ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.317.2018:40
sp. zn. 6 As 317/2018 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Ladislava Derky v právní věci žalobce: F. H., zastoupen Mgr.
Ing. Janem Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2018, č. j. 11 A 90/2018 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z n áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 4. 9. 2018, č. j. 11 A 90/2018 - 32 (dále „napadený rozsudek“), jímž městský soud
zamítl žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, který žalobce spatřoval
v tom, že žalovaný u něj provedl kontrolu, kterou zahájil dne 13. 3. 2018 a o níž byl vypracován
Protokol o kontrole č. T/201803131115/1/Ht ze dne 13. 3. 2018.
[2] Žalobce se v podané žalobě domáhal určení toho, že kontrola (zahájená dne 13. 3. 2018
a ukončená téhož dne) vůči němu provedená žalovaným byla nezákonná. Popsal, že formálně
byla kontrola provedena Bc. F. H. (dále také jako „kontrolující“), při výkonu státního odborného
dozoru v silniční dopravě, přičemž byl o výsledku kontroly vypracován Protokol o kontrole ze
dne 13. 3. 2018. Kontrola byla prováděná při výkonu státního odborného dozoru v silniční
dopravě podle ustanovení §34 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“), ve věci dodržování tohoto zákona v návaznosti na
vyhlášku č. 478/2000 Sb., při provozování taxislužby na území hl. m. Prahy. Žalobce vyslovil
názor, že kontrola byla zahájena a provedena nezákonně, neboť došlo k porušení zákona č.
255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“).
Předmětnou kontrolu totiž má vykonávat pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán
pověřil, o čemž má být vydáno pověření. Kontroly se mohou účastnit i další fyzické osoby, které
jsou přizvány, avšak z kontrolního řádu vyplývá, že pravomoc k provádění kontrol byla svěřena
pouze kontrolním orgánům, resp. jím pověřeným fyzickým osobám. V předmětné věci však
kontrolu neprováděl kontrolující žalovaného, ale přizvané osoby (paní B., pan L. a pan M.), které
prováděly první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke
kontrole kontrolované osobě. Tyto přizvané osoby byly nadto předem úkolovány kontrolním
orgánem, přičemž kontrolní orgán následně využívá rovněž i jejich Záznam z kontrolní jízdy,
čímž podle žalobce povyšuje jejich zjištění na roveň zjištění kontrolující osoby. Došlo tedy
k porušení kontrolního řádu, neboť v rozporu s tímto zákonem bylo využito těchto přizvaných
osob k vlastnímu provádění kontroly. Účel tohoto institutu je jiný – podle žalobce zajistit účast
odborníků na kontrolovanou problematiku. Kontrolní zjištění má kontrolní orgán činit
prostřednictvím kontrolující osoby, nikoliv prostřednictvím přizvané osoby. V posuzované věci
však i žalovaný přiznává, že kontrola byla zahájena nástupem cestujících – přizvaných osob, které
jednaly samy – aniž by takové osoby k tomu měly pravomoc, která náleží kontrolnímu orgánu,
resp. kontrolující osobě. Tyto přizvané osoby se nadto žalobci při zahájení kontroly neprokázaly
žádným konkrétním pověřením k přizvání ke konkrétní kontrole žalobce.
[3] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku nejprve zrekapituloval relevantní
právní úpravu regulující zásahovou žalobu a kontrolu dle kontrolního řádu. Z citované právní
úpravy dovodil, že kontrolní jízdu nemusí provést pouze osoby oprávněné ke kontrole, ale že je
možné se opřít o zjištění přizvaných osob. Souhlasil tedy s tím, že kontrolní jízdu provedli externí
pracovníci, přičemž jejich zjištění jsou použitelná v dalším řízení, pokud listiny vyhotovené
při kontrole (ať už jimi je záznam o kontrolní jízdě sepsaný externími pracovníky nebo protokol
o kontrole) spolehlivě vypovídají o skutečném průběhu provedené kontroly. Soud
tedy konstatoval, že kontrolní řád umožňuje provádět kontroly takovým způsobem, který brání
obstrukcím ze strany kontrolované osoby, tudíž je možné provést některé úkony inkognito,
tj. bez oznámení kontrolované osobě, že právě probíhá kontrola, jinak by mohl být popřen smysl
takové kontroly. Účast přizvaných osob vyhodnotil soud jako souladnou s kontrolním řádem,
a to i bez současné přítomnosti kontrolující osoby. Jelikož žalobce učinil sporným posouzením
právní otázky, nepovažoval soud za důvodné provést jím navrhované dokazování. Soud dále
uvedl, že kontrola může být zahájena i bez předchozího oznámení přímo prvním kontrolním
úkonem, který bezprostředně předchází předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě,
a že jednotlivý kontrolní úkon může provést přizvaná osoba. Přizvaná osoba však nemůže
provést celou kontrolu. V projednávané věci přitom s ohledem na utajení kontroly bylo na místě
využít přizvaných osob. Pověření těchto osob ze strany žalovaného soud vyhodnotil jako
dostatečné, neboť bylo písemné, přičemž nebylo nutné, aby bylo vyhotoveno pro každou
konkrétní kontrolu. Ve vztahu k posuzování podmínek důvodnosti zásahové žaloby soud odvětil,
že žalobce netvrdil, že by došlo k přímému zkrácení jeho veřejných subjektivních práv,
přičemž vysvětlil, že příp. samotné porušení zákona ještě neznamená, že došlo ke zkrácení
veřejných subjektivních práv žalobce. Ne každé porušení zákona totiž představuje nezákonný
zásah; důvodná by žaloba byla pouze za situace, kdy by postup správního orgánu dosáhl vyšší
(kvalifikované) úrovně. Soud přitom v projednávané věci nezjistil, že by postup žalovaného byl
svévolný či šikanózní. Žalobcem tvrzené vady v podobě nedostatku oprávnění figurantů
nemohou založit důvodnost žaloby. Do právní sféry může zasáhnout až následný postup
správních orgánů, které budou vycházet ze zjištění těchto figurantů.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost ze dne
17. 9. 2018. V doplnění ze dne 19. 10. 2018 uváděl, že ji podal z důvodu dle ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel zdůrazňoval, že předmětná kontrola byla zahájena nezákonně
z důvodu využití přizvaných osob, tudíž veškeré další úkony jsou stiženy nezákonností.
Ke zkrácení jeho subjektivních veřejných práv tedy došlo již tím, že kontrola byla zahájena
někým, kdo k tomu neměl jakoukoli pravomoc. Nesouhlasil tak s dílčím závěrem městského
soudu, že brojí proti pouhému porušení konkrétních ustanovení kontrolního řádu,
která neobsahují kvalifikovaná tvrzení zakládající důvodnost žaloby, neboť údajně
nedošlo ke zkrácení veřejných subjektivních práv stěžovatele. Stěžovatel naopak má za to,
že již samotným nezákonným zahájením kontroly došlo k zásahu do jeho práv. Není přitom
nutné, aby bylo specifikováno konkrétní právo, do něhož bylo zasaženo, v opačném případě
dochází k odpírání soudní ochrany. Dotčení svých práv dovozoval z toho, že se musel podrobit
nezákonně zahájené kontrole. Kvalifikovanou vadu ve smyslu závěrů městského soudu stěžovatel
vždy spatřoval v nezákonném zahájení kontroly – využití přizvaných osob, jejichž zjištění správní
orgán využil. Kdyby se soud žalobou řádně zabýval a vyhověl jí, nemusel by stěžovatel podat další
žalobu proti konkrétnímu budoucímu rozhodnutí, které bude vycházet z těchto nezákonných
zjištění. K věci samé a posouzení zákonnosti kontroly uvedl, že setrvává na stanovisku,
že kontrolu nemůže zahájit přizvaná osoba. Kontrolu dle kontrolního řádu mohou provádět
kontrolní orgány a pověřená osoba, přizvané osoby mají být kontrole přítomny v zájmu dosažení
jejího účelu. Tento účel však nemůže spočívat v samotném zahájení kontroly, jako tomu bylo
v projednávané věci. Stěžovatel tedy setrval na názoru, že kontrolu může zahájit pouze
kontrolující osoba. Pokud se městský soud zabýval tím, že bylo nutné zajistit utajení toho, že byla
se stěžovatelem zahájena kontrola, tak nebylo ničím doloženo, že stěžovatel znal kontrolující
osobu. Stěžovatel dále poukazoval na to, že přizvané osoby nedisponovaly konkrétním
pověřením ke kontrole stěžovatele. Fakticky by se nadto přijetím výkladu městského soudu
dostala přizvaná osoba do lepšího postavení než kontrolující osoba, na níž jsou kladeny přísnější
požadavky.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 30. 10. 2018, v němž vyjádřil
názor, že předmětná kontrola provedená u stěžovatele byla v souladu se zákonem. Kontrolní řád
totiž umožňuje přizvat k účasti na kontrole fyzickou osobu, pokud je její přizvání ve vztahu
k prováděné kontrole účelné. Argumentaci stěžovatele považoval za účelovou, neboť se pouze
snaží vyhnout správnímu trestání. Vysvětlil, že zaměstnává pouze několik kontrolních
pracovníků, jejichž totožnost je vesměs osobám podnikajícím v osobní přepravě známa,
tudíž provádění kontroly jejich prostřednictvím by postrádalo jakéhokoli smyslu. V předmětné
věci se navíc jednalo o službu poskytnutou prostřednictvím aplikace Uber Pop, kdy dopředu
dochází k odhalení identity poptávajícího. Přizvané osoby podle žalovaného dostaly adekvátní
instrukce, jak mají během kontroly postupovat a na co se zaměřit. Využívání přizvaných osob
při kontrole taxislužby proto žalovaný vyhodnotil jako zákonné a žádoucí. Nedošlo
tak k žádnému přenesení pravomocí kontrolního orgánu, neboť přizvané osoby toliko osvědčují
faktický průběh kontroly. Přizvané osoby protokol o kontrole nesepisují, pouze vyhotoví písemný
záznam z kontrolní jízdy, který slouží jako jeden z podkladů. Ohledně samotných zjištění těchto
přizvaných osob přitom stěžovatel ničeho neuvádí, ačkoli mu v tom nikdo a nic nebrání.
Žalovaný v neposlední řadě poukázal na to, že obdobným námitkám uplatněným v typově
stejných řízeních Nejvyšší správní soud nevyhověl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínku obsaženou v ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[8] Námitce stěžovatele, podle níž se městský soud nezabýval podstatou žalob - otázkami
ohledně úlohy a oprávnění přizvaných osob při kontrole – kterou stěžovatel nepřímo rovněž
vznesl, kasační soud nepřisvědčil. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů
je sice dána i tehdy, opomene-li soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně)
reagovat (srov. např. rozsudky ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, ze dne 29. 6. 2017,
č. j. 2 As 337/2016 - 64, a ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74), tak tomu však
v posuzovaném případě není.
[9] Městský soud dospěl k závěru, že posouzení otázek týkajících se oprávnění přizvaných
osob při kontrole a jejich pověření není v posuzovaném případě relevantní. Uvedl, že případný
nedostatek oprávnění přizvaných osob, nemůže zasáhnout do právní sféry kontrolované
osoby. Dále pak (dle městského soudu spíše okrajem) konstatoval, že výtky týkající se
zahájení a provádění kontroly nejsou důvodné, neboť přizvané osoby mohou v souladu
se zákonem zahájit kontrolu a nepotřebují pověření k provedení konkrétní jízdy. Odkázal
zároveň i na relevantní judikaturu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2018,
č. j. 8 As 35/2018 – 52 a ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10As 162/2018 - 29).
[10] Z uvedeného je zřejmé, že vypořádání otázek ohledně úlohy a oprávnění přizvaných osob
při kontrole, městský soud nepominul. Napadený rozsudek je tak přezkoumatelný.
[11] Pokud stěžovatel nesouhlasí s městským soudem, že vytýkané vady nemohly nijak
zasáhnout do jeho práv, musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že v obecné rovině
lze za nezákonný zásah považovat i kontrolu, u které kontrolní orgán vybočil ze zákonných
mezí méně excesivně a tedy zásah do právní sféry kontrolované osoby je méně intenzivní.
I tehdy totiž může dojít k porušení ústavně zaručených práv kontrolované osoby,
a to přinejmenším práva na ochranu její svobodné sféry (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Základním právům a svobodám jsou soudy
povinny poskytnout ochranu (podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, č. 735/2006 Sb. NSS, a v obdobné věci též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 9. 2018, č. j. 9 As 172/2018 – 29). Bylo tedy na místě posoudit,
zda v případě stěžovatele probíhala kontrola v souladu se zákonem, což ostatně městský soud
učinil, jak bylo uvedeno výše.
[12] Nejvyšší správní soud ovšem podotýká, že stěžovatel skutečně vyvozuje zásah do svých
práv pouze z údajného nedodržení formálních pravidel pro zahájení a provádění kontroly
(objektivního práva), což dle něj samo o sobě postačuje k zásahu do práv kontrolované osoby.
Neuvádí však, jakým způsobem měla být jeho práva zasažena. Obecně konstatuje, že se tak stalo,
když kontrola byla zahájena v rozporu se zákonem (jde o tzv. argumentaci kruhem). Městský
soud naopak logicky vysvětlil, že zásah do práv stěžovatele by musel být intenzivnější,
přičemž v daném případě přizvané osoby nečinily žádné excesivní úkony, které by se práv
stěžovatele dotkly výrazněji, než jakákoliv jiná standardní kontrola. Byť formálně provedly
kontrolní úkony, chovaly se při kontrolní jízdě stejně jako kterýkoliv jiný zákazník.
Proto se nejednalo o žádný exces zasahující do práv stěžovatele. Táže-li se stěžovatel, co jiného
by se v jeho právní sféře projevilo více než formálně nesprávné zahájení kontroly (osobami
bez dostatečného pověření), bylo by to právě excesivní (nebo dokonce šikanózní) jednání
kontrolujících či přizvaných osob - např. činění úkonů, které nejsou nezbytné (vyžadování
předložit podklady pro věc irelevantní), či provádění kontroly nepřiměřeně dlouhou dobu (což by
stěžovatele nedůvodně dlouho zdržovalo od jiných činností). Odůvodnění napadeného rozsudku
tudíž není rozporné ani nesrozumitelné a vychází ze skutečností, které mají oporu ve správním
spise.
[13] Podle §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu „kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem,
jímž je první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované
osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů
k výkonu kontroly třeba.“ Dle §6 odst. 1 téhož zákona „kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu
dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen ‚přizvaná osoba‘).“ Podle odst. 2 téhož ustanovení
„kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti
na kontrole“ a podle odst. 3 „práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí
přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči
kontrolujícímu.“
[14] Nyní rozhodujícímu senátu je z úřední činnosti známo, že Nejvyšší správní soud
ve skutkově obdobných případech, zastupovaných totožným advokátem jako v projednávané
věci, dospěl na základě co do obsahu stejných kasačních námitek k ustálenému závěru,
že přizvaná osoba může vykonávat kontrolní úkony bez účasti kontrolujícího, je-li to potřebné
k dosažení účelu kontroly (viz rozsudky ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 - 52, ze dne
18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 - 30, ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 - 50, ze dne
16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 26, či ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36). Kontrolu
může provádět pouze kontrolní orgán. V zájmu dosažení účelu kontroly (např. proto, aby prvotní
úkony kontroly nebyly prozrazeny, a tudíž byl řádně zjištěn skutkový stav) může k účasti
na kontrole využít přizvanou osobu. Ta nemůže provést celou kontrolu, je však oprávněna učinit
jednotlivý kontrolní úkon. Nejvyšší správní soud tedy připustil, že přizvané osoby mohou
provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího a že je to potřebné k dosažení účelu kontroly.
Od těchto závěrů se Nejvyšší správní soud v nyní projednávaném případě nemá důvod odchýlit,
a proto na ně zcela odkazuje.
[15] Nedůvodné jsou též výtky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád
vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak ve vztahu
ke kontrolující osobě, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě. Dle soudu musí mít i pověření
přizvané osoby písemnou formu. Nelze však požadovat, aby každé takové pověření přizvané
osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná jen na určitém místě v určitý čas
a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo. Takto exaktně totiž nelze předvídat
parametry plánované kontroly na úseku silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů,
kteří nabízejí a provozují přepravu přes mobilní aplikace typu Uber (shodně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 26).
[16] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je zjevně nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 a 7 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Ačkoli žalovaný měl v řízení úspěch, zdejší soud mu náhradu nákladů řízení nepřiznal s ohledem
na konstantní judikaturu, která zpravidla neumožňuje přiznat náhradu nákladů řízení správním
orgánům (například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2018
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu