ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.47.2018:31
sp. zn. 8 As 47/2018-31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: A. R., zast.
Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960, Písek, proti žalovanému:
Policejní prezidium České republiky, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 3. 2015, čj. PPR-23721-18/ČJ-2014-990131, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2018, čj. 9 Ad 15/2015-51,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2018, čj. 9 Ad 15/2015-51,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 25. 6. 2014, č. 774/2014, zamítl podle §125 odst. 1 s odkazem
na §54 a §207 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) ředitel Útvaru pro ochranu ústavních činitelů
ochranné služby Policie České republiky žádost žalobce o doplatek služebního příjmu
za nařízenou službu přesčas v období od 1. 1. 2007 do 22. 10. 2013; současně vznesl správní
orgán prvního stupně námitku promlčení pro nařízenou službu přesčas konanou od 1. 1. 2007
do 21. 10. 2010 (§207 odst. 1 zákona o služebním poměru). Shora uvedeným rozhodnutím
žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve výroku změnil; žádosti žalobce
však nevyhověl.
[2] Žalobu proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze shledal důvodnou; rozhodnutí
žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud uvedl, že dokumenty označené
žalobcem za nevěrohodné nelze činit nevěrohodnými pouze z toho důvodu, že dle rukopisu
nebyly sepsány jednou osobou (případně byla použita jiná propisovací tužka). Soud přisvědčil
žalobci v posouzení přesčasové služby ze dne 25. 9. 2013; odůvodnění napadeného rozhodnutí
dle něj nemělo oporu ve spise, neboť žalobce odsloužil celou směnu (24 hodin), nikoliv směnu
v rozsahu pouze 11 hodin. Ve správním spise nebyly nadto doloženy pracovní neschopnosti
příslušníků. Městský soud se neztotožnil se žalovaným v posouzení otázky výkladu pojmu
„důležitý zájem služby“; podle něj v případě, kdy byla nařízena žalobci služba přesčas v případech
chránění objektů a dalších povinností plynoucích z příslušného zákona se jednalo o běžnou
součást úkolů a jeho standardní činnost. Konstatoval, že zasedání parlamentu stejně jako jiné
akce, které jsou útvaru předem známy, nelze považovat za mimořádné. Totéž platí také
pro nařízení služby přesčas pro nepřítomnost jiných příslušníků. Městský soud poukázal také
na konkrétní dny, v nichž žalobce konal službu přesčas mimo jiné z důvodu dočasné pracovní
neschopnosti jiného příslušníka, přičemž tato pracovní neschopnost neměla dlouhodobý
charakter. V tomto případě by nastíněnou situaci bylo možné považovat za situaci, kterou nebylo
možné předvídat; soud ale zároveň upozornil na to, že z obsahu správního spisu nebylo patrné,
zda se v případě kumulace nepřítomnosti jednotlivých pracovníků jednalo o nařízení přesčasu
výjimečnému, nebo zda se jednalo o běžné řešení těchto nepředvídaných událostí. Žalovaný
ani správní orgán prvního stupně neprovedli žalobcem navrhované důkazy a svá tvrzení
o dostatečném personálním obsazení útvaru neopřeli o pádné důvody. Městský soud nesouhlasil
s námitkou žalobce, podle níž žalovaný porušil jeho práva při provádění dokazování. Městský
soud závěrem přisvědčil námitce žalobce, podle které bylo rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů; žalovaný podle něj nezohlednil dostatečně otázku
promlčení a jeho rozporu s dobrými mravy.
II.
Argumenty kasační stížnosti
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) opřel kasační stížnost o důvody uvedené v §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
[4] Stěžovatel úvodem namítl, že judikatura zdejšího soudu je mu známa, avšak měl za to,
že městský soud právě aktuální judikaturu Nejvyššího správního soudu nezohlednil.
Argumentoval tím, že důvody pro nařízení služby přesčas městský soud individuálně neposoudil,
nehodnotil a nezabýval se jednotlivými službami přesčas a konkrétními okolnostmi, za nichž byly
žalobci nařízeny. Podle stěžovatele se městský soud věnoval pouze některým důvodům
pro nařízení přesčasové služby, a to ještě v obecné rovině a velmi stroze.
[5] Stěžovatel nesouhlasil s posouzením přesčasové služby dne 25. 9. 2013. Uvedl, že výtka
soudu není důvodná; citovaného dne došlo v 18:00 hodin u žalobce k naplnění maximálního
limitu 150 hodin přesčas v kalendářním roce. Tato služba nadlimit tedy byla žalobci řádně
proplacena.
[6] Stěžovatel namítal také to, že požadavky městského soudu k doložení pracovní
neschopnosti jednotlivých příslušníků v požadovaných dnech jdou nad rámec dosavadní
judikatury Nejvyššího správního soudu. Ten podle něj vyhodnotil, že výkaz, z nějž je patrné,
kteří příslušníci byli v jednotlivé dny pracovně neschopni ze zdravotních důvodů, postačí.
[7] Podle stěžovatele každá služba, a to řádná i přesčasová, směřuje vždy k plnění úkolů,
které jsou danému útvaru svěřené. Nelze proto dovodit „nevýjimečnost“ nařízené služby přesčas
pouze proto, že byly plněny „běžné“ úkoly útvaru. Útvar nemůže plnit jiné úkoly, než ty,
které jsou mu svěřeny, přičemž je třeba vycházet z toho, že ve kterémkoliv útvaru policie
a při plnění různých úkolů může nastat mimořádná situace, která nařízení služby přesčas
odůvodní. Stěžovatel argumentoval tím, že bez bližšího zkoumání jednotlivých bezpečnostních
akcí nelze generálně uvést, zda veškeré tyto akce jsou relevantním důvodem pro nařízení služby
přesčas v důležitém zájmu služby. Stěžovatel k tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 1. 2018, čj. 9 As 27/2017-34, v němž je hodnoceno bezpečnostní zajištění
českého předsednictví v Radě Evropské unie.
[8] Stěžovatel pak nesouhlasil ani s tím, že by nevypořádal řádně všechny návrhy vznesené
žalobcem v rámci správního řízení, resp. že neprovedení důkazů neopřel o „pádné“ důvody.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku; stěžovatel argumentoval tím, že se městský soud věnoval pouze některým důvodům,
pro něž byla nařizována služba přesčas, a to ještě v obecné rovině a velmi stroze.
[12] K problematice nařizování služeb přesčas příslušníkům bezpečnostních sborů existuje
četná judikatura Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývají rovněž obsahové požadavky
na odůvodnění rozhodnutí služebních orgánů a následně soudů (viz např. rozsudky zdejšího
soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 6 Ads 151/2011-126, publ. pod č. 2823/2013 Sb. NSS, ze dne
23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, publ. pod č. 2900/2013 Sb. NSS, ze dne 15. 10. 2015,
čj. 1 As 183/2015-63, publ. pod č. 3341/2016 Sb. NSS, ze dne 18. 1. 2018, čj. 9 As 27/2017-31,
ze dne 14. 6. 2018, čj. 7 As 148/2017-22, ze dne 22. 6. 2017, čj. 7 As 334/2016-22).
[13] Právě z této judikatury plyne, že nařizování služby přesčas za účelem plnění běžných
úkolů bezpečnostního sboru je možné pouze výjimečně a za zákonem stanovených podmínek
(srov. §54 zákona o služebním poměru). Vyhovění či nevyhovění nároku příslušníka
bezpečnostního sboru na proplacení poměrné části služebního příjmu je přitom závislé
na zodpovězení otázky, zda byly splněny následující podmínky pro využití služby přesčas: 1)
důležitý zájem služby a z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti služby přesčas, 2) uvedení
důvodů pro nařízení služby přesčas a 3) maximální rozsah této služby 150 hodin v kalendářním
roce, popř. vyhlášení krizového stavu nebo jiné výjimečné případy ve veřejném zájmu. Důležitý
zájem služby je dán v situacích, které nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby
na jednotlivé směny podle §53 zákona o služebním poměru, jako například momentální
indispozice nebo absence některého z příslušníků ze zdravotních či jiných důvodů nebo předem
neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě splněn jen příslušníkem
s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny. Důležitý zájem služby
však nelze shledat v dlouhodobém až trvalém nedostatku příslušníků, ani v případech důvodů
předem obecně známých, tj. právní úpravou předpokládaných situací, jako je např. čerpání
služebního volna, dovolené či účast na školeních. S takovými důvody absence příslušníků totiž
musí správní orgány dopředu počítat a nemohou tuto předem předvídatelnou absenci příslušníků
pokrývat pomocí přesčasových služeb s odkazem na důležitý zájem služby. Na nařizování služby
přesčas se nevztahuje řízení ve věcech služebního poměru [§171 písm. h) zákona o služebním
poměru], z čehož je zřejmé, že se při nařizování přesčasové služby nevydává rozhodnutí
v písemné formě, které by muselo obsahovat náležitosti uvedené v §181 odst. 5 zákona
o služebním poměru. Z hlediska odůvodnění a průkaznosti nařízení práce přesčas je ovšem
nezbytné, aby vedoucí příslušník u každé služby přesčas alespoň rámcově vymezil konkrétní
důvod, proč ji nařídil a vyhotovil o tomto důvodu stručný písemný záznam, např. v knize služeb.
[14] V rozsudku ze dne 27. 7. 2017, čj. 1 As 95/2017-25, Nejvyšší správní soud v obdobném
případu, jako je řešen v nyní projednávané věci, konstatoval: „I v rámci služby přesčas vykonávají
příslušníci útvaru jen ty úkoly, ke kterým mají kvalifikaci a oprávnění, a odpovídají tudíž úkolům, které jsou
vykonávány v rámci běžné služby. Prvkem, který odlišuje výkon běžné služby od výkonu služby přesčas, jsou
pak právě mimořádné okolnosti, které vyžadují, aby bylo přistoupeno k jejímu nařízení. Pro vyhodnocení,
zda bylo kritérium mimořádnosti v daném případě naplněno, je však třeba zkoumat okolnosti nařízení služby
jednotlivě, a u každého případu zvlášť. Důležitým zájmem služby, který musí být dán, aby mohl být přesčas
v režimu §54 odst. 1 služebního zákona nařízen, může být v nepředvídatelných situacích i zájem na zajištění
bezproblémového chodu služby. Zejména v prostředí útvaru, který při své činnosti musí reagovat na aktuální vývoj
situace, je třeba tento zájem jako důležitý zájem služby ve smyslu §54 odst. 1 s lužebního zákona připustit,
aby mohl být útvar schopný pružně a účinně plnit své úkoly. Skutečnosti ukazující na výjimečnost situace
je však třeba vždy posoudit.“
[15] Z výše citované judikatury dále plyne, že o žádosti příslušníka o doplatek služebního
příjmu za nařízenou službu přesčas služební orgán rozhoduje v řízení ve věcech služebního
poměru (§170 zákona o služebním poměru), v němž je povinen prokázat, že služba přesčas není
z jeho strany využívána k jiným účelům a za jiných podmínek než připouští právní úprava.
Z odůvodnění rozhodnutí tedy musí být zjistitelné, proč a v jakém rozsahu byly služby přesčas
nařizovány, tj. kdy konkrétně došlo ke vzniku neočekávané situace, která způsobila nařízení práce
přesčas (srov. §181 odst. 5 zákona o služebním poměru). Jinak totiž nelze argumentačně vyvrátit
tvrzení příslušníka bezpečnostního sboru, který se domáhá doplatku služebního příjmu za práci
přesčas nařízenou v rozporu s §54 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[16] Přezkoumává-li soud rozhodnutí o doplatku služebního příjmu za nařízenou službu
přesčas, musí posoudit splnění výše popsaných podmínek pro nařízení služby přesčas, stejně jako
dodržení obsahových požadavků týkajících se napadeného rozhodnutí. To ovšem nemůže soud
učinit, aniž by se zabýval konkrétními důvody v jednotlivých případech, jež služební orgán
přiměly k nařízení služby přesčas. Právě tomu městský soud v nyní projednávané věci nedostál.
Ačkoli byla důvodnost nařízení služeb přesčas klíčovou otázkou pro posouzení celé věci, městský
soud se okolnostmi jednotlivých případů, ve kterých byla žalobci služba přesčas nařízena, zabýval
velmi okrajově. Závěry městského soudu o protiprávním nařízení služby přesčas žalobci
tak nemohou obstát, neboť byly vzneseny toliko v obecné rovině, přičemž bez posouzení
konkrétních skutkových okolností nebylo možno jednotlivé případy hodnotit.
[17] Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační námitka nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů je důvodná, neboť rozsudek neobsahuje klíčové posouzení
jednotlivých důvodů nařízení služeb přesčas. Pokud by městský soud i po takovém posouzení
shledal důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného (což však Nejvyšší správní soud nijak
nepředjímá, neboť takové hodnocení by bylo předčasné), zaváže stěžovatele svým právním
názorem, který v nyní napadeném rozsudku není srozumitelně vyjádřen. V dalším řízení tak musí
městský soud provést rozbor toho, zda jednotlivé dílčí důvody nepřítomnosti příslušníků
uvedené správními orgány bylo možné akceptovat jako důležitý zájem služby a po takovém
rozboru jednotlivých dílčích důvodů provést u každého dne, kdy byla žalobci nařízena služba
přesčas, hodnocení, zda obstojí odůvodnění správních orgánů poukazující na kumulaci
nepřítomnosti celé řady chybějících příslušníků (srov. k tomu např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 1. 2018, čj. 9 As 258/2017-32, nebo ze dne 25. 7. 2018,
čj. 9 As 133/2017-35).
IV.
Závěr a náklady řízení
[18] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[19] Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. V dalším řízení proto městský soud, dojde-li znovu
k závěru, že je třeba rozhodnutí žalovaného zrušit, vyloží současně v odůvodnění svého
rozsudku, jak má být následně ve správním řízení postupováno.
[20] V dalším řízení – dojde-li k němu – by ovšem byl žalovaný povinen postupovat podle
ustanovení §78 odst. 5 s. ř. s. Uvedené dodává Nejvyšší správní soud vzhledem k poněkud
nepřípadné poznámce uplatněné stěžovatelem v kasační stížnosti dovozující (navíc rozporuplně),
že „právní názor Městského soudu v Praze, jímž je žalovaný vázán v dalším řízení, nemůže být ze strany
žalovaného akceptován“.
[21] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci městský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. listopadu 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu