ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.311.2018:27
sp. zn. 1 As 311/2018 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudců
JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Moravský rybářský svaz,
z. s., se sídlem Soběšická 1325/83, Brno, zastoupeného Mgr. Petrem Kubicou, advokátem
se sídlem Kobližná 47/19, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem
Těšnov 65/17, Praha 1, za účasti: obec Nemojany, se sídlem úřadu Nemojany 10, Luleč,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 3. 2016, č. j. 69226/2015-MZE-16231, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 7. 2018,
č. j. 29 A 62/2016 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Obec Nemojany (osoba zúčastněná na řízení), vlastník rybníka Chobot, požádala dne
3. 8. 2015 o změnu rybářského revíru Rakovec 2. Krajský úřad Jihomoravského kraje (správní
orgán prvního stupně) rozhodl dne 12. 11. 2015 o žádosti tak, že prvním výrokem odňal
žalobci (dosavadnímu uživateli) výkon rybářského práva na vodní nádrži - rybníku Chobot
v k. ú. Nemojany podle §10 odst. 1 písm. f) zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu
rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých
zákonů (zákon o rybářství). Druhým výrokem krajský úřad změnil dekret Ministerstva
zemědělství ze dne 23. 9. 1999, č. j. 2496/16/99-2220, jímž byl žalobci přenechán výkon
rybářského práva v rybářském revíru Rakovec 2 podle 4 odst. 6 zákona o rybářství tak,
že: 1) z revíru vyňal vodní nádrž - rybník Chobot, 2) nově popsal vymezení rybářského revíru
Rakovec 2 po provedené změně, 3) změnil stanovení postupu zarybňování. Třetím výrokem
rozhodnutí stanovil okamžik platnosti rozhodnutí. Odvolání žalobce žalovaný zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u Krajského soudu v Brně. Namítal, že výrok
II. rozhodnutí krajského úřadu je nicotný, neboť v něm krajský úřad neuvedl pozdější změny
dekretu Ministerstva zemědělství ze dne 23. 9. 1999 a nové vymezení rybářského revíru
po provedení změny deklarované v bodě 1 (vynětí rybníka Chobot) neodpovídá obsahu
původního dekretu.
[3] Krajský soud žalobu neshledal důvodnou a zamítl ji. S odkazem na §77 odst. 1 a 2
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (od 1. 7. 2017 §77 odst. 1 správního řádu), odbornou
literaturu a usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, konstatoval,
že nicotnost je kvalifikovanou formou nezákonnosti vyhraněnou pro případy, kdy vydané
rozhodnutí pro absenci věcné příslušnosti či pro zcela zásadní vady nelze za rozhodnutí
správního orgánu vůbec považovat.
[4] Soud uvedl, že absence údaje o tom, že dekret byl následnými rozhodnutími krajského
úřadu několikrát měněn, nezpůsobuje právní neuskutečnitelnost výroku, neboť nové vymezení
rybářského revíru je zcela jasné a bere v úvahu pozdější změny dekretu. Pochybení správního
orgánu I. stupně tedy spočívá toliko v tom, že ve druhém výroku rozhodnutí krajský úřad
výslovně nezmínil správní rozhodnutí navazující na původní dekret z 23. 9. 1999, jimiž byl revír
Rakovec 2 měněn. Pochybení prvostupňového orgánu napravil žalovaný, který doplnil, že je mu
z úřední činnosti známo rozhodnutí krajského úřadu ze dne 6. 10. 2003, jímž byl nově vyhlášen
rybářský revír Rakovec 2, a že na toto rozhodnutí navazují další rozhodnutí o změně rybářského
revíru. Ve spise žalovaného jsou ostatně tato rozhodnutí založena a je zřejmé, že z nich žalovaný
při rozhodování vycházel.
[5] Soud uzavřel, že vzhledem k tomu, že správní řízení představuje jeden celek, pochybení
správního orgánu prvního stupně, které je spíše formální, nelze chápat jako vadu řízení,
která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Tím spíše se nejedná o vadu,
jež by mohla způsobit právní neuskutečnitelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
a tím pádem jeho nicotnost, potažmo vyvolat nicotnost rozhodnutí žalovaného.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
[7] Stěžovatel má za to, že krajský soud nesprávně posoudil namítanou nicotnost rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně. Domnívá se, že se jedná o vadu výroku, která nebyla
odstraněna a která výrokovou část rozhodnutí zatěžuje neuskutečnitelností. Rozsudek krajského
soudu je tak nezákonný a nepřezkoumatelný.
[8] Dále stěžovatel namítá, že správní orgány nesprávně posoudily charakter vodní nádrže
Chobot jako rybník. Z manipulačního řádu, který byl podkladem pro rozhodnutí, plyne, že jde
o umělou a průtočnou vodní nádrž vybudovanou na potoce Rakovec přehrazením koryta. Jedná
se o víceúčelovou akumulační vodní nádrž s funkcí rekreační a umožňující výkon rybářského
práva, aniž by jedna z funkcí byla hlavní. Účelem vodní nádrže Chobot tedy není především chov
ryb, proto nádrž nemá charakter rybníka dle §2 písm. c) zákona o rybářství. Tato otázka nemohla
být podrobena soudnímu přezkumu s ohledem na důvody zamítnutí žaloby.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s posouzením krajského soudu.
Vytýkaná vada má pouze formální charakter a byla napravena odvolacím orgánem. Žalovaný
nadále zastává názor, že žaloba mohla být odmítnuta dle §68 písm. c) s. ř. s., neboť závěr
o jeho obsoletnosti konstatovaný rozšířeným senátem ve věci sp. zn. 7 As 100/2010 vede
pouze k formalistickému přístupu. K námitce vymezení rybníku Chobot žalovaný uvádí,
že neexistuje žádný právní předpis či metodický pokyn, jak v povolení k nakládání s vodami
rozlišovat jednotlivé účely vodního díla. Je zřejmé, že každá vodní nádrž plní současně více
funkcí, přičemž jejich faktický poměr významnosti se mění v čase, přesto tím není vyloučeno
naplnění definice rybníka dle zákona o rybářství. Žalobcův přístup tak považuje za účelový
a formalistický.
[10] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[12] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že kvalita a preciznost kasačních námitek
předurčuje také kvalitu a rozsah jejich vypořádání (srov. přiměřeně rozsudek dne 26. 5. 2016,
č. j. 2 Azs 113/2016 – 26). Stěžovatel je přitom povinen v kasační stížnosti brojit proti závěrům
krajského soudu (srov. např. rozsudky ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 Azs 249/2016 – 38, odst. 12,
nebo ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 – 351, odst. 140). V projednávané věci
však stěžovatel pouze vznáší obecnou námitku nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti rozsudku
krajského soudu, který nepřisvědčil jeho žalobní argumentaci. Stěžovatelova kasační námitka
ustává na zopakování jeho žalobní teze, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je
nicotné, aniž by reagoval na její vypořádání krajským soudem. Ovšem s ohledem na skutečnost,
že k namítané vadě, pokud by existovala, by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout ex offo,
přistoupil přesto k přezkumu této velmi obecně formulované kasační námitky.
[14] Napadený rozsudek není nepřezkoumatelný. Důvody, které krajský soud vedly
k zamítnutí žaloby, jsou z odůvodnění jednoznačně seznatelné. Krajský soud vylíčil konkrétní
skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení
důvodnosti žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl. Nesouhlas
stěžovatele s právním posouzením věci krajským soudem nezpůsobuje nepřezkoumatelnost
rozsudku.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal ani tvrzenou nezákonnost rozsudku krajského soudu.
[16] Dle §77 odst. 1 správního řádu účinného od 1. 7. 2017: „nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání
nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému
správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně
či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního
orgánu.“ Do 30. 6. 2017 byly totožné důvody nicotnosti uvedeny v §77 odst. 1 a 2 správního řádu.
[17] Je zřejmé, že se jedná se o nejtěžší a nezhojitelné vady. Rozhodnutí, které některou z výše
uvedených vad trpí, je nicotné, hledí se na něj, jako by vůbec neexistovalo a nikdo není povinen
se jím řídit. Na takové rozhodnutí se tedy neuplatní zásada presumpce platnosti a správnosti
správních aktů (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 – 74
a usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65).
[18] Stěžovatel tvrdil, že výrok II. prvostupňového rozhodnutí je nicotný z důvodu právní
neuskutečnitelnosti.
[19] Pochybením prvostupňového správního orgánu, které identifikovali jak žalovaný,
tak krajský soud bylo, že ve výroku II. uvedl: „Podle §4 odst. 6 zákona o rybářství se mění písemnost
Ministerstva zemědělství České republiky (dekret), č. j. 2496/16/99/2220, ze dne 23. 9. 1999, předání
do užívání rybářského revíru č. 461 118 – Rakovec 2,
takto:..“ (zvýraznění přidáno NSS), a nikoliv
že se jedná o písemnost ve znění rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dnů
6. 10. 2003, 21. 1. 2009, 5. 1. 2010 a 10. 1. 2013, která toto původní rozhodnutí modifikovala.
[20] Všechna výše zmíněná rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, mimo
rozhodnutí ze dne 6. 10. 2003, uvedl správní orgán prvního stupně v odůvodnění, je tedy zřejmé,
že z jejich obsahu vycházel. Žalovaný poté vytkl provstupňovému správnímu orgánu, že nevzal
v úvahu rozhodnutí ze dne 6. 10. 2003 a v rozhodnutí o odvolání podotkl, že bylo třeba uvést,
že se jedná o písemnost ze dne 23. 9. 1999 ve znění pozdějších změn, tedy ve znění rozhodnutí ze dne
6. 10. 2003 a dalších.
[21] Výrok prvostupňového rozhodnutí je však i přes tuto nedostatečnost zcela srozumitelný.
Jasně vymezuje změněný rybářský revír, neboť přesně stanoví, jak nově zní jeho popis: „Přítok
Cézavy – Litavy (na říčním km 20,4). Od jezu ve Velešovicích (říční km 8,6) až k hrázi rybníka v Pístovicích
(říční km 22,3). K revíru patří nádrže: Skalní tůň Hartlova v k. ú. Luleč (…), Rekreační v k. ú. Ruprechtov
(…). Rybářský revír je mimopstruhový. Hlavní data a hospodářské ukazatele rybářského revíru: (…)“
Nejedná se tedy o situaci, kdy by nový výrok odkazoval na rozhodnutí, jež není přesně
specifikováno, tedy například pokud by byl rybářský revír vymezen částečně v předcházejícím
rozhodnutí bez jeho dostatečné identifikace a částečně v novém rozhodnutí. V takovém případě
by se dalo hovořit o nesrozumitelnosti výroku rozhodnutí a jeho případné nepřezkoumatelnosti
či nezákonnosti, nikoliv však nicotnosti.
[22] Jak již bylo uvedeno, nicotnost rozhodnutí způsobují pouze ty nejzásadnější
a neodstranitelné vady. V projednávané věci by však správnímu orgánu nic nebránilo vydat
rozhodnutí o totožném obsahu znovu, pouze s lépe identikovaným rozhodnutím, které se mění.
Příkladem právně neuskutečnitelného rozhodnutí (výroku) může být uložení povinnosti právně
neexistující entitě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018,
č. j. 3 As 303/2016 - 97) či uložení povinnosti, kterou právní řád nepředpokládá.
Zde se však jedná o kvalitativně zcela odlišnou situaci. Krajský soud proto správně posoudil,
že uvedená vada je spíše formálního charakteru a nezakládá jeho nezákonnost, natož nicotnost.
[23] K druhé kasační námitce týkající se posouzení charakteru vodní nádrže Chobot Nejvyšší
správní soud uvádí, že tuto argumentaci nevznesl stěžovatel v žalobě, ačkoliv tak učinit mohl,
je proto dle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná a Nejvyšší správní soud se jí nemůže zabývat.
Stěžovatelova argumentace, že tato otázka nemohla být podrobena soudnímu přezkumu před
krajským soudem s ohledem na důvod, pro který byla žaloba zamítnuta, je zjevně nesmyslná.
Charakterem vodní nádrže Chobot se krajský soud nezabýval, neboť stěžovatel jej v žalobě
nečinil sporným. Je přitom povinností žalobce uvést v žalobě či v doplnění žaloby podaném
ve lhůtě pro podání žaloby, veškeré důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí
za nezákonné či nicotné. Stěžovateli nic nebránilo pro případ, že se krajský soud neztotožní
s jeho náhledem na nicotnost správního rozhodnutí, uvést další pochybení, která v dané věci
spatřoval. Svou pasivitu v řízení před krajským soudem však nemůže napravovat v řízení
o kasační stížnosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[25] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly. Osoba zúčastněná na řízení má v řízení o kasační stížnosti právo
jen na náhradu nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil.
Osobě zúčastněné na řízení žádné takové náklady nevznikly, proto nemá právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. října 2019
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu