ECLI:CZ:NSS:2018:10.ADS.116.2016:25
sp. zn. 10 Ads 116/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: M. K., proti
žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 13, Opava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 9. 2013, čj. 3167/1.30/13/14.3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2016, čj. 36 Ad 34/2014-50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „inspektorát“)
rozhodl dne 7. 6. 2013 o správním deliktu žalobkyně podle §140 odst. 1 písm. c) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Měla se ho dopustit tím, že umožnila výkon nelegální práce
ve smyslu §5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti M. Š., který dne 22. 2. 2013 v její
provozovně vykonával závislou činnost barmana, čímž porušila §3 zákona č. 262/2006 Sb.,
zákoník práce. Za to jí byla uložena pokuta dle §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti
ve výši 250 000 Kč.
[2] Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl v záhlaví uvedeným rozhodnutím.
[3] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu ke krajskému soudu.
Odeslala ji poštou dne 14. 4. 2014. V prvé řadě namítla, že jí rozhodnutí o odvolání nebylo řádně
doručeno. Domnívala se, že žalovaný je ve věci nečinný, proto mu dne 3. 3. 2014 doručila žádost
o zaslání rozhodnutí o odvolání. To jí bylo doručeno dne 11. 3. 2014 a byla na něm vyznačena
doložka právní moci k 10. 10. 2013. Nebyla si vědoma toho, že by rozhodnutí převzala,
žalovaný jí sdělil, že jí bylo doručeno fikcí v souladu s §24 odst. 1 správního řádu.
[4] Žalobkyně požádala pobočku České pošty v Buchlovicích o předložení dokladu
prokazujícího doručení či splnění předpokladů pro použití fikce doručení. Žalobkyně trvala
na svém tvrzení, že jí nebyla zanechána výzva k vyzvednutí doručované zásilky.
Pošta též nedodržela postup pro doručování, protože zásilka jí nebyla po uplynutí lhůty
pro vyzvednutí vložena do schránky. To by umožnilo žalobkyni se s ní seznámit.
Žalovaný ani Česká pošta nepředložili žádný důkaz o splnění zákonných předpokladů
pro doručení. Rozhodnutí jí tedy nebylo doručeno, s jeho obsahem se seznámila dne 11. 3. 2014,
kdy jí bylo zasláno na její vlastní žádost. Na základě těchto skutečností žalobkyně dovodila,
že lhůta k podání žaloby jí nemohla uplynout.
[5] Žalobkyně podala zároveň s žalobou žádost žalovanému o určení neplatnosti okamžiku
doručení.
[6] Krajský soud v odůvodnění rozhodnutí rozebral zákonnou úpravu doručování
podle správního řádu a dospěl k závěru, že z údajů obsažených ve správním spisu nevyplývá,
že by v daném případě nebyly dodrženy zákonem stanovené podmínky pro nastoupení fikce
doručení dle §24 odst. 1 správního řádu. Odkázal však na závěry vyplývající z judikatury
Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 31. 3. 2010, čj. 9 As 65/2009-61),
podle které je možné údaje na doručence zpochybnit, pokud adresát předestře jinou věrohodnou
skutkovou verzi reality. Podle krajského soudu žalobkyně takové skutečnosti uvedla.
Považoval za relevantní, že žalobkyně se v průběhu správního řízení nedopouštěla žádných
procesních obstrukcí, spolupracovala se správními orgány a nevyhýbala se doručování
písemností. Její zpráva (e-mail) žalovanému ze dne 3. 3. 2014, kterou se dotazovala na postup
v řízení a informovala ho o tom, že se z vyrozumění o nedoplatku od celního úřadu dozvěděla
o existenci rozhodnutí o odvolání, působí věrohodně. Tyto skutečnosti podle krajského soudu
byly způsobilé vnést pochybnosti o tom, že rozhodnutí bylo řádně doručeno.
[7] Za další významné skutečnosti považoval krajský soud závěry judikatury Nejvyššího
správního soudu týkající se vlivu vložení zásilky do domovní schránky na posouzení
fikce doručení (rozsudky NSS ve věcech sp. zn. 7 As 53/2011 či 7 As 125/2013).
Uvedl, že se s nimi zcela neztotožňuje, upozornil na nejednotnost judikatury NSS k této otázce,
kterou v době řízení před krajským soudem rozhodoval rozšířený senát ve věci
sp. zn. 3 As 241/2014. Soud dále odkázal na rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2015,
čj. 2 As 165/2014-27, ve kterém NSS mimo jiné vyslovil názor, že správní orgán může vložení
nevyzvednuté zásilky do domovní schránky vyloučit pouze zcela výjimečně. Uvedené skutečnosti
podle názoru krajského soudu "prohloubily pochyby o opožděnosti žaloby". Považoval za nutné
též upozornit na nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, jímž ÚS zrušil
část ustanovení §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, které stanovilo minimální
výši sankce ve výši 250 000 Kč.
[8] Na základě uvedených důvodů dospěl krajský soud k závěru, že žalobu je nutno věcně
přezkoumat. Po posouzení žalobních námitek rozhodl, že správnímu orgánu se nepodařilo
prokázat jeden z pojmových znaků závislé činnosti (znak nadřízenosti a podřízenosti),
nebyla jednoznačně vyjasněna otázka soustavnosti dotyčné činnosti ani další relevantní okolnosti
deliktního jednání (otázka odměňování). Z těchto důvodů krajský soud napadené rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., konkrétně namítl jinou vadu řízení mající vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci samé a nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
[10] Podle stěžovatele krajský soud věc meritorně projednal v rozporu se zákonem.
Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni řádně doručeno dne 10. 10. 2013, žaloba podaná
dne 14. 4. 2014 byla tedy opožděná. Stěžovatel nesouhlasil s argumentací krajského soudu,
který podle jeho názoru nenastoupení fikce doručení založil mimo jiné i na tom, že stěžovatel
vyloučil vložení písemnosti do domovní schránky žalobkyně. Tuto možnost dává správnímu
orgánu zákon, konkrétně §23 odst. 4 správního řádu, který nestanoví žádné bližší podmínky
pro vyloučení vložení do schránky.
[11] Stěžovatel důvody vyloučení vložení zásilky do schránky žalobkyně uvedl v rozhodnutí,
kterým nevyhověl žádosti o určení neplatnosti doručení rozhodnutí o odvolání.
Nesouhlasí s argumentací, kterou krajský soud použil ohledně vstřícnosti postupu soudů k právu
účastníků na přístup k soudu, nelze zpochybnit zásadu vigilantibus iura scripta sunt. Stěžovatel
konstatoval, že žalobkyně nezpochybnila údaje uvedené na doručence ani prohlášení doručujícího
orgánu způsobem, který je uveden v rozsudku NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 9 As 65/2009-61.
[12] Napadené rozhodnutí je podle stěžovatele též nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
neboť z něho nelze poznat, kdy přesně a zda bylo rozhodnutí o odvolání žalobkyni oznámeno.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci
k dalšímu řízení.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve ověřil, zda kasační stížnost splňuje formální náležitosti,
a shledal, že je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.),
za stěžovatele v řízení jedná zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání
vyžadované podle zvláštních zákonů pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Soud následně
přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti; neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[15] V projednávané věci je sporné, zda v řízení před krajským soudem byly splněny
podmínky pro věcný přezkum, nebo, jak namítá stěžovatel, měla být žaloba odmítnuta
pro opožděnost. To se odvíjí od posouzení, jestli zásilka obsahující rozhodnutí o odvolání
byla žalobkyni doručena fikcí dne 10. 10. 2014 nebo nikoliv.
[16] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že krajský soud nezpochybnil splnění
formálních podmínek nastoupení fikce doručení. Své rozhodnutí o věcném přezkumu rozhodnutí
založil na tom, že žalobkyně dle jeho názoru předestřela dostatečně věrohodnou skutkovou verzi
reality, která byla způsobilá formálně správné údaje na doručence zpochybnit, přičemž označil
konkrétní důvody, které tuto verzi tvořily a podporovaly. Krajský soud především odkázal
na jednání žalobkyně v celém průběhu správního řízení, kdy aktivně spolupracovala se správním
orgánem a nevyhýbala se doručování písemností. Za zásadní považoval její reakce a postup poté,
kdy se od celního úřadu dozvěděla o existenci rozhodnutí o odvolání, ihned komunikovala
s žalovaným a domáhala se vysvětlení. Podle krajského soudu lze považovat za věrohodné
její tvrzení, že o vydání rozhodnutí žalovaného do března 2014 nevěděla, odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu, dle které bylo ve správním řízení podobným způsobem možno
údaje na doručence zpochybnit. Tyto skutečnosti spolu s dalšími vyhodnotil krajský soud
jako závažné skutkové okolnosti, které při poměřování přednosti několika práv a právem
chráněných zájmů odůvodňují upřednostnění práva na soudní přezkum.
[17] Stěžovatel k této argumentaci pouze konstatoval, že tvrzení žalobkyně údaje na doručence
nezpochybnilo tak, jak požaduje ustálená soudní judikatura, konkrétně rozsudek NSS
ze dne 31. 3. 2010, čj. 9 As 65/2009-61, aniž však polemizoval s důvody, které krajský soud
v napadeném rozhodnutí uvedl, případně vysvětlil, v jakém směru odůvodnění krajského soudu
nevyhovělo judikatuře NSS. Nejvyšší správní soud k takto formulované námitce považoval
nejprve za vhodné nastínit závěry judikatury, na kterou stěžovatel odkazuje.
[18] V rozsudku čj. 9 As 65/2009-61 NSS vychází ohledně posouzení doručenky ve správním
řízení ze závěrů rozhodnutí ze dne 27. 4. 2006, č. j. 2 Afs 158/2005-82. Zde soud konstatoval,
že po zrušení poštovního řádu od 1. 7. 2000 již není doručenka podle správního řádu veřejnou
listinou. Jedná se stále o důležitý důkaz, kterým se prokazuje doručení, ovšem ke zpochybnění
závěru o doručení postačí, že žalobce údaje v doručence znevěrohodní předestřením
jiné srovnatelně pravděpodobné verze reality, tj. nemusí nezbytně – na rozdíl od varianty,
kdy je doručenka veřejnou listinou – prokázat opak toho, co plyne z doručenky. Nejvyšší správní
soud se ve věci sp. zn. 9 As 65/2009 zabýval tím, zda žalobce v průběhu správního řízení
či v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného předestřel věrohodnou skutkovou verzi reality,
která byla způsobilá zpochybnit údaje uvedené na doručence, a tím ji zbavit její důkazní síly.
Závěr, ke kterému dospěl, je postaven na hodnocení zcela odlišných skutkových okolností nežli
v nyní projednávané věci (autentičnost podpisu na doručence), a nijak nevyvrací závěry
napadeného rozhodnutí krajského soudu.
[19] Stěžovatel neuvedl, z jakých konkrétních důvodů nesouhlasí s tím, jak krajský soud
hodnotil skutkovou realitu předestřenou stěžovatelkou (spolupráce stěžovatelky se správními
orgány; její reakce a komunikace po zjištění, že rozhodnutí bylo vydáno), vyjádřil pouze svůj
nesouhlas s výsledným názorem krajského soudu. Z výše citovaných závěrů judikatury
Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by se od nich krajský soud v napadeném rozsudku
odchýlil. Námitka stěžovatele tedy není důvodná.
[20] Dalšími námitkami stěžovatel napadá některé dílčí závěry krajského soudu.
Konkrétně odkazuje na právní úpravu §23 odst. 4 správního řádu a namítá, že zákon nestanoví
k možnosti vyloučení vložení doručované zásilky do schránky adresáta správnímu orgánu žádné
omezující podmínky. Krajský soud v napadeném rozhodnutí však tuto skutečnost
nezpochybňoval, naopak uvedl, že důvody uvedené stěžovatelem pro vyloučení vložení zásilky
do domovní schránky „nelze bez dalšího považovat za svévolné“.
[21] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že krajský soud v odůvodnění citoval mimo jiné
odkazy na judikaturu NSS, která byla následně rozšířeným senátem překonána (viz rozsudek NSS
ze dne 20. 12. 2016, čj. 3 As 241/2014-41), ale uvedl ji pouze jako doplňující argument,
který nebyl zásadním a jediným důvodem pro závěr o upřednostnění práva žalobkyně na přístup
k soudu. V projednávané věci pro posouzení účinnosti doručení nebylo sporné, že správní orgán
vhození zásilky do schránky žalobkyně vyloučil, závěry rozšířeného senátu ve výše uvedené věci,
který řešil důsledky nevhození zásilky do schránky nedopatřením, proto nebyly relevantní.
Otázkou, v jakých případech správní orgán může vyloučit vložení zásilky do schránky,
a zejména jak lze účinně zpochybnit údaje na doručence, se rozšířený senát v uvedeném
rozhodnutí nezabýval.
[22] Stěžovatel dále již pouze namítl, že závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2015,
sp. zn. I. ÚS 354/15, nejsou v projednávané věci přiléhavé, neboť se netýkají otázky včasnosti
žaloby. Nejvyšší správní soud s tímto hodnocením nesouhlasí. Ústavní soud se v uvedeném
nálezu zabýval porovnáním požadavku na dodržení procesních pravidel na straně jedné a právem
na přístup k soudu (v podobě přípustnosti dovolání) na straně druhé, což je velmi podobné
hodnotovému střetu v projednávané věci. Ústavní soud k této otázce uvedl: „Ve své judikatuře
Ústavní soud setrvale upozorňuje, že obecné soudy jsou při použití zákonem stanovených procesních pravidel
povinny tato pravidla interpretovat a aplikovat tak, aby dodržely maximy práva na spravedlivý proces vymezené
Listinou; musí tedy přihlížet k tomu, že účastník řízení svým podáním sleduje ochranu svých subjektivních práv,
a nezapomínat, že základní práva nevytvářejí pouze rámec normativního obsahu podústavního práva,
nýbrž i rámec jeho interpretace a aplikace. Uvedené pak platí tím spíše za situace, pokud postup obecných soudů
implikuje tak významný zásah do procesního postavení účastníka řízení, jehož důsledkem je nezvratné odepření
meritorního přezkumu podání tohoto účastníka [viz nález sp. zn. II. ÚS 475/13 ze dne 24. 6. 2014
(N 129/73 SbNU 941) a další judikaturu tam uvedenou]. Ústavní soud tedy již několikrát zdůraznil,
že obecné soudy, včetně Nejvyššího soudu, jsou při posuzování podání účastníků řízení povinny volit postup
vstřícnější k jejich právu na soudní ochranu, respektive k právu na přístup k soudu; jinak dochází k porušení
práva dotčených účastníků zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. nález sp. zn. II. ÚS 475/13
ze dne 24. 6. 2014 či nález sp. zn. I. ÚS 3106/13 ze dne 23. 10. 2014).“ Citované pasáže velmi úzce
souvisí se závěrem, pro který krajský soud rozhodl o nutnosti věcného projednání žaloby,
tj. o upřednostnění práva na přístup k soudu vzhledem ke skutkovým okolnostem dané věci.
[23] Podle stěžovatele nelze opomíjet zásadu, podle které mají být chráněna pouze práva těch,
kteří je sami střeží. Neuvedl však žádné skutečnosti svědčící o tom, že tato zásada byla porušena.
[24] Stejně obecné a nekonkrétní je též tvrzení stěžovatele, že řešení procesní otázky včasnosti
žaloby nelze slučovat s posuzováním otázky hmotného práva. Stěžovatel pouze odkázal
na odstavec 30 odůvodnění napadeného rozsudku. K takto formulované výhradě lze pouze
konstatovat, že nesplňuje základní požadavky na náležitosti námitky kasační stížnosti
(§106 odst. 1 ve spojení s §37 s. ř. s.).
[25] Důvodná není ani námitka nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Stěžovatel
ji spatřoval v tom, že z odůvodnění není zřejmé, jaký den považoval krajský soud
za den oznámení rozhodnutí žalobkyni. Tento údaj je však v odůvodnění napadeného rozsudku
uveden, a to v odstavci 31. Zde krajský soud jednoznačně uvedl, že podle jeho názoru
bylo žalobkyni rozhodnutí stěžovatele prokazatelně doručeno až dne 10. 3. 2014.
Rozhodnutí krajského soudu je v této části i celkově přezkoumatelné.
III. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] S ohledem na shora uvedené skutečnosti dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti NSS rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. února 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu