ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.330.2016:192
sp. zn. 9 As 330/2016 - 192
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Ing. Dr. M. K, zast.
JUDr. Jiřím Marvanem, advokátem se sídlem Vodičkova 710/31, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí ministra
kultury ze dne 22. 11. 2013, č. j. MK 53835/2013 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2016, č. j. 9 A 211/2013 - 78, ve znění
doplňujícího usnesení ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 A 211/2013 - 74,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2016, č. j. 9 A 211/2013 - 78, ve znění
doplňujícího usnesení ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 A 211/2013 - 74, se z r ušuj e a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž bylo zrušeno rozhodnutí
ministra kultury ze dne 22. 11. 2013, č. j. MK 53835/2013 OLP. Tímto rozhodnutím ministr
kultury zamítl rozklad proti rozhodnutí ze dne 30. 4. 2013, č. j. MK 21808/2013 OPP, jímž
stěžovatel v řízení o určení právního vztahu deklaroval, že dům č. p. X na stavební parcele č. X
v katastrálním území X v obci Lázně Bělohrad je kulturní památkou. Ve vztahu k napadenému
rozsudku městský soud vydal doplňující usnesení ze dne 24. 11. 2016, č. j. 9 A 211/2013 - 74,
jímž výrok II. rozsudku doplnil o stanovení lhůty, v níž je stěžovatel povinen zaplatit žalobci
náhradu nákladů řízení.
[2] Městský soud v napadeném rozsudku nepřisvědčil námitce, že Ministerstvo kultury bylo
vázáno návrhem, jímž žalobce zahájil řízení o určení právního vztahu dle §142 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád“).
Nebylo proto vadou, že Ministerstvo kultury vydalo deklaratorní rozhodnutí o tom, že žalobcova
nemovitost je kulturní památkou, ačkoli se žalobce svým návrhem domáhal deklarace,
že o památku nejde. V řízení o určení právního vztahu je možno deklarovat kladnou skutečnost,
i když se navrhovatel domáhá deklarace záporné skutečnosti.
[3] Žalobcův dům byl do státního seznamu kulturních památek zapsán dne 28. 5. 1984, tedy
v době účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, ve znění do 31. 12. 1987 (dále
jen „zákon o kulturních památkách“). Podkladem pro zápis do tohoto seznamu bylo
„rozhodnutí“ vystupující ve vnější formě dopisu odboru kultury Okresního národního výboru
v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 adresovaného Krajskému středisku památkové péče a ochrany přírody.
Městský soud vyhodnotil, že zmíněné „rozhodnutí“ (dopis) není rozhodnutím o zápisu
do státních seznamů kulturních památek ve smyslu §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách.
[4] Městský soud poukázal na přechodné ustanovení v §42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“),
dle něhož platí: „Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních
předpisů se považují za kulturní památky podle tohoto zákona.“ Dále uvedl, že slova „podle dřívějších
právních předpisů“ v citovaném ustanovení vykládá tak, že má jít o soulad zápisu s dřívějšími
předpisy, nikoli pouze provedení zápisu v režimu dřívějších předpisů. Zápisu do státních
seznamů kulturních památek mělo předcházet pravomocné rozhodnutí o zápisu, o němž se mělo
vést správní řízení, což se v posuzované věci nestalo. Nebylo totiž vydáno správní rozhodnutí
s požadovanými náležitostmi a nebylo jednáno s tehdejšími vlastníky domu č. p. X.
[5] Dále městský soud zmínil, že i pokud by dopis odboru kultury Okresního národního
výboru v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 měl být rozhodnutím o zápisu památky do státních seznamů
kulturních památek, šlo by o nicotné rozhodnutí. Pravomoc vydávat takové rozhodnutí měly
dle §7 odst. 3 zák ona o kulturních památkách výkonné orgány krajských národních výborů,
nikoli okresní národní výbor, který byl původcem zmíněného dopisu.
[6] Městský soud však nepřisvědčil námitce, že zápis ve státních seznamech kulturních
památek nemá všechny náležitosti. Poukázal na §4 vyhlášky č. 116/1959 Úředního listu,
o evidenci kulturních památek (dále jen „vyhláška č. 116/1959 Ú. l.“), dle něhož se do seznamů
kulturních památek zapisují základní údaje o památce a o skutečnostech, které se k ní nebo
k památkové rezervaci vztahují, jakož i údaje o jejich změnách. Ze zápisu ve státních seznamech
kulturních památek je zřejmé, ve které obci se předmětný dům nachází, jaké má číslo popisné,
je zřejmé pořadové číslo zápisu a označení dokumentu, na jehož základě zápis proběhl.
[7] Městský soud uzavřel, že k zápisu předmětného domu do státních seznamů kulturních
památek došlo neoprávněně bez existence pravomocného správního rozhodnutí vydaného věcně
příslušným správním orgánem, tj. bez právního důvodu. Napadené rozhodnutí o rozkladu proto
městský soud zrušil dle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení dle §78
odst. 4 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti správního orgánu
[8] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že o zápisech do státních seznamů
kulturních památek po účinnosti zákona č. 65/1960 Sb., o národních výborech (dále jen „zákon
o národních výborech z roku 1960“), měly rozhodovat výkonné orgány krajských národních
výborů. Dle jeho názoru byl totiž zákonem o národních výborech z roku 1960 nepřímo
novelizován §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a pravomoc rozhodovat o zápisu
do státních seznamů kulturních památek přešla na okresní národní výbory, což zůstalo zachováno
i za účinnosti zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech (dále jen „zákon o národních
výborech z roku 1967“). Pro podporu tohoto závěru stěžovatel odkázal na dobovou odbornou
literaturu, vládní návrh zásad zákona o státní památkové péči, důvodovou zprávu k zákonu
o národních výborech z roku 1967, směrnice Ministerstva školství a kultury z roku 1961 a 1962,
jakož i na současný komentář k zákonu o státní památkové péči. Poukázal rovněž na údaje
od Národního památkového ústavu, z nichž vyplývá, že okresní národní výbory za účinnosti
zákona o kulturních památkách běžně rozhodovaly o zápisu památek do státních seznamů
kulturních památek.
[9] Stěžovatel dále zmínil, že památkou byla za účinnosti zákona o kulturních památkách věc,
která splňovala znaky vymezené v zákoně, aniž by o tom bylo třeba vydat konstitutivní
či deklaratorní rozhodnutí. Nyní platný a účinný zákon o státní památkové péči má jiná
východiska, jelikož se na jeho základě vydávají konstitutivní rozhodnutí o prohlášení věci nebo
stavby za kulturní památku. Z tohoto důvodu považuje stěžovatel za nepřípadný odkaz na nález
Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, který se vztahoval k zákonu o státní
památkové péči. Rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek učiněné
za účinnosti zákona o kulturních památkách nelze připodobňovat k rozhodnutí o prohlášení věci
či stavby kulturní památkou za účinnosti nyní platného zákona o státní památkové péči.
[10] Rozhodnou okolností pro posouzení statusu věci je samotná existence zápisu ve státních
seznamech kulturních památek ke dni 1. 1. 1988, tj. k prvnímu dni účinnosti zákona o státní
památkové péči. Pokud by mělo mít význam rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních
památek, muselo by přechodné ustanovení v §42 zákona o státní památkové péči být
formulováno jinak. Pro účely daného ustanovení by musela být shledána nulita (či neexistence)
samotného zápisu do státních seznamů kulturních památek, městský soud však nezpochybnil,
že takový zápis ode dne 28. 5. 1984 existuje.
[11] Za neodůvodněný považuje stěžovatel odklon městského soudu od závěrů, které zaujal
v jiném rozsudku (rozsudku sp. zn. 5 A 103/2010). Šlo o závěry, že podmínkou pro to, aby bylo
možné považovat věc za kulturní památku, je zápis do státního seznamu nemovitých kulturních
památek podle dřívějších právních předpisů, nikoli rozhodnutí o tomto zápisu.
[12] Dle stěžovatele rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek dle
§7 odst. 3 zákona o kulturních památkách nemělo konstitutivní účinky, proto nenabývalo právní
moci a nepůsobilo ani právní účinky. Proces evidence kulturní památky v nynější věci proběhl
v souladu s předpisy tak, že okresní komise státní památkové péče na svém zasedání projednala,
zda jednotlivé věci a nemovitosti mají být zapsány do státních seznamů kulturních památek.
O jejich zápisu následně rozhodl odbor kultury okresního národního výboru, jednalo se však
pouze o pokyn krajskému středisku státní památkové péče a ochrany přírody k zápisu věci
do příslušného státního seznamu kulturních památek. Tím se nezakládaly, neměnily ani nerušily
práva či povinnosti dosavadních vlastníků. Zákon o kulturních památkách tento pokyn označoval
jako rozhodnutí, nestanovil však jeho formu. Ve skutečnosti šlo o jiný úkon správního orgánu.
Rozhodnutí o zápisu se nezasílalo vlastníkovi či uživateli památky, neboť mu bylo zasláno
až vyrozumění o provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek. Není proto
rozhodné, že nebylo nalezeno rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek
či doklad o tom, že bylo tehdejšímu vlastníku doručeno.
[13] Ve vyjádření ze dne 3. 3. 2017 stěžovatel svou kasační stížnost doplnil o námitku
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Uvedl, že již v řízení o žalobě poukazoval na právní
stav, dobový výklad a odbornou literaturu. Má za to, že městský soud nekriticky přejal konstrukci
žalobce, aniž by se vypořádal s tvrzením stěžovatele, ale i názory odborné literatury.
III. Vyjádření žalobce a další vyjádření stěžovatele
[14] Žalobce poukázal na §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a §1 odst. 3 vyhlášky
č. 116/1959 Ú. l. k provedení tohoto zákona. V obou zmíněných předpisech se pojednává o tom,
že rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek vydávají výkonné
orgány krajských národních výborů. Dané předpisy platily do 31. 12. 1987 a nebyly novelizovány,
a to ani zákonem o národních výborech z roku 1960 ani zákonem o národních výborech z roku
1967. Pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu nebyla nikdy přenesena na jiný orgán. Rezortní
směrnice, které odporovaly zákonu, nemohou mít význam. Pokud nebylo rozhodnutí vydáno
k tomu příslušným orgánem, jde o nicotné rozhodnutí.
[15] Rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek bylo schopné
zasáhnout práva vlastníka takové památky, jelikož s vlastnictvím památky je spojena řada
povinností. Dle §7 odst. 1 zákona o kulturních památkách byly chráněny i památky na
seznamech nezapsané. Význam tohoto ustanovení ale žalobce spojuje jen s ranými fázemi
účinnosti zákona o kulturních památkách.
[16] Bez rozhodnutí o zápisu nemohl proběhnout samotný zápis do státních seznamů
kulturních památek. A bez pravomocného rozhodnutí nelze věc považovat za kulturní památku
ani na základě přechodného ustanovení v §42 zákona o státní památkové péči. Statut věci jako
kulturní památky se nepochybně dotýká práv jejího vlastníka, k čemuž žalobce odkázal na nález
Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne
18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99, ani ústavní předpis v daném případě nemohl sám o sobě
zasáhnout do vlastnických vztahů. Tím spíše to musí platit dle žalobce o zákonu. Žalobce navrhl
kasační stížnost zamítnout.
[17] Ve svém následném vyjádření ze dne 3. 3. 2017 se stěžovatel vymezil vůči úvahám
žalobce o tom, že rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek mělo vliv
na práva a povinnosti vlastníků. Zápis měl totiž jen evidenční charakter, k čemuž stěžovatel
poukázal na znění právní úpravy a důvodové zprávy k zákonu o kulturních památkách. Zároveň
odmítl spojování památkové péče s vyvlastňováním. Nesouhlasí rovněž s tvrzením, že státní
památková péče byla před rokem 1989 nástrojem totalitárního státu sloužícím k útisku vlastníků.
Nebývalé zhoršení stavu památkového fondu nebo jeho přímé ničení (jak tomu bylo
např. v případě historického centra Mostu) svědčí o tom, že ochranu kulturního dědictví
komunistický režim jen propagandisticky deklaroval bez odrazu v praxi.
[18] Stěžovatel zdůraznil, že jeho výklad právních předpisů není účelový, ale jde o dlouhodobě
užívaný výklad, který vychází z dobové aplikace právního řádu jako celku.
[19] Žalobce dne 22. 9. 2017 doručil Nejvyššímu správnímu soudu své vyjádření, kde uvedl,
že argumentaci, kterou stěžovatel uplatnil v řízení o kasační stížnosti, nezmínil v řízení o žalobě.
Takovou argumentaci žalobce považuje za nepřípustnou dle §104 odst. 4 s. ř. s. a §109 odst. 5
s. ř. s. Již jen z důvodu právní jistoty poznamenal, že řízení o zápisu do státních seznamů
kulturních památek bylo jedinou příležitostí, kdy mohl vlastník uplatňovat svá práva, nesouhlasí
tedy s oddělováním rozhodnutí o zápisu a samotného zápisu.
[20] Žalobce zdůraznil, že sousloví „podle dřívějších právních předpisů“ v §42 odst. 1 zákona
o státní památkové péči nelze mechanicky vykládat jako zápis do seznamu, a to klidně
i bez zákonného podkladu. Ve vztahu k provedení zápisu by měl být stále vnímán i předchozí
postup, který má zápisu předcházet. Pokud neexistuje rozhodnutí o zápisu, nemá zápis podklad
a je na něj třeba hledět, jako by neexistoval. Dále se žalobce podrobně vyjádřil k tomu, který
orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek.
Vymezil se rovněž proti stěžovatelově zmínce o dobové aplikaci právního řádu jako celku.
[21] Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 25. 10. 2017 rozebral své stanovisko k otázce, který
orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek
před rokem 1988. Současně nesouhlasí s tím, že by námitky v kasační stížnosti byly nepřípustné
dle §104 odst. 4 s. ř. s. a §109 odst. 5 s. ř. s.
[22] Ve vyjádření ze dne 15. 1. 2018 žalobce pokračoval v polemice s názory stěžovatele
ohledně otázky, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů
kulturních památek.
IV. Vyjádření stran k tomu, jaké otázky mohlo Ministerstvo kultury posuzovat
v řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu
[23] Nejvyšší správní soud shledal, že pro rozhodnutí o kasační stížnosti bude podstatné
zodpovědět právní otázku, zda charakter §42 zákona o státní památkové péči a §142 správního
řádu je takový, že umožňuje i po uplynutí několika desítek let podrobně zkoumat zákonnost
postupu správních orgánů, anebo zda řízení o určení právního vztahu může sloužit jen k ověření
úzkého okruhu otázek (např. jen ověření existence zápisu ve státním seznamu památek). V řízení
o kasační stížnosti dal stranám prostor vyjádřit se k této otázce, jelikož se k ní strany sporu dosud
nevyjádřily, případně se vyjádřily jen k některým aspektům tohoto posouzení.
[24] Žalobce uvedl, že v §42 zákona o památkové péči jsou uvedeny dvě podmínky: existence
zápisu a provedení zápisu podle dřívějších právních předpisů. Rozhodnutí o zápisu a zápis tvoří
jednotu. Následně shrnul a rozvedl, proč v posuzované věci má za to, že rozhodnutí o zápisu
je nicotné, a jaké důsledky má nicotnost.
[25] Žalobce dále uvedl, že §142 správního řádu neobsahuje žádné omezení okruhu otázek,
které lze v řízení o určení právního vztahu zkoumat, a to ani ve vztahu k §42 zákona o státní
památkové péči. Naopak v §42 daného zákona je podmínka „podle dřívějších právních
předpisů“. Pokud by se v řízení o určení právního vztahu posuzovala jen samotná existence
zápisu ve státních seznamech kulturních památek, šlo by o popření principu legality. Došlo by
tím i k porušením práva na spravedlivý proces. I vedení evidence předsazuje činnost správního
orgánu, vůči níž musí být zajištěna soudní ochrana. Posuzování zákonnosti zápisu ve státních
seznamech kulturních památek nepřichází v úvahu ani v řízení o zrušení prohlášení věci
za kulturní památku, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2008,
č. j. 3 As 26/2008 - 72 (všechna zde zmíněná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz).
[26] Žalobce dále zdůraznil, že v jeho věci jde o otázku absolutní neplatnosti samotného
zápisu. Český právní řád přitom nezakotvuje absolutní ochranu zápisu ve státních seznamech
kulturních památek. Má tak za to, že v řízení o určení právního vztahu bylo možno hodnotit
nejen otázku, zda zápis byl proveden podle dřívějších právních předpisů, ale též otázku
neplatnosti (nicotnosti) samotného zápisu ve vazbě na nicotnost podkladového rozhodnutí
o zápisu. Pokud by byl zápis ve státním seznamu kulturních památek považován za platný ke dni
1. 1. 1988 bez ohledu na uvedené výhrady a pokud by byl způsobilý přivodit, aby nemovitost
č. p. 13 byla považována za kulturní památku na základě §42 odst. 1 zákona o státní památkové
péči, jednalo by se o zásah do vlastnického práva pouze na základě právního předpisu, nikoli
na základě individuálního správního aktu. K tomu žalobce poukázal na nález Ústavního soudu
ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99. K nemožnosti vycházet jen ze samotného zápisu
žalobce poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2011, sp. zn. I. ÚS 3248/10, který
pojednával o zápisu poznámky o vyvlastnění v pozemkové knize.
[27] Stěžovatel zastává názor, že §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči a §142
správního řádu neumožňují i po uplynutí mnoha desítek let zkoumat zákonnost postupu
správních orgánů, což často nelze zajistit ani technicky např. vzhledem k nekompletnosti
archivních fondů. Řízení o určení právního vztahu mohlo v daném případě sloužit jen k ověření
užšího okruhu otázek (např. ověření existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek).
[28] Význam slov „podle dřívějších právních předpisů“ v §42 zákona o státní památkové péči
je nutno dle stěžovatele vykládat jako „v režimu dřívějších právních předpisů“ a nikoli jako
„v souladu s dřívějšími právními předpisy“. Při přijetí zákona o státní památkové péči měl
zákonodárce zájem na zachování kontinuity památkové ochrany, tedy aby platila jednoduchá
zásada, co je zapsáno jako kulturní památka, je kulturní památkou i podle nového zákona.
Přechodné ustanovení nebylo konstruováno jako podklad pro revizi památkového fondu. Celá
koncepce, se kterou byl přijat §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, vychází
z předpokladu, že byl vytvořen úplný seznam kulturních památek a ochrana je od 1. 1. 1988
poskytována pouze věcem zapsaným v seznamu.
V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[29] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Za stěžovatele jedná v řízení o kasační
stížnosti jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvody kasační stížnosti
odpovídají důvodům podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V. a) Přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k §104 odst. 4 s. ř. s.
[30] Žalobce ve svém vyjádření z 21. 9. 2017 zpochybnil přípustnost podané kasační stížnosti,
k čemuž poukázal na §104 odst. 4 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení platí: „Kasační stížnost není
přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.“
[31] Žalobce má za to, že stěžovatel v kasační stížnosti uvedl argumentaci, kterou však
nepoužil v řízení o žalobě. Tvrdí, že stěžovatel svou argumentaci poprvé přednesl až v řízení
o kasační stížnosti, což vede k nepřípustnosti jeho kasační stížnosti dle §104 odst. 4 s. ř. s.
[32] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104, shledal,
že §104 odst. 4 s. ř. s. ze své podstaty dopadá jen na takové stěžovatele, kteří v řízení před
krajským soudem byli žalobci, a nikoli žalovanými ani osobami zúčastněnými na řízení.
V citovaném rozsudku byl tento závěr odůvodněn
takto:„Není úkolem soudu, aby se zabýval
žalobcovou záležitostí v celé její myslitelné šíři, nýbrž je věcí žalobce, aby soudu vymezil, v čem přesně spatřuje
nezákonnost, jíž se dopustil správní orgán. Soud se musí s námitkami vznesenými žalobou vypořádat, a pokud
se ztotožní alespoň s jednou z nich, měl by též vyvrátit jí odpovídající protiargumenty žalovaného. Je však třeba
zdůraznit, že žalovaný není povinen podávat vyjádření k žalobě: jistě tím může zvýšit svou šanci na procesní
úspěch, ale je jen na něm, zda vyjádření podá a jaké argumenty zde uplatní. […] V řízení o kasační stížnosti
však mohou být v postavení stěžovatele – tedy procesního subjektu, jehož vůle především určuje zahájení i průběh
řízení – jak žalobce, tak žalovaný. Zatímco ale na žalobce, který inicioval soudní řízení ve věci a se žalobou
neuspěl, dopadnou v kasačním řízení důsledky toho, že u krajského soudu neunesl svou povinnost tvrzení (což
se projevuje nejen v zákazu právních novot podle §104 odst. 4 s. ř. s., ale též v zákazu novot skutkových podle
§109 odst. 4 s. ř. s. [od 1. 1. 2012 jde o §109 odst. 5 s. ř. s., pozn. NSS]), žalovaný takovou povinnost
dosud neměl, a nemůže tak být ve své argumentaci nijak omezován.“
[33] Vedle právě zmíněných důvodů lze uvést, že stěžovatel v kasační stížnosti namítl též
nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. Jelikož tato námitka spadá pod kasační důvod,
který z povahy věci nemohl být uplatněn v řízení před městským soudem, nemůže se na námitku
nepřezkoumatelnosti vztahovat §104 odst. 4 s. ř. s. bez ohledu na to, zda kasační stížnost podává
žalobce, žalovaný či osoba zúčastněná na řízení.
[34] Nejvyšší správní soud shrnuje, že podaná kasační stížnost je přípustná.
V. b) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
[35] Stěžovatel namítl, že se městský soud nevypořádal s jeho argumentací poukazující
na dobový výklad, tehdejší právní stav a odbornou literaturu. Tuto argumentaci zopakoval
i v rámci ústního jednání. Z tohoto důvodu označil napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.
[36] Jde o nedůvodnou námitku. Jak totiž konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v bodě [32] usnesení ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 - 123: „V soudním řízení
správním je to žalobce (navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy), kdo vymezuje žalobními
body (podstatnými důvody uvedenými v žalobě) ‚program‘ projednání věci soudem. Určuje podstatné otázky,
kterými se soud při posuzování důvodnosti žaloby musí zabývat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského
soudu v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s. nemůže založit to, že se soud nevypořádá s argumenty obsaženými
ve vyjádření žalovaného. Jeho povinností ostatně je svůj názor na skutkové a právní hodnocení věci vtělit
do odůvodnění svého rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu (srov. rozsudek NSS ze dne
12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153).“
[37] Nejvyšší správní soud navíc konstatuje, že v řízení před městským soudem stěžovatel
poukazoval na dobový výklad, tehdejší právní stav a odbornou literaturu pro podporu svého
názoru o nepřímé novelizaci §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách zákonem o národních
výborech z roku 1960 a zákonem o národních výborech z roku 1967. Šlo o argumentaci, která
se týkala otázky, které orgány měly pravomoc rozhodovat o zápisu do státních seznamů
kulturních památek, zda to byly orgány okresních národních výborů nebo orgány krajských
národních výborů. Městský soud přitom ve svém rozsudku uvedl srozumitelné hodnocení této
otázky. Právní úpravu městský soud vyložil. Skutečnost, že se neztotožnil s názorem
v komentářové literatuře, ale předestřel vlastní odchylný názor, není na překážku
přezkoumatelnosti jeho rozsudku.
[38] Lze tak konstatovat, že nejenže nepřezkoumatelnost rozsudku obecně nemůže založit
skutečnost, že se soud nevypořádal s argumenty ve vyjádření žalovaného, v nynější věci jsou
navíc v napadeném rozsudku obsaženy úvahy, proč městský soud nepřisvědčil argumentaci
stěžovatele (v pozici žalovaného v řízení o žalobě) uplatněné ve vyjádření v řízení o žalobě.
V. c) Vznik památkové ochrany podle zákona o kulturních památkách z roku 1959
a dle zákona o státní památkové péči z roku 1987
[39] V nynější věci se stěžovatel v řízení o určení právního vztahu (§142 správního řádu)
zabýval k námitkám žalobce tím, zda zápis do státních seznamů kulturních památek učiněný
za účinnosti zákona o kulturních památkách (tj. před 31. 12. 1987) byl proveden v souladu
s tehdy platnými právními předpisy, včetně toho zda zápis měl podklad v rozhodnutí o zápisu
věci do státních seznamů kulturních památek ve smyslu §7 odst. 3 zákona o kulturních
památkách.
[40] Konkrétně k zápisu nemovitosti žalobce do státních seznamů kulturních památek došlo
dne 28. 5. 1984. K datu, kdy proběhl zápis do státních seznamů kulturních památek, se podrobně
vyjádřil městský soud na straně 17 svého rozsudku, na který Nejvyšší správní soud odkazuje.
Hodnocení městského soudu ohledně dne provedení zápisu stěžovatel ve své kasační stížnosti
nezpochybňuje.
[41] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve věci, kde správní orgán prvního stupně vedl řízení
o určení právního vztahu (§142 správního řádu), se správní orgány a městský soud zabývaly
přezkumem zákonnosti provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek, k němuž
došlo dne 28. 5. 1984. Nejvyšší správní soud shledal, že posuzování, zda v roce 1984 byl zápis
do státních seznamů kulturních památek proveden v souladu s právními předpisy, překračuje
okruh otázek, které je možno v řízení o určení právního vztahu posuzovat s ohledem
na charakter tohoto řízení v kombinaci s úpravou v §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči.
[42] K odůvodnění tohoto závěru je vhodné nejprve rozebrat právní úpravu v zákoně
o kulturních památkách, účinnou do 31. 12. 1987, a na ni navazující přechodné ustanovení v §42
odst. 1 zákona o státní památkové péči.
[43] Památka byla v §2 odst. 1 zákona o kulturních památkách vymezena pomocí zákonem
vymezených znaků. Dle tohoto ustanovení platilo: „Památkou je kulturní statek, který je dokladem
historického vývoje společnosti, jejího umění, techniky, vědy a jiných oborů lidské práce a života, nebo jest
jí dochované historické prostředí sídlištních celků a architektonických souborů, anebo věc, která má vztah
k význačným osobám a událostem dějin a kultury.“ Věc se za účinnosti zákona o kulturních památkách
stala památkou naplněním zmíněných znaků, tj. památkou se věc stávala ze zákona splněním
stanovených znaků.
[44] Za nepřípadný v daném ohledu Nejvyšší správní soud považuje odkaz žalobce na nález
Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99 (publ. jako N 70/18 SbNU 121,
dostupný z http://nalus.usoud.cz stejně jako další zde zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu),
dle něhož „ústavní předpis sám o sobě není s to zasáhnout do konkrétních individuelních vlastnických vztahů,
ale jako takový představuje toliko (ústavní) podklad pro následné (správní) rozhodnutí, jímž by v intencích
prováděcího zákona vlastnické vztahy k následně zavodněným pozemkům jako individuálním správním aktem
mohly být změněny.“ Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, který Ústavní soud posuzoval,
šlo o otázku zániku vlastnického práva a jeho přechodu na jiný subjekt (tj. otázku, zda vlastnické
právo mohlo zaniknout jen na základě čl. 8 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb. ve znění
do 22. 4. 1990). Míra intenzity zásahu do práv vlastníka spojená s památkovou ochranou
je nesrovnatelně nižší, než je tomu u plného zániku vlastnického práva, proto není přiléhavé
odkazovat na uvedený nález.
[45] Dle §7 odst. 1 zákona o kulturních památkách platilo: „Památky se zapisují z evidenčních
důvodů do státních seznamů památek. Chráněny jsou i památky do těchto seznamů nezapsané.“ Zápisu
památek do státních seznamů kulturních památek se týkal §7 odst. 3 daného zákona, dle něhož
platilo: „Národní kulturní památky se zapisují do příslušného seznamu na základě rozhodnutí vlády,
že památka je národní kulturní památkou (§3). V ostatních případech rozhoduje o zápisu výkonný orgán
krajského národního výboru, případně Národního výboru města Brna, Národního výboru města Ostravy nebo
Národního výboru města Plzně.“ Dle §4 odst. 2 prováděcí vyhlášky č. č. 116/1959 Ú. l. se zápisy
do státních seznamů kulturních památek prováděly do 15 dnů ode dne, kdy nabylo právní moci
rozhodnutí o zápisu.
[46] Jak výslovně uváděl zákon o kulturních památkách, zápis v seznamech státních kulturních
památek měl význam toliko evidenční. Jako kulturní památky totiž byly chráněny všechny
předměty, které naplňovaly znaky uvedené v §2 odst. 1 daného zákona, byť by nebyly zapsány
ve státních seznamech kulturních památek. Za účinnosti zákona o kulturních památkách
provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek či vydání rozhodnutí o zápisu
do těchto seznamů nečinilo kulturní památku z věci, která dosud kulturní památkou nebyla.
Kulturní památkou se věc za účinnosti zákona o kulturních památkách stala již tím, že naplnila
znaky v §2 odst. 1 d aného zákona. Smyslem státních seznamů kulturních památek pak byla
pouhá evidence památek. Pouze pro případ pochybností, zda jde o kulturní památku či nikoli,
zákon o kulturních památkách v §2 odst. 3 počítal s vydáním deklaratorního rozhodnutí o tom,
zda jde o kulturní památku. Jelikož žádná ze stran ani netvrdila, že by ohledně posuzované
nemovitosti bylo vydáno rozhodnutí dle §2 odst. 3 zákona o kulturních památkách
(jde o rozdílné rozhodnutí od rozhodnutí o zápisu věci do státních seznamů kulturních památek
dle §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách), nemá význam se v nynější věci §2 odst. 3 zákona
o kulturních památkách dále věnovat.
[47] Zákon o kulturních památkách byl k 31. 12. 1987 zrušen zákonem o státní památkové
péči. Dle §2 odst. 1 zákona o st átní památkové péči platí: „Za kulturní památky podle tohoto zákona
prohlašuje ministerstvo kultury České republiky […] nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory,
a) které jsou významnými doklady historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti
od nejstarších dob do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů
lidské činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické,
b) které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem.“
[48] Zákon o státní památkové péči vychází z jiné filozofie než zákon o kulturních památkách.
Byť zákon o státní památkové péči v §2 odst. 1 písm. a) a b) zakotvuje znaky pro kulturní
památku, které jsou podobné vymezení památky v §2 odst. 1 zákona o kulturních památkách,
zákon o státní památkové péči obsahuje zcela zásadní odlišnost od zákona o kulturních
památkách, jíž je nutnost vydání konstitutivního rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou.
[49] Podle zákona o státní památkové péči se věc stává kulturní památkou právní mocí
rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. Aby bylo možno takové rozhodnutí vydat, musí
věc naplňovat znaky vymezené v §2 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Naplnění těchto
znaků však samo o sobě nestačí, aby se věc stala kulturní památkou, jelikož o tom je třeba vydat
konstitutivní rozhodnutí in rem. Uvedený výklad zákona podporuje text důvodové zprávy, dle níž
„Na rozdíl od dosavadního zákona o kulturních památkách, podle kterého se za kulturní památky přímo
ze zákona pokládaly věci kulturní hodnoty, které odpovídaly pojmovým znakům kulturní památky uvedeným
v zákoně, a rozhodnutí se vydávalo jen v případě pochybností [šlo o rozhodnutí dle §2 odst. 3 zákona
o kulturních památkách, pozn. NSS], budou napříště podle nového zákona kulturními památkami pouze
ty věci kulturní hodnoty, které ministerstvo kultury na základě vědeckého poznání a jejich společenského hodnocení
výslovně za kulturní památky prohlásí. Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek
podle dřívějších právních předpisů zůstávají kulturními památkami i podle nového zákona (§42 odst. 1), a proto
nebudou za kulturní památky prohlašovány.“
[50] Též z důvodu odlišného pojetí, z něhož vycházel zákon o kulturních památkách a z něhož
vychází zákon o státní památkové péči, bylo do §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči
vtěleno přechodné ustanovení následujícího znění: „Kulturní památky zapsané do státních seznamů
kulturních památek podle dřívějších právních předpisů se považují za kulturní památky podle tohoto zákona.“
[51] Citované přechodné ustanovení má zajišťovat určitou míru kontinuity ohledně ochrany
kulturních památek. U kulturních památek zapsaných do státních seznamů kulturních památek
za účinnosti zákona o kulturních památkách zůstala památková ochrana zachována i po účinnosti
zákona o státní památkové péči (tj. i po 1. 1. 1988), konkrétní obsah této ochrany se od 1. 1. 1988
řídil zákonem o státní památkové péči. U věcí, které splňovaly znaky vymezené v §2 odst. 1
zákona o kulturních památkách a které tak byly za účinnosti daného zákona památkami, ale které
nebyly za jeho účinnosti zapsány do státních seznamů kulturních památek, zanikl dnem 1. 1. 1988
status kulturní památky.
[52] V §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je jako podmínka pro to, aby byla věc
považována za kulturní památku i po 1. 1. 1988, stanovena existence zápisu ve státních
seznamech kulturních památek. Byť zákon o kulturních památkách počítal s rozhodnutím
o zápisu, z hlediska §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je rozhodný zápis. V dané
souvislosti je nutno si uvědomit, že zákon o kulturních památkách byl účinný po téměř 30 let
(od 3. 5. 1958 do 31. 12. 1987). Zákonodárce tak důraz kladl na zápis ve státních seznamech
kulturních památek, a to i vzhledem k riziku, že po několika desítkách let již nemusí být
ke všem zápisům možné dohledat rozhodnutí o zápisu, byť dle §4 odst. 2 vyhlášky č. 116/1959
Ú. l. se ve vztahu k zápisu do státních seznamů kulturních památek ukládaly do sbírky příloh
doklady, podle nichž byly zápisy provedeny.
[53] Smysl úpravy v §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči Nejvyšší správní soud
spatřuje ve stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit,
zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 (tj. dni účinnosti zákona o státní památkové péči) kulturní
památkou. Vhodné je vyslovit se v dané souvislosti k sousloví „kulturní památky zapsané do státních
seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů“ použitému v daném ustanovení,
a především pak k jeho části „podle dřívějších právních předpisů“, k němuž strany předložily rozdílnou
argumentaci. Dle žalobce jde o požadavek na ověření toho, že zápis proběhl plně v souladu
s dřívějšími předpisy. Dle stěžovatele jde o požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti
dřívějších právních předpisů.
[54] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem, že jde o podmínku provedení zápisu
za účinnosti dosavadních právních předpisů (tj. za účinnosti zákona o kulturních památkách).
Výklad, který by při každé aplikaci §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči umožňoval
či vyžadoval přezkoumávat zákonnost a případně i celý proces zápisu do státního seznamu
kulturních památek, by v praktickém životě činil značné problémy. Na status kulturní památky je
kromě povinností vlastníka spojených s památkovou ochranou vázán např. příspěvek na
zachování a obnovu kulturní památky dle §16 zákona o státní památkové péči nebo daňové
osvobození od daně z nemovitých věcí po dobu 8 let po provedení stavební úpravy, počínaje
rokem následujícím po vydání kolaudačního souhlasu [§9 odst. 1 písm. p) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů]. Možnost prověřit zákonnost zápisu
do seznamu i po mnoha desítkách let od jeho provedení (zákon o kulturních památkách byl
účinný od 3. 5. 1958) se jeví pro řadu případů jako iluzorní.
[55] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že smyslem §42 odst. 1 zákona o státní památkové
péči bylo stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá
věc po dni 1. 1. 1988 kulturní památkou, čemuž odpovídá výklad, že podmínka zápisu
„podle dřívějších právních předpisů“ znamená požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti
dosavadních předpisů. Datum provedení zápisu je z předložených státních seznamů kulturních
památek patrno.
[56] Nutno zdůraznit, že provedený výklad §42 odst. 1 zákona o památkové péči nemá jakkoli
zpochybňovat náhled, že správní orgány byly i za účinnosti zákona o kulturních památkách
povinny řídit se právní úpravou vztahující se k zápisům do státních seznamů kulturních památek
účinnou v dané době. V těch řízeních či postupech, které byly určeny k přezkumu souladu
s právními předpisy ohledně výsledku činnosti správních orgánů týkající se zápisu do státních
seznamů kulturních památek, tyto předpisy představovaly referenční rámec přezkumu.
Např. ve vztahu k rozhodnutí o zápisu vydanému dle §7 odst. 3 zákona o kulturních památkách
představovalo řízení určené k tomuto přezkumu řízení o opravných prostředcích dle vládního
nařízení č. 91/1960 Sb., o správním řízení [k tomu srov. výše zmíněný rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 3 As 26/2008)], dané vládní nařízení bylo od 1. 1. 1968 nahrazeno
zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Řízením, které by bylo určeno
k takovému přezkumu, však není řízení o určení právního vztahu [k tomu viz část V. d) tohoto
rozsudku].
[57] Za účinnosti zákona o kulturních památkách měly státní seznamy kulturních památek
a zápisy v nich evidenční účel. Informačním zdrojem k památkové ochraně byly především tyto
seznamy, nikoli jednotlivá rozhodnutí o zápisech. Seznamy kulturních památek byly dle §3
odst. 1 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. veřejné (pokud nešlo o doklady či mapy, které byly odděleně
uloženy jako tajné). V daném směru lze poukázat na komentář k zákonu o kulturních památkách,
kde se uvádí: „Očekává se, že státní seznamy památek usnadní praktické provádění ochrany památek, zejména
potud, že nahlédnutím do těchto bude možno zjistit, jde-li o chráněnou památkou či nikoli. Tím se předejde
jednak sporům o to, jde-li o kulturní památku, jednak námitkám, že památkový charakter věci nebyl při jejím
poškození nebo zničení znám.“ Viz Plachý, F., Ondrušek, J. Zákon o kulturních památkách: s projevem
ministra školství a kultury Dr. Františka Kahudy a s předmluvou PhDr. Jiřího Kostky. Praha: Státní ústav
památkové péče a ochrany přírody, 1959. s. 27. Důraz, který je v §42 odst. 1 zákona o státní
památkové péči kladen na zápis ve státních seznamech kulturních památek, je tak možno vnímat
i s přihlédnutím k tomu, že informačním zdrojem o památkové ochraně měly být státní seznamy
kulturních památek.
[58] Na určující charakter existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek již
v minulosti poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2008,
č. j. 3 As 26/2008 - 72, kde šlo o věc, v níž k účinnosti zákona o státní památkové péči
(1. 1. 1988) existoval zápis do příslušného státního seznamu kulturních památek a kdy
se k danému dni dochovalo i rozhodnutí o zápisu do tohoto seznamu. Nejvyšší správní soud
v daném rozsudku zdůraznil, že „tento zápis byl jedinou nutnou podmínkou podle §42 odst. 1 zákona
č. 20/1987 Sb. k tomu, aby bylo možné věc nadále považovat za kulturní památku.“
V. d) Řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu
a přechodné ustanovení v §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči
[59] Dle §142 správního řádu platí: „(1) Správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti
rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah
vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.
(2) Podle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního
vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního
řízení.
(3) Pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení §141 odst. 4 obdobně.“
[60] Dle §141 odst. 4 správního řádu, na který odkazuje §142 odst. 3 daného zákona, platí:
„Ve sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy
nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy
potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly
provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků.“
[61] Výsledkem věcného posouzení v řízení o určení právního vztahu dle §142 odst. 1
správního řádu je deklaratorní správní rozhodnutí. Jde o řízení o žádosti. Řízení, které vede
k vydání rozhodnutí dle §142 odst. 1 správního řádu, je zahájeno podáním žádosti věcně
a místně příslušnému orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014,
č. j. 7 As 100/2014 - 52). Možnost podat takovou žádost není v §142 správního řádu limitována
žádnou lhůtou.
[62] Řízení o určení právního vztahu a rozhodnutí vydané v jeho rámci nemůže sloužit
ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud
v bodě [19] rozsudku ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 298/2016 - 30: „Institut zakotvený v ustanovení
§142 správního řádu neslouží a nemůže sloužit k přezkumu podmínek pro vydání pravomocného stavebního
povolení. Opravné prostředky v obecném správním řízení jsou soustředěny do části druhé, hlavy VIII., IX. a X.
správního řádu; řízení o určení právního vztahu je obsaženo v části třetí, hlavě IV. správního řádu nazvané
zvláštní ustanovení o některých řízeních. Již z hlediska systematického je zřejmé, že řízení o určení právního
vztahu nemůže být považováno za opravný prostředek. Takovému výkladu nesvědčí ani smysl a účel této úpravy.
Řízení o určení právního vztahu je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat
v pochybnostech deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo
zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti
a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 8. 2011, č. j. 1 As 92/2011 - 182).“ Řízení o určení právního vztahu
podle §142 není žádným superrevizním prostředkem ve vztahu k jiným řízením (viz bod [13]
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 7. 2016, č. j. 10 As 117/2016 - 64).
[63] Samotný zápis ve státních seznamech kulturních památek učiněný za účinnosti zákona
o kulturních památkách nepředstavuje správní rozhodnutí. Jelikož zápis ve státních seznamech
kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách nepředstavuje správní
rozhodnutí, nelze bez dalšího vycházet z judikatury citované v bodě [62] shora, dle níž
rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit ke zpochybnění jiných
pravomocných správních rozhodnutí. To však neznamená, že v rozhodnutí vydaném v řízení
o určení právního vztahu je možno přezkoumávat zákonnost postupu správních orgánů
v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona
o kulturních památkách.
[64] Smyslem vedení řízení o určení právního vztahu je odstranění sporu nebo odstranění
nejasností, které brání dotčené osobě v uplatnění jejích práv a které nelze vyřešit či odstranit
v jiném řízení či prostřednictvím vydání osvědčení. Nejvyšší správní soud současně konstatuje,
že takový je i smysl §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, který lze spatřovat ve stanovení
jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni
1. 1. 1988 kulturní památkou (k tomu viz bod [53] shora).
[65] Kritéria zmíněná v §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči neponechávají příliš
prostoru pro nejasnosti, které by bylo třeba odstraňovat deklaratorním rozhodnutím vydaným
v řízení o určení právního vztahu. Z dikce §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči lze vyčíst
tyto podmínky, za jejichž splnění se věc považuje za kulturní památku po 1. 1. 1988:
• existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek ke dni 1. 1. 1988,
• provedení zápisu za účinnosti dřívějších právních předpisů,
• zápis věci jako kulturní památky,
• možnost identifikovat zapsanou kulturní památku podle zapsaných údajů ve státních
seznamech kulturních památek, případně doprovodných listin (§2 vyhlášky
č. 116/1959 Ú. l.).
[66] Jde o podmínky, které bude zpravidla možné ověřit již na základě státních seznamů
kulturních památek. Snad jen v naprosto výjimečných případech si lze představit vznik
pochybností vztahujících se k obsahu samotného zápisu ve státních seznamech kulturních
památek (např. z důvodu špatné čitelnosti zápisu).
[67] Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit jako
procesní nástroj pro zpětný přezkum toho, zda zápis památky ve státních seznamech kulturních
památek, který existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních
památkách a který jasně identifikuje zapsanou památku, proběhl v souladu s tehdy účinnými
předpisy. Souladem s tehdy účinnými předpisy se míní i otázka, zda byl zápis proveden na základě
způsobilého podkladu (rozhodnutí o zápisu) či zda vůbec bylo možno dohledat či identifikovat
tento podklad.
[68] Možnost zahájit řízení o určení právního vztahu není omezeno žádnou lhůtou. Jde
o okolnost, která podporuje závěr o tom, že nejde o řízení, v němž by bylo možno
přezkoumávat, zda postup správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů
kulturních památek provedený před 1. 1. 1988 byl proveden v souladu s tehdy účinnými předpisy.
Pro status věci po dni 1. 1. 1988 má rozhodný význam existence zápisu v seznamu státních
kulturních památek k tomu dni. Zápisu, jako výsledku činnosti správních orgánů, byla v §42
odst. 1 zákona o státní památkové péči přiznána určující povaha ohledně statusu věci. Připustit
možnost přezkoumávat zpětně soulad provedení zápisu s tehdejšími předpisy by naráželo nejen
na hlediska právní jistoty, ale i praktické potíže v řízení, jelikož takový přezkum by byl podmíněn
zachováním značného množství dokladů vztahujících se k procesní stránce provádění tohoto
zápisu po prakticky neomezenou dobu, jelikož možnost zahájení řízení o určení právního vztahu
není omezeno lhůtou.
[69] Od účinnosti zákona o státní památkové péči (tj. ode dne 1. 1. 1988) uplynulo do počátku
účinnosti správního řádu (tj. do dne 1. 1. 2006) plných 18 let. Skutečnost, že řízení o určení
právního vztahu bylo možno zahájit až po 18 letech, od chvíle, kdy mohly proběhnout poslední
zápisy do státních seznamů kulturních památek, svědčí o tom, že řízení o určení právního vztahu
nemůže sloužit jako jakési přezkumné řízení ve vztahu k postupu správních orgánů v podobě
provádění zápisů do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních
památkách.
[70] Řízení o určení právního vztahu je typicky určeno k vyřešení otázek hmotného práva,
které dosud nebyly předmětem autoritativního vyřešení ze strany veřejné správy (v řízení o určení
právního vztahu je např. možno posuzovat existenci veřejně přístupné účelové komunikace, která
se odvíjí od naplnění faktických znaků). V řízení o určení právního vztahu je obecně možno
podrobovat dokazování skutečnosti, které se odehrály před značnou dobu, půjde-li o skutečnosti,
které měly vliv na vznik, změnu či zánik právních vztahů, jež jsou předmětem řízení o určení
právního vztahu. Absence lhůty pro možnost zahájit řízení o určení právního vztahu má hluboký
význam tam, kde předmětem tohoto řízení jsou otázky dosud autoritativně nevyřešené ze strany
veřejné správy, ale jejichž vyřešení je nezbytné k uplatnění práv dotčených osob. Řízení o určení
právního vztahu však nemůže sloužit k přezkumu výsledku činnosti správních orgánů, se kterým
zákon spojuje další účinky (zápisu do státních seznamů kulturních památek existujícímu ke dni
1. 1. 1988 zákon o státní památkové péči přitom propůjčuje účinky v podobě zachování
památkové ochrany).
[71] Tomuto závěru nasvědčuje i úprava dokazování v řízení o určení právního vztahu.
Na dokazování v řízení o určení právního vztahu se „použije §141 odst. 4 správního řádu, který
upravuje dokazování ve sporných řízeních. Podle zmíněného ustanovení je důkazní břemeno zejména
na účastnících řízení a je tak do určité míry modifikována zásada materiální pravdy (§3 správního řádu).
Správní orgán pak vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy
podle svého uvážení, přičemž zejména by měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného zájmu
(viz. §2 odst. 4 správního řádu).“ Viz bod [23] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 11. 2012, č. j. 1 As 114/2012 - 27. V řízení o určení právního vztahu je akcentována úloha
účastníků při zjišťování skutkového stavu, což je naprosto nevhodná úprava pro to, aby mělo
řízení o určení právního vztahu sloužit k přezkumu postupů správních orgánů. K tomu, aby bylo
možno postup správního orgánu hodnotit, je nutno nejprve do všech podrobností zjistit,
jak a proč správní orgán vůbec postupoval. Důkazní břemeno k těmto zjištěním však jen těžko
má náležet zejména účastníkům tak, jak s tím úprava řízení o určení právního vztahu počítá.
V. e) Dopad výše uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu na hodnocení kasačních námitek
[72] Z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů implicitně vyplývá, že žalobce v žádosti, jíž
zahájil řízení o určení právního vztahu, doložil, že vydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné
pro uplatnění jeho práv. Tato okolnost nebyla v řízení před městským soudem zpochybňována
a ani v řízení o kasační stížnosti nebyla stranami zmiňována.
[73] V řízení před správními orgány a posléze před městským soudem byly dílem vzneseny
námitky, které požadovaly provést přezkum toho, zda zápis do seznamu kulturních památek
provedený za účinnosti zákona o kulturních památkách byl učiněn v souladu s tehdy platnými
předpisy; takový přezkum však není možno v řízení o určení právního vztahu vést. Dílem však
žalobce vznesl i námitky, které se vztahovaly k formulaci výroku správního orgánu prvního
stupně, a námitky vztahující se k naplnění některých podmínek stanovených v §42 zákona
o státní památkové péči (k nim viz bod [65] shora), které bylo možno i v řízení o určení právního
vztahu posuzovat.
[74] Konkrétně v žalobě se přezkumu, který není možno činit v řízení o určení právního
vztahu, týkaly námitky, že zápis nebyl podložen způsobilým rozhodnutím o zápisu [odstavec [5]
písmena b) a d) žaloby, části VI. a VII. žaloby]. Těmito námitkami se městský soud věcně
zabýval, a jelikož na jejich základě shledal rozpor postupu správních orgánů v roce 1984
v podobě provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek se zákonem, zrušil žalobou
napadené rozhodnutí.
[75] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto postupu městského soudu spatřuje
pochybení, jelikož městský soud neměl hodnotit otázky, které neměly hodnotit ani správní
orgány. Správní orgány chybovaly především tím, že v řízení o určení právního vztahu věcně
hodnotily otázky, které v tomto řízení nebylo možno zkoumat (šlo o námitky, že rozhodnutí
o zápisu mělo být vydáno ve správním řízení, že nebylo oznámeno tehdejšímu majiteli a nenabylo
právní moci ani vykonatelnosti, že jde o rozhodnutí nicotné, že chybělo vyjádření krajské komise
státní památkové péče). Tím totiž správní orgány de facto prováděly nepřípustný přezkum výsledků
dřívější činnosti správních orgánů. Nešlo však o vadu, která by měla vliv na výrok rozhodnutí
kteréhokoli ze správních orgánů. Na základě hodnocení otázek, jimiž se správní orgány vůbec
neměly zabývat, totiž v konečném důsledku nezpochybnily účinky zápisu ve státních seznamech
kulturních památek, který zápisu propůjčuje §42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Vliv
na konečný výsledek posouzení správními orgány by měla situace, kdy by účinky zápisu odmítly
přiznat, na základě hledisek, k jejichž zkoumání neslouží řízení o určení právního vztahu.
To se však nestalo.
[76] Jelikož před správními orgány bylo vedeno řízení o určení právního vztahu, neměly
se správní orgány a posléze ani městský soud věcně zabývat námitkami, které by představovaly
zpětný přezkum toho, zda zápis památky ve státních seznamech kulturních památek, který
existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních památkách
a který jasně identifikuje zapsanou památku, proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy.
Z tohoto důvodu nebude Nejvyšší správní soud věcně hodnotit kasační námitky, které se týkají
tohoto přezkumu, který neměl vůbec proběhnout.
[77] Správní orgány a městský soud se však zabývaly i námitkami, které mělo význam
zkoumat. Konkrétně šlo v případě městského soudu o tyto žalobní námitky: překročení
dispoziční zásady v řízení o určení právního vztahu [odstavec [5] písm. a) žaloby a část IV.
žaloby], nedostatek náležitostí zápisu ve státních seznamech kulturních památek [odstavec [5]
písm. e) žaloby a část IV. žaloby], které by dle hodnocení Nejvyššího správního soudu mohly mít
význam pouze tehdy, pokud by se projevily v naprosté nemožnosti identifikovat, jaká věc byla
do seznamů zapsána (k tomu viz bod [65] shora), námitky, že zápis nebyl proveden
před 1. 1. 1988 [odstavec [5] písm. f) žaloby a část IX. žaloby]. Těmto námitkám městský soud
nepřisvědčil, což stěžovatel v kasační stížnosti nenapadl, Nejvyšší správní soud se tak k těmto
otázkám nevyjadřuje.
V. f) Navazující úvahy Nejvyššího správního soudu
[78] Žalobce se domnívá, že nemožností provést v řízení o určení právního vztahu přezkum
postupu správních orgánů při provádění zápisů do státních seznamů kulturních památek, které
proběhly před rokem 1988, by došlo k narušení práva na spravedlivý proces. Nejvyšší správní
soud tyto výhrady nesdílí.
[79] Ústavní předpisy negarantují právo na to, aby rozhodnutí orgánů veřejné správy či jejich
jiné postupy, které se dotýkají právní sféry jejich adresátů, bylo možno před soudy či jinými
orgány nechat přezkoumat po neomezeně dlouhou dobu. Naopak, poukázat lze např. na to,
že soudní řád správní u všech čtyř nejfrekventovanějších žalob (žaloby proti rozhodnutí dle §65
a násl. s. ř. s., nečinností žaloby dle §79 a násl. s. ř. s., zásahové žaloby dle §82 a násl. s. ř. s.
a návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a a násl. s. ř. s.) obsahuje lhůtu k jejich
podání. Ústavní soud dokonce v obecné rovině připustil, že by za určitých okolností absence
omezení lhůtou mohla nabýt dokonce protiústavního rozměru (srov. bod 43. nálezu ze dne
24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (publ. pod č. 284/2012 Sb., dále jako N 130/66 SbNU 19).
[80] Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje, že povinnosti vlastníka spojené s památkovou
ochranou představují jisté omezení vlastnického práva. Tato omezení jsou však v zákoně
kompenzována řadou ustanovení, která za ně poskytují náhradu (k tomu viz nález Ústavního
soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, publ. jako N 36/1 SbNU 259; jde o věcný názor,
jehož se netýká stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl.ÚS-st. 9/99,
které překonalo posouzení jedné z procesních otázek řízení o ústavní stížnosti vyjádřené v nálezu
sp. zn. I. ÚS 35/94).
[81] Podstatné je, že v §8 zákona o státní památkové péči je zakotven institut zrušení
prohlášení věci za kulturní památku. Nejde o žádné řízení, které by bylo opravným prostředkem
proti rozhodnutí o prohlášení věci za kulturní památku (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 3 As 26/2008 - 72, a ze dne 4. 9. 2015, č. j. 8 As 133/2014 - 51,
bod 33.). Nejde ani o přezkumné řízení k posouzení toho, zda zápis památky učiněný
za účinnosti zákona o kulturních památkách do státních seznamů kulturních památek proběhl
v souladu s tehdy účinnými předpisy. Na základě rozhodnutí o zrušení prohlášení věci za kulturní
památku lze s účinky do budoucna z určité věci sejmout status kulturní památky.
[82] Dle §8 odst. 1 zákona o státní památkové péči platí: „Pokud nejde o národní kulturní
památku, může ministerstvo kultury z mimořádně závažných důvodů prohlášení věci nebo stavby za kulturní
památku zrušit na žádost vlastníka kulturní památky nebo organizace, která na zrušení prohlášení věci
za kulturní památku […] prokáže právní zájem, nebo z vlastního podnětu.“
[83] Zrušení prohlášení věci či stavby za kulturní památku je vázáno na „mimořádně závažné
důvody“, jimiž nemusí být jen jiný zájem, který v konkrétním případě převažuje nad zájmem
na zachování památky (např. může jít o zájem na obraně státu). Komentářová literatura připouští,
že zrušit prohlášení věci či stavby za kulturní památku lze i s ohledem na stav vědeckého poznání,
konkrétně např. při zjištění, že umělecké dílo, které je kulturní památkou, se po dlouhé době
od vzniku památkové ochrany ukáže být falzem, které samo nenaplňuje znaky kulturní památky
(viz Varhaník J., Malý S., Zákon o státní památkové péči. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer
ČR, 2011. s. 46). Nejvyšší správní soud konstatuje, že omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4
Listiny základních práv a svobod) památkovou ochranu věci vyplývá z existence jiného veřejného
zájmu, kterým je zájem na zachování kulturního dědictví. Jde o omezení v podstatě časově
neomezené. Proto je nutno připustit, že vyjdou-li najevo skutečnosti hodnověrně vyvracející, že
by věc stále měla vlastnosti kulturní památky, jak jsou vymezeny v §2 zákona o státní památkové
péči (tj. zejména hodnotu historickou, uměleckou, vědeckou a technickou či přímý vztah
k významným osobnostem a historickým událostem), půjde o možný důvod pro zrušení
prohlášení věci za kulturní památku dle §8 zákona o státní památkové péči.
[84] Jinými slovy za mimořádně závažný důvod pro zrušení prohlášení věci nebo stavby
za kulturní památku je možno považovat posun v oblasti poznání vlastností věci, která je kulturní
památkou, a nemusí jít striktně o oblast vědeckého poznání. Pokud posun v oblasti tohoto
poznání vyvrátí, že věc v současné době naplňuje znaky uvedené v §2 zákona o státní památkové
péči, jde o okolnost, na kterou lze reagovat prostřednictvím řízení dle §8 zákona o státní
památkové péči. Jde o řízení o žádosti, v němž tíží primárně žadatele břemeno tvrzení a břemeno
důkazní k tomu, že jsou dány skutečnosti hodnověrně vyvracející, že by věc měla vlastnosti
kulturní památky.
[85] Jelikož řízení o zrušení prohlášení věci za kulturní památku není žádným revizním řízením
vůči předchozím řízením či postupům správních orgánů, ale řízením určeným ke zkoumání
faktických vlastností věci a skutkových dějů či existence konkurujících zájmů k zájmu
na památkové ochraně, nevyvstávají zde problémy s tím, že nejde o řízení omezené lhůtou.
V právním řádu tak existuje prostředek (§8 zákona o státní památkové péči), který za určitých
podmínek skýtá možnost hodnotit, zda trvají věcné znaky, jimiž zákon vymezuje kulturní
památku.
VI. Závěr se závazným právním názorem Nejvyššího správního sodu
a náklady řízení
[86] Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku nalezl pochybení spočívající v tom,
že městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele pro nesprávné posouzení otázek, které nebylo
v nynější věci vůbec možno hodnotit v rámci řízení o určení právního vztahu. Kasační stížnost
je proto důvodná a Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek ve znění doplňujícího
usnesení a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s.
[87] V dalším řízení je městský soud vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Podstatou tohoto právního názoru
je hodnocení, že řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit jako procesní nástroj pro zpětný
přezkum toho, zda zápis památky ve státních seznamech kulturních památek, který existoval
ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona o kulturních památkách a který jasně
identifikuje zapsanou památku, proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy. Souladem s tehdy
účinnými předpisy se míní i otázka, zda byl zápis proveden na základě způsobilého podkladu
(rozhodnutí o zápisu) či zda vůbec bylo možno dohledat či identifikovat tento podklad. Z těchto
důvodů městský soud neměl věcně hodnotit žalobní námitku, že zápis nebyl podložen
způsobilým rozhodnutím o zápisu [odstavec [5] písmena b) a d) žaloby, části VI. a VII. žaloby].
Řízení před správními orgány bylo zatíženou vadou spočívající v tom, že v řízení o určení
právního vztahu se správní orgány zabývaly též přezkumem, který v daném řízení nebylo možno
činit. Nešlo však o vadu, která by měla vliv na výrok rozhodnutí kteréhokoli ze správních orgánů.
[88] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2018
JUDr. Radan Malík
předseda senátu