ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.245.2018:36
sp. zn. 2 As 245/2018 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Drivers 4 Drivers s.r.o.,
se sídlem Harmonická 1384/13, Praha 5, zastoupená Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem
se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy,
se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu
žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
18. 7. 2018, č. j. 14 A 58/2018 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobkyně
zabývající se přepravou osob typu taxislužby domáhala ochrany před nezákonným zásahem.
Dožadovala se, aby soud určil, že kontrola, kterou žalovaný zahájil vůči žalobkyni dne 22. 1. 2018
v 10:37 hod. (na adrese Rytířská 2, Praha 1) a ukončil posledním kontrolním úkonem dne
23. 1. 2018 (protokol o výsledku kontroly č. T/20180122/2/Ne), byla nezákonná. K účasti
na kontrole byly přizvány dvě zaměstnankyně hlavního města Prahy jako pověřené osoby.
Kontrolní jízda byla objednána přes aplikaci Uber.
[2] Městský soud ve shora označeném rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) konstatoval,
že tvrzený zásah není nezákonný a žalobu zamítl. Nejdříve posoudil podmínky důvodnosti žaloby
podané dle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), tedy zda
posuzovaná kontrola představovala zásah správního orgánu do práv žalobkyně. Ačkoliv soud
konstatoval, že zásah byl proti žalobkyni zaměřený, neshledal, že by byla žalobkyně tímto
zásahem přímo zkrácena na svých veřejných subjektivních právech, přestože tvrdila, že takové
zkrácení spatřuje v nedodržení zákonných požadavků na zahájení a provádění kontroly. Z obsahu
žaloby tak bylo patrné, že žalobkyně nerozlišovala mezi tvrzeními týkajícími se zkrácení na svých
(subjektivních) právech a tvrzeními ohledně (objektivní) nezákonnosti provedené kontroly.
Dle soudu však pouhé porušení objektivního práva ze strany kontrolního orgánu, které
se neprojeví v právní sféře kontrolované osoby, nemůže postačovat ke splnění podmínky
„zkrácení na právech“ ve smyslu §82 s. ř. s. Aby byl určitý kontrolní postup považován
za nezákonný zásah, musel by postup kontrolního orgánu obsahovat určité „kvalifikované“ vady,
ty však žalobkyně nenamítala a nelze na ně usuzovat ani ze správního spisu. Žalobkyně spatřovala
nezákonnost kontroly zejména v tom, že ji provedly přizvané osoby (a nikoli kontrolní orgán),
a navíc bez konkrétně vymezeného pověření. Kontrolní jízda nijak žalobkyni neomezila
ani do jejích subjektivních práv nezasáhla, neboť přizvané osoby neprováděly žádné faktické
úkony, které by se vymykaly standardnímu průběhu jízdy, a žalobkyně nemusela činit žádné
úkony, které by nečinila při jízdě s „běžným“ zákazníkem. Zasáhnout do právní sféry žalobkyně
mohl až následný postup správních orgánů učiněný na základě skutkových zjištění přizvaných
osob. Městský soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že samotná kontrolní zjištění
zachycená v protokolu o kontrole z povahy věci nemohou být nezákonným zásahem ve smyslu
§82 s. ř. s. Žalobkyní tvrzené nezákonnosti nespadají do okruhu „kvalifikovaných“ vad
(nepoukazují např. na svévoli, šikanóznost či zjevnou nepřiměřenost kontroly),
které by hypoteticky mohly založit důvodnost zásahové žaloby. Výtky žalobkyně pouze míří
na vady procesu zjišťování skutkového stavu žalovaným, jež by však mohly mít vliv pouze
při napadení rozhodnutí o jejím potrestání.
[3] K věcným argumentům soud uvedl, že použití institutu přizvané osoby ve smyslu
§6 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), bylo zcela na místě,
neboť smyslem kontroly bylo zjištění objektivního skutkového stavu, což se mohlo uskutečnit
jedině za účasti osob, které nebyly žalobkyni známy jako osoby kontrolující. Kontrolní
řád nestanoví povinnost přizvaných osob vystupovat vůči kontrolované osobě jen spolu
s kontrolujícím. Za nedůvodnou považoval soud také námitku žalobkyně, že jí nebylo předloženo
pověření cestujících k provedení kontrolní jízdy, neboť právě takovým úkonem by došlo
ke zmaření účelu kontroly. Obě přizvané osoby měly pověření k účasti na kontrole pro období
od 5. 1. 2018 do 31. 12. 2018. K námitce, že pověření nebylo vystaveno na konkrétní kontrolu
žalobkyně, soud dodal, že z logiky věci vyplývá, že u kontrol vozidel taxislužby nelze dopředu
určit konkrétní kontrolovanou osobu ani vozidlo, pověření přizvaných osob tak nelze vystavit
na konkrétní jízdu.
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti zopakovala právní úvahy obsažené
v žalobě. Nad rámec toho namítá, že městský soud posoudil zcela nesprávně právní otázku,
když neshledal, že by zásahem došlo ke zkrácení jejích veřejných subjektivních práv.
Dle stěžovatelky k takovému zkrácení mělo dojít nezákonným zahájením a prováděním kontroly,
které se musela podrobit a jejíž postupy musela akceptovat, v čemž spatřuje přinejmenším
porušení svého práva na všeobecnou ochranu svobodné sféry své osoby. Napadené rozhodnutí
je také nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť městský soud se opomenul zabývat
námitkou zahájení kontroly někým jiným než kontrolující osobou. Prakticky nejdůležitější část
kontroly, její zahájení, vykonaly přizvané osoby, které k tomu nejsou zákonem zmocněny.
Dle kontrolního protokolu kontrola započala prvním kontrolním úkonem, který neprovedla
kontrolující osoba, ale osoby přizvané, v čemž stěžovatelka spatřuje právě onu nezákonnost,
z které plyne zásah do jejích subjektivních veřejných práv. Kontrolující osoba kontrolu
neprováděla v celém rozsahu, přebrala však závěry ze Záznamu z kontrolní jízdy přizvaných
osob, a postavila je tak na roveň kontrolním zjištěním. Stěžovatelka nezpochybňuje,
že by se osoba přizvaná nemohla kontroly účastnit, nemůže ji však zahájit. Zmínila
§6 kontrolního řádu, dle kterého lze přizvat fyzickou osobu ke kontrole v zájmu dosažení jejího
účelu, z podstaty věci se bude jednat především o osoby se specifickými odbornými znalostmi
a zkušenostmi, které mohou k dosažení cíle kontroly přispět. Dle stěžovatelky však tento institut
nelze využívat k samostatnému provádění kontrolních úkonů nebo částí kontrol. Navíc přizvané
osoby neměly konkrétní pověření ke konkrétní kontrole. Podstatou žaloby tak byla otázka,
kdo může legálně zahájit kontrolu podle kontrolního řádu. Na ni však městský soud
dle stěžovatelky neodpověděl.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka v ní fakticky opakuje
totéž, co uvedla již v žalobě. Podle žalovaného byla kontrola provedena v souladu se zákonem
a k žádnému zásahu do práv žalobkyně nemohlo dojít. Stěžovatelčinu argumentaci považoval
za účelovou. Kontrolní orgán institutu přizvaných osob využil, aby zajistil anonymitu kontrolní
jízdy, a dosáhl tak účelu prováděné kontroly. Předmětná přepravní kontrola byla uskutečněna
s řidičem, který pro zajištění přepravy zákazníků používá aplikaci Uber Pop, u níž je vyžadováno,
aby se zákazník dopředu zaregistroval včetně vlastního jména a příjmení, což dopředu anonymitu
zákazníka vylučuje, potažmo maří účel kontroly, jestliže by byla kontrola prováděna stále týmiž
osobami organizačně zařazenými do kontrolního orgánu. Žalovaný dále uvedl, že přizvaná osoba
musí od kontrolujícího orgánu dostat předem všechny nezbytné instrukce, aby byl dosažen smysl
a cíl prováděné kontroly, přičemž důvodem přizvání je osvědčení faktického průběhu kontroly.
Stěžovatelce nic nebránilo, aby namítala, že záznam z kontrolní jízdy nereflektoval její faktický
průběh, což však neučinila. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[6] Nejvyšší správní soud ověřil, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že co do právního posouzení podobnými kasačními
stížnostmi podanými týmž zástupcem ve skutkově obdobných případech se zdejší soud zabýval
nedávno např. v rozsudcích ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018,
č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, a ze dne 12. 9. 2018,
č. j. 9 As 172/2018 – 29, ve kterých shledal kasační stížnosti nedůvodnými. V nyní posuzované
věci se Nejvyšší správní soud nemá důvod od závěrů citovaných rozsudků odchýlit,
proto dále pouze shrnuje stěžejní argumentaci a v podrobnostech odkazuje na jejich úplné znění.
[8] Námitce stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, kterou spatřuje
v tom, že se městský soud opomenul zabývat otázkou zahájení kontroly někým jiným než
kontrolující osobou, Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Městský soud v odůvodnění
napadeného rozsudku jasně vymezil, jaká jsou oprávnění pověřených osob, tj. že kontrolu nemusí
provádět pouze spolu s kontrolující osobou a mohou samy učinit i kontrolní nákup.
Z odůvodnění tak plyne, že pověřené osoby mohou kontrolu i zahajovat (viz první odstavec
str. 7). Městský soud tento svůj závěr také dostatečně odůvodnil, když uvedl, že k provedení
dostatečně efektivní kontroly slouží využití přizvaných osob, které nejsou kontrolovanému
známy, a z tohoto důvodu se předpokládá, že kontrolovaná osoba o prováděné kontrole nebude
vědět a zjištění budou zcela objektivní. Nejvyšší správní soud tak neshledal, že by napadený
rozsudek byl nepřezkoumatelný.
[9] K námitce nezákonnosti zásahu, který měl spočívat v tom, že samotná kontrola již byla
zahájena nezákonně (tedy přizvanou, a nikoliv kontrolující osobou), Nejvyšší správní soud uvádí,
že i s touto námitkou se městský soud dostatečně vypořádal. V odůvodnění jasně uvedl,
jaké podmínky musí být splněny, aby se žalobkyně mohla ochrany v procesním režimu
dle §82 s. ř. s. domáhat a zjistil, že u žalobkyně tyto podmínky naplněny nebyly. Nejvyšší
správní soud tak v otázce nezákonnosti zásahu, shodně s městským soudem, odkazuje
na svou ustálenou judikaturu, dle které by žalobkyně musela kumulativně splňovat podmínky
stanovené v §82 s. ř. s., aby se takové ochrany mohla domáhat; tedy musí být přímo
(1. podmínka) zkrácena na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem,
pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu,
které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti ní nebo v jeho důsledku
bylo proti ní přímo zasaženo (5. podmínka) (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 1. 2013, č. j. 1 Aps 10/2012 – 20, a ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS a mnoho dalších, dostupné, jako i ostatní zde citované rozsudky,
na www.nssoud.cz). Městský soud považoval za nesporné splnění podmínek 4. – 5., neshledal
však, že by byla stěžovatelka zásahem přímo zkrácena na svých veřejných subjektivních právech
a provedená kontrola byla nezákonným zásahem, což následně ve svém odůvodnění pregnantně
vysvětlil. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že v obecné rovině lze za nezákonný zásah
považovat i kontrolu, u které kontrolní orgán vybočil ze zákonných mezí méně excesivně,
a tedy zásah do právní sféry kontrolované osoby je méně intenzivní. I tehdy totiž může dojít
k porušení ústavně zaručených práv kontrolované osoby, a to přinejmenším práva na ochranu její
svobodné sféry (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky). Základním právům a svobodám jsou soudy povinny poskytnout ochranu
(podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110,
č. 735/2006 Sb. NSS, str. 3 až 7). Stěžovatelka však v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedla,
jak mělo dojít nezákonným postupem k zásahu do její právní sféry, pouze zpochybnila zákonnost
kontrolního postupu, konkrétně úkonu, jímž byla kontrola zahájena. Skutečnost, že žalobkyně
nějaký úkon za nezákonný zásah označila, ještě neznamená, že se o takový zásah jedná
a že je třeba proti němu poskytnout soudní ochranu ve správním soudnictví (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, č. j. 2 As 325/2015 – 31). Nejvyšší správní
soud se tak plně ztotožňuje se závěry městského soudu, který žalobu dle §82 s. ř. s. zamítl
jako nedůvodnou pro nesplnění podmínky přímého zkrácení stěžovatelky na jejích právech.
Nad rámec nutného odůvodnění pak k otázce namítaných vad provedené kontroly uvádí
následující.
[10] V posuzované kauze byla kontrola zahájena dne 22. 1. 2018 v 10:37 hod. (na adrese
Rytířská 2, Praha 1), a to prvním z úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření
ke kontrole (viz výše specifikovaný protokol o kontrole). Nástup cestujících v Rytířské ulici a jimi
provedený kontrolní nákup [§8 písm. b) kontrolního řádu] tedy byl prvním z kontrolních úkonů
ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) téhož zákona. Z kontrolní jízdy obě přizvané osoby pořídily
záznamy, ve kterých shodně uvedly čas a místo nástupu a výstupu, popsaly trasu, identifikovaly
vozidlo a dále uvedly údaje o vybavení vozidla, placení jízdného a vydávání dokladu o zaplacení
přepravy. Kontrolující osoba pak pokračovala v dalších úkonech kontroly bezprostředně
po vystoupení přizvaných osob z vozidla.
[11] Podle §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu „[k]ontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem,
jímž je první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované
osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů
k výkonu kontroly třeba“.
[12] Podle §6 odst. 1 kontrolního řádu „[k]ontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení
jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen ‚přizvaná osoba‘)“. Podle odst. 2 téhož ustanovení „[k]ontrolní
orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti
na kontrole“ a podle odst. 3 „[p]ráva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě
se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči
kontrolujícímu“.
[13] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že kontrolu může provádět pouze
kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému
kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Přitom
stanoví, že se tak může stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly
(§6 odst. 1 kontrolního řádu). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze
v přítomnosti kontrolující osoby, tento zákonný institut by byl nepřípustně zúžen jen na použití
znalců, tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní osoby nemohly provádět třebas
kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil
do kontrolního řádu. Výše uvedené tedy dopadá i na projednávanou kontrolu provedenou
žalovaným u stěžovatelky, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič
dopředu věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní. V posuzované kauze šlo hlavně
o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, jinak by kontrola postrádala smysl
(bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Proto zde byla
legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát, tzn. přizvané
osoby (§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující
(§4 téhož zákona). Přizvané osoby tak kontrolu mohly i zahájit. Pro tento závěr svědčí i ustálená
judikatura Nejvyššího správního soudu, která činnost přizvaných osob, jež prováděly kontrolní
jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2016, č. j. 6 As 159/2016 – 40, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 As 254/2016 – 39, ze dne
14. 6. 2017, č. j. 5 As 305/2016 - 22, nebo ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2 Afs 104/2005 - 81,
publ. pod č. 1083/2007 Sb. NSS). Stěžovatelka dále rozporovala argumentaci městského
soudu, který odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, neboť v odkazovaném rozsudku nebylo výslovně sděleno,
že by kontrola mohla být úkonem přizvané osoby i zahájena. Ačkoliv lze stěžovatelce přisvědčit,
že soud ve výše uvedeném rozsudku takový závěr výslovně neuvedl, ze smyslu související
soudem citované části tohoto rozsudku jednoznačně vyplývá, z jakého důvodu je efektivní,
aby přizvané osoby kontrolu prováděly, potažmo tedy i zahajovaly. Nebylo by totiž logické
ani efektivní, aby kontrolu zahájila osoba, která je již jako kontrolující osoba známá, a teprve poté
by se na kontrole začaly podílet osoby přizvané. To lze ostatně dovodit i z rozsudků Nejvyššího
správního soudu již vyjmenovaných v tomto odstavci (viz také rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 - 50, odstavce 12 až 19).
[14] Výtky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob jsou taktéž liché. Kontrolní řád
vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak ve vztahu
k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě. Dle Nejvyššího
správního soudu musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Avšak nelze požadovat,
aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu,
která se koná jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho
vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku
silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí a provozují dopravu
přes mobilní aplikace typu Uber.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal, že by městský soud žalobu desinterpretoval a k podstatě
věci se nevyjádřil. Odůvodnění městského soudu je vyčerpávající, logicky strukturované a opřené
o judikaturu tohoto soudu, takže lze na ní v podrobnostech odkázat. Ve skutkově obdobných
případech, zastupovaných totožným advokátem jako v projednávané věci, dospěl na základě
téměř co do obsahu identických kasačních stížností, k ustálenému závěru, že přizvaná osoba
může vykonávat kontrolní úkony bez účasti kontrolujícího, je-li to potřebné k dosažení účelu
kontroly (viz rozsudky ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 - 52, odstavec 12; ze dne 18. 7. 2018,
č. j. 10 As 162/2018 - 30, odstavce 10 až 15; ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 - 50,
odstavce 11 až 17; a ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 - 36, odstavce 11 až 16).
[16] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., tj. podle pravidla úspěchu ve věci. Stěžovatelka
neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšný žalovaný vznik
nákladů řízení o kasační stížnosti netvrdil a ani ze spisu Nejvyššího správního soudu neplyne,
že by mu nějaké náklady vznikly, proto mu právo na jejich náhradu nemohlo být přiznáno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu