ECLI:CZ:NSS:2019:2.AFS.192.2018:74
sp. zn. 2 Afs 192/2018 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: ARRIVA MORAVA a. s.,
se sídlem Vítkovická 3133/5, Ostrava, zastoupený JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., advokátem
se sídlem V jámě 699/1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem
Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2017,
č. j. MMR-34888/2017-26, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 24. 5. 2018, č. j. 11 A 195/2017 – 35,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2018, č. j. 11 A 195/2017 – 35,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2017, č. j. MMR-34888/2017-26, se z r ušuj e
a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
a řízení o žalobě částku 24 456 Kč, k rukám zástupce žalobce JUDr. Jakuba
Dohnala, Ph.D., advokáta se sídlem V jámě 699/1, Praha 1, a to do 30 dní od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 2. 3. 2017, č. j. 9857/2017-91/1,
byla žalobci schválena dotace z Integrovaného regionálního operačního programu na projekt
„Třinec – nákup vozidel“, registrační číslo CZ.06.1.37/0.0/0.0/16_022/0001454. Následně mu bylo
doručeno stanovisko Centra pro regionální rozvoj České republiky (dále jen „poskytovatel
dotace“), podle nějž jakožto zadavatel veřejné zakázky nedodržel postup dle §44 odst. 1 a §65
odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění (dále jen „zákon
o veřejných zakázkách“), čímž porušil zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace, když v rámci prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů vyžadoval
předložení vzorků před uplynutím lhůty pro podání nabídek, přičemž současně před uplynutím
této lhůty uzavřel posouzení části kvalifikace ve vztahu k předloženým vzorkům (dále jen
„zjištění č. 1“); taktéž v zadávacích podmínkách nejasně a netransparentně vymezil termín plnění
předmětu veřejné zakázky, neboť si v rámci zadávacích podmínek stanovil jednostrannou
výhradu změny předpokládaného termínu zahájení plnění bez určení jakéhokoliv mechanismu,
který by zajistil současně se změnou termínu zahájení i odpovídající úpravu termínu dokončení,
pročež zadávací podmínky neposkytovaly uchazečům jednoznačnou informaci o tom, v jaké
lhůtě budou muset předmět plnění dodat (dále jen „zjištění č. 2“). Žalobce s těmito zjištěními
poskytovatele dotace nesouhlasil a podal proti tomuto stanovisku odůvodněné námitky.
Opatřením poskytovatele dotace ze dne 6. 6. 2017 (dále jen „opatření poskytovatele“) bylo
konstatováno porušení postupu stanoveného zákonem o veřejných zakázkách ze strany žalobce
a schválená dotace byla dle §14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů, v rozhodném znění (dále jen „rozpočtová pravidla“)
snížena o 10 % z částky poskytnuté podpory na financování dotčené veřejné zakázky,
tedy o 13 495 000 Kč.
[2] Rozhodnutím žalovaného ze dne 31. 8. 2017, č. j. MMR-34888/2017-26 (dále jen
„napadené rozhodnutí“) bylo o námitkách žalobce proti opatření poskytovatele dotace
rozhodnuto tak, že toto opatření je oprávněné, námitky vůči němu nedůvodné a krácení
dotace se potvrzuje.
[3] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení. Namítal, že zjištění č. 1 se nemohl dopustit, neboť aplikoval zákonný
postup podle §56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách, který považuje za speciální ustanovení
vůči §65 odst. 1 téhož zákona; dle něj je totiž pojmově vyloučeno, aby k prokázání technického
kvalifikačního předpokladu došlo jindy než před uplynutím lhůty pro podávání nabídek; navíc
bez stanovení jednoznačného místa a času by nebylo možné zrealizovat předvedení vzorku
autobusu včetně testovací jízdy. Ke z jištění č. 2 žalobce uvedl, že jím učiněné upřesnění
zadávacích podmínek není kontradiktorní k údajům dříve uvedeným v Oznámení o zakázce;
potencionální dodavatelé nemohli být nikterak znejistěni v tom, dokdy mají předmět veřejné
zakázky dodat. Dále žalobce namítal nedostatečné přihlédnutí k závažnosti tvrzeného porušení
a jeho vlivu na dodržení účelu dotace; poukázal na aplikovatelnost judikatury správních soudů
zaujaté k odvodům za porušení rozpočtové kázně též na krácení dotace. Uvedl, že 10 % korekce
dotace je v poměru k tvrzeným pochybením naprosto neadekvátní a nepřiměřená,
neboť představuje náklady na pořízení jednoho kusu poptávaného bateriového autobusu,
což výrazně ztěžuje realizaci podpořeného projektu.
Rozsudek městského soudu
[4] Městský soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2018, č. j. 11 A 195/2017 – 35,
(dále jen „napadený rozsudek“) žalobu zamítl. Nejprve uvedl poměrně obsáhlou
obecnou pasáž představující většinu odůvodnění, v níž se vyjádřil k povaze systému
finančních toků ve strukturálních fondech; oznámení o nevyplacení části dotace označil
za individuální správní akt splňující materiální i formální znaky rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s.
(viz nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, či usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48); poukázal
na skutečnost, že příjemce dotace je povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat
nejen zákonné normy, ale též podmínky stanovené ve smlouvě či v rozhodnutí o poskytnutí
dotace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63);
dále připomenul, že ačkoliv se na postup poskytovatele dotace výslovně nevztahuje správní řád,
ten vystupuje vůči příjemci dotace v pozici vrchnostenské, a proto se musí řídit základními
zásadami činnosti správních orgánů, včetně přesvědčivého odůvodnění s ohledem na individuální
okolnosti případu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2015,
č. j. 2 Afs 226/2015 - 39). Zkoumal taktéž, zda již došlo k porušení rozpočtové kázně,
neboť v tom případě by poskytovatel nebyl oprávněn dotaci snížit, nýbrž pouze pozastavit
a následně se řídit názorem příslušného finančního úřadu; posuzovanou věc shledal za případ,
kdy krácení bylo poskytovatelem dotace provedeno jako výsledná finanční oprava v rámci
administrace žádosti žalobce o platbu. Uvedl, že judikaturní východiska týkající se požadavku
na srozumitelnost dotačních pravidel je třeba aplikovat v plném rozsahu i na rozhodování
o snížení dotace podle §14e rozpočtových pravidel; rozdílný přístup považuje
za neakceptovatelný, neboť je nerozhodné, zda je dotace snížena ještě před jejím vyplacením,
nebo se sníží až zpětně v podobě odvodu.
[5] Městský soud se dále zabýval napadeným rozhodnutím z hlediska jeho
přezkoumatelnosti. Konstatoval, že na snížení dotace je třeba klást stejné nároky jako
na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, neboť svou povahou, způsobenými
důsledky i důvody vydání jde o obdobné rozhodnutí. Poukázal na závěry judikatury, že obsahem
rozhodnutí o přijetí opatření podle §14e rozpočtových pravidel by měla být informace,
zda pouze pozastavuje výplatu dotace, či ji s konečnou platností snižuje; tuto informaci sice
napadené rozhodnutí neobsahovalo, ovšem zjistil si ji sám ze správního spisu. Dospěl k závěru,
že postoj žalovaného je zcela legitimní, neboť důvody jeho postupu byly jednoznačně, určitě
a srozumitelně vyjádřeny v odůvodnění napadeného rozhodnutí, přičemž jím učiněné správní
uvážení neshledal v rozporu s obsahem spisového materiálu. Nezjistil, že by závěry správního
orgánu nebyly dostatečně podloženy skutkovými zjištěními nebo s nimi byly v rozporu, správní
orgán se taktéž vypořádal se všemi námitkami žalobce. Poznamenal, že meze přezkumné činnosti
správního uvážení soudem jsou vymezeny tím, že není v rozporu se zásadami logického myšlení
a uvažování; úkolem soudu totiž není suplovat správní orgán v jeho odborné kompetenci
ani nahradit jeho správní uvážení svým.
[6] K žalobní námitce týkající se zjištění č. l městský soud uvedl, že z logiky věci vyplývá
povinnost veřejného zadavatele poskytnout dodavateli součinnost s dostatečným předstihem
před uplynutím lhůty pro prokázání kvalifikace, což však neznamená, že by zadavatel
mohl stanovit jakékoliv předběžné podmínky pro účast v zadávacím řízení. Zadavatel
by měl součinnost poskytnout takovým způsobem, aby dodavatelům umožnil prokázat kvalifikaci
ve lhůtě pro prokázání kvalifikace. Jestliže však žalobce fakticky zkrátil lhůtu k prokázání
kvalifikace z 50 na 30 dnů, je důvodný závěr žalovaného, že se tím dopustil porušení zásady
rovného zacházení a zákazu diskriminace vůči těm potenciálním dodavatelům, kteří nebyli
schopni dodat požadovaný vzorek v požadované lhůtě; žalobce tak mohl dle městského soudu
svým postupem některým dodavatelům zkrátit přístup k veřejné zakázce, což mělo za následek
ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že žalobce
nebyl schopen kapacitně zajistit součinnost, kdykoliv ho o to dodavatel požádá, neboť v takové
situaci bylo výhradně na něm, aby zvážil samotný požadavek na prokázání vzorku a formulaci
jeho konkrétních podmínek.
[7] Ve vztahu k žalobní námitce brojící proti zjištění č. 2 zjistil městský soud, že ž alobce
stanovil termín zahájení plnění veřejné zakázky nejprve v Oznámení o zakázce uveřejněné
ve Věstníku veřejných zakázek tak, že jej určil na 1. 11. 2016, zároveň určil i termín dodání
do 31. 12. 2016, v Zadávacích podmínkách však byly termíny stanoveny odlišně, když žalobce
formuloval jednostrannou výhradu změny předpokládaného termínu zahájení plnění, pročež
mu žalovaný vytýkal, že nestanovil žádný mechanismus, který by upravil i posun termínu dodání.
Možnost změnit předpokládaný termín zahájení plnění tedy byla jednostranně vyhrazena žalobci,
změna pevně stanoveného termínu dokončení plnění byla podmíněna dohodou obou smluvních
stran; oba termíny tak fakticky závisely výhradně na zadavateli, pročež si jednotliví dodavatelé
nemohli být jisti, zda přistoupí na změnu termínu dodání navrženou s ohledem na posun termínu
zahájení veřejné zakázky. Výhrada možné dohody smluvních stran neměla dle městského soudu
vliv na závěr o porušení zákona, neboť takto vymezené zadávací podmínky neposkytovaly
uchazečům o veřejnou zakázku zcela jednoznačnou, určitou a jasně srozumitelnou informaci
o tom, v jaké lhůtě budou muset předmět plnění dodat. Na tom nic nezměnila ani námitka
žalobce, že ke skutečnému posunu termínu zahájení realizace nedošlo, porušení zákona totiž
spočívá v nejednoznačnosti zadávacích podmínek, která mohla potencionální dodavatele ovlivnit
v jejich zájmu o účast v daném zadávacím řízení.
[8] Námitku směřující proti porušení zásady proporcionality vypořádal městský soud
ztotožněním se s posouzením žalovaného, že jelikož se žalobce dopustil dvou pochybení,
která byla popsána v rámci předem daných pravidel, byla sazba opravy udělená dle Sazebníku
finančních oprav, který je odstupňován podle závažnosti zjištěných pochybení, plně v souladu
se zásadou proporcionality. Navíc byla řádně odůvodněna a uložena jako v obdobných
případech, kdy nelze prokázat přímý vliv, ale současně došlo k více pochybením v rámci jedné
veřejné zakázky. Protože nedošlo ke skutečnému posunu realizace díla, nebyla uplatněna nejvyšší
možná sazba ve výši 25% hodnoty dotčené veřejné zakázky, nebylo však možné uplatnit
ani nejnižší možnou sazbu finanční opravy ve výši 5%, neboť byla podána pouze jediná nabídka,
což lze považovat za jednu z možných indicií potvrzující, že žalobce stanovil technické
kvalifikační předpoklady a stejně tak i samotné zadávací podmínky v rozporu se zákonem,
což mohlo zjevně ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů. Městský soud nepřisvědčil žalobci
ani v námitce, že postup žalovaného byl formalistický.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
Kasační stížnost
[9] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
Primárně namítá, že městský soud při posuzování důvodnosti zjištění učiněných poskytovatelem
dotace zcela nekriticky přejal argumentaci žalovaného, aniž by se jakkoliv blíže vypořádal
s námitkami stěžovatele uvedenými v žalobě. Městský soud věnoval posouzení zjištění č. 1 a č. 2
pouze dva naprosto obecné odstavce, přičemž ve zbytku rozhodnutí se zabýval nemeritorními
otázkami týkajícími se rozpočtových pravidel. Nesprávně dospěl k závěru, že žalovaný rozhodl
o nevyplacení části dotace podle §14e odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění
účinném do 19. 2. 2015, díky čemuž se na postup poskytovatele dotace výslovně nevztahují
ustanovení správního řádu. Následně zdlouhavě, zbytečně a nesrozumitelně argumentoval,
že i přesto je rozhodnutí o nevyplacení části dotace rozhodnutím správního orgánu
přezkoumatelným ve správním soudnictví; o tom však nemohlo být sporu, neboť rozhodnutí
o poskytnutí dotace je z 2. 3. 2017, přičemž žalovaný rozhodl podle §14e odst. 1 rozpočtových
pravidel, ve znění až po novele provedené zákonem č. 25/2015 Sb. s účinností od 20. 2. 2015,
která toto vynětí odstranila. Stěžovatel proto shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným,
neboť je nesrozumitelný a nevyplývají z něj konkrétní důvody pro rozhodnutí městského soudu.
[10] Stěžovatel nesouhlasí s argumentací městského soudu ke zjištění č. 1, neboť ji zcela
nekriticky přejal od žalovaného, navíc ji považuje za nelogickou, protimluvnou a jdoucí
nad rámec zákona. Odmítá, že by stanovením nutných podmínek jeho součinnosti k předložení
vzorku autobusu určil jakékoli předběžné podmínky pro účast v zadávacím řízení, a tím zkracoval
zákonem stanovenou lhůtu pro prokazování kvalifikace. Sám městský soud uvedl, že součinnost
je zadavatel povinen poskytnout s dostatečným předstihem ještě před uplynutím lhůty
pro prokázání kvalifikace, zároveň však toto pravidlo popírá tím, že nesmí být zkrácena zákonem
stanovená lhůta pro prokazování kvalifikace. Argumentace soudu dle stěžovatele postrádá
elementární logiku, neboť pokud má zadavatel poskytnout součinnost v dostatečném předstihu
před uplynutím lhůty pro podání nabídek, pak to musí nutně vést ke zkrácení zákonem stanovené
lhůty pro prokazování kvalifikace, právě tímto postupem však nesmí být zkrácena zákonem
stanovená lhůta pro prokazování kvalifikace. Je navíc zcela běžné, že zadavatelé při stanovení
pravidel pro předložení vzorků určují zároveň pravidla pro prokázání kvalifikace, která mají
obdobné účinky jako v případě posuzovaného požadavku stěžovatele v rámci zjištění č. 1.
Ten přiložil zadávací dokumentaci k nadlimitní veřejné zakázce zadávané Dopravním podnikem
hl. m. Prahy, kde jsou taktéž stanoveny závazné podmínky součinnosti a mezní datum,
do kterého musí dojít k předložení vzorků, přičemž toto datum rovněž předchází datu podání
nabídky. Stěžovatel tedy má za to, že stanovením pravidla k nezbytné součinnosti, na základě
kterého byl pro všechny dodavatele shodně proveden §56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách,
neporušil žádnou povinnost danou mu zákonem, stejně tak tímto bezdůvodně neomezil
hospodářskou soutěž. Odmítá tezi městského soudu, že v důsledku zkrácení lhůty z 50 na 30 dnů
došlo k diskriminaci těch potenciálních dodavatelů, kteří požadovaný vzorek autobusu
ve stanovené lhůtě nebyli schopni dodat; nechtěl totiž, aby dodavatelé bateriový autobus
za účelem jeho předvedení vyrobili, neboť nepožadoval dodat autobus, který bude splňovat
veškeré technické podmínky dle zadávací dokumentace, nýbrž chtěl pouze demonstrovat,
že potenciální dodavatelé disponují v rámci svého portfolia obdobnými bateriovými autobusy.
Jestliže tedy potenciální dodavatelé měli k dispozici nějaký bateriový autobus, pak byla lhůta
30 dní zcela dostatečná k tomu, aby jej stihli v požadovaném termínu předvést, obzvláště
za situace, kdy v dané lhůtě nebyl problém předvést vzorek pro dodavatele z Nizozemí.
Stěžovatel je naopak přesvědčen, že bez stanovení konkrétního místa a času by nebylo reálně
možné předvedení autobusu včetně testovací jízdy realizovat, neboť součinnost dodavatele
vyžaduje nutné organizační zajištění, když je zapotřebí soustředit nezbytné personální kapacity.
Zároveň je nemožné určit za tento den až poslední den lhůty pro podání nabídek, neboť
stěžovatel nemůže vědět, kolik dodavatelů využije možnosti předložit vzorek; předvedení
jednoho vzorku včetně testovací jízdy je pak otázkou několika hodin, je-li tedy předloženo více
vzorků, jedná se o celodenní záležitost, jejíž přesnou dobu trvání nelze odhadnout.
Pokud by ovšem zadavatel nestihl provést posouzení vzorků do konkrétní hodiny a minuty,
ve které končí lhůta pro podání nabídek, pak by byl nucen zadávací řízení zrušit. Je proto
přesvědčen o tom, že §56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách je ustanovením speciálním
k §65 odst. 1 téhož zákona, když v zásadě ani žádný jiný vztah mezi těmito ustanoveními není
možný; je tedy nutné uplatnit zásadu lex specialis derogat legi generali, neboť jinak by nebylo možné
kolizi těchto ustanovení uspokojivě vyřešit.
[11] Dále má stěžovatel za to, že ani v přípa dě zjištění č. 2 městský soud správně neposoudil
jeho námitky, když opět zcela obecně a zkratkovitě převzal kompletní argumentaci žalovaného.
Termín dodání autobusů stanovil pevným datem do 31. 12. 2016, pročež bylo zcela zřejmé,
v jakém termínu má být předmět veřejné zakázky splněn. I kdyby přijal argumentaci soudu,
že nestanovil žádný mechanismus, který by upravil posun termínu dodání plnění v případě
neočekávaného zdržení zadávacího řízení, přesto nelze tvrdit, že by porušil zákon o veřejných
zakázkách. Jestliže totiž bylo stanoveno pevné datum, ve kterém měl být předmět plnění dodán,
je z logiky věci rovněž dána jednoznačná, určitá a srozumitelná informace o tom, v jaké lhůtě
budou dodavatelé muset předmět plnění dodat.
[12] Stěžovatel namítá taktéž nesprávné posouzení proporcionality vzhledem k závažnosti
porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace, neboť městský soud opět bez dalšího přejal
argumentaci žalovaného. Tvrzení o tom, že neproběhla řádná hospodářská soutěž, považuje
za zcela nesprávné; obdržení pouze jedné nabídky nemůže jít k jeho tíži, navíc tato skutečnost
není znakem toho, že by neproběhla řádná hospodářská soutěž, nýbrž výrazem specifičnosti
a úzkosti relevantního trhu s bateriovými autobusy. Korekce dotace ve výši 10 % představující
částku 13 495 000 Kč je v poměru k namítaným pochybením naprosto neadekvátní
a nepřiměřená, když žalovaný v Informaci o krácení dotace připouští pouze nepřímý potenciální
vliv předmětných zjištění na výběr nejvhodnější nabídky. Stěžovatel je přesvědčen, že ke korekci
dotace nelze přistupovat čistě mechanicky, podle předem daných tabulek, ale je potřeba
posuzovat individuální okolnosti každého jednotlivého případu a závažnost případných
pochybení příjemce dotace. Stejná korekce z dotace v řádech milionů je totiž v absolutních
číslech naprosto odlišná od korekce z dotace v řádech desítek tisíc, přičemž v obou případech
se může jednat o zcela shodné pochybení se stejnými následky. Výše korekce v projednávané věci
dosahuje hodnoty dotace na pořízení jednoho bateriového autobusu, čímž je ohrožena
ekonomická smysluplnost celého projektu. Bateriové autobusy byly pořízeny za účelem zajištění
ekologické dopravy v oblasti s podstatně znečištěným životním prostředím, přičemž pořizovací
cena takového autobusu je přitom 3krát vyšší než běžného autobusu se spalovacím motorem.
Stěžovatel sice patří mezi velké dopravce v České republice, při posuzování výše korekce
je dle něj však třeba přihlédnout k tomu, že taková korekce by byla ve své absolutní výši
pro fungování malého dopravce likvidační.
Vyjádření žalovaného
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poznamenal, že je obsahově stejná jako žaloba,
s výjimkou poukazu stěžovatele na zadávací dokumentaci k veřejné zakázce Dopravního podniku
hl. m. Prahy. K tomu konstatuje, že každé zadávací řízení je naprosto specifické a předložené
srovnání nemění nic na skutečnosti, že stěžovatel fakticky zkrátil lhůtu dle §56 odst. 1 písm. e)
zákona o veřejných zakázkách pro prokázání kvalifikace z 50 na 30 dní, čímž porušil §6 odst. 1
téhož zákona, neboť takové zkrácení lhůty porušuje zásadu rovného zacházení a zákazu
diskriminace vůči těm dodavatelům, kteří nebyli schopni z jakéhokoliv důvodu dodat požadovaný
vzorek v zadavatelem stanovené lhůtě, avšak pokud by byla tato lhůta stanovena v nezkrácené
délce, tj. měli by k dispozici 20 dní navíc, tak by byli schopni vzorek dodat. Tento postup mohl
podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť není vyloučeno, že v případě řádného
postupu dle zákona by stěžovatel mohl obdržet nabídky i od jiných dodavatelů. Ve zbylé části
pak žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí.
Replika stěžovatele
[14] Stěžovatel uvedl, že ačkoliv se v případě opatření podle §14e rozpočtových pravidel
nejedná o odvod za porušení rozpočtové kázně, lze na něj aplikovat příslušnou judikaturu
k tomuto institutu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48). Dosavadní judikatura ve vztahu k povaze odvodu
za porušení rozpočtové kázně zastává názor, že se nejedná o správní delikt či jinou
sankci v užším slova smyslu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2018,
č. j. 29 ICdo 3/2016 - 203). Stěžovatel je však toho názoru, že tyto závěry lze v plném rozsahu
uplatnit toliko na případy, kdy příjemce dotace přímo nenaplní její účel nebo nedodrží některou
z podmínek jejího poskytnutí, která je s jejím účelem úzce svázána. Cílem odvodu za porušení
rozpočtové kázně je totiž navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity
za účelem a v souladu s podmínkami, které byly pro čerpání prostředků stanoveny. Za situace,
kdy v rámci čerpání prostředků dotace sice došlo k porušení povinnosti stanovené právními
předpisy, avšak vlastní účel dotace byl beze zbytku naplněn, není namístě výše uvedené závěry
uplatnit; v tomto případě totiž finanční oprava nesměřuje k navrácení prostředků užitých
v rozporu s účelem dotace zpět do státního rozpočtu, nýbrž se jedná pouze o potrestání
stěžovatele za jeho nesprávný postup při zadávání veřejné zakázky.
[15] Finanční oprava za porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek podle stěžovatele
naplňuje znaky správního trestání ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2015, č. j. 4 Afs 210/2014 - 57. To má zásadní důsledky pro ukládání
takového opatření jakožto správního trestu, neboť pouze obecná konstatování správního orgánu
nemohou bez posouzení přiměřenosti samotných „sazeb“, které poskytovatel dotace určil
předem bez ohledu na princip individualizace trestu a které a priori považují podání pouze jedné
nabídky za důkaz nikoliv řádné hospodářské soutěže, vyhovět požadavkům judikatury
(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, a nálezy Ústavního
soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, či ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02).
Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval způsobem odpovídajícím danému segmentu trhu,
kde dodavatelé jsou profesionály s miliardovými obraty disponujícími tomu odpovídajícím
odborným zázemím, proto pravděpodobnost, že by mohli být znevýhodněni ti z nich, kteří
se o veřejné zakázce nedozvěděli včas, nebo kterým by příprava vzorku trvala delší dobu,
se fakticky rovnala nule. Tuto okolnost však správní orgán při uplatnění finanční opravy žádným
způsobem nezohlednil, taktéž zcela absentovalo posouzení finančních důsledků uložené sankce
z pohledu zásahu do majetkové sféry stěžovatele. Ten dále upozorňuje, že výše uplatňovaných
finančních oprav je v hrubém nepoměru se sankcemi ukládanými za přestupky dle zákona
o veřejných zakázkách, přičemž takto zásadně rozdílným přístupem nejsou naplněny základní
zásady postupu správních orgánů.
[16] Pokud by Nejvyšší správní soud setrval na názoru, že odvod za porušení rozpočtové
kázně není správním trestem či jinou sankcí v užším slova smyslu, je dle názoru stěžovatele nutné
ukládat finanční opravy vždy s přihlédnutím k zásadě proporcionality s ohledem na závažnost
a důsledky konkrétního porušení (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 666/02). Stěžovatel odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 11. 2017, č. j. 1 Afs 291/2017 - 23, jímž byla rozšířenému senátu postoupena věc s otázkou,
zda je správní orgán povinen stanovit výši odvodu za porušení rozpočtové kázně proporcionálně
s ohledem na závažnost zjištěného porušení i v případech, kdy se porušení vztahuje k celému
objemu poskytnuté dotace (pozn. NSS: věc nebyla v okamžiku zaslání repliky stěžovatelem
doposud rozhodnuta). Předeslal, že pokud bude správní orgán povinen stanovit výši odvodu
za porušení rozpočtové kázně proporcionálně vždy s ohledem na závažnost zjištěného porušení
i v případech, kdy ze zákona vyplývá „pevná“ výše odvodu v celém objemu poskytnuté dotace,
bude při uplatnění argumentu a maiori ad minus nutné obdobný přístup uplatňovat i při ukládání
odvodů za porušení rozpočtové kázně nižších, než kolik činí celková částka dotace. Nemůže
obstát obcházení povinnosti proporcionálního posouzení konkrétních zjištění tím, že se předem
stanoví „sazebník“ pevných procentních podílů odvodu. Ad absurdum by totiž takový „sazebník“
mohl obsahovat sníženou pevnou procentní sazbu ve výši 99 % a tato by s odkazem
na skutečnost, že ji poskytovatel stanovil v souladu s rozpočtovými pravidly jakožto pevný
procentní podíl, byla následně vyňata z povinnosti správního orgánu stanovit odvod za porušení
rozpočtové kázně pouze v takové částce, která je přiměřená s ohledem na závažnost a důsledky
konkrétního porušení. Stěžovatel si je vědom, že v jeho případě k tak absurdní situaci nedošlo,
když finanční opravy za nedodržení právních předpisů upravujících oblast zadávání veřejných
zakázek mohly být uplatněny ve výši 5 %, 10 %, 25 %, avšak poskytovatel s odkazem
na nemožnost snížení finanční opravy až na spodní přípustnou hranici uplatnil sazbu
ve výši 10 %. Stěžovatel je ovšem toho názoru, že ani nejnižší pevná sazba finanční opravy 5 %
by v jeho případě řádně nezohledňovala závažnost a důsledky konkrétního porušení právního
předpisu, neboť by v absolutním vyjádření činila částku 6 747 500 Kč, pročež by nemohla obstát.
[17] Stěžovatel taktéž nesouhlasí s tvrzením, že finanční opravy za nedodržení stanoveného
postupu mohou být uplatněny pouze ve výši 5 %, 10 %, 25 % a 100 %, a to dle Pokynu
Evropské komise ke stanovení finančních oprav, jež mají být provedeny u výdajů financovaných
Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro veřejné zakázky ze dne
19. 12. 2013, které jsou přílohou rozhodnutí Evropské komise C (2013) 9527. Tyto pokyny jsou
totiž určeny výhradně pro postup orgánů Evropské komise vůči členským státům; ty jsou však
ve zcela odlišném postavení než individuální příjemce, protože případné necertifikované výdaje
mohou nahradit výdaji jinými (takový postup se v praxi běžně uplatňuje) a uplatnění opravy
tak pro členský stát, na rozdíl od individuálního příjemce, neznamená nutně snížení částky,
která je pro něj v rámci fondů Evropské unie alokována. To znamená, že povaha a důsledky
předmětných Pokynů Evropské komise jsou významně odlišné oproti finančním opravám
stanoveným poskytovateli dotací a nelze je vzájemně zaměňovat.
Duplika žalovaného k replice stěžovatele
[18] Žalovaný nerozporuje, že judikatura k institutu odvodů za porušení rozpočtové kázně
je použitelná i pro krácení dotací dle §14e rozpočtových pravidel (viz usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48), k použitelnosti
principů správního trestání pak odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne
23. 4. 2015, č. j. 22 Af 65/2013 - 46, či rozsudek Nejvyššího správního soudu 31. 3. 2015,
č. j. 5 As 95/2014 – 46. Nesouhlasí však s tím, že porušení rozpočtové kázně v některých
případech správním deliktem je a v jiných nikoliv, přičemž nejasnou hranicí má být naplnění
účelu poskytnuté dotace. Ten je dle žalovaného nutno chápat šířeji, neboť zahrnuje nejen
realizaci samotného projektu, nýbrž také požadavek účelného, efektivního a hospodárného
vynakládání veřejných prostředků; to je ostatně důvodem, proč je samotné dotační řízení
(a následně i zadávací řízení) svázáno takovým množstvím pravidel a velkou mírou formálnosti.
Porušení těchto pravidel není možné považovat za správní delikt, za nějž by následoval správní
trest, nýbrž za nedodržení podmínek poskytování dotace, za které následuje její krácení. Účelem
krácení dotace totiž není příjemce potrestat či jej odradit od dalšího opakování porušování
podmínek, ale ochrana veřejných prostředků; to musí platit pro veškerá pravidla obsažená
v regulatorním rámci upravujícím poskytování dotací.
[19] Žalovaný souhlasí, že při stanovování výše finanční opravy je nutné přihlédnout
k závažnosti a důsledkům konkrétního porušení, což ale považuje za běžný postup,
který byl dodržen i v projednávané věci. K námitce stěžovatele, že stanovení sazebníku
s přehledem jednotlivých typů porušení a k nim příslušejícím procentuálním sazbám finančních
oprav nezajišťuje aplikaci principu proporcionality, žalovaný uvádí, že sazebník neobchází
povinnost stanovit odvod v přiměřené částce; existence snížených sazeb (u některých pochybení
dokonce hned několika snížených sazeb) pak dokazuje, že žalovaný skutečně při určování
výše finanční opravy přihlíží k závažnosti a důsledkům konkrétního porušení. Existence
sazebníku s pevně určenými hodnotami, včetně snížených sazeb, kombinuje požadavek
na legitimní očekávání a shodný postup orgánu veřejné moci ve skutkově totožných
či podobných případech, s požadavkem na dodržování principu proporcionality. Žalovaný proto
považuje za nepochopitelnou argumentaci stěžovatele, který se domáhá co nejvyšší míry
individualizace opatření, zároveň však dodává, že by správní orgán měl postupovat v typově
obdobných případech stejně, aniž by si byl v ědom skutečnosti, že se tyto dva přístupy vzájemně
vylučují. Je toho názoru, že jím uplatňovaný systém oba požadavky naplňuje a vzájemně
je vyvažuje. S tvrzením stěžovatele, že pokyny Evropské komise nejsou pro hodnocení členským
státem použitelné, nesouhlasí, neboť se v nich uvádí, že „příslušným orgánům v členských státech
se doporučuje, aby při opravě nesrovnalostí zjištěných jejich vlastními útvary používaly stejná kritéria a sazby,
ledaže by uplatnily normy přísnější“. Žalovaný má za to, že zcela jasně popsal důvody, kvůli kterým
bylo přistoupeno ke krácení v hodnotě 10 %; na námitku, že při uplatnění krácení dotace
v procentech je u velkých projektů absolutní částka finanční opravy neproporcionálně vysoká
vzhledem k závažnosti pochybení, reaguje tak, že pokud dojde k pochybení v rámci projektu,
na který bylo vynaloženo velké množství veřejných prostředků, jde reálně o pochybení mnohem
závažnější, než kdyby se stejné chyby dopustil příjemce u mnohem menšího projektu.
Poznamenává dále, že k ur čením finančních oprav prostřednictvím sazebníku dochází pouze
v situacích, kdy reálnou částku odpovídající finančním důsledkům daného pochybení nelze
přesně zjistit; v ideálním případě tedy má krácení být rovno skutečným finančním důsledkům,
ovšem ve většině případů je nelze přesně vyčíslit; právě v těchto případech existence sazebníku
zajišťuje příjemci dotace ochranu před případnou svévolí poskytovatele, zároveň však umožňuje
poskytovateli dotace přizpůsobit výši krácení okolnostem daného případu. Žalovaný připomíná,
že veškeré podmínky poskytnutí dotace včetně jejího krácení v důsledku nedodržení těchto
podmínek či zákonných pravidel zadávacího řízení byly stěžovateli známy již v době podání
žádosti; způsob finančního krácení dotace, včetně samotného sazebníku, je nutno považovat
za jejich součást, ostatně sazebník je součástí přílohy Obecných pravidel pro žadatele a příjemce
„Finanční opravy za nedodržení postupu“.
[20] Žalovaný též oponuje tvrzení, že poskytovatel dotace nebral ohled na skutečný stav věci.
Je sice pravdou, že jistá míra formalismu v tomto případě existuje, jde ovšem o běžnou praxi,
jelikož zadávání veřejných zakázek je již ze svého principu velmi formalizovaným procesem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 2 Afs 64/2009 - 109).
Zadavatel veřejné zakázky má povinnost formalizovaný postup dodržovat a vyvarovat
se i sebemenších odchylek, především pak akceptovat základní zásady zadávacího řízení.
Nedodržení tzv. „principů 3E“ (principu efektivního, účelného a hospodárného nakládání
s veřejnými prostředky) je nutné zohlednit při následném krácení dotace.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[22] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[23] Kasační stížnost je důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil rozsudek městského soudu z hlediska namítané
nepřezkoumatelnosti, neboť pouze u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla vážit
důvodnost konkrétních kasačních námitek. K pojmu nepřezkoumatelnosti odkazuje Nejvyšší
správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce (srov. například rozsudky ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, č. 787/2006 Sb.
NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245). Nejvyšší správní
soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, zdůrazňuje,
že „při posuzování nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit
tyto případy jen vážným vadám rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost
se totiž oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá
zájmu účastníků řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost
přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno”.
Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, platí, že „je-li z rozhodnutí
krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami účastníků řízení a jakými úvahami se soud řídil, nebude každé
dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho rozhodnutí znamenat nepřezkoumatelnost. Nereaguje-li soud na určitou
argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný
procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Podle Ústavního soudu totiž není porušením práva
na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě
vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně
vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná”. Nález Ústavního soudu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, pak uvádí, že „povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem
odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí
podrobně reagováno.” K námitce stěžovatele, že městský soud zcela nekriticky přejal argumentaci
žalovaného, poukazuje Nejvyšší správní soud na to, že neposouzení věci soudem odlišně oproti
žalovanému ještě neznamená, že se jeho námitkami řádně a věcně nezabýval; ztotožnění
se s právními závěry učiněnými žalovaným tedy samo o sobě rozhodně není důvodem
způsobujícím nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Je pravdou, že nepoměrně velká část
odůvodnění napadeného rozsudku se věnuje obecným otázkám, přičemž je rozsáhle citována
judikatura, která není zcela přiléhavá k předmětu řízení; vypořádání samotných žalobních námitek
pak je skutečně obsaženo v posledních přibližně čtyřech odstavcích. Přes výše uvedené jsou však
z napadeného rozsudku zřejmé důvody, které městský soud vedly k zamítnutí žaloby; o všech
žalobních námitkách, seč místy poněkud stručně, pojednal a minimálně v kontextu celého
rozhodnutí je vypořádal, pročež Nejvyšší správní soud neshledal nepřezkoumatelnost takového
rozsudku pro nedostatek důvodů. K námitce nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že městský soud nesprávně a bez jakéhokoli zdůvodnění vyšel
z §14e rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, které v odst. 4 stanovilo,
že „na opatření podle odstavců 1 (nevyplacení části dotace) až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním
řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“, pročež musel následně skutečně zbytečně a zdlouhavě,
s ohledem na judikaturní závěry dovozovat, že takový úkon je rozhodnutím správního orgánu
přezkoumatelným ve správním soudnictví a na jeho přijetí se vztahují základní zásady činnosti
správních orgánů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48); novelou rozpočtových pravidel provedenou zákonem
č. 25/2015 Sb., s účinností od 20. 2. 2015, však bylo citované ustanovení zrušeno. Jelikož
dle §75 odst. 1 s. ř. s. „při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, přičemž napadené rozhodnutí bylo vydáno dne
31. 8. 2017 (opatření o krácení dotace pak 6. 6. 2017), tedy až po účinnosti předmětné novely,
měl městský soud vycházet z rozhodného znění §14e rozpočtových pravidel, které již výluku
soudního přezkumu nestanovovalo, díky čemuž by nebylo nutné zabývat se otázkou možnosti
jeho přezkumu. Protože však i přes toto dílčí pochybení městský soud dospěl díky závěrům
judikatury k posouzení, že napadené rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, tedy otázku
přístupu k soudu vyhodnotil zcela shodně jako v případě aplikování právní úpravy v rozhodném
znění, konstatuje Nejvyšší správní soud, že se nejedná o vadu řízení před městským soudem,
která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé; ani fakticky nadbytečná část
odůvodnění nezapříčiňuje nepřezkoumatelnost rozsudku pro nesrozumitelnost, neboť je zjevné,
že souvisí s nesprávně aplikovaným zněním právní úpravy, přičemž však není v žádném rozporu
s pasážemi následujícími. Nejvyšší správní soud taktéž neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Napadený rozsudek je proto přezkoumatelný.
[25] Co se týče kasačních námitek stěžovatele k posouzení právních otázek městským soudem,
nejprve je na místě vypořádat ty, které brojí proti samotným zjištěním poskytovatele dotace,
tedy přezkoumat závěry městského soudu ohledně otázky, zdali stěžovatel vůbec porušil
ustanovení zákona o veřejných zakázkách, a bylo tak možné přistoupit k opatření krácení dotace
dle §14e rozpočtových pravidel; až následně bude případně nezbytné se zabývat
proporcionalitou uložené procentuální korekce.
[26] Dle §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je „zadavatel povinen při postupu podle tohoto
zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace“.
[27] Podle §44 odst. 1 téhož zákona „zadávací dokumentace je soubor dokumentů, údajů, požadavků
a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných
pro zpracování nabídky. Za správnost a úplnost zadávacích podmínek odpovídá zadavatel“.
[28] Dle §56 odst. 7 téhož zákona „v případě, že prokázání splnění požadovaných technických
kvalifikačních předpokladů nespočívá v předložení dokladu, je veřejný zadavatel povinen poskytnout dodavateli
příslušnou součinnost a možnost prokázání této části technických kvalifikačních předpokladů před uplynutím
lhůty pro prokázání kvalifikace. Veřejný zadavatel je povinen odeslat dodavateli písemné potvrzení o úspěšném
prokázání splnění příslušného technického kvalifikačního předpokladu, které slouží jako doklad pro prokázání
splnění kvalifikace v příslušném rozsahu“. Podle §65 odst. 1 pak „v otevřeném řízení je dodavatel povinen
prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek. V případě otevřeného řízení se zavedením dynamického
nákupního systému je dodavatel povinen prokázat splnění kvalifikace nejpozději s podáním předběžné nabídky“.
[29] Podle §14e odst. 1 rozpočtových pravidel „poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část,
domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem
nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je-li stanoven nižší odvod
za porušení rozpočtové kázně podle §14 odst. 6, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek
vypočítaných podle §14 odst. 6. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení
a jeho vlivu na dodržení účelu dotace.“
[30] Poskytovatelem dotace vytýkané zjištění č. 1 spočívalo v tom, že zadávací řízení
předmětné veřejné zakázky (jednalo se o nadlimitní veřejnou zakázku na dodávky dle §8 zákona
o veřejných zakázkách, zároveň o otevřené zadávací řízení dle §27 téhož zákona) bylo zahájeno
odesláním Oznámení o zakázce na veřejné služby do Věstníku veřejných zakázek dne 4. 4. 2016;
přestože lhůta pro podání nabídek končila až dne 25. 5. 2016 v 10:00 hodin, stanovil zadavatel
v bodě 5.7 zadávacích podmínek, že „k prokázání splnění technického kvalifikačního předpokladu
v souladu s §56 odst. 1 písm. e) ZVZ je uchazeč dále povinen předložit vzorek 1 ks městského plně
nízkopodlažního bateriového autobusu délky minimálně 12 a maximálně 13 metrů, shodného nebo podobného
charakteru, jenž má být předmětem nabídky uchazeče. Uchazeči budou povinni předložit vzorek dne
4. května 2016 v 9:00 hodin v areálu zadavatele na adrese Vítkovická 3133/5, Ostrava – Moravská Ostrava.
Vrácení vzorku bude zadavatelem uskutečněno týž den na stejném místě, a to po provedení zkušební jízdy
a kontrole, zda vzorek splňuje požadavky zadavatele. Uchazeč je v souvislosti s předložením vzorku povinen
zajistit doprovod vzorku osobou, která bude schopna sdělit zadavateli a hodnotící komisi potřebné technické údaje,
a která bude oprávněna vzorek řídit a předvést jeho funkčnost.“ Poskytovatel dotace, stejně jako
pak žalovaný, v citovaném bodě zadávací dokumentace spatřovali porušení §65 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách; §56 odst. 7 téhož zákona dle nich totiž sice umožňuje prokázání splnění
požadovaných technických kvalifikačních předpokladů před uplynutím lhůty pro prokázání
kvalifikace (tedy v daném případě lhůty pro podání nabídek), to je však možnost stanovená pouze
ve prospěch dodavatelů jakožto potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. Tento názor převzal
též městský soud, když uvedl, že „z logiky věci vyplývá, že součinnost je veřejný zadavatel povinen dodavateli
poskytnout ještě před uplynutím lhůty pro prokázání kvalifikace, a to s dostatečným předstihem. To však
neznamená, že by zadavatel mohl stanovit jakékoliv předběžné podmínky pro účast v zadávacím řízení.
Zadavatel by měl poskytnout součinnost takovým způsobem, aby dodavatelům umožnil prokázat kvalifikaci
ve lhůtě pro prokázání kvalifikace, a sám dokázal kvalifikaci ověřit a posoudit.“
[31] Nejvyšší správní soud se však s takto rigidním přístupem městského soudu neztotožňuje.
Předesílá, že stěžovatel, žalovaný, městský soud ani on sám nenalezli přímo k řešené právní
otázce žádnou ustálenou rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ani dřívější
judikaturu zdejšího soudu; jestliže pak poskytovatel dotace ve svém oznámení odkazoval
na odbornou komentářovou literaturu s tím, že ta možnost stanovení podmínek součinnosti
ze strany zadavatele neumožňuje, je třeba konstatovat, že je ani výslovně nevylučuje, zkrátka
o dané problematice taktéž mlčí. Nejvyšší správní soud proto na podkladě projednávané věci nyní
dospěl k závěru, že jakkoli z §56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách samozřejmě plyne
povinnost zadavatele poskytnout potenciálnímu dodavateli součinnost pro prokázání technických
kvalifikačních předpokladů, nelze bez přihlédnutí k individuálním okolnostem každé jednotlivé
veřejné zakázky (především s ohledem na povahu požadovaného vzorku zboží určeného
k dodání) striktně konstatovat, že okamžik a podmínky součinnosti zadavatele si bude diktovat
a v jednotlivostech stanovovat výhradně a pouze potenciální dodavatel. Takové nastavení vztahu
mezi zadavatelem a potenciálními dodavateli by bylo nepřiměřeně vychýlené a mohlo by být vůči
zadavateli až šikanózní; po zadavateli totiž nelze spravedlivě požadovat, aby byl všem
potenciálním dodavatelům (jejichž počet může být v závislosti na předmětu veřejné zakázky
i značně vysoký) k předvedení požadovaného vzorku k dispozici skutečně kdykoli a kdekoli si oni
stanoví, jinak automaticky bez dalšího dovodit jeho nesoučinnost. V odůvodněných případech
totiž může být akceptovatelné, jestliže zadavatel s ohledem na náročnost ověřování technických
kvalifikačních předpokladů potenciálních dodavatelů stanoví určitý časový interval, případně
dokonce konkrétní okamžik, kdy je ke zkoumání předkládaných vzorků připraven. Přestože
z dikce §65 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách plyne, že splnění kvalifikace je potenciální
dodavatel povinen prokázat ve lhůtě pro podání nabídek, nelze automaticky uzavřít, že ve zcela
neomezeném rozsahu jim k tomu ve stejné lhůtě musí zadavatel poskytnout součinnost;
lze si totiž reálně představit, že v řádu několika posledních dní lhůty pro podání nabídek
již nemusí být zadavatel schopen z řady technických, organizačních či personálních důvodů
tak učinit; navíc patřičné vyhodnocení poznatků učiněných při přezkoumání předložených vzorků
může být v některých případech otázkou časově poměrně náročnou. Samotné zúžení,
resp. specifikování okamžiku zadavatelem poskytované součinnosti potenciálním dodavatelům
za účelem prokázání technických kvalifikačních předpokladů předložením vzorku v rámci lhůty
pro podání nabídek proto není a priori v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách; nesmí
se však samozřejmě jednat o omezení nepřiměřené či namířené proti konkrétnímu možnému
dodavateli, a tedy opatření diskriminační, což je ovšem nezbytné posoudit v každém
individuálním případě s ohledem na jeho specifika.
[32] V projednávané věci zadavatel již v zadávacích podmínkách (tedy předem, výslovně
a transparentně) uvedl, kdy hodlá k předvedení vzorku potenciálním dodavatelům poskytnout
patřičnou součinnost. Je pravdou, že stanovení pouze jednoho konkrétního dne k tomuto účelu
je poměrně hraničním způsobem jednání zadavatele; obecně by se totiž, v případě objektivně
rozumných důvodů pro bližší určení okamžiku poskytované součinnosti, jako vhodnější varianta
jevila opatření spočívající například v tom, že součinnost bude poskytována pouze v době
do určitého data předcházejícího konci lhůty pro podávání nabídek, dále povinnosti potenciálních
dodavatelů s dostatečným předstihem sdělit zadavateli žádost o součinnost, případně v možnosti
volby potenciálních dodavatelů z nabídky konkrétních termínů stanovených zadavatelem.
Při posuzování akceptovatelnosti stěžovatelem zvoleného řešení je však třeba zohledňovat
všechny okolnosti (specifika) dané veřejné zakázky. Faktická lhůta 30 dní od zveřejnění veřejné
zakázky do okamžiku součinnosti pro předvedení vzorku bateriového autobusu se v tomto
případě Nejvyššímu správnímu soudu nejeví jako nepřiměřená; obchodní společnosti
do okamžiku vypsání předmětné zakázky nevyrábějící takové autobusy totiž reálně vůbec
nespadají do kategorie tzv. potenciálních dodavatelů, neboť i kdyby bylo možné daný vzorek
předvést v celé lhůtě pro podávání nabídek (tedy měly o 20 dní více), stejně by pro ně bylo
za běžných okolností jen stěží možné v této době požadovaný vzorek vyrobit, a tedy prokázat
splnění technických kvalifikačních předpokladů; naopak skutečně potenciálním dodavatelům,
kteří ve svém portfoliu jako nabízený sortiment již měli bateriové autobusy, nemůže činit žádné
zásadní a nepřekonatelné obtíže jeden takový jako vzorek v požadovaný termín dopravit
na předvedení k zadavateli, neboť ten připouštěl předložení autobusu i jen podobného
charakteru, než jaký byl předmětem veřejné zakázky. Kdyby byl termín poskytované součinnosti
stanoven tak, že by potenciálním dodavatelům dobu na přípravu k předvedení vzorku stanovoval
v řádu jednotek dnů, jednalo by se skutečně o nepřijatelné omezení, resp. řádné nesplnění
povinnosti součinnosti, jež by teoreticky mohlo zvýhodňovat například ty možné dodavatele,
kteří o zadání veřejné zakázky věděli jakýmkoli způsobem již před jejím zveřejněním, sídlí v bližší
vzdálenosti k zadavateli či mají větší personální kapacity; při lhůtě 30 dní však o výše uvedených
obavách nemůže být bez dalších konkrétních indicií řeč, neboť je dostatečně dlouhá
na to, aby případné výše nastíněné rozdíly mezi potenciálními dodavateli setřela. Nejvyšší správní
soud taktéž považuje za nezbytné zohlednit i povahu předmětu plnění dané veřejné zakázky;
bateriový autobus je totiž natolik finančně a technologicky významné zboží, že jeho posouzení
vyžaduje ze strany zadavatele zajistit přítomnost potřebných odborných personálních kapacit,
stejně tak dostatečně významný časový prostor jak pro provedení samotného testování,
tak následné vyhodnocení zjištěných poznatků. Z důvodů těchto specifik předmětné veřejné
zakázky nelze čistě formalisticky konstatovat, že stěžovatelem stanovený způsob poskytované
součinnosti není v mezích zákonnosti. Nadto nelze předjímat, zda pokud by stěžovatele
kontaktoval některý z potenciálních dodavatelů, který by se dožadoval poskytnutí součinnosti
za účelem předvedení vzorku, a tento by zdůvodnil nemožnost učinit tak ve stanoveném termínu,
poskytl by mu k tomu stěžovatel patřičnou součinnost i po termínu stanoveném v zadávacích
podmínkách, či nikoliv; obecně vzato by zadavatel měl takto součinnost poskytnout. Nejvyšší
správní soud proto uzavírá, že stěžovatel svým jednáním obsaženým ve zjištění č. 1 neporušil
zákon o veřejných zakázkách.
[33] Nelze tedy akceptovat posouzení městského soudu, že zkrácení lhůty pro poskytnutí
součinnosti k prokázání technických kvalifikačních předpokladů „naplnilo znaky porušení zásady
rovného zacházení a zákazu diskriminace podle §6 zákona o veřejných zakázkách vůči těm potencionálním
dodavatelům, kteří nebyli schopni dodat požadovaný vzorek v žalobcem požadované lhůtě, což mohlo mít vliv
na podávání nabídek dodavatelů i na výběr nabídky pro žalobce nejvýhodnější“. Nejvyšší správní soud
předně konstatuje, že jelikož stěžovatel, z důvodů pojednaných výše, stanovením přesného
termínu poskytnutí součinnosti nikterak neporušil ustanovení zákona o veřejných zakázkách,
nelze na dané zjištění v projednávané věci aplikovat ani judikaturu správních soudů vztahující
se k ohrožovacímu deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) téhož zákona, dle níž znakem takového
deliktu je toliko následek spočívající v pouhém ohrožení chráněného zájmu, pročež není
povinností správního orgánu vyhledávat konkrétní subjekty, které by se za jiného
(nediskriminačního) nastavení zadávacích podmínek mohly účastnit vypsané veřejné zakázky
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 8 As 50/2015 – 39,
ze dne 25. 7. 2013, č. j. 9 Afs 78/2012 - 28, či taktéž rozsudek ze dne 25. 4. 2019,
č. j. 1 Afs 39/2018 - 31, který závěry o dostatečnosti potenciality ovlivnění výběru nejvhodnější
nabídky aplikoval nejen na oblast správních deliktů v působnosti Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže, ale též na odvody za porušení rozpočtové kázně vyměřené
finančními úřady); stejně tak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2016,
č. j. 4 As 61/2016 - 34, na nějž se ve svém opatření odvolává poskytovatel dotace, není v daném
případě přiléhavý. Lze proto shrnout, že jelikož vůbec nedošlo k porušení zákona o veřejných
zakázkách, není možné konstatovat nedodržení zásady transparentnosti, rovného zacházení
a zákazu diskriminace pouze na základě možného (nijak konkrétně nedoloženého) ohrožení
výběru nejvýhodnější nabídky ve smyslu ohrožovacích deliktů dle zákona o veřejných zakázkách.
V dané věci je tak závěr městského soudu (zcela převzatý od žalovaného) neakceptovatelně
hypotetický, nepodložený jakoukoli konkrétní skutečností, důkazem či dokonce jen indicií,
že nějaký potenciální dodavatel mohl být skutečně diskriminován. V případě, kdy tvrzeně
diskriminovanými osobami totiž mají být ti potenciální dodavatelé, kteří nebyli schopni
v požadované lhůtě předložit předmětný vzorek (tedy společnosti dlouhodobě vyrábějící
bateriové autobusy, čili zjevně profesionálové na velmi specifickém trhu s předpokládatelným
odborným administrativním aparátem) jeví se Nejvyššímu správnímu soudu jako velmi
nepravděpodobné, že by tito, pakliže by existovali, nepodali u Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonu zadavatele v (konkrétně zadávacích
podmínek) ve smyslu §113 a násl. zákona o veřejných zakázkách; stejně tak žádný subjekt
nepodal námitky podle §110 a násl. téhož zákona. Lze si ovšem stěží představit, že pokud
by se některý z potenciálních dodavatelů, jichž je navíc vzhledem k velmi specifickému předmětu
veřejné zakázky pouze omezené množství, cítil zadávacími podmínkami stěžovatele (konkrétně
stanovením přesného termínu pro poskytnutí součinnosti k předvedení vzorku prokazujícího
technické kvalifikační předpoklady) být diskriminován, neobrátil by se na příslušný orgán dozoru
se svými výhradami, obzvláště jde-li o zakázku takového finančního rozsahu. Stejně tak žádný
z potenciálních dodavatelů ani neprohlásil, že měl zájem do předmětné veřejné zakázky podat
přihlášku, avšak z důvodu stanovených podmínek součinnosti tak neučinil. Poskytovatel dotace
ani žalovaný nijak nedokládají, na základě jakých poznatků dospěli k názoru, že jednání
stěžovatele uvedené ve zjištění č. 1 bylo porušením rovného zacházení a zákazu diskriminace,
resp. koho a jak konkrétně mělo toto jednání diskriminovat. Pouhé konstatování, že čistě
teoreticky by mohli na relevantním trhu s bateriovými autobusy existovat další potenciální
dodavatelé (přičemž ani neuvádí, jestli nějací takoví jsou), kteří mohli mít zájem podat přihlášku
do předmětné veřejné zakázky, ale právě a pouze na základě údajně diskriminační úpravy
poskytování součinnosti ze strany stěžovatele tak neučinili, považuje Nejvyšší správní soud
za nedostatečné. Kasační námitka ohledně zjištění č. 1 je proto důvodná.
[34] Co se týče kasačních námitek stěžovatele proti právnímu posouzení směřujícímu
ke zjištění poskytovatele dotace č. 2, těm naopak Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Ztotožňuje
se s konstatováním městského soudu, že stěžovatel „nestanovil žádný mechanismu, který by upravil
posun termínu dodání plnění. Žalobce si na jedné straně vyhradil jednostrannou možnost změnit předpokládaný
termín zahájení plnění, na straně druhé však možnost změny pevně stanoveného termínu dokončení plnění
podmínil smluvním ujednáním (dohodou) obou stran. (…) Jednotliví dodavatelé si tak nemohli být jisti,
že zadavatel přistoupí na změnu termínu dodání navrženou s ohledem na posun termínu zahájení veřejné
zakázky, neboť se jedná právě o dvoustranné právní jednání. (…) Vymezené zadávací podmínky neposkytovaly
uchazečům o zakázku zcela jednoznačnou, určitou a jasně srozumitelnou informaci o tom, v jaké lhůtě tedy budou
muset předmět plnění žalobci dodat, jinými slovy jaká bude faktická celková doba stanovená pro dodávku
požadovaného předmětu plnění veřejné zakázky.“ Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že termín dodání
autobusů stanovil pevným datem do 31. 12. 2016, pročež bylo zcela zřejmé, kdy má být
předmět veřejné zakázky splněn; tuto skutečnost ovšem nikdo nezpochybňuje. Porušení
§44 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tedy nedodržení povinnosti správnosti a úplnosti
zadávacích podmínek, ovšem spočívá v tom, že pro potenciální dodavatele nebyla zřejmá lhůta,
ve které budou muset předmět veřejné zakázky stěžovateli dodat. Byl totiž sice stanoven fixní
termín splnění zakázky s možností změny dohodou smluvních stran (tedy bez vůle stěžovatele
jej nebylo fakticky možné změnit), okamžik počátku plnění ovšem mohl stěžovatel jednostranně
změnit; potenciální dodavatel tak mohl být v nejistotě, že stěžovatel posune počátek plnění,
ovšem již nevysloví souhlas se změnou pevně stanoveného termínu pro dodání předmětu veřejné
zakázky, v důsledku čehož by se dodavateli fakticky zkrátila lhůta pro plnění, aniž by to ovšem
mohl předem jakkoli očekávat, natož měl jistotu následné nápravy. Nejvyšší správní soud
má za to, že poskytovatelem dotace v jeho opatření odkazované rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 4. 11. 2016, č. j. ÚOHS-S0603/2016/VZ-44769/2016/532/MOn,
je přiléhavé i na nyní projednávanou věc; stěžovatelem argumentovaná odlišnost spočívající
v možnosti smluvních stran písemně jinak sjednat okamžik dokončení dodávky předmětu veřejné
zakázky není relevantní, neboť nejistota potenciálního dodavatele o lhůtě pro dodání je v obou
případech shodná. Nejvyšší správní soud nadto poznamenává, že úmysl stěžovatele vyhradit
si jednostrannou možnost změny okamžiku zahájení plnění s ohledem na průběh zadávacího
řízení je sám o sobě racionální, v takovém případě je však nezbytné předem transparentně
stanovit taktéž určitý mechanismus, který s ohledem na posun okamžiku zahájení plnění ovlivní
i termín dodání předmětu veřejné zakázky tak, aby samotná lhůta pro plnění zůstala i v případě
uplatnění výhrady nezměněna, případně změněna pouze přiměřeným a předem předvídatelným
způsobem, a potenciální dodavatel se tak na ni mohl spolehnout. Kasační námitka je proto
nedůvodná.
[35] K tvrzením stěžovatele, že finanční oprava naplňuje znaky správního trestání, setrvává
Nejvyšší správní soud na svém již dříve vysloveném závěru, že ačkoliv se v případě opatření
podle §14e rozpočtových pravidel nejedná o odvod za porušení rozpočtové kázně,
lze na něj aplikovat judikaturu k tomuto institutu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48). Ta pak ve vztahu k povaze
odvodu za porušení rozpočtové kázně zastává názor vyslovený již v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46, že se nejedná o správní delikt či jinou
sankci v užším slova smyslu (tento názor respektují též následné rozsudky Nejvyššího
správního soudu, např. ze dne 28. 11. 2018, č. j. 9 Afs 365/2017 – 36, ze dne 23. 11. 2017,
č. j. 7 Afs 278/2017 – 43, či ze dne 30. 5. 2018, č. j. 4 Afs 120/2018 – 41). Od takového závěru
se ani v nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud důvod odchýlit, neboť stěžovatel
nepředestřel žádné argumenty, jimiž by odůvodnil odlišné posouzení dané otázky; věc proto
nepředložil rozšířenému senátu. Jestliže stěžovatel následně tvrdí, že krácení dotace není
správním trestem právě a pouze v případě, kdy příjemce dotace přímo nenaplní její účel
či nedodrží některou z podmínek poskytnutí dotace úzce svázanou s jejím účelem, pak Nejvyšší
správní soud uvádí, že nelze akceptovat předestřený výklad zavádějící jakousi nejasnou
dichotomii, kdy by porušení dotačních pravidel (resp. zákona o veřejných zakázkách) v některých
případech bylo správním deliktem (za nějž by následoval správní trest), a v jiných nikoliv, přičemž
nejasnou hranicí by bylo naplnění účelu poskytnuté dotace. Účelem krácení dotace totiž není
potrestat jejího příjemce, nýbrž ochrana veřejných prostředků a dodržování všech předem
stanovených pravidel obsažených v regulatorním rámci upravujícím poskytování dotací. Krácení
dotace tedy není správním trestáním bez dalšího; relevantní pro tento závěr přitom není,
zdali důvodem příslušné opravy je porušení podmínky úzce svázané s účelem poskytnuté dotace,
nebo jakéhokoli jiného pravidla obsaženého v dotačních podmínkách či zákoně.
[36] Dále stěžovatel namítal, že výše finanční opravy uložená mu dle přílohy č. 5 obecných
pravidel pro žadatele a příjemce „Finanční opravy za nedodržení postupu, stanoveného v ZVZ a MPZ“
(dále jen „sazebník finančních oprav“) je neproporcionální vzhledem k tvrzeným pochybením,
jichž se měl dopustit, stejně tak krácená částka je nepřiměřeně vysoká vůči celkové výši
poskytnuté dotace. Stěžovatel ve svých podáních uvádí obsáhlé pasáže, jimiž se snaží
vyargumentovat závěr, že výše finanční opravy musí být proporcionální; odkazoval přitom
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 1 Afs 291/2017 - 23,
jímž byla rozšířenému senátu postoupena věc s otázkou právě na proporcionalitu odvodu
za porušení rozpočtové kázně v případech, kdy se toto porušení vztahuje k celému objemu
poskytnuté dotace; ten usnesením ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 – 33, dospěl k závěru,
že „při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti,
tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu“. Nejvyšší
správní soud dává stěžovateli, mimo jiné i v souladu s citovaným usnesením rozšířeného senátu,
za pravdu v tom, že má-li se uplatnit princip proporcionality pro odvod za porušení
rozpočtové kázně (a to i při porušení vztahujícímu se k celému objemu poskytnuté dotace),
pak je při uplatnění argumentu a maiori ad minus nezbytné zohledňovat přiměřenost též v případě
provedení finanční opravy poskytnuté dotace (která navíc ani není uložena z důvodu nenaplnění
účelu poskytnuté dotace). Je ovšem nutné zdůraznit, že tuto skutečnost nepopírali
poskytovatel dotace, žalovaný ani městský soud, nýbrž všichni předmětný sazebník, z hlediska
v něm již vymezených sazeb finančních oprav stanovených pro konkrétní porušení postupu
stanoveného v zákoně o veřejných zakázkách nebo v Metodickém pokynu pro oblast zadávání
zakázek pro programové období 2014-2020, posoudili jakožto proporcionální. V hodnocení
samotného sazebníku se však Nejvyšší správní soud ztotožňuje se žalovaným, dle nějž „existence
sazebníku s pevně určenými hodnotami, včetně snížených sazeb, kombinuje požadavek na legitimní očekávání
a shodný postup orgánu veřejné moci ve skutkově totožných či podobných případech, s požadavkem na dodržování
principu proporcionality“. Již samotné sazby uvedené v sazebníku finančních oprav tedy
lze považovat za naplňující požadavek nezbytné přiměřenosti mezi porušením určitého pravidla
a za něj následující opravou, neboť předmětný sazebník obsahuje velmi přesně a konkrétně
uvedený „popis případu“, čili možného porušení regulatorního rámce dotačních pravidel,
a k nim připadající výši procentní sazby finanční opravy z částky poskytnuté podpory
na dotčenou veřejnou zakázku; právě tato poměrně velká kazuističnost jednotlivých případů
možného porušení zaručuje přiměřenou individualizaci sazby výše opravy vzhledem
ke konkrétnímu jednání příjemce dotace. U značného množství jednotlivých případů (včetně
projednávané věci) navíc existují snížené sazby (u některých pochybení dokonce hned několik
snížených sazeb), které umožňují při určování výše finanční opravy skutečně přihlížet
k závažnosti a důsledkům konkrétního porušení s ohledem na specifičnost každého jednotlivého
případu. Existence takto nastaveného sazebníku navíc zajišťuje příjemci dotace ochranu
před případnou svévolí poskytovatele dotace, když přiměřeně omezuje jeho prostor k úvaze.
Nejvyšší správní soud nadto poukazuje na skutečnost, že sazebník finančních oprav je přílohou
obecných pravidel pro žadatele a příjemce, které byly stěžovateli známy již v době podání žádosti
o příslušnou dotaci, pročež se s nimi mohl seznámit; již v okamžiku obdržení příslušné dotace
tedy věděl, že v případě porušení dotačních podmínek bude jemu udělená dotace krácena
dle příslušného sazebníku. Taktéž je třeba akcentovat, že k určení finančních oprav
prostřednictvím tohoto sazebníku dochází pouze v situacích, kdy reálnou částku odpovídající
finančním důsledkům daného pochybení nelze přesně zjistit. V ideálním případě má totiž krácení
dotace být rovno skutečným finančním důsledkům; sazebník se tedy uplatní pouze v případech,
kdy takovou částku není možné stanovit. Kasační námitka je tedy v části brojící proti obecným
závěrům městského soudu, že krácení dotace nemá povahu správního trestání a sazebník
finančních oprav sám o sobě naplňuje požadavek přiměřenosti, nedůvodná.
[37] Stěžovatel dále tvrdil, že městský soud nesprávně posoudil dostatečnost odůvodnění
poskytovatelem dotace v rámci sazebníku finančních oprav zvolené výše korekce.
Ten v napadeném rozsudku uvedl, že „bylo žalovaným podrobně v napadeném rozhodnutí odůvodněno,
z jakého důvodu nemůže být uplatněna nejnižší možná sazba finanční opravy ve výši 5%.“ S tímto závěrem
však nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit; poskytovatel dotace ve svém opatření k motivům,
proč nepřistoupil ke krácení dotace ve výši 5 %, totiž pouze uvedl, že „snížení finanční opravy
až na spodní přípustnou hranici pak nebylo z pohledu CRR ČR možné z důvodu, že na veřejnou zakázku
byla podána pouze jedna nabídka, tudíž neproběhla řádná hospodářská soutěž, což reálně mohlo být důsledkem
závadného postupu zadavatele v zadávacím řízení“, žalovaný pak v napadeném rozhodnutí
k problematice neuplatnění nejnižší možné korekce neuvedl vůbec ničeho. Nejvyšší správní soud
nejenže považuje takové zdůvodnění za nedostatečné svým rozsahem, především však nemůže
aprobovat v něm obsažený úsudek. Úvaha, že jelikož byla do veřejné zakázky podána pouze
jedna nabídka, pak nutně neproběhla řádná hospodářská soutěž, je zcela spekulativní, hypotetická
a nepodložená jakýmikoli důkazními prostředky. Poskytovatel dotace, žalovaný ani městský
soud patřičně nezohlednili stěžovatelem namítanou specifičnost a úzkost relevantního trhu
s bateriovými autobusy (a s tím související značně omezený počet potenciálních dodavatelů),
nýbrž vycházeli pouze z domněnky, že nepodání více přihlášek do veřejné zakázky je automaticky
bez dalšího znakem řádně neproběhnuvší hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud k tomu
však konstatuje, že podání jediné přihlášky je sice skutečností, která může vzbuzovat určité
podezření nebo být důvodem ke zvýšené pozornosti při kontrole dodržování zákona o veřejných
zakázkách či dotačních podmínek, sama o sobě však nemůže být jediným explicitně uvedeným
důvodem pro neuplatnění nižší sazby finanční opravy. Poskytovatel dotace tedy řádně neosvětlil,
z jakých důvodů nebylo přistoupeno k sazebníkem umožňované korekci ve výši pouhých 5 %
z poskytnuté dotace; v tomto konkrétním případě tedy patřičně nedostál požadavku přiměřenosti,
neboť žádnými relevantními argumenty nezdůvodnil, proč považoval za proporcionální právě
zvolenou výši korekce, a nikoliv nižší. V části brojící proti nedostatečnosti a nesprávnosti
odůvodnění zvolené procentuální korekce dotace (v rámci sazeb stanovených výše akceptovaným
sazebníkem finančních oprav) je tak kasační námitka stěžovatele důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud pro výše uvedené shledal stěžovatelovu kasační stížnost důvodnou
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první
před středníkem téhož zákona). Věc však nevrátil k dalšímu řízení městskému soudu,
nýbrž žalovanému, neboť zároveň shledal důvody ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného
[§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1, 4 s. ř. s.].
[39] V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§78 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný bude respektovat
posouzení učiněné ohledně zjištění č. 1, dle nějž stěžovateli vytýkané jednání Nejvyšší správní
soud neshledal porušením zákona o veřejných zakázkách, přičemž neporušilo ani zákaz
diskriminace potenciálních dodavatelů; dále žalovaný řádně odůvodní výši zvolené procentuální
korekce dle sazebníku finančních oprav uložené za zjištění č. 2.
[40] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
a žalovaný je proto povinen mu nahradit účelně vynaložené náklady řízení. Jelikož Nejvyšší
správní soud nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, byl povinen rozhodnout také
o náhradě nákladů řízení před městským soudem.
[41] Náklady řízení procesně úspěšného stěžovatele činí za řízení o žalobě částku 3000 Kč
za zaplacený soudní poplatek, 2 x 3100 Kč za dva úkony právní služby, tj. převzetí a příprava
věci [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“)],
písemné podání ve věci - žalobu [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], dále 2 x 300 Kč
jako paušální náhrada hotových výdajů advokáta [§13 odst. 4 advokátního tarifu]. Náklady řízení
o žalobě tedy činí celkem částku 9800 Kč. V kasačním řízení stěžovatel zaplatil soudní poplatek
ve výši 5000 Kč, dále mu přísluší 2 x 3100 Kč za dva úkony právní služby, tj. kasační stížnost
a replika k vyjádření žalovaného [oboje §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a 2 x 300 Kč
jako paušální náhrada hotových výdajů advokáta [§13 odst. 4 advokátního tarifu]. Náklady řízení
o kasační stížnosti tedy činí celkem částku 11 800 Kč. Advokát je plátcem daně z přidané
hodnoty, proto je třeba k nákladům zastoupení připočíst částku představující tuto daň ve výši
2856 Kč. Žalovanému tedy bylo uloženo zaplatit stěžovateli na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti a o žalobě celkem částku 24 456 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. července 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu