ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.84.2018:27
sp. zn. 4 As 84/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: F. B., zast. JUDr. Ing. Jiřím
Špeldou, advokátem, se sídlem Šafaříkova 666, Hradec Králové, proti žalovanému: Policejní
prezidium České republiky, se sídlem Strojnická 935/27, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí
prvního náměstka policejního prezidenta ve věcech služebního poměru ze dne 22. 9. 2015,
č. j. PPR-10027-4/ČJ-2015-990131, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2018, č. j. 9 Ad 26/2015 - 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu Praze ze dne 26. 2. 2018, č. j. 9 Ad 26/2015 - 48, se zru š u j e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 22. 9. 2015, č. j. PPR-10027-4/ČJ-2015-990131, první náměstek
policejního prezidenta ve věcech služebního poměru zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí
ze dne 19. 2. 2015, č. 601/2015, kterým ředitel Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné
služby zamítl žádost žalobce o doplatek služebního příjmu za nařízenou službu přesčas
v důležitém zájmu služby vykonanou podle §54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o služebním poměru“), ode dne 1. 1. 2012 do dne 30. 11. 2014 nejvýše v rozsahu 150 hodin
v kalendářním roce.
[2] Služební orgán druhého stupně v odůvodnění rozhodnutí o odvolání poukázal na analýzu
přesčasových hodin, plánů služeb, žádostí o dovolené či služební volno, vyjádření vedoucích
příslušníků útvaru a vysvětlil, kdy a z jakých důvodů, ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 4 Ads 11/2013 - 41, byla žalobci v předmětném období nařizována
práce přesčas. Konstatoval, že žalobcova práce přesčas nemohla být plánována předem,
neboť mu byla nařizována dva až tři dny dopředu. V případech služby přesčas z důvodů
bezpečnostních akcí nebo zvýšených bezpečnostních rizik bylo ohroženo včasné a kvalitní plnění
úkolů při ochraně objektů zvláštního významu a osob a bylo tak nutné posílit výkon služby.
Konkrétní opatření mohla být plánovaná teprve poté, co byly známy konkrétní podmínky
a požadavky vyplývající z analýzy bezpečnostní situace; jednalo se však o nahodilé a výjimečné
situace. Případy, kdy byla žalobci nařízena práce přesčas za konkrétního kolegu, nebyly
důsledkem personální nedostatečnosti, avšak náhlého onemocnění či neplánované dovolené,
o které se vedoucí policista dozvěděl v krátkém časovém předstihu. Vzhledem k výše uvedenému
odvolací orgán dospěl k závěru, že žalobci byla nařizována práce přesčas v důležitém zájmu
služby ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Nadto poukázal na jeho ustanovení
§112 odst. 2 a §125 odst. 1 a konstatoval, že zákon o služebním poměru neumožňuje vyplatit
služební příjem za službu přesčas do 150 hodin, respektive, stanoví, že tento výkon služby je již
zaplacen bez ohledu na to, zda bude služba přesčas opravdu vykonána. Nárok na služební příjem
má příslušník pouze za službu přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce.
[3] K námitce žalobce, že bezpečnostní akce konané v souvislosti se zasedáním vlády nemohly
představovat výjimečnou situaci, neboť plán jednání je znám předem, odvolací orgán vysvětlil,
že bezpečnostní akce se vyhlašují až při zvýšené koncentraci osob v konkrétním prostoru,
který může být napaden, a úkoly policie již nelze plnit dostupným počtem příslušníků. Nenadálá
a nepředvídatelná změna zasedání vlády v průběhu dne přitom může vyžadovat bezpečnostní
akci. Na bezpečnostní situace nelze reagovat při běžném výkonu služby, neboť by to znamenalo
navýšení služebních míst o další příslušníky, pro které by nebylo jiné využití. K námitce, že řádná
dovolená není výjimečnou událostí, odvolací orgán uvedl, že příslušník je podle §66 zákona
o služebním poměru povinen oznámit nástup dovolené nejméně 15 dnů předem. Tato doba je
nezbytná pro vyrozumění policisty, případnou úpravu plánu služby ostatním příslušníkům a jejich
vyrozumění, nebo pro rozhodnutí o neudělení dovolené tak, aby bylo možné zajistit plnění úkolů
policie. Nadto, žalobce slouží 24 hodin, následně má 4 dny volna a 15 dní je tedy minimální doba,
kdy lze v dostatečném předstihu informovat příslušníka o změně nástupu služby. Pokud
příslušník požádá o dovolenou s kratším předstihem, nelze situaci řešit jinak, než nařízením
služby přesčas, a to zejména v případech, kdy další příslušníci mají služební volno nebo jsou
nemocní. K námitce, že žalobce nikdy nedostal nařízen služební přesčas písemným rozkazem
a nikdy se nedověděl důvody služebního přesčasu, odvolací orgán uvedl, že do roku 2012 či 2013
byly služební přesčasy nařizovány ústním rozkazem. Nad rámec uvedených závěrů konstatoval,
že žalobce byl povinen postupovat podle §46 odst. 2 zákona o služebním poměru,
jestliže se domníval, že mu byla služba přesčas nařizována v rozporu se zákonem.
[4] Rozsudkem ze dne 26. 2. 2018, č. j. 9 Ad 26/2015 - 48, Městský soud v Praze zrušil
rozhodnutí o odvolání a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud
konstatoval, že službu přesčas podle §54 zákona o služebním poměru lze nařídit v důležitém
zájmu služby, výjimečně, s patřičným odůvodněním a v maximálním rozsahu 150 hodin
v kalendářním roce, popřípadě po vyhlášení krizového stavu nebo v jiném výjimečném případě
ve veřejném zájmu. Podle §201 zákona o služebním poměru se důležitým zájmem služby rozumí
zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru. Službu
přesčas lze nařídit jen z takových důvodů, které nebylo možné předvídat při rozvržení doby
služby na jednotlivé směny, jako například momentální indispozice příslušníka nebo plnění
předem neočekávaného úkolu bezpečnostního sboru. Důležitý zájem služby však nespočívá
v dlouhodobém až trvalém nedostatku příslušníků, takže nelze připustit nahrazování
personálního nedostatku zvyšováním nároků na stávající příslušníky nařizováním služby přesčas.
Soud konstatoval, že plnění standardních úkolů Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné
služby Policie ČR nelze považovat za důležitý zájem služby při každé náhlé nepřítomnosti
příslušníka, způsobené obecně předem známými a zákonem předpokládanými situacemi,
jako je například čerpání služebního volna, dovolené či při účasti na školeních. Pokud byla žalobci
služba přesčas do 150 hodin nařízena v každém z příslušných roků, tedy pravidelně,
převážně z důvodů výpomoci za příslušníka, kterému byla udělena dovolená či služební volno,
nelze takový důvod podřadit znakům důležitého zájmu ve smyslu §54 služebního zákona
o služebním poměru. Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, provedené dokazování
i praxe správních orgánů při nařizování služeb přesčas podle soudu nasvědčuje závěru,
že přesčasové hodiny byly nařizovány za účelem pokrytí nepřetržitého výkonu služeb
při jakémkoliv nedostatku počtu příslušníků. V posuzované věci přitom není podstatné, zda byl
u žalobcova útvaru dostatek systematizovaných služebních míst, neboť tato místa dlouhodobě
nebyla obsazena. Stejně tak není podstatné, že nezůstávala neobsazená stejná služební místa
a že míra obsazenosti služebních míst byla závislá na míře fluktuace příslušníků. Uvedený stav
totiž nelze přičítat k tíži stávajícím příslušníkům a nařizovat jim přesčasovou službu až do výše
150 hodin ročně s odvoláním na důležitý zájem služby, kterým je ve skutečnosti plnění běžných
úkolů útvaru. Vzhledem k výše uvedenému soud uzavřel, že rozhodnutí o odvolání je nezákonné,
neboť žalobci byla služba přesčas v letech 2012 až 2014 nařizována zejména z důvodů, které jsou
v rozporu s podmínkami uvedenými v §54 odst. 1 zákona o služebním poměru, tj. nikoliv
výjimečně a v důležitém zájmu služby. Za takto vykonanou službu přesčas proto žalobci náleží
služební příjem. Nadto soud uvedl, že skutkový stav, který vzal odvolací orgán za základ
rozhodnutí, nemá oporu ve spisech.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[6] V ní vysvětlil, že nerozporuje ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, kterou
služební funkcionáři znají a promítají do rozhodnutí ve věcech služebního poměru. Městský soud
v Praze však opomněl aktuální judikaturu, která přinesla konkrétní kritéria pro individuální
a řádné hodnocení mimořádných důvodů nařízení služby přesčas. Městský soud v Praze v tomto
směru vznáší stále přísnější požadavky nad rámec těch, které vymezil Nejvyšší správní soud.
Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 6. 2017, č. j. 7 As 334/2016 - 22, ze dne 18. 1. 2018, č. j. 9 As 27/2017 - 31, a ze dne
25. 1. 2018, č. j. 9 As 258/2017 - 32.
[7] Stěžovatel namítl, že soud nezkoumal jednotlivé důvody služby přesčas,
přestože je v žalobou napadeném rozhodnutí vymezil v souladu s §54 odst. 1 zákona
o služebním poměru a s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013,
č. j. 4 Ads 11/2013 - 41. Také Městský soud v Praze v napadeném rozsudku konstatoval,
že stěžovatel vymezil důvody služby přesčas dostatečně konkrétně a přezkoumatelně.
Přesto zrušil žalobou napadené rozhodnutí pro vady řízení a dovodil, že závěry stěžovatele
nemají oporu ve spisové dokumentaci, aniž by zjištěné procesní vady jakkoliv konkretizoval.
Soud s odkazem na judikaturu připustil, že důležitý zájem služby spočívá i v momentální
indispozici příslušníků, v jejich nepřítomnosti ze zdravotních či jiných důvodů nebo v plnění
předem neočekávaných úkolů bezpečnostního sboru, vzápětí však stejné důvody v posuzované
věci zavrhl. Napadený rozsudek je proto nedostatečně individualizovaný, nepřezkoumatelný,
zmatečný a vychází z nesprávného právního názoru.
[8] Stěžovatel vysvětlil, že v letech 2012 až 2014 služební funkcionář nařizoval žalobci služební
přesčasy z důvodu rozličných bezpečnostních akcí, kumulací nepřítomností jiných příslušníků
nebo z důvodu nepřítomnosti konkrétního příslušníka, přičemž odmítl závěry Městského soudu
v Praze, že důležitý zájem služby nelze shledat v případě předem obecně známých a právní
úpravou předpokládaných situací, jako je čerpání služebního volna, dovolené, nebo v případě
účasti na školeních. Stěžovatel podotkl, že se jedná o nepřiznanou citaci rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 8. 8. 2017, č. j. 11 Ad 3/2017 - 53, jenž pro nepřezkoumatelnost zrušil
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 1. 2018, č. j. 9 As 258/2017 - 32. Namítl,
že při plánování služeb na následující měsíc nemůže zohlednit případná úmrtí v rodinách
příslušníků, onemocnění rodinných příslušníků apod. V důsledku soudem podaného výkladu
by nebylo možné shledat důležitý zájem služby v žádné situaci, neboť v běžném životě se stávají
obecně známé situace předpokládané právní úpravou. Nadto, příslušníci nemohou absentovat
ve službě z jiného než právem předpokládaného důvodu. V popsaných souvislostech stěžovatel
namítl, že soud nehodnotil mimořádnost žádného z důvodů pro nařízení služebních přesčasů
uvedených v žalobou napadeném rozhodnutí. Soud se vůbec nevyjádřil k nařízení služby přesčas
z důvodu nemoci žalobcova kolegy. Vzhledem k tomu, že odmítl náhlou nepřítomnost jiného
příslušníka jako důvod pro nařízení služby přesčas, popřel judikaturu Nejvyššího správního
soudu. Městský soud v Praze rovněž nehodnotil důležitý zájem služby ani v kontextu žádné
z bezpečnostních akcí. Stěžovatel vysvětlil, že nárazově je nutné zajistit i bezpečnostní akce,
jejichž rozsah neodpovídá běžnému výkonu služby. Nadto, i předvídatelné bezpečnostní akce
mohou vyžadovat větší nasazení sil z důvodu aktuální bezpečnostní situace v České republice
či v zahraničí, nehledě na to, že některé bezpečnostní akce předvídat nelze a na některé nové
okolnosti je třeba reagovat s velmi malým předstihem. Bezpečnostní akce mají nepravidelný
a různorodý charakter a vyžadují individuální posouzení v každém jednotlivém případě.
Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že kdyby konání bezpečnostních akcí nenaplňovalo důležitý
zájem služby, nemohly by jej naplnit ani žádné jiné důvody. V této souvislosti stěžovatel zmínil
rozsudek ze dne 18. 1. 2018, č. j. 9 As 27/2017 - 34, v němž Nejvyšší správní soud shledal důvod
naplňující důležitý zájem služby v bezpečnostním zajištění českého předsednictví v Radě
Evropské unie. Žalobce přitom sloužil přesčas například z důvodu výhrůžky bombovým útokem
na Úřadu vlády České republiky, což vyvolalo potřebu řady dalších bezpečnostních akcí
doložených ve spisové dokumentaci. Nadto, každá řádná i přesčasová služba, konaná příslušníky
Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby, naplňuje zákonem svěřené úkoly.
[9] Prvek mimořádnosti, který odlišuje běžný výkon služby od nařízeného výkonu služby
přesčas v důležitém zájmu, je tak podle stěžovatele nezbytné nacházet v okolnostech, za nichž
byly svěřené úkoly plněny, jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 1 As 95/2017 - 25. Zákon o služebním poměru umožňuje nařídit ve výjimečných případech
službu přesčas až do výše 150 hodin v kalendářním roce, což je podle §112 odst. 2 uvedeného
zákona předem zahrnuto ve služebním příjmu příslušníků bezpečnostních sborů. Stěžovatel
označil za neúčelné navyšovat množství příslušníků ve výkonu služby jen kvůli možnému vzniku
mimořádných a nenadálých situací. Pro některé příslušníky by totiž v běžné situaci nebylo využití.
Stěžovatel namítl, že Městský soud v Praze v odůvodnění rozsudku vytvořil požadavek
na stoprocentní obsazení služebních míst, který však není splnitelný, a to s ohledem
na přirozenou fluktuaci příslušníků. I na těch pracovištích, kde nejsou obsazena veškerá
systematizovaná služební místa, přitom může dojít k nepředvídatelné situaci odůvodňující
nařízení služby přesčas. Městský soud v Praze přitom ignoroval celkový počet systematizovaných
služebních míst a omezil se na počty neobsazených míst, aniž by reflektoval jejich postupné
navyšování. Přestože byla v roce 2014 u útvaru čtyři neobsazená služební místa, oproti roku 2016
sloužilo o šest příslušníků více. Přitom jeden až tři chybějící příslušníci mají v celkovém kontextu
jen nepatrný význam, neboť útvar pravidelně vyžaduje výpomoc dalších příslušníků nad rámec
systematizovaných míst. Žalobci v letech 2013 a 2014 nebyla nařizována služba přesčas z důvodu
vykrytí neobsazeného služebního místa, ale za konkrétního chybějícího kolegu, který
z nepředvídatelných důvodů absentoval.
[10] Vzhledem ke všem uvedeným tvrzením stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
[11] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnul, že v letech 2012 až 2014 vždy vyčerpal
limit přesčasových hodin a služba přesčas nebyla ničím výjimečným, ale standardem. Podobné
to bylo i u ostatních příslušníků a služba přesčas u Útvaru pro ochranu ústavních činitelů
ochranné služby nahrazovala nedostatek policistů. Stěžovatel si dle žalobce nesprávně vykládá
pojem důležitý zájem služby. Kdyby byl schopen naplnit všechna systematizovaná služební místa,
nebylo by třeba, aby žalobce vykonával službu přesčas za nepřítomné kolegy. V posuzované věci
čerpalo dovolenou i sedm příslušníků současně, a když onemocněl další, musel žalobce konat
službu přesčas bez nároku na další příjem. Bezpečnostní akce pro Vládu České republiky
poskytovaly ochranu jejímu pravidelnému středečnímu zasedání. Nadto i zahraniční návštěvy byly
předem plánované. Ve zbytku se žalobce ztotožnil se závěry Městského soudu v Praze a navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. V kasační stížnosti stěžovatel označil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[13] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné právní
posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
předpis, popř. je sice aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[14] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že podstatou posuzované věci je právní otázka,
před kterou byl postaven Městský soud v Praze, totiž jestli správní orgány postupovaly v souladu
se zákonem, když zamítly žádost žalobce o doplatek služebního příjmu za nařízenou službu
přesčas v důležitém zájmu služby podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru, ve znění do dne
31. 12. 2017, a to za období ode dne 1. 1. 2012 do dne 30. 11. 2014, nejvýše v rozsahu 150 hodin
v uvedeném kalendářním roce. Žalobce přitom dovodil, že služební funkcionáři zneužili institut
služby přesčas, a proto má nárok na proplacení nařízených služeb nad rámec §112 odst. 2 zákona
o služebním poměru. Městský soud v Praze se tedy v žalobním řízení musel zabývat otázkou,
zda správní orgány podepřely nařízení služby přesčas žalobci v předmětném období důvody,
které naplňují požadavky §54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Dospěl přitom k závěru,
že se tak nestalo, přičemž Nejvyšší správní soud musel na podkladě kasační stížnosti posoudit,
zda tomu tak skutečně nebylo.
[17] Podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru „[p]říslušníkovi lze v důležitém zájmu služby
nařídit výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce.“ K použitému pojmu „důležitý
zájem služby“ již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 4 Ads 11/2013 - 41,
uvedl, že „[p]ředevším je nutné znovu zdůraznit výjimečnost výkonu služby přesčas, která je dána tím,
že se nařizuje nad rámec základní doby služby v rozsahu 37,5 hodiny týdně. Jestliže by tedy služba přesčas
představovala jakýsi dodatečný fond služební doby, z něhož by mohl vedoucí příslušník kdykoliv a z jakýchkoliv
důvodů čerpat do limitu 150 hodin v kalendářním roce, vytratil by se rozdíl mezi základní dobou služby v týdnu
a službou přesčas. V takovém případě by institut služby přesčas postrádal smyslu, neboť ničím nepodmíněné
využívání takového fondu by mohlo být u každého příslušníka dosaženo poměrným zvýšením základní doby
služby, aniž by muselo být nařizování služby přesčas jakkoli vykazováno a odůvodňováno. Navíc pokud
by zákonodárce zamýšlel umožnit automatické nařizování služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin
v kalendářním roce, nepodmiňoval by využití tohoto institutu důležitým zájmem služby. Ten tedy musí být
s ohledem na smysl a účel služby přesčas dán jen ve výjimečných případech, jak správně dovodila dosavadní
judikatura. Jedná se tedy o situace, jež nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle
§53 služebního zákona, jako kupříkladu již zmíněná momentální indispozice či absence některého z příslušníků
ze zdravotních či jiných důvodů nebo předem neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě
splněn jen příslušníkem s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny.“
[18] Podle Nejvyššího správního soudu se Městský soud v Praze nedopustil podstatné vady
řízení a nezaložil nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, když dovodil, že stěžovatel učinil
závěr, který neměl oporu ve spisové dokumentaci. Městský soud v Praze uvedený závěr opřel
o zjištění, že ve věci nebyly dány relevantní okolnosti, které by služebního funkcionáře
opravňovaly nařídit žalobci službu přesčas ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru.
Podle Nejvyššího správního soudu tak Městský soud v Praze ve skutečnosti popsal nezákonnost
rozhodnutí, nikoliv vadu řízení. Stěžovatel totiž projevil toliko jiný právní názor ohledně
okolností, které naplňují skutkovou podstatu uvedeného ustanovení. Nejde však o podstatnou
vadu řízení, ani o pochybení, které by samo o sobě mělo za následek nepřezkoumatelnost
rozsudku, neboť z jeho odůvodnění je zřejmé, co Městský soud v Praze stěžovateli vyčetl. Právní
názor soudu rovněž není vnitřně rozporný. Městský soud v Praze sice připustil, že stěžovatel
vymezil důvody, pro které služební funkcionář nařídil žalobci službu přesčas dostatečně
konkrétně a přezkoumatelně, to však neodporuje jinému závěru, že tyto důvody nenaplnily
§54 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[19] Nejvyšší správní soud se v dalším zabýval závěrem Městského soudu v Praze, že služební
funkcionář nařizoval žalobci službu přesčas především proto, že Útvar pro ochranu ústavních
činitelů ochranné služby trpěl dlouhodobým nedostatkem příslušníků na přidělených
systematizovaných služebních místech. Pokud by byl uvedený závěr Městského soudu v Praze
správný, stačil by ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud totiž v již
zmíněném rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 4 Ads 11/2013 - 41, konstatoval, že „[v]ýjimečným
případem umožňujícím nařízení služby přesčas v důležitém zájmu služby však není dlouhodobý či trvalý
nedostatek příslušníků útvaru bezpečnostního sboru, neboť v takovém případě služba přesčas ztrácí svůj
mimořádný charakter a stává se z ní pravidelný způsob zajištění plnění úkolů bezpečnostního sboru. Nedostatečné
personální obsazení příslušného útvaru bezpečnostního sboru tak nepředstavuje relevantní důvod pro nařízení
služby přesčas. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani poukaz stěžovatelky na zásadní redukci počtu
příslušníků Policie České republiky, v důsledku níž nelze zajistit základní činnosti tohoto bezpečnostního sboru
bez nařizování výkonu služby přesčas. Nemožnost bezpečnostního sboru zajistit úkoly uložené mu zákonem
využitím základní doby služby v týdnu a toliko výjimečným nařizováním služby přesčas nelze překlenout
porušováním podmínek pro nařizování přesčasové služby k tíži jeho příslušníků.“ Městský soud v Praze
podepřel závěr o nedostatečném obsazení žalobcova útvaru tvrzením, které prvoinstanční orgán
přednesl již v odůvodnění svého rozhodnutí, tedy že u útvaru v letech 2011 až 2014 nebyla
po delší dobu obsazena až čtyři systemizovaná místa, přičemž je nepodstatné, zda k takovému
stavu došlo v důsledku přirozené fluktuace příslušníků.
[20] V důsledku takto obecně formulovaného závěru by však personálně větší útvar
bezpečnostního sboru nemohl nařídit svým příslušníkům službu přesčas, neboť není reálné,
aby nástupy nových příslušníků vždy bez prodlení navazovaly na odchody stávajících příslušníků
a aby tak kumulací těchto jevů nedocházelo k trvání podstavu, byť třeba o jediné služební místo.
Pro posouzení dostatečnosti personálního zajištění útvaru proto nebylo rozhodné,
kolik systemizovaných míst nebylo obsazených, avšak jestli počet sloužících příslušníků
odpovídal skutečné potřebě a umožňoval plnění běžných úkolů útvaru jen s výjimečným využitím
služby přesčas. Městský soud v Praze sice v odůvodnění rozsudku uvedl, že žalobce naplňoval
nejvyšší zákonem dovolený počet přesčasových hodin několik let za sebou, to by však mohlo
prokazovat personální nedostatečnost žalobcova útvaru jen v řetězci dalších skutečností.
Bez dalšího dokazování, toliko z okolností, které Městský soud v Praze uvedl v odůvodnění
rozsudku, proto nelze učinit závěr, že žalobcův útvar nebyl dostatečně personálně obsazen.
[21] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že se Městský soud v Praze nevyjádřil jednotlivě
k důvodům, pro které služební funkcionář podle rozhodnutí správních orgánů nařídil žalobci
jednotlivé služby přesčas, avšak jen obecně konstatoval, že žádný z těchto důvodů nemůže obstát,
neboť plnění běžných úkolů Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby, ani náhlá
nepřítomnost příslušníka, bez dalších mimořádných důvodů nenaplňují důležitý zájem služby
podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Městský soud
v Praze aplikoval uvedený závěr v situaci, kdy žalobce vykonával službu přesčas z důvodu
doplnění služby za příslušníky v pracovní neschopnosti, na řádné dovolené, ve služebním volnu,
z důvodu konání bezpečnostních akcí a posílení výkonu služby z důvodu zvýšení bezpečnostních
rizik, popřípadě při kumulaci těchto důvodů.
[22] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 1. 2018, č. j. 9 As 27/2017 - 31, uvedl,
že „[j]de-li o důvod čerpání služebního volna nepředvídatelný a náhlý, lze hovořit o naplnění důležitého zájmu
služby zahrnujícího znak jisté výjimečnosti. Opačně tomu bude v případě důvodu, o kterém se příslušný služební
funkcionář dozvěděl s dostatečným předstihem (např. v případě nárokování služebního volna pro vlastní svatbu
s dostatečným předstihem před samotnou svatbou).“ Nejvyšší správní soud tak rozlišil situace,
kdy služební volno jiného příslušníka bezpečnostního sboru odůvodňuje nařízení služby přesčas
a kdy tomu tak není, v závislosti na nepředvídatelnosti a náhlosti důvodů. Městský soud v Praze
se však takovým rozlišováním vůbec nezabýval a vyslovil toliko obecný závěr, ze kterého lze
dovodit, že nařízení služebního přesčasu z důvodu služebního volna jiného příslušníka není
v důležitém zájmu služby podle §54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Vzhledem k tomu,
že Městský soud v Praze neaplikoval judikaturou vymezená kritéria přezkumu, napadený
rozsudek je v tomto rozsahu nepřezkoumatelný.
[23] Nejvyšší správní soud již také v naposledy citovaném rozsudku uvedl, že bezpečnostní
zajištění českého předsednictví v Radě Evropské unie bylo důvodem k nařízení služby přesčas
ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru, přičemž vymezil, že tomu tak bylo s ohledem
na časové omezení této bezpečnostní akce, její výjimečnost a mimořádnost. Městský soud v Praze
však v posuzované věci uvedená kritéria vůbec nepoužil, nezabýval se charakterem
bezpečnostních akcí, popřípadě potřeby posílení výkonu služby z důvodu zvýšených
bezpečnostních rizik, kvůli kterým žalobce konal službu přesčas. Vzhledem k tomu, že Městský
soud v Praze namísto posouzení judikaturou vymezených kritérií přezkumu toliko konstatoval,
že plnění povinností podle zákona o Policii České republiky neodůvodňuje nařízení přesčasové
služby, neboť se jedná o standardní činnost útvaru, je jeho rozsudek i v tomto rozsahu
nepřezkoumatelný.
[24] Městský soud v Praze se zvlášť nevyjádřil ani ke kumulaci různých důvodů nařízení
přesčasu, přičemž vzhledem k výše uvedeným závěrům judikatury nelze ani v tomto rozsahu
vystačit s obecným závěrem, který Městský soud v Praze učinil. I v tomto ohledu je tak napadený
rozsudek nepřezkoumatelný.
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 1. 2018, č. j. 9 As 258/2017 - 32, uvedl
že „[n]elze souhlasit s úvahami žalobce, který v žalobě tvrdil, že „běžná nemocnost“ nemůže být způsobilým
důvodem pro nařízení služby přesčas, jelikož se s ní má dle jeho názoru počítat při stanovení počtu
systematizovaných míst. Nejvyšší správní soud konstatuje, že pracovní neschopnost způsobená zdravotními důvody
je nahodilá událost. K pracovní neschopnosti totiž u jednotlivého příslušníka nemusí vůbec dojít a i v případě,
že k ní dojde, nelze ji dopředu předvídat. Z těchto důvodů nelze dost dobře případnou absenci příslušníků
zohlednit při rozvrhu základní doby služby. S ohledem na nahodilost a nepředvídatelnost pracovní neschopnosti
nelze přisvědčit žalobci, že by mohlo být s případnou pracovní neschopností počítáno v počtu systematizovaných
míst. Jde o prakticky jen těžko realizovatelnou myšlenku. Na absenci příslušníků z důvodu pracovní neschopnosti
lze však celkem dobře reagovat nařízením služby přesčas.“ Nejvyšší správní soud nemá důvod měnit
citované právní závěry ani v nyní posuzované věci. Městský soud v Praze se tedy dopustil
nezákonnosti, neboť citovaný právní závěr popřel vlastním názorem, že náhlá nepřítomnost
příslušníka bez dalších mimořádných důvodů nenaplňuje důležitý zájem služby.
[26] Městský soud v Praze však podle Nejvyššího správního soudu nepochybil, když jako
samostatný důvod přesčasové služby žalobce neshledal řádnou dovolenou jiného příslušníka
bezpečnostního sboru. Nejvyšší správní soud k této otázce v rozsudku ze dne 18. 1. 2018,
č. j. 9 As 27/2017 - 31, uvedl, že „[…] samotná skutečnost čerpání dovolené jedním z příslušníků sboru není
sama o sobě dostatečným důvodem pro nařízení služby přesčas jinému příslušníku. Čerpání dovolené je natolik
běžnou součástí služby u policejního sboru, že je věcí státní správy policie, aby vyřešila personální otázky fungování
policie tak, aby jen z důvodu čerpání dovolené u jednoho příslušníka nebyla jinému příslušníku nařizována služba
přesčas.“
[27] Přestože lze vzhledem k naposledy uvedenému závěru přisvědčit Městskému soudu
v Praze, že žalobou napadené rozhodnutí bylo třeba zrušit a věc vrátit stěžovateli k dalšímu
řízení, Nejvyšší správní soud nemůže přistoupit toliko ke korekci napadeného
rozsudku. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, totiž uvedl, že „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu,
ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského
soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor
krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ V nynějším případě je však
napadený rozsudek zatížen tak zásadními vadami, že v přezkumu nemůže obstát. Rozsudek
je totiž v klíčové části posouzení jednotlivých případů nařízení přesčasů nepřezkoumatelný,
neboť neobsahuje konkrétní důvody vztahující se k jednotlivým případům.
[28] Z téhož důvodu se již Nejvyšší správní soud nezabýval dalšími námitkami stěžovatele.
IV. Závěr
[29] Na základě všech shora uvedených skutečností Nejvyšší správní soud shledal kasační
stížnost důvodnou a v souladu s větou první před středníkem §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený
rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v Praze bude
v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu a přezkoumatelným
způsobem, jednotlivě a v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu posoudí,
zda služební orgány v předmětném období nařizovaly žalobci službu přesčas v souladu s §54
odst. 1 zákona o služebním poměru a zda tedy správní orgány pochybily, když zamítly žádost
žalobce o doplatek služebního příjmu (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí ve věci Městský
soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta
první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu