ECLI:CZ:NSS:2019:10.AFS.332.2018:29
sp. zn. 10 Afs 332/2018 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: J. J., zast. Mgr. Jakubem
Hajdučíkem, advokátem se sídlem Sluneční náměstí 2588/14, Praha 5, proti žalovanému:
Generální finanční ředitelství, se sídlem Lazarská 15/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 18. 8. 2016, čj. 115994/16/7700-30133-711462, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 12. 2018, čj. 62 Af 12/2017-51,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 12. 2018, čj. 62 Af 12/2017-51, se ruší .
II. Rozhodnutí Generálního finančního ředitelství ze dne 18. 8. 2016,
čj. 115994/16/7700-30133-711462, je ni c o t né .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Dne 15. 2. 2007 vydal Finanční úřad pro Prahu 3 exekuční příkaz srážkami ze mzdy
k vymožení žalobcových nedoplatků na dani ve výši 9 005 148 Kč. Dne 26. 5. 2010 rozhodl
Finanční úřad pro Prahu 3 na návrh žalobce o částečném zastavení řízení. Proti tomuto
rozhodnutí se žalobce odvolal. Rozhodnutím ze dne 29. 11. 2010 Finanční úřad pro hl. m. Prahu
rozhodl o změně části odvoláním napadeného rozhodnutí. Žalobce následně podal proti tomuto
rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 23. 4. 2015,
čj. 8 Af 7/2011-40, rozhodnutí Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu ze dne 29. 11. 2010 zrušil
a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[2] V mezidobí v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě
České republiky, finanční ředitelství ke dni 1. 1. 2013 zanikla a jejich nástupcem se stalo Odvolací
finanční ředitelství. Po rozhodnutí Městského soudu v Praze proto o věci rozhodovalo Odvolací
finanční ředitelství, které rozhodnutím ze dne 12. 2. 2016 zastavilo řízení podle §106 odst. 1
písm. f) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, jelikož se řízení stalo bezpředmětným. V daném
případě si totiž žalobce zvolil ke své ochraně více prostředků. Kromě návrhu na částečné
zastavení daňové exekuce podal také námitku proti exekučnímu příkazu. Řízení o podané námitce
skončilo rozhodnutím Finančního úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 3,
ze dne 8. 10. 2013, kterým správce daně daňovou exekuci zcela zastavil.
[3] Proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 12. 2. 2016 podal žalobce
odvolání. Rozhodnutím ze dne 18. 8. 2016 Generální finanční ředitelství (žalovaný v nyní
posuzované věci) odvolání zamítlo a napadené rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství
potvrdilo.
[4] Žalobce se bránil žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Usnesením
ze dne 19. 12. 2016 Městský soud v Praze postoupil věc Krajskému soudu v Brně. Podle jeho
názoru totiž v souladu s §7 odst. 2 s. ř. s. vydalo v nynější kauze rozhodnutí v prvním stupni
Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně. Krajský soud v Brně rozsudkem
ze dne 5. 12. 2018, čj. 62 Af 12/2017-51, žalobu zamítl. V rozsudku se nejprve zabýval části
žaloby, ve které žalobce napadl místní příslušnost soudu k řízení o žalobě. Poznamenal,
že se mohl žalobce bránit již žalobou proti usnesení o postoupení věci. Žalobní námitku však
věcně vypořádal. Uzavřel, že je v souladu s §7 odst. 2 s. ř. s. místně příslušným soudem.
Ve zbytku rozsudku se krajský soud zabýval tím, zda postupovalo Odvolací finanční ředitelství
správně, pokud zastavilo řízení, aniž současně rozhodlo o zrušení původně přezkoumávaného
rozhodnutí o částečném zastavení řízení ze dne 26. 5. 2010.
[5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační stížnost.
Podstatou jeho argumentace je nesouhlas s posouzením místní příslušnosti soudu k rozhodnutí
o žalobě. V prvním stupni rozhodl Finanční úřad pro Prahu 3, a to rozhodnutím o částečném
zastavení řízení ze dne 26. 5. 2010. Odvolací finanční ředitelství rozhodovalo až v druhém stupni
na základě odvolání stěžovatele. Žalovaný pak rozhodl v tomto specifickém řízení až ve třetím
stupni. Podotýká, že věcí ve smyslu §7 odst. 2 s. ř. s. je v daném případě exekuční řízení proti
jeho osobě, resp. rozhodnutí o částečném zastavení řízení ze dne 26. 5. 2010. Příslušným soudem
k rozhodnutí kauzy byl Městský soud v Praze. Krajskému soudu chyběla kompetence o žalobě
rozhodnout a jeho rozhodnutí je proto nezákonné.
[6] Rozsudek krajského soudu v otázce místní příslušnosti nadto stěžovatel považuje
za nepřezkoumatelný. Krajský soud uvedl, že měl stěžovatel námitku vady místní příslušnosti
uplatnit již v kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze o postoupení věci,
čj. 9 Af 74/2016-14, přesto se však touto žalobní námitkou meritorně zabýval. Kasační stížnost
proti usnesení o postoupení je podle stěžovatele nepřípustná, jelikož se tímto rozhodnutím pouze
upravuje vedení řízení ve smyslu §103 odst. 3 písm. c) s. ř. s.
[7] Žalovaný se ve vyjádření ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu a navrhuje kasační
stížnost zamítnout. Poukazuje na to, že proti usnesení o postoupení je podle konstantní
judikatury přípustná kasační stížnost.
[8] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost
má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Shledal přitom vady,
jimiž se musel zabývat i bez návrhu (§109 odst. 3 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Jedinou kasační námitkou stěžovatele je zpochybnění místní příslušnosti Krajského soudu
v Brně.
[11] Podle §7 odst. 2 s. ř. s. platí, že je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo
správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni. Otázku své příslušnosti
zkoumá soud jako jednu z podmínek řízení. Mezi zkoumáním věcné a místní příslušnosti však
existuje rozdíl v tom, kdy v průběhu procesu k němu může docházet. Rozdílné jsou i důsledky
tohoto zkoumání. Věcnou příslušnost (§7 odst. 1 a 4 s. ř. s.) zkoumá soud kdykoli za řízení
(přičemž platí, že pro její posouzení jsou vždy určující okolnosti, které zde byly při zahájení
řízení). Otázku věcné příslušnosti krajského soudu je povinen zkoumat z úřední povinnosti
i sám NSS. Nedostatek věcné příslušnosti totiž způsobuje zmatečnost řízení [srov. §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s.]. Naopak místní příslušnost (§7 odst. 2 a 3 s. ř. s.) zkoumá soud jen na začátku
řízení. V určitém okamžiku je případný nedostatek místní příslušnosti zhojen. Pokud soud
v rámci těchto časových bodů procesu nevysloví svou nepříslušnost, nemůže tak již následně
učinit; to znamená, že musí věc projednat a rozhodnout o ní, i když podle zákonných pravidel
není jeho místní příslušnost dána. Nedostatek místní příslušnosti, nebyl-li soudem shledán,
ani účastníkem namítnut ve smyslu §7 odst. 6 s. ř. s., rovněž (na rozdíl od nedostatku věcné
příslušnosti) nezpůsobuje zmatečnost řízení, k níž je v rámci kasačního přezkumu NSS povinen
přihlížet z úřední povinnosti (srov. naposledy usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018,
čj. Nad 99/2018-75, č. 3821/2019 Sb. NSS, body 37-40).
[12] V nynější věci Městský soud v Praze, u kterého stěžovatel podal žalobu, usnesením
ze dne 19. 12. 2016, čj. 9 Af 74/2016-14, shledal svou místní nepříslušnost a věc postoupil
Krajskému soudu v Brně. V poučení tohoto usnesení výslovně uvedl, že proti tomuto usnesení
lze podat kasační stížnost. Stěžovatel však kasační stížnost nepodal, místo toho jen přípisem
ze dne 9. 1. 2017 vyzval Krajský soud v Brně, aby svou místní příslušnost popřel podle
§7 odst. 5 s. ř. s. To však Krajský soud v Brně neučinil, namísto toho věc rozhodl.
[13] NSS podotýká, že pečlivě vážil, zda snad přípis stěžovatele ze dne 9. 1. 2017 není
materiálně kasační stížností. Tak tomu ovšem není, ostatně stěžovatel to ani v nynější kasační
stížnosti netvrdí. Svůj postup vysvětluje tím, že proti usnesení o postoupení věci prý není
přípustná kasační stížnost, neboť se tímto usnesením jen upravuje vedení řízení ve smyslu
§104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. Tento závěr však není správný. Proti usnesení o postoupení věci
místně příslušnému soudu je samozřejmě kasační stížnost přípustná. Jde totiž o rozhodnutí,
které řeší otázku podmínek řízení a jež má ve svém důsledku dopad i na uplatnění zásady
zákonného soudce. Nejde proto o rozhodnutí podle §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.,
kterým se pouze upravuje vedení řízení (shodně srov. již usnesení ze dne 21. 12. 2007,
čj. Nad 22/2007-101, a navazující ustálenou judikaturu). O tom byl ostatně stěžovatel v usnesení
čj. 9 Af 74/2016-14 výslovně poučen, tohoto poučení však nedbal a nyní u NSS prosazuje svůj
opačný (nesprávný) právní názor.
[14] Pokud ovšem stěžovatel nepodal proti usnesení o postoupení věci kasační stížnost,
má to pro možnou úspěšnost námitky místní nepříslušnosti teprve v řízení o kasační stížnosti
ve věci samé fatální následky. Jestliže totiž za této situace ani Krajský soud v Brně nepostupoval
podle §7 odst. 6 s. ř. s., tedy neprojevil nesouhlas s postoupením věci, a nepředložil spis
k rozhodnutí o příslušnosti NSS, nelze tuto otázku činit předmětem přezkumu v řízení o kasační
stížnosti ve věci samé. Otázka místní ne/příslušnosti byla definitivně rozřešena právní mocí
usnesení Městského soudu v Praze o postoupení věci.
[15] Jediná kasační námitka je tudíž nedůvodná.
[16] NSS nicméně nad rámec kasačních bodů musel dále i bez návrhu posoudit otázku
nicotnosti rozhodnutí správního orgánu (§109 odst. 3 s. ř. s.). Je tedy třeba vyřešit otázku,
zda proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 12. 2. 2016, o zastavení řízení
podle §106 odst. 1 písm. f) daňového řádu, bylo přípustné podat odvolání. Podle ustálené
judikatury jsou rozhodnutí o odvolání tam, kde odvolání již nepřichází v úvahu, a není k nim tedy
příslušný žádný správní orgán, nicotná (viz např. rozsudek ze dne 30. 10. 2003,
čj. 5 A 153/2002-33, č. 273/2004 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 7. 6. 2017,
čj. 6 Afs 274/2016-8, věc Tukový průmysl, s výčtem další judikatury). Daňový řád za nicotné
označuje v §105 mj. právě také rozhodnutí, k jehož vydání správce daně nebyl vůbec věcně
příslušný. K otázce nicotnosti musí NSS přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Na nicotné správní rozhodnutí se hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní
následky (viz rozsudek ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS).
Takové správní rozhodnutí soudy meritorně nepřezkoumávají, ale vysloví i bez návrhu jeho
nicotnost (§76 odst. 2 s. ř. s., §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.).
[17] Stěžovatel v „odvolání“ proti rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství
ze dne 12. 2. 2016 uvedl, že proti rozhodnutí o zastavení řízení podle §106 odst. 1 písm. f)
daňového řádu je s ohledem na §109 odst. 1 daňového řádu odvolání přípustné.
S tím se ztotožnil také žalovaný ve svém rozhodnutí. Podle jeho názoru z §109 odst. 1 daňového
řádu ani žádného jiného ustanovení nevyplývá, že by se proti rozhodnutí vydanému podle
§106 odst. 1 písm. f) daňového řádu nešlo odvolat. Odvolací finanční ředitelství v rozhodnutí
ze dne 12. 2. 2016 prý pochybilo, jelikož nesprávně stěžovatele poučilo o tom, že proti
rozhodnutí není přípustné odvolání. Obdobně krajský soud uvedl, že se nejednalo „ve smyslu
§109 odst. 1 daňového řádu (podle něhož se příjemce rozhodnutí může odvolat proti rozhodnutí správce daně,
pokud zákon nestanoví jinak) ve spojení s §116 odst. 4 daňového řádu o rozhodnutí odvolacího orgánu,
proti němuž by se nemohl žalobce dále odvolat“.
[18] NSS se s výše uvedenými právními názory účastníků řízení a krajského soudu
neztotožňuje. Je pravda, že podle §109 odst. 1 daňového řádu se „[p]říjemce rozhodnutí může odvolat
proti rozhodnutí správce daně, pokud zákon nestanoví jinak […]“. Současně je však třeba zohlednit také
§116 odst. 4 daňového řádu, který stanoví, že „[p]roti rozhodnutí odvolacího orgánu se nelze dále
odvolat“. Podle krajského soudu toto ustanovení na rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství
ze dne 12. 2. 2016 nedopadá, tento závěr však podrobněji nerozvádí.
[19] NSS zdůrazňuje, že daňové řízení je ovládáno zásadou dvouinstančnosti s tím,
že výjimečně o podaném odvolání může rozhodnout správce daně (srov. §113 daňového řádu).
Této zásady se žalovaný nedržel a připustil podání „dalšího“ řádného opravného prostředku proti
rozhodnutí odvolacího orgánu (třebaže Odvolací finanční ředitelství správně stěžovatele poučilo,
že odvolání zde přípustné není). Z výše podaného přehledu v bodech [1] a [2] přitom zřetelně
plyne, že Odvolací finanční ředitelství nahradilo v řízení o návrhu stěžovatele na částečné
zastavení výkonu rozhodnutí původní správní orgán, Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu,
které rozhodovalo o podaném odvolání proti rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 3
ze dne 26. 5. 2010. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství o zastavení řízení,
ze dne 12. 2. 2016, bylo procesním vyústěním řízení o návrhu stěžovatele na částečné zastavení
výkonu rozhodnutí. Podle NSS není pochyb o tom, že o zastavení řízení rozhodlo Odvolací
finanční ředitelství v odvolacím řízení. To ostatně potvrzuje také stěžovatel v kasační stížnosti,
kde tvrdí, že „Odvolací finanční ředitelství rozhodovalo až v druhém stupni, a to na základě odvolání
stěžovatele“.
[20] NSS již v minulosti prohlásil, že je možné o zastavení řízení podle §106 odst. 1 písm. f)
daňového řádu rozhodnout také v odvolacím řízení. Tato skutečnost sama o sobě nezakládá
právo na další řádný opravný prostředek v podobě odvolání (viz rozsudek ve věci Tukový průmysl
cit. v bodě [16] shora).
[21] Z tohoto právního názoru vycházel NSS také v nynější kauze, a proto dospěl k závěru,
že „odvolání“ podané ke Generálnímu finančnímu ředitelství nebylo podle §116 odst. 4
daňového řádu přípustné. Optikou výše uvedeného (viz bod [16]) je tedy rozhodnutí Generálního
finančního ředitelství nicotné. Krajský soud pochybil, pokud toto rozhodnutí meritorně
přezkoumal.
[22] NSS proto rozhodl podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení napadeného rozsudku
krajského soudu a vyslovení nicotnosti rozhodnutí žalovaného.
[23] V případě, že NSS zruší rozhodnutí krajského soudu a současně vysloví nicotnost
rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Při rozhodování o náhradě nákladů řízení
vychází zákon z celkového úspěchu ve věci (srov. §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Stěžovatel sice byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto by za běžných okolností měl právo
na náhradu nákladů řízení. Nicméně s ohledem na to, že vydání nicotného rozhodnutí zapříčinil
sám stěžovatel svým nesprávným a poněkud zmateným procesním postupem (podal odvolání,
třebaže byl v rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství výslovně poučen, že odvolání
zde není přípustné), a to za situace, kdy samotná daňová exekuce již byla zastavena (v podstatě
tedy vedl „řízení pro řízení“), nadto jeho jediná kasační námitka byla nedůvodná (a to opět
v důsledku jeho nesprávného a jen těžko pochopitelného procesního postupu – viz bod [14]
shora), NSS mu právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (srov. §60 odst. 7 s. ř. s.). V tomto
se NSS ztotožňuje s názorem žalovaného, jak jej rozvedl ve vyjádření ke kasační stížnosti.
[24] Žalovanému soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože žalovaný procesně úspěšný
nebyl.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. května 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu