ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.265.2018:10
sp. zn. 1 As 265/2018 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudců
JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: M. C., zastoupeného
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě na ochranu
proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 11. 7. 2018, č. j. 78 A 3/2018 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Žalobce se u krajského soudu domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného, která měla
spočívat v nevydání rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy ze dne
24. 5. 2017, jímž byl žalobce shledán vinným ze spáchání přestupku dle §125c odst. 1 písm. f)
bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích.
[2] Spornou otázkou bylo posouzení, zda bylo platně podáno odvolání, či nikoliv.
[3] Odvolání podala dne 14. 6. 2017 jménem žalobce Asociace pro poskytování právní
ochrany, z. s. (dále jen „Asociace“), která v té době dosud nebyla zapsaná v rejstříku spolků
a které žalobce udělil dne 31. 5. 2017 plnou moc k zastupování. Odvolání bylo podáno
paní Šárkou Šupovou jako předsedkyní Asociace. Správní orgány uzavřely, že Asociace
dosud nevznikla, tudíž nelze uznat úkony tohoto spolku.
[4] Krajský soud žalobu neshledal důvodnou a zamítl ji.
[5] Soud dospěl k závěru, že v dané věci se nejedná o posouzení hmotněprávního úkonu,
který lze ve smyslu §127 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, jménem právnické osoby
činit již před jejím vznikem. Naopak se jedná o otázku procesní způsobilosti, tj. způsobilosti
samostatně činit v řízení úkony. Procesní způsobilost má účastník, a tedy i zmocněnec,
v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti.
Právnická osoba, která doposud nevznikla, nemůže činit ve správním řízení žádné úkony.
Vzhledem k nedostatku procesní způsobilosti, pak jednání, která byla takto učiněna, z pohledu
práva neexistují a správní orgán tak nemá povinnost se jimi zabývat. Protože z předložené plné
moci obsažené ve správním spisu vyplývá, že záměrem žalobce bylo nechat se zastupovat
Asociací, a nikoliv její předsedkyní jakožto fyzickou osobou, je zřejmé, že odvolání
proti rozhodnutí podala právě Asociace. Žalovaný podle krajského soudu postupoval správně,
pokud podání neprojednal, neboť bylo učiněno neexistujícím subjektem a nemohlo vyvolat
žádné právní účinky.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[7] Stěžovatel v průběhu řízení zastával názor, že odvolání učinila paní Šupová, a má za to,
že krajský soud posoudil věc po právní stránce nesprávně.
[8] Stěžovatel považuje za nesprávný závěr soudu, že právnická osoba může
před svým vznikem činit hmotněprávní úkony, v situaci procesního práva je však situace odlišná.
Právnická osoba nemůže právně jednat před svým vznikem, neboť nemá právní osobnost.
Vzhledem k tomu, že právnické osoby jsou umělý právní konstrukt, tak z hlediska skutečného
světa musí za právnickou osobu vždy jednat člověk, což reflektuje také občanský zákoník. Rozdíl
v jednání před vznikem právnické osoby a v jednání za právnickou osobu je však takový,
že v prvním případě fakticky jedná fyzická osoba, a té se právní jednání i přičítá,
zatímco v druhém případě fakticky jedná fyzická osoba, ale z hlediska práva právní jednání činí
právnická osoba, které se přičítá jednání fyzické osoby. Ustanovení §127 občanského zákoníku
však neznamená, že právnická osoba může jednat před svým vznikem, a tedy i před získáním
právní osobnosti. Právnická osoba může pouze jednání jiných osob na sebe převzít s účinky
ex tunc poté, až vznikne. Účastníkem řízení a zástupcem jiné osoby může být pouze taková
právnická osoba, která má právní osobnost, tedy pouze existující.
[9] Za vnitřně rozporný považuje stěžovatel závěr soudu, že „V projednávané věci vystupovala
paní Šupová jako předsedkyně Asociace a jako taková jednala jejím jménem. Není tedy pochyb o tom,
že paní Šupová jako plně svéprávná osoba, byla schopna učinit jakékoliv podání. De iure je však toto podání
přičítáno entitě, za kterou paní Šupová vystupovala a jako takové je na něj nutno pohlížet. Z pohledu neexistující
právnické osoby tak šlo o neexistující podání.“ Paní Šupová nemohla z hlediska právního jednání
vystupovat jako předsedkyně Asociace, neboť Asociace v předmětném okamžiku neexistovala.
Proto předmětné odvolání nemůže být přičítáno Asociaci. Zároveň však krajský soud uznal
existenci (právní subjektivitu) Asociace, neboť entitou se rozumí subjekt existující, za který měla
paní Šupová jednat.
[10] Krajský soud v tomto bodu dle stěžovatele buduje jakousi konstrukci, že právní osobnost
může existovat „tak trochu“, aby právnická osoba mohla občas existovat a občas nikoliv.
Stěžovatel však má za to, že s právní osobností je to stejné jako s těhotenstvím. Buď je,
nebo není. Odvolání tedy musela učinit paní Šupová, šlo o podání učiněné plně svéprávnou
fyzickou osobou, tedy podání řádné, nebo předmětné odvolání musela učinit existující právnická
osoba, a šlo též o podání řádné. Zásadní dle stěžovatele je, že podání existuje a někdo ho musel
podat.
[11] Stěžovatel považuje rozsudek též za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů,
neboť se krajský soud nevypořádal s jeho argumentací týkající se §17 odst. 2 občanského
zákoníku a §37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tato ustanovení směřují k závěru,
který stěžovatel tvrdí. Vzhledem k tomu, že Asociace nemohla právně jednat
(neboť neexistovala), odvolání musí být právním jednáním paní Šupové.
[12] Správní orgán vyvolal ve stěžovateli legitimní očekávání, tedy že se jedná o řádné
a akceptovatelné úkony, neboť doručoval na adresu sídla neexistující asociace a paní Šupová
na písemnosti reagovala.
[13] K §37 odst. 1 správního řádu stěžovatel uvádí, že jen proto, že byla v předmětném
odvolání za zmocněnce označená v té době neexistující Asociace, nelze toto odvolání
automaticky považovat za odvolání podané Asociací.
[14] V bodě 20 a 21 rozsudku pak krajský soud dle stěžovatele vypořádával námitku,
kterou nevznesl, což zakládá pochybnost o přiléhavosti rozsudku.
[15] Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že zcela souhlasí s právními závěry krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[17] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s . ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že obdobnou situací jako v nyní projednávané
věci se již zabýval v rozsudku ze dne 14. 8. 2019, č. j. 8 As 296/2018 - 41 , přičemž stěžovatel byl
v dané věci zastoupen týmž právním zástupcem. S ohledem na skutkovou podobnost případů,
totožné kasační námitky a řešenou právní otázku Nejvyšší správní soud v podrobnostech
na uvedený rozsudek odkazuje.
[19] Stěžovatel namítá vnitřní rozpornost napadeného rozsudku krajského soudu spočívající
v tom, že podání odvolání měl učinit neexistující subjekt, tedy v té době neexistující Asociace.
Stěžovatel však skutečnost i závěry krajského soudu nesprávně interpretuje. Opomíjí totiž rozdíl
mezi faktickým učiněním podání vůči správnímu orgánu a učiněním právně relevantního podání.
Závěr krajského soudu, podle něhož podání učinil neexistující subjekt, tedy právnická osoba
před svým vznikem formálním zápisem do příslušného rejstříku, nemůže znamenat, že správní
orgán I. stupně nemohl obdržet podání, které měla podle označení učinit právě tato neexistující
právnická osoba. Nyní projednávaná situace je obdobná situaci, kdy by podání učinila
jako zmocněnec fyzická osoba s omezenou svéprávností anebo před plným nabytím
svéprávnosti. Ačkoliv by jej správnímu orgánu fakticky doručila a takové podání by skutečně
existovalo, nevyvolávalo by právní účinky a správní orgán by k němu nepřihlížel (srov. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 20. 4. 2017, č. j. 4 As 23/2017 - 32). Z toho důvodu ostatně správní řád
jakožto i jiné procesní předpisy obsahují úpravu procesní způsobilosti účastníků, potažmo
jejich zástupců. Za právní jednání nelze považovat jakékoliv jednání učiněné v reálném světě.
Rozsudek krajského soudu tedy není nepřezkoumatelný z důvodu namítané vnitřní rozpornosti,
neboť z něj lze seznat shora vysvětlené rozlišení.
[20] Jako nedůvodnou vyhodnotil soud i namítanou nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů. Podle stěžovatele se krajský soud opomněl vyjádřit k jeho námitce, v níž odkázal na §17
odst. 2 občanského zákoníku a §37 odst. 1 správního řádu, které směřují k tomu, že správní
orgán I. stupně měl odvolání považovat za podání učiněné podepsanou svéprávnou Šárkou
Šupovou, nikoliv dosud nevzniknuvší Asociací. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje,
že úkolem soudů není odpovědět na každý dílčí argument uvedený v žalobě, ale vypořádat se
s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 – 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí
vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech
konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Otázka určení subjektu, který podal
odvolání, představovala samotné meritum sporu a v případě jejího nevyřešení by skutečně krajský
soud nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí založil. K tomu však v projednávané věci nedošlo,
neboť právě touto otázkou se krajský soud ve stěžejní části napadeného rozsudku zabývá.
[21] Závěry krajského soudu ohledně této otázky stěžovatel v kasační stížnosti činí spornými,
nelze tedy uzavřít, že by se krajský soud s touto otázkou přezkoumatelně nevypořádal. Rozsudek
je tak i dostatečně přiléhavý, neboť se vypořádává s rozhodnou právní otázkou, ač obsahuje
vypořádání námitky, která se v žalobních bodech neobjevila. Takový postup je sice nevhodný,
nečinní však rozsudek nesrozumitelným.
[22] Ke stěžovatelem citovanému §37 odst. 1 správního řádu soud podotýká, že primárně
dopadá na jiné situace (např. pokud by odpor proti příkazu správního orgánu I. stupně nebyl
označen jako „odpor“, ale jako „odvolání“). V nynějším řízení se však nejedná o otázku
posouzení obsahu podání, ale především určení subjektu, který je učinil. Samotný obsah podání
není sporný.
[23] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení kasační námitky spočívající
v tvrzené nezákonnosti rozsudku krajského soudu založené na nesprávném posouzení právní
otázky, konkrétně určení subjektu, který učinil podání označené jako „odvolání“.
[24] V projednávané věci obdržel správní orgán dne 14. 6. 2017 poštou odvolání
proti rozhodnutí o přestupku, jako obviněný byl označen stěžovatel, zastoupen „Asociací
pro poskytování právní ochrany z. s. , se sídlem 1. Máje 16, Olomouc“. Podání bylo podepsáno
paní Šárkou Šupovou, „předsedou Asociace …“. K podání byla přiložena plná moc udělená
stěžovatelem Asociaci dne 31. 5. 2017. Též na poštovní obálce byla jako odesílatel označena
Asociace. Dne 12. 7. 2017 obdržel správní orgán emailem přípis, jehož obsahem bylo sdělení,
že Asociace již byla založena, nebyla však ještě zapsána do příslušného rejstříku, „a proto zmocněnec
a obviněný žádá, aby se postupovalo v souladu s ust. §127 občanského zákoníku, neboť se jedná o jednání
před vznikem právnické osoby.“ Tento email byl odeslán z emailové adresy apppo@email.cz, v záhlaví
přípisu byl opět označen stěžovatel, zastoupen Asociací, podepsána byla Šárka Šupová,
jako předsedkyně Asociace. Originál tohoto přípisu byl správnímu orgánu doručen poštou
dne 19. 7. 2017, na obálce byla jako odesílatel opět označena Asociace.
[25] Žalovaný dne 15. 8. 2017 a 7. 9. 2017 stěžovatele vyrozuměl, že odvolání podané
Asociací, které udělil zmocnění, nebylo uznáno, neboť bylo podáno neexistující osobou.
Následně stěžovatel požádal o uznání odvolání dle §34 odst. 4 správního řádu za vlastní.
Žalovaný žádost dne 16. 10. 2017 zamítl. Proti zamítnutí žádosti podal stěžovatel odvolání,
které mimo jiné odůvodnil následovně: „Dne 17. 7. 2017 jsem podal odvolání proti rozhodnutí
č. j.: SMO/196377/17/DCS/Klu, které mým jménem učinila Šárka Šupová, nar. X, bytem K. 183, X
U.B., jednající za nevzniklý spolek Asociace pro poskytování právní ochrany z. s. se sídlem 1. máje 16, 779 00
Olomouc. K tomuto byla opatřena příslušnou plnou mocí,“ (zvýraznění přidáno, pozn. NSS). Následně
uvedl, že paní Šupová je jako plně svéprávná osoba způsobilá jej zastupovat ve správním řízení.
[26] Z uvedeného je tedy zřejmé, že ačkoliv stěžovatel k podání odvolání a zastupování
ve správním řízení zplnomocnil v té době neexistující Asociaci (nikoliv její předsedkyni Šárku
Šupovou), změnil v důsledku vyrozumění o neúčinnosti daného úkonu svůj postup
vůči žalovanému. Po něm následně žádal uznání podaného odvolání jakožto učiněného Šárkou
Šupovou, fyzickou osobou „jednající za nevzniklý spolek Asociace“. V řízení před krajským soudem
a opětovně v kasační stížnosti poté stěžovatel opakovaně uvedl, že Asociace odvolání
nikdy podat nemohla, neboť neexistovala, tudíž jej musela učinit sama Šárka Šupová jako třetí
osoba. Takové jednání ze strany stěžovatele se jeví být účelovým.
[27] V dané věci je nesporné, že v době podání odvolání Asociace neexistovala, a nemohla
tedy činit právní úkony. Z obsahu správního spisu je zároveň na první pohled zřejmé, že odvolání
podala Asociace, kterou k tomu stěžovatel měl v úmyslu jasně a bez pochyb zmocnit,
a to i přesto, že v době jeho podání de iure neexistovala. Ačkoliv je na listině podepsaná Šárka
Šupová, podání činila z pozice předsedkyně Asociace. Podání rovněž jako odesílatele označovalo
Asociaci (viz označení e-mailové adresy a poštovní adresy na přiložené obálce), stejně
tak Asociace, nikoliv Šárka Šupová, byla na podání dále identifikována svou adresou. Šárka
Šupová rovněž na výzvu správního orgánu I. stupně výslovně uvedla, že Asociace v době podání
odvolání již byla založena, avšak nebyla zapsána v rejstříku spolků, což vede nutně k závěru,
že sama předsedkyně této právnické osoby měla v úmyslu podání odvolání učinit nikoliv sama
svým jménem, ale v zastoupení Asociace jménem stěžovatele jako zmocnitele. Stěžovatel
ke svému zastupování ve správním řízení Šárku Šupovou nezmocnil. Ta tedy nemohla
jeho jménem odvolání vůči správnímu orgánu I. stupně platně podat z pozice zmocněnkyně
(jak ve správním řízení stěžovatel uváděl), neboť nepředložila plnou moc za tím účelem
udělenou, ani taková plná moc nebyla podle §33 odst. 1 správního řádu udělena ústně
do protokolu.
[28] Namítá-li stěžovatel, že rozhodné je, že odvolání existuje a bylo tedy někým podáno,
opomíjí rozdíl ve fakticitě a právní relevanci jednání, jak již bylo popsáno v odstavci [19]
tohoto rozsudku. Na základě obsahu správního spisu a výše uvedeného je zřejmé, že úmyslem
jak stěžovatele, tak Šárky Šupové jako předsedkyně Asociace bylo, aby odvolání proti rozhodnutí
podala Asociace v pozici stěžovatelovy zástupkyně. Takto označené a doručené odvolání
skutečně podáno bylo, což zakládá pouze fakticitu podání, tedy jeho uskutečnění v reálném světě.
S ohledem na nedostatek procesní způsobilosti Asociace takové podání učinit k němu
však nebylo možno přihlížet, neboť bylo od počátku neplatné a nemohlo vyvolávat
jakékoliv právní účinky. Šárka Šupová, která byla způsobilá Asociaci zastupovat, pak nemohla být
v procesněprávní rovině zavázána sama (oproti §127 větě druhé občanského zákoníku),
neboť z obsahu podaného odporu nijak neplyne, že by jej činila svým jménem a na svůj účet
jako fyzická osoba odlišná od zástupkyně stěžovatele.
[29] Na odvolání podané Asociací je nutno hledět, jako by vůbec nebylo podáno. Krajský
soud tedy rozhodnou právní otázku posoudil správně.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2019
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu