ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.277.2017:28
sp. zn. 9 As 277/2017 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: RECYDO
ULEHLA, s.r.o., se sídlem Moravanská 263/87, Brno, zast. Mgr. Radovanem Dospělem,
advokátem se sídlem Marešova 305/14, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
24. 6. 2013, č. j. 855/560/13, 31128/ENV/13, sp. zn. OH/10/2013, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2017, č. j. 6 A 158/2013 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí
žalovaného. Tímto rozhodnutím žalovaný změnil ve výroku rozhodnutí České inspekce životního
prostředí, Oblastního inspektorátu Brno ze dne 29. 3. 2013,
č. j. ČIŽP/47/OOH/SR01/1211519.004/13/BJJ (dále také „prvostupňové rozhodnutí“),
a to ve výši uložené sankce na částku 150 000 Kč.
[2] Prvostupňovým rozhodnutím byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 300 000 Kč
za správní delikty dle §66 odst. 3 písm. e) a §66 odst. 2 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb.,
o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále
jen „zákon o odpadech“) a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[3] Dle výroku 1. prvostupňového rozhodnutí stěžovatelka provozovala zařízení schválené
rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „KÚ JMK“) ze dne 12. 11. 2009,
č. j. JMK 29459/2009 jako „Stacionární zařízení ke sběru a k využívání odpadu“ s umístěním
zařízení ul. Tovární 1, 643 00 Brno, na pozemku p. č. 1893/135 k.ú. Chrlice (okres Brno-město)
v rozporu s provozním řádem schváleným tímto rozhodnutím. Konkrétně byl porušen bod 5.1
provozního řádu, kterým bylo stanoveno „Okamžité množství shromažďovaného odpadu: max
9 000 t“. Dle zjištění inspekce bylo k 31. 12. 2001 v zařízení shromážděno 12 047,38 tun odpadů,
kategorie ostatní a k srpnu 2012 bylo v zařízení shromážděno 21 944,64 tun odpadů, kategorie
ostatní. V obou případech bylo překročeno povolené okamžité množství shromažďovaného
odpadu. Stěžovatelka neprovozovala zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů v souladu s jeho
schváleným provozním řádem, čímž porušila §18 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech a dopustila
se správního deliktu dle §66 odst. 3 písm. e) téhož zákona (dále též „správní delikt č. 1“).
[4] Dle výroku 2. prvostupňového rozhodnutí v hlášení o produkci a nakládání s odpady
za rok 2011 zaslaném za zařízení schválené Rozhodnutím KÚ JMK ze dne ze dne 12. 11. 2009,
č. j. JMK 29459/2009 jako „Stacionární zařízení ke sběru a k využívání odpadu“ s umístěním
zařízení ul. Tovární 1, 643 00 Brno, na pozemku p. č. 1893/135 k.ú. Chrlice (okres Brno-město)
neuvedla, že v zařízení byly k 31. 12. 2011 skladovány odpady. Z předložené průběžné evidence
odpadů za rok 2011 vyplývá, že do zařízení bylo přijato v roce 2011 celkem 16 854,39 tuny
odpadu. Jako recykláž nebo odpad kat. č. 17 09 04 směsné stavební a demoliční odpady
neuvedené pod čísly 17 09 01, 17 09 02 a 17 09 03 a odpad kat. č. 17 05 04 zemina a kamení
neuvedené pod číslem 17 05 03 bylo uvedeno pouze 4 807,01 tun odpadu. Rozdíl 12047, 38 tun
odpadu zůstal k 31. 12. 2011 v zařízení. Tento odpad, jako zůstatek na skladu, nebyl uveden
v hlášení o produkci a nakládání s odpady za rok 2011. Stěžovatelka jako oprávněná osoba
nezaslala pravdivé a úplné hlášení o druzích, množství odpadů a způsobech nakládání s nimi
za rok 2011, čímž porušila §39 odst. 2 zákona o odpadech a dopustila se správního deliktu dle
§66 odst. 2 písm. a) téhož zákona (dále též „správní delikt č. 2“).
I. Vymezení věci
[5] Městský soud měl za to, že stěžovatelce bylo prokázáno, že jednala v rozporu s §18 odst.
1 písm. e) zákona o odpadech a naplnila tak skutkovou podstatu správního deliktu č. 1
vymezeného v §66 odst. 3 písm. e) zákona o odpadech, když k 31. 12. 2011 bylo v zařízení
shromážděno 12 047,38 tun odpadů, kategorie ostatní a k srpnu 2012 bylo v zařízení 21 944,64
tun odpadů, kategorie ostatní.
[6] Podle Provozního řádu stacionárního zařízení pro sběr a využívání odpadu (dále jen
„provozní řád“), který byl vypracován v souladu s požadavky přílohy č. 1 vyhlášky Ministerstva
životního prostředí č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady a schválen
rozhodnutím KÚ JMK ze dne 12. 11. 2009, č. j. JMK 29459/2009, bylo pro zařízení stěžovatelky
okamžité množství shromažďovaného odpadu stanoveno na maximálně 9 000 t. Na základě
místního šetření ze dne 22. 8. 2012 v dílčím protokolu
č. j. ČIŽP/47/OOH/1211519.001/12/BZP, inspektoři ČIŽP popsali, jaký odpad a kde
se v různých částech areálu nacházel, tento stav zachytili i v přiložené fotodokumentaci.
V protokolu o kontrolním zjištění ze dne 20. 9. 2012, č. j. ČIŽP/47/00H/1211519.002/12/BZP,
bylo v části popisu zjištěných skutečností na základě tabulkových vzorců a odhadnuté hustoty
uložených odpadů uvedeno, že největší hromada odpadů zjištěná v areálu stěžovatelky dne
22. 8. 2012 o rozměrech 80m x 40m a výšce cca 25m (obrázky 6 – 10 přiložené
fotodokumentace) obsahovala cca 31 416 tun odpadu, tj. 3,5 násobek maximální povolené
kapacity zařízení stěžovatelky. ČIŽP tento výpočet provedla proto, že ani při jedné z obou
kontrol provedených ke dni 22. 8. 2012 a 20. 9. 2012 stěžovatelka nepředložila informaci
o množství odpadů skladovaných v areálu ke dni kontroly.
[7] Dne 10. 10. 2012 obdržela ČIŽP celkové přehledy odpadů za rok 2011 a k srpnu roku
2012. Z přehledu vyplývalo, že v roce 2011 (k 31. 12. 2011) bylo do zařízení podle průběžné
evidence kontrolované osoby přijato 16 854,39 tun odpadů. Odvezeno bylo celkem 4 807,01 tun
recyklátu, odpadu a zeminy. V zařízení tedy bylo k 31. 12. 2011 shromážděno 12 047,38 tun
odpadů. Z celkového přehledu odpadů k srpnu 2012 vyplynulo, že v zařízení bylo v dané době
shromážděno 21 944,64 tun odpadů (viz oznámení o zahájení správního řízení spojené
s usnesením o lhůtě pro vyjádření k podkladům rozhodnutí ze dne 18. 1. 2013,
č. j. ČIŽP/47/OOH/SR10/1211519.001/13/BJJ).
[8] V průběhu celého správního řízení, tj. včetně odvolacího, stěžovatelka uváděla,
že inspektoři ČIŽP zaměnili odpad v areálu s recyklátem, což se snažila doložit kupními
smlouvami uzavřenými mezi ní a společnostmi DSL servis s.r.o., Motor-sport klub Vážanský
Žleb v AČR, TMT Transport s.r.o., jako sběrateli recyklátu. Tyto kupní smlouvy byly uzavřeny
v průběhu let 2009 - 2012, ale není z nich seznatelné, jakého množství recyklátu se smlouvy
týkaly, popř. zda na jejich základě a v jakém časovém období bylo plněno. V dalším vyjádření
ze dne 19. 2. 2013 předložila kopie faktur a dokladů příjemek recyklátu přebírající společností
TMT Transport s.r.o., za rok 2012, které ČIŽP akceptovala jako snahu stěžovatelky provést
nápravné opatření na zlepšení stavu kontrolovaného zařízení, neboť na základě kontroly na místě
provedené dne 22. 8. 2012 a celkových přehledů za rok 2011 a k srpnu r. 2012 dospěla k závěru,
že povolená kapacita zařízení byla v daných obdobích fakticky několikanásobně překročena
a stěžovatelka provozovala zařízení v rozporu se schváleným provozním řádem.
[9] Stěžovatelka neprokázala oprávněnost svého tvrzení, že v zařízení se v době kontroly
nacházel zejména recyklát, jehož množství není provozním řádem nijak omezeno. Z pořízené
fotodokumentace je složení materiálu nacházejícího se v jednotlivých hromadách seznatelné
a závěr o tom, že se nejedná o recyklát, má v této fotodokumentaci jednoznačnou oporu. Pokud
se jedná o množství umístěného odpadu, pak městský soud plně odkazuje na odůvodnění
žalovaného. Pro daný závěr byly rozhodující údaje uváděné samotnou stěžovatelkou
v předložených evidencích. Z porovnání údajů tam uvedených jednoznačně vyplývalo,
že povolené množství uloženého odpadu bylo několikanásobně překročeno, neboť recykláž,
případně jiné komodity vyvážené ze zařízení, byly ve svém objemu pouhým zlomkem
naváženého odpadu. Stěžovatelka žádným způsobem nezpochybnila důkazními prostředky
předloženými v průběhu správního řízení skutková zjištění inspektorů ČIŽP ohledně správního
deliktu č. 1 učiněná již v průběhu kontroly zahájené dne 22. 8. 2012 kontrolou na místě.
[10] Vzhledem k tomu, že dle §18 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech je provozovatel
zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů povinen provozovat zařízení ke sběru nebo výkupu
odpadů v souladu s jeho schváleným provozním řádem, je v §66 odst. 3 písm. e) téhož zákona
postihováno jednání, které spočívá v ohrožení zákonem chráněného zájmu, tj. v porušení
povinnosti stanovené v §18 odst. 1 písm. e) téhož zákona, aniž by k poškození životního
prostředí muselo fakticky dojít. Již sama podstata správního deliktu vyjadřuje ochranu před
možným ohrožením životního prostředí. Znakem skutkové podstaty ohrožovacího deliktu není
nutně účinek protiprávního jednání v podobě škodlivého následku, tj. v tomto případě poškození
životního prostředí. Ostatně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že nebylo při
kontrole zjištěno, že by k poškození životního prostředí došlo.
[11] ČIŽP již před zahájením kontroly zjistila, že stěžovatelka v hlášení o produkci a nakládání
s odpady za rok 2011 neuvedla, že v zařízení byly k 31. 12. 2011 skladovány odpady, přičemž
z následně předložené průběžné evidence odpadů za rok 2011 vyplývalo, že se v zařízení musel
k 31. 12. 2011 odpad nacházet. Tímto stěžovatelka porušila svou povinnost dle §39
odst. 2 zákona o odpadech podávat pravdivé a úplné hlášení o druzích, množství odpadů
a způsobech nakládání s nimi příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností.
Správní delikt č. 2 byl rovněž prokázán a i v tomto případě se jednalo o ohrožovací delikt. Skutek
je popsán ve výroku dostatečně určitě.
[12] Z napadeného rozhodnutí zcela jasně vyplývá, jakými úvahami se správní orgán řídil při
stanovení výše pokuty. Za spáchání správního deliktu lze dle §66 odst. 3 písm. e) zákona
o odpadech uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč. V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl,
že vzal v úvahu hospodářské výsledky za rok 2010 a 2011 a pokutu přiměřeně snížil.
Z odůvodnění vyplývají i další polehčující okolnosti, ke kterým bylo správními orgány
přihlédnuto. Zjištěné porušení nemělo za následek poškození životního prostředí; došlo pouze
k jeho ohrožení a stěžovatelka již v průběhu správního řízení vyvíjela činnost k nápravě
závadného stavu. Na druhou stranu správní orgán dle názoru soudu oprávněně vzal v potaz
okolnost, že stěžovatelka získala za umožnění navést odpad do zařízení finanční prostředky.
[13] Soud dokazování k žalobě předloženým znaleckým posudkem č. 02/2013/TO ve věci
posouzení způsobu zařazení movité věci jako odpadu, vypracovaným ke dni 19. 8. 2013
Mgr. Tomášem Ondrůškem, soudním znalcem v oboru chemie a v oboru ochrana přírody,
neprovedl. Skutkový stav zjištěný v průběhu správního řízení žádné doplnění nepotřeboval
a znalecký posudek byl vypracován až po skončení správního řízení. Soud však vychází při
přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.
Znalec navíc posuzoval především právní otázky, které mu hodnotit nenáleží.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[14] Stěžovatelka napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[15] Napadený rozsudek je nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky.
Současně trpí vadou i napadené rozhodnutí, neboť při zjišťování skutkové podstaty, z níž
správní orgán vycházel, byla porušena ustanovení o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[16] Správní orgány rezignovaly na svou povinnost shromáždit správné a úplné podklady pro
rozhodnutí, zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti a opatřit přesvědčivé
důkazy k jeho prokázání.
[17] Prvostupňový správní orgán porušil hned několik zásad správního trestání,
a to především důkazní břemeno ležící na správním orgánu a zásadu ne bis in idem, kdy stejný
skutek (údajné porušení shromažďování více odpadu, než kolik umožňoval provozní řád
zařízení) bylo kvalifikováno jednak jako správní delikt č. 1 a rovněž jako správní delikt č. 2.
[18] Správní orgány neprovedly jakékoliv relevantní zkoumání vlastností a množství materiálu
nacházejícího se v recyklačním středisku. Kontrolní pracovníci pouze v areálu pořídili
fotodokumentaci, ze které hrubě odhadli množství, nikoli však kvalitu skladovaného materiálu
nebo jeho potencionální nebezpečnost (škodlivost) pro životní prostředí. Běžným pohledem však
některé druhy odpadů a recyklátů nelze vůbec rozlišit.
[19] Správní orgány v rozporu se skutečným stavem uzavřely, že veškerý materiál nacházející
se v recyklačním středisku je odpadem, i když se ve skutečnosti jednalo o produkt – recyklát,
tj. upravený stavební a demoliční odpad, se kterým stěžovatelka obchoduje, což také doložila.
Recyklát nemůže být odpad, neboť nesplňuje zákonnou definici pojmu odpad (viz §3
odst. 6 zákona o odpadech), který stanovuje podmínky, kdy některé druhy odpadu přestávají být
odpadem, a tyto podmínky byly v daném případě splněny. Povinnost zjistit skladbu v recyklačním
středisku deponovaných materiálů a jejich množství, stejně tak opatřit k těmto zjištění
přesvědčivé důkazy, měl správní orgán.
[20] V rozporu se zásadami správního trestání je nikoliv výslovně vyjádřeno v rozsudku
soudu, že tvrzení správního orgánu měla stěžovatelka vyvrátit (viz str. 8 první odstavec
rozsudku), kde je uvedeno „žalobkyně dle názoru soudu neprokázala oprávněnost svého tvrzení,
že v zařízení se v době kontroly nacházel zejména recyklát, jehož množství není provozním
řádem nijak omezeno“, či tvrzení „z kupních smluv není seznatelné, jakého množství recyklátu
se smlouvy týkaly, popř. zda na jejich základě a v jakém časovém období bylo plněno“.
[21] Správní orgán je ten, kdo měl jednoznačně zjistit množství odpadu a množství recyklátu
a obstarat k tomu důkazy. Podkladem pro rozhodnutí v žádném případě nemůže být evidence
odpadů stěžovatelky, když sám správní orgán ve stejném řízení konstatuje, že nebyla vedena tak,
jak je uloženo zákonem, tedy pravdivě a úplně co se týče druhů, množství odpadů a způsobů
nakládání s nimi.
[22] Je přesvědčena, že oporu v právu nemá ani postup městského soudu, který neprovedl
stěžovatelkou řádně označený a navržený důkaz znaleckým posudkem za účelem vyvrácení
pravdivosti skutkových zjištění správního orgánu s poukazem, že znalecký posudek byl
vypracován až po skončení správního řízení. Tímto postupem soud nesprávně vyloučil
dokazování důkazy vzniklými až po vydání napadeného rozhodnutí, i když jimi má být vyvrácena
správnost postupu správních orgánů.
[23] Navrhuje zrušit napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného a přiznat jí náhradu nákladů
řízení.
[24] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že respektuje postup městského soudu, který měl v daném
případě dostatečné podklady pro rozhodování založené ve spisu, a to včetně fotodokumentace.
Vycházel správně z rozhodnutí správních orgánů. Sankcionovaný správní delikt byl dostatečně
specifikován, a to z hlediska věcného, časového i místního. Stěžovatelka nepředložila v průběhu
celého řízení žádné argumenty, kterými by vyvrátila zjištěná porušení zákona o odpadech.
[25] Umístění odpadu, nikoli namítaného recyklátu, vyplývalo z protokolu i fotodokumentace.
Proti popisu hromad v zařízení během šetření nic nenamítal ani žádný z přítomných
zaměstnanců. Při přisypání recyklátu frakce 0-300 m do hromad soustředěných odpadů
by stěžovatelka nemohla recyklát od zbytku vůbec rozlišit, nešlo by jej tudíž ani odděleně
nakládat zákazníkům, přičemž odkázal na bod 5.3 provozního řádu.
[26] Zdůraznil, že hlavním důkazem o překročení okamžitého množství shromážděného
odpadu v zařízení je samotné sdělení stěžovatelky (z jejích evidencí). Opačné tvrzení nebylo
doloženo žádnými odpovídajícími důkazy. Předložené faktury a doklady o postupném využití
a předání odpadů jsou možným důkazem o snahu provést nápravu kontrolovaného stavu
a mohou mít vliv např. na výši pokuty. Bylo navíc prokázáno, že některé faktury byly vystaveny J.
U. jako podnikající fyzickou osobou.
[27] Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[29] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 22. 8. 2012 od 9:00 hod do 11:00 hod probíhalo
v návaznosti na obdržený podnět místní šetření inspektory České inspekce životního prostředí
(dále jen „inspekce“) v provozovně stěžovatelky na adrese Tovární 1, Brno.
[30] Inspekce měla k dispozici mj. Provozní řád stacionárního zařízení ke sběru a využívání
odpadu schváleného Krajským úřadem Jihomoravského kraje ze dne 12. 11. 2009,
č. j. JMK 29459/2009, v jehož části A v bodě 5.1 je uvedeno, že okamžité množství
shromážděného odpadu v areálu je maximálně 9 000 tun. Bod 5.2 stanovuje účel zařízení, jímž
je využití vhodných odpadů k drcení a k následnému použití jako podkladový nebo zásypový
materiál, přičemž recyklace odpadů je dále uvedena v bodě 5.3, kde je specifikováno, že jsou zde
zpracovávány odpady 17 01 01 beton, 17 01 02 cihly, 17 03 02 asfaltové směsi neuvedené pod
číslem 17 03 01 a 17 05 04 zemina a kamení neuvedené pod číslem 17 05 03. V bodě 5.3
je uvedeno, že recykláž je tříděn na jednotlivé frakce a následně je dočasně ukládán
do jednotlivých betonových kójí. Prodej a evidence recyklátu se uskutečňuje za pomoci
přejezdové váhy v místě přejímky. Bod 5.4 stanoví, že složení odpadu se zaměřením na třídění
podle druhů nebo odstranění nežádoucích příměsí kontroluje obsluha zařízení průběžně při
každé manipulaci s odpadem. Rovněž vlastník odpadu musí vystavit protokol o vlastnostech
odpadu (výsledku zkoušek) osobě oprávněné k provozování příslušného zařízení k nakládání
s odpady. V části B bodu 7.1 je stanoveno, že do zařízení mohou být přijímány pouze odpady
uvedené v bodě 5.2, inertní odpad může obsahovat pouze malé množství příměsí.
[31] Během místního šetření byly změřeny jednotlivé hromady odpadu a pořízena
fotodokumentace provozovny, což bylo vše řádně zaprotokolováno a bez námitek zástupcem
stěžovatelky podepsáno. Bylo zde také stanoveno, že inspekce požaduje v termínu do 3. 9. 2012
předložit průběžné evidence o odpadech za rok 2011 a 2012, doklady k přijímaným odpadům
o splnění podmínek k příjmu do zařízení dle schváleného provozního řádu, provozní deník
a informace o množství odpadu v areálu ke dni 22. 8. 2012.
[32] Dne 20. 9. 2012 proběhla druhá kontrola výše specifikované provozovny stěžovatelky.
Mimo přehledů o příjmu odpadů od 2. 1. 2012 do 10. 8. 2012 nebyly dodány žádné další
požadované dokumenty. Inspekce proto provedla matematický výpočet hmotnosti největší
hromady odpadu o velikosti 80m x 40m a výšce cca 25 m, přičemž bylo zjištěno, že její minimální
hmotnost je cca 31 416 tun, tj. 3,5 násobek maximální povolené kapacity zařízení.
[33] Dne 10. 10. 2012 byly stěžovatelkou dodány celkové přehledy přijatých a vydaných
odpadů, popř. recyklátů, v provozovně za rok 2011 a předběžný přehled za rok 2012 (k srpnu).
[34] Nejvyšší správní soud uvádí, že zásadu, podle níž správní orgán postupuje tak, aby byl
zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro
soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zejména se zásadou legality, zásadou
zneužití pravomoci, souladu s veřejným pořádkem, správní orgány neporušily, jestliže při
posouzení množství odpadu vycházely ze zjištění získaných během místního šetření, které
je zaznamenáno v přiložené fotodokumentaci. Ostatně, stěžovatelka nijak konkrétně nerozporuje
vypočtenou hmotnost největší hromady v jejím areálu.
[35] Namítá však, že nebylo provedeno relevantní zkoumání vlastností (množství), neboť
mělo jít o recyklát, nikoli o odpad.
[36] Z fotografií pořízených při místním šetření však plyne, že se na skládce v hromadách
nacházelo větší množství plastů (především obalů, tašek), části dřev, pneumatika apod. Tento
materiál nelze považovat za recyklát. Jak již uvedl správní orgán, s kterým soud souhlasí, bylo
by nesmyslné, aby stěžovatelka sypala recyklát do hromad odpadů, který by tím znehodnotila,
a prakticky by bylo nemožné následně recyklát od nerecyklovaných odpadů oddělit.
[37] Důkazní břemeno leží na správním orgánu (řízení o přestupku vychází ze zásady
oficiality). Stěžovatelce se však zjištěný skutkový stav, na jehož vyvrácení předložila několik
dokumentů (na mnohých je uveden subjekt J. U. jako soukromá osoba oprávněná k podnikání,
nikoli stěžovatelka), zpochybnit nepodařilo; není z nich zejména seznatelné, jakého množství
recyklátu ani jakého časového období se tyto doklady měly týkat. Žádné další dokumenty na
zpochybnění zjištěného skutkového stavu nepředložila, setrvala pouze u obecné námitky o
nesprávnosti závěru správního orgánu, potažmo městského soudu, že jde o odpad.
[38] K namítanému porušení zásady ne bis in idem nedošlo. Při aplikaci této zásady je třeba
vycházet z toho, že právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za týž čin je na ústavní úrovni
zakotveno v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a že čl. 4 odst. 1 Protokolu
č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod zakazuje stíhání pro druhý trestný
čin, pokud je tento založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Zásada ne bis
in idem platí nejen pro činy patřící podle českého právního řádu mezi trestné činy, ale i pro činy
spadající mezi přestupky či jiné správní delikty, a to ve všech kombinacích, které mezi nimi
přicházejí v úvahu. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že v projednávaném případě
dotčené správní delikty mají takovou „trestněprávní povahu“, která vyžaduje možné uplatnění
citované zásady. Podstatou skutku je právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně
významný následek (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 16. 2. 2005,
č. j. 1 A 6/2003 - 44, publ. pod č. 1038/2007 Sb. NSS). Není podstatné, zda je pachatel
postihován za trestné činy (a analogicky přestupky a správní delikty) upravené jedním právním
předpisem nebo více právními předpisy, neboť takový přístup by byl příliš restriktivní vůči
právům jednotlivce [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 2009
ve věci Zolotukhin proti Rusku (číslo stížnosti 14939/03), zejména body 81 a 82 odůvodnění].
[39] Ve světle sjednocujícího názoru velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva
je stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat přípustné tehdy, pokud se tyto
od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň
částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu
č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem.
Zkoumání shodnosti či alespoň částečné shodnosti v podstatných okolnostech skutku je pak věcí
každého konkrétního posouzení.
[40] Správním orgánem byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání dvou správních deliktů,
kterými jsou: 1. neprovozování zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů v souladu s jeho
schváleným provozním řádem; 2. nezasílání pravdivého a úplného hlášení o druzích, množství
odpadů a způsobech nakládání s nimi za rok 2011. V prvním případě stěžovatelka měla větší než
schválené množství okamžitého odpadu na provozovně a v druhém uváděla do hlášení
nepravdivé údaje. Nelze se proto ztotožnit s námitkou porušení zásady ne bis in idem, neboť
vytýkaná jednání (uvádění nepravdivých údajů a překročení nejvýše povoleného množství
odpadu) jsou odlišná ve všech podstatných okolnostech skutku.
[41] Podle §77 s. ř. s. může soud v řízení zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním
orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak, přičemž toto dokazování
provádí při jednání. Interpretací tohoto ustanovení se již Nejvyšší správní soud opakovaně ve své
judikatuře zabýval. Např. v rozsudku ze dne 26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 104, uvedl, že §77
odst. 2 s. ř. s. upravuje možnost soudu zopakovat a doplnit dokazování, kterou však nelze
bez dalšího zaměnit za povinnost. Podle citovaného rozsudku a také rozsudků ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publ. pod č. 618/2005 Sb. NSS, a ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 2 Afs 105/2006 - 90, závisí konečná volba toho, jaké důkazy a zda vůbec budou v řízení
provedeny, na rozhodnutí soudu, s ohledem na dostatečnost zjištění skutkového stavu v řízení
před správním orgánem. Pokud soud dospěje k závěru, že provedení navrhovaných důkazů by,
vzhledem k rozsahu skutkových zjištění v řízení, nepřineslo žádné relevantní skutečnosti, není
bez dalšího vadou řízení, pokud tyto důkazy při jednání neprovede. Soud tedy může na základě
své úvahy rozhodnout o neprovedení navrhovaných důkazů, ale v takovém případě
je povinen svůj postup řádně odůvodnit (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2015,
č. j. 7 Afs 12/2015 - 45).
[42] Městský soud neprovedení důkazu znaleckým posudkem odůvodnil tím, že zjištěný
skutkový stav je dostačující, posudek byl vypracován až po skončení správního řízení a nesprávně
posuzuje především právní otázky, které znalci nenáleží hodnotit. Odůvodnění městského soudu
je plně přezkoumatelné.
[43] K otázce možného použití znaleckého posudku, který byl vypracován po rozhodném dni,
se NSS již vyjádřil např. v rozsudku ze dne 28. 5. 2015, č. j. 6 As 173/2014 - 186, kde uvedl,
že „[v] dalším řízení, po zrušení rozhodnutí krajským soudem, v roce 2014 není možné regresně znaleckým
posudkem posoudit bezpečnost energetického zařízení ke konkrétnímu datu v roce 2010, kdy znalec může
vycházet toliko z listinných důkazů, nikoliv ze skutečného stavu elektrárny v roce 2010. Revizní zprávu lze
znaleckým posudkem nahradit, pouze pokud je vyhotoven v čase rozhodném pro posouzení bezpečnosti.“ Tento
názor následně aproboval i v rozsudku ze dne 10. 12. 2015, č. j. 7 As 204/2015 - 66.
K obdobnému závěru dospěl soud i v rozsudku ve věci Zonas „[z]dejší soud může shrnout,
že nespatřuje vadu řízení před krajským soudem v neprovedení znaleckých posudků, jimiž chtěl stěžovatel
prokázat bezpečnost elektrárny zpětně ke dni vydání licence, a důkazu analýzou prvního paralelního připojení.
Navržené důkazy totiž nemohly zvrátit vadu revizní zprávy předložené v řízení o licenci, provedením těchto
důkazů by krajský soud nepřípustně nahrazoval činnost správního orgánu. Navíc šlo o důkazní návrhy, kterými
by se ani v řízení o udělení licence nedalo prokazovat splnění technických předpokladů s ohledem na to, že znalci
nemohli předem fyzickou kontrolou prověřit stav elektrárny ke dni, k němuž ji hodnotili.“
[44] Přesto, že se nyní projednávaná věc týká skutkově odlišné věci, vyslovené závěry jsou
na ni plně aplikovatelné. Znalecký posudek vyjadřující se k určité situaci zpětně totiž může
vycházet pouze ze zaznamenaných podkladů (což je v znaleckém posudku pod bodem
0.4 výslovně uvedeno). Nemůže však bez dalšího nic vypovídat o faktickém stavu, který
je rozhodný pro posouzení protiprávního jednání, tj. v daném případě o skutečném množství
odpadů, případně recyklátu nacházejícího se v provozovně stěžovatelky ke dni místního šetření.
Skutečné množství odpadu znalec k rozhodnému dni vůbec neposuzoval (srov. rozsudek NSS
ze dne 20. 4. 2017, č. j. 9 As 145/2016 - 450). Ostatně v znaleckém posudku je výslovně
uvedeno, že znalec posuzoval stav ke dni 19. 7. 2013, tj. k pozdějšímu datu než je datum
provedeného místního šetření.
[45] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem i v tom, že znalecký posudek
se nesprávně zabýval převážně právními otázkami, nikoli skutkovými.
[46] Námitka stěžovatelky, že podkladem pro rozhodnutí nemůže být evidence odpadů,
kterou sama předložila, byla stěžovatelkou uplatněna poprvé až v řízení o kasační stížnosti.
Nebyla vznesena v řízení před městským soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno,
ač tomu nic nebránilo. Nejvyšší správní soud se při hodnocení této námitky přidržel ustálené
judikatury. Například ve svém rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155
(publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS) uvedl, že „[u]stanovení §104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv
fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení
o kasační stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat,
aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před
soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším
stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené. Korektiv takto zavedené koncentrace řízení, vyjádřený
slovy ´ač tak učinit mohl´, je naplněn nejen tehdy, když žalobce určitou námitku objektivně v žalobním řízení
uplatnit nemohl, ale též tehdy, kdy by její (objektivně možné) uplatnění nebylo, s ohledem na kontext věci,
racionální. O takový případ jde za situace, kdy v době podání žaloby existuje k určité otázce ustálená a jednotná
soudní judikatura, avšak v mezidobí dojde k jejímu zásadnímu a překvapivému obratu, který žalobce nemohl,
ani při vynaložení veškeré bdělosti a odborné péče, předvídat. Odkazuje-li nově uplatněná kasační námitka
na tento případ, nelze ji odmítnout jako nepřípustnou dle §104 odst. 4 s. ř. s.“ (obdobně též např.
v rozsudku ze dne 22. 9. 2004 č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, publ. pod č. 419/2004 Sb. NSS).
V souzeném případě stěžovatelka neuvádí žádné okolnosti, které jí zabránily v uplatnění námitky
již v řízení před městským soudem, a nenamítá ani existenci zásadního a překvapivého obratu
ustálené soudní judikatury.
IV. Závěr a náklady řízení
[47] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[48] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
[49] Žalovaný měl ve věci plný úspěch, proto by mu soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., mohl přiznat náhradu nákladů řízení proti stěžovatelce, avšak jemu žádné náklady
nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. srpna 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu