smlouvu, která by byla v souladu s nabídkou vybraného uchazeče (tj. nerozšířenou o 88 položek),
nedošlo by k porušení §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, a proto by nebylo možné
logicky dojít k závěru o naplnění skutkové podstaty druhého správního deliktu dle §120 odst. 1
písm. a) zákona o veřejných zakázkách.
[46] Porušením §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách by např. byla i situace, kdy
by v uzavřené smlouvě byla uvedena jiná cena, než která byla stanovena v nabídce vybraného
uchazeče. Obdobně by porušením uvedeného ustanovení byl případ, kdyby žalobce uzavřel
smlouvu v rozporu s nabídkou vybraného uchazeče i na jiná plnění, než která by bylo možné
podřadit pod osobní ochranné pracovní prostředky, např. by nakupoval elektroniku, vybavení
kanceláří, apod.
[47] Lze proto přisvědčit stěžovateli, že i kdyby v daném případě nedošlo k prvnímu
správnímu deliktu, tak uzavření smlouvy v rozporu s nabídkou vybraného uchazeče by bylo
možné postihnout jako samostatný správní delikt. Smlouva musí být vždy uzavřena v souladu
s nabídkou vybraného uchazeče, protože v opačném případě by se tak předmětem smlouvy stalo
plnění, které nemohlo být ani předmětem posuzování a hodnocení nabídek, a tím také i případně
předmětem námitek dalších uchazečů, pokud by jim tato informace z posouzení a hodnocení
nabídek byla zřejmá. V obecné rovině zejména nelze vyloučit, že i přes případnou vadu
v zadávací dokumentaci by uchazeči podali pouze nabídky, ve kterých by se tato vada nepromítla,
a proto by posouzení a hodnocení nabídek mohlo proběhnout řádně. Pokud tedy žalobce uzavřel
smlouvu, která obsahovala o 88 položek více oproti nabídce předložené vybraným uchazečem,
nebylo těchto 88 položek ani předmětem posouzení a hodnocení nabídek a to bez ohledu na to,
že mimo jiné nebylo možné řádnou nabídku v daném zadávacím řízení podat s ohledem na vadu
zadávací dokumentace.
[48] Z výše nastíněných důvodů není teoreticky vyloučeno, aby jednání spočívající v porušení
§82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách naplnilo znaky správního deliktu podle §120 odst. 1
písm. a) téhož zákona. Jednání žalobce by tedy teoreticky bylo možné posoudit jako dva
samostatné správní delikty, ale pouze za předpokladu, že správní orgány dostatečně
a přezkoumatelným způsobem odůvodní naplnění všech znaků jednotlivých správních deliktů.
V tomto ohledu je učiněna korekce závěrů krajského soudu.
IV. Závěr
[49] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[50] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto mu soud přiznal
náhradu nákladů řízení proti stěžovateli, a to za jeden úkon právní služby, kterým je písemné
podání ve věci samé – vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Za jeden úkon právní
služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem
5. advokátního tarifu]. Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu náleží zástupci žalobce i náhrada
hotových výdajů ve výši 300 Kč. Celková částka odměny za zastupování tak činí 3 400 Kč.
Zástupce žalobce je plátcem DPH, a proto se částka zvyšuje o příslušnou sazbu DPH ve výši
714 Kč. Náhrada nákladů řízení tak činí 4 114 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen uhradit
k rukám zástupce Mgr. Jakuba Kotrby, advokáta se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1. Náhrada
nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu