ECLI:CZ:NSS:2019:3.ADS.336.2017:63
sp. zn. 3 Ads 336/2017 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Domov seniorů
Metuj, s. r. o., se sídlem Velké Svatoňovice 61, zastoupený JUDr. Miroslavem Nyplem,
advokátem se sídlem Hradec Králové, Dukelská 15, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním právu 1/376, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 12. 10. 2017,
č. j. 31 Ad 14/2017 - 125,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí (dále též jen „žalovaný“)
ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2015/36469-223/1, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru sociálních věcí (dále jen „správní orgán
I. stupně“) ze dne 12. 5. 2015, č. j. 8393/SV/2015/Gr/SpD/13-4, a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Prvoinstančním rozhodnutím byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního
deliktu podle ustanovení §107 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách“), za což mu byla uložena pokuta
ve výši 250.000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení. Uvedeného správního deliktu
se měl žalobce dopustit tím, že nejméně od září 2014 poskytoval v provozovně na adrese
Nové Město nad Metují, Klosova 471, pobytovou sociální službu typu domova pro seniory ve smyslu
§49 zákona o sociálních službách, a to bez oprávnění k jejímu poskytování dle §78 odst. 1 téhož
zákona. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou; rozsudkem Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 12. 10. 2017, č. j. 31 Ad 14/2017 - 125, byla žaloba zamítnuta.
[2] V napadeném rozsudku krajský soud konstatoval, že v České republice lze sociální služby
poskytovat výhradně na základě registrace, přičemž registraci nelze nahrazovat živnostenským
oprávněním. Zároveň zdůraznil, že sociální služby jsou charakteristické vykonávanými činnostmi
i cílovou skupinou, jíž jsou tyto činnosti poskytovány; v případě poskytování
činnosti odpovídající základním činnostem stanoveným pro určitý druh sociální služby
je nezbytné se při výkonu takové činnosti řídit zákonem o sociálních službách.
[3] Dle krajského soudu žalovaný své závěry o spáchání správního deliktu opřel o zjištění,
která mají oporu ve správním spisu. Z listin v něm založených se podává, že žalobce na základě
smlouvy o poskytování pomoci zajišťoval klientům pomoc při zvládání základních životních potřeb.
Na základě příkazní smlouvy byly klientům obstarávány záležitosti v podobě zajištění přímé
obslužné péče prostřednictvím asistenta sociální péče či pečovatelské služby, provádění
vyúčtování příspěvku na péči asistentovi sociální péče či pečovatelské službě, komunikace s úřady
práce směřující k zajištění finančních prostředků na přímou obslužnou péči, správa veškeré
dokumentace a vyřizování záležitostí stran příspěvku na péči, vedení dokumentace týkající
se přímé obslužné péče (tj. smluv s asistentem sociální péče či smluv o poskytování pečovatelské
služby), zajištění lékařské péče, zdravotního dohledu a odborné ošetřovatelské péče,
kompenzačních pomůcek, léků a léčivých přípravků, služeb pedikúry, manikúry, kadeřníka,
denního programu a volnočasových aktivit. Na základě smlouvy o ubytování a využívání služeb
s ubytováním spojených bylo klientům poskytováno ubytování včetně celodenního stravování. Výčet
činností poskytovaných klientům v rámci smlouvy o poskytnutí pomoci, příkazní smlouvy a smlouvy
o ubytování tedy odpovídá základním, případně i fakultativním činnostem, vymezeným zákonem
o sociálních službách pro domov pro seniory v §49.
[4] Krajský soud aproboval závěr žalovaného, že žalobce měl již při rekonstrukci dané
budovy jasný záměr poskytovat služby domova pro seniory, avšak nedostal příslušné povolení
k žádané změně užívání budovy. Svůj podnikatelský záměr proto postavil na obejití zákona,
když bez příslušné registrace skutečně reálně provozoval domov pro seniory, tj. v daném objektu
poskytoval rozhodné služby seniorům v návaznosti na jejich příspěvek na péči (pouze přímé
účtování obcházel zprostředkováním uzavření příslušných smluv mezi klienty a asistenty sociální
péče, kterým příspěvek přeposílal). Obranu žalobce proto označil za účelovou.
[5] Pokud jde o výši uložené pokuty, tu krajský soud shledal adekvátní a řádně odůvodněnou.
Poukázal na skutečnost, že byla uložena ve výši jedné čtvrtiny maximální možné sazby,
přičemž od 1. 8. 2016 došlo novelou zákona k jejímu navýšení, právě s ohledem na závažnost
problému poskytování sociálních služeb bez oprávnění.
[6] Proti tomuto rozsudku brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
[7] V kasační stížnosti stěžovatel nejdříve odkazuje na tvrzení krajského soudu, že žalovaný
konstrukci naplněného správního deliktu opírá o zjištění, která mají mít oporu ve správním spisu,
tj. že žalobce na základě smlouvy o poskytnutí pomoci zajišťoval klientům pomoc při zvládání
základních životních potřeb; takové tvrzení je však dle stěžovatele v přímém rozporu s obsahem
správního spisu, neboť na základě této smlouvy ubytovaným žádné služby neposkytoval.
Stěžovatel zdůraznil, že není tvůrcem ani subjektem smlouvy o poskytnutí pomoci; ta je uzavírána mezi
asistentem sociální péče a osobou, jíž asistent poskytuje pomoc. Stěžovatel, jakožto právnická
osoba, ostatně ani jako asistent sociální péče nemůže působit. Krajský soud přitom bez bližšího
odůvodnění označil žalobní námitku, že stěžovatel není subjektem předmětné smlouvy,
za irelevantní.
[8] Krajský soud dle stěžovatele rovněž bez bližšího odůvodnění odmítl provést navrhovaný
důkaz výslechem asistentů sociální péče, a to i přesto, že z protokolu o místním šetření,
konkrétně z výpovědi asistentky sociální péče paní B., vyplývá, že není se stěžovatelem v žádné
formě pracovněprávního vztahu a rozpis služeb asistentů sestavuje sama. To svědčí pro závěr, že
asistenti sociální péče fungovali v zařízení nezávisle na stěžovateli.
[9] Stěžovatel taktéž namítá, že krajský soud v napadeném rozsudku ani neuvádí, z jakých
důkazů vyplývá jeho závěr, že poskytoval ubytovaným sociální služby prostřednictvím asistentů
sociální péče (a obcházel tak zákon). V této souvislosti podotýká, že současná právní úprava
nestanoví, že asistenti sociální péče musí poskytovat pomoc svým klientům pouze v jejich
domácím prostředí, respektive není zakázáno, aby asistenti poskytovali pomoc též klientům
v ubytovacím zařízení. Z uvedených důvodů stěžovatel nepředvídal rozpornost svého postupu
se zákonem.
[10] Stěžovatel důrazně odmítá, že by prostřednictvím využití institutu asistenta sociální péče
obcházel zákon. Dle jeho názoru je jádrem případu posouzení, zda sám či prostřednictvím
asistentů sociální péče poskytoval ubytovaným služby, které spolu se službami poskytovanými
ubytovaným na základě smlouvy o ubytování, případně příkazní smlouvy, naplňují znaky sociální služby
ve smyslu §49 zákona o sociálních službách. Dle stěžovatele však nebylo v řízení prokázáno,
že by ubytovaným poskytoval sociální služby prostřednictvím svých zaměstnanců; mezi
ním a asistenty sociální péče pak žádný právní vztah neexistuje. Nebylo rovněž prokázáno,
že by činnost asistentů sociální péče organizoval či z této činnosti jakkoli profitoval. Naopak bylo
prokázáno, že asistenti si svou činnost organizují sami. Přestože krajský soud nepovažuje tyto
argumenty za relevantní, stěžovatel jeho názor nesdílí.
[11] Pokud správní orgány i soud dovozují odpovědnost stěžovatele za správní delikt, který
měl být spáchán jednáním jiných osob, pak jsou povinni řádně zdůvodnit, z jakého důvodu je mu
takové jednání přičítáno (to ostatně dle stěžovatele ani nebylo možné, neboť institut
přičitatelnosti jednání fyzické osoby osobě právnické byl zaveden až zákonem č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Stěžovatel je však rovněž přesvědčen,
že ani asistenti sociální péče nejednali v rozporu se zákonem, poskytovali-li sociální služby
některým ubytovaným v zařízení, jelikož zákon takové jednání nezakazuje, ani nestanovuje, kde
asistent sociální péče může sociální služby poskytovat a kde nikoliv.
[12] Stěžovatel dále zdůrazňuje, že žádné služby, které ubytovaným poskytuje, nejsou hrazeny
z příspěvku na péči a ani si z něho nic neponechává. V zásadě nemůže ovlivnit ani strukturu
ubytovaných, přičemž v zařízení byli v době kontroly ubytovaní jak příjemci příspěvku na péči,
tak osoby tento příspěvek nepobírající. Ze smluv o ubytování a smluv příkazních (uzavřených mezi
ním a ubytovanými) vyplývá, že z činností ve smyslu §49 zákona o sociálních službách vykonává
pro ubytované pouze činnosti uvedené pod body a), b) a h); tím ovšem nenaplňuje zákonem
vymezené znaky sociální služby typu domova pro seniory, v důsledku čehož nemůže být za její
údajné poskytování bez oprávnění sankcionován.
[13] Dále stěžovatel krajskému soudu vytkl pouhé mechanické převzetí závěrů z rozhodnutí
žalovaného, aniž by vyjádřil své vlastní úvahy ve vazbě na žalobní argumentaci.
[14] V závěru kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud – dojde-li
k závěru, že ke spáchání vytýkaného správního deliktu skutečně došlo - sám upustil
od uložení pokuty či snížil její výši. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu
ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, upozorňuje, že se správní orgány vůbec nezabývaly
jeho majetkovými poměry, respektive tím, zda uložení pokuty pro něj nebude likvidační. Krajský
soud reagoval na předmětnou námitku toliko konstatováním, že z rozhodnutí žalovaného
vyplývá, že potřebě zohlednění individuálních kritérií při hodnocení přiměřenosti věnoval
patřičnou pozornost. Stěžovatel zdůraznil, že v minulých účetních obdobích končil opakovaně
ve ztrátě, což mohou potvrdit „veřejně dostupné dokumenty ve sbírce listin obchodního rejstříku“.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že argumentace stěžovatele je značným
zjednodušením toho, co bylo provedenou kontrolou zjištěno. Upozornil, že: (i) stěžovatel
se (na webu) prezentuje jako zařízení pro seniory, (ii) kromě ubytování a stravování nabízí
ošetřovatelskou a zdravotnickou péči i volnočasové aktivity, (iii) na podkladě formulářů
(dostupných na webu) zjišťuje mimo jiné údaje stran důchodových dávek, příspěvku na péči,
zdravotního stavu, seznamu léků, vyjádření ošetřujícího lékaře a uveřejnil rovněž seznam věcí
nezbytných k pobytu, (iv) péče je poskytována asistenty sociální péče na základě smlouvy přímo
s klienty stěžovatele, vůči němuž nejsou v žádném pracovněprávním či jiném smluvním vztahu,
(v) stěžovatel zprostředkuje kontakt klientů s asistenty a poskytnuté služby zúčtuje (klienti zasílají
příspěvek na péči stěžovateli, který jej asistentům sociální péče přeposílá), (vi) asistenti se nestarají
jen o klienta, s nímž mají uzavřenou smlouvu, ale střídají se ve směnách a poskytují péči všem
klientům, (vii) asistenti provádí i některé úkony zdravotní péče, (viii) smlouvy o poskytování péče
jsou uloženy v zařízení stěžovatele, (ix) do zařízení dochází jednou týdně smluvní lékař, který zde
má ordinaci, (x) v zařízení jsou jedno až třílůžkové pokoje, vybavené polohovacími postelemi,
některé se signalizačním zařízením, se jmenovkami ubytovaných na dveřích. Na základě
uvedeného má žalovaný za jednoznačně prokázané, že ze strany stěžovatele je poskytována
sociální služba typu domova pro seniory dle §49 zákona o sociálních službách. Skutečnost,
že službu poskytují asistenti podle rozpisu směn, na tomto faktu dle žalovaného nic nemění;
stěžovatel se totiž fakticky chová jako poskytovatel sociální služby.
[16] Na vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti reagoval stěžovatel replikou, v níž stran
tvrzení o elektronické prezentaci zařízení konstatoval, že informace zde uvedené jsou
pozůstatkem z doby, kdy ještě zamýšlel poskytovat v zařízení registrovanou sociální službu. Dále
uvedl, že v případě zájmu ubytovaných pro ně na základě příkazní smlouvy zprostředkoval kontakt
s asistentem sociální péče, přičemž pouze pro tyto účely byly od zájemců vyžadovány informace
prostřednictvím formulářů (tyto již byly z webových stránek odstraněny). Stěžovatel rovněž
opět zdůraznil, že z příspěvku na péči nic neinkasuje a neposkytuje ani žádné služby, které
by z něj byly hrazeny; toliko na základě příkazní smlouvy provádí zúčtování příspěvku na péči
(přeposílá jej příslušnému asistentovi), za což ničeho neinkasuje. V argumentaci žalovaného
rovněž postrádá souvislost mezi závěrem o spáchání správního deliktu a svým jednáním; žádné
sociální služby neposkytoval, přičemž správní orgány jej činí odpovědným za jednání jiných osob,
aniž by řádně zjistily skutkový stav a své závěry odůvodnily. Dle stěžovatele bez provedení
výslechu asistentů sociální péče nemohly správní orgány dojít k jednoznačnému závěru
o spáchání správního deliktu. Byť v průběhu řízení zjistily skutečnosti, ze kterých vyplývá,
že činnost asistentů byla na stěžovateli nezávislá, zcela rezignovaly na bližší zjištění jejich činnosti
a postupovaly striktně formalisticky, aniž by zkoumaly faktickou stránku věci. Stěžovatel zároveň
podotýká, že existuje nespočet ubytovacích zařízení, která nabízí ubytování ve vícelůžkových
pokojích, šetřící náklady ubytovaných. S ohledem na uvedené nesouhlasí s názorem žalovaného,
že bylo jednoznačně prokázáno, že poskytoval pobytovou službu typu domova pro seniory.
Stěžovatel rovněž nemohl předvídat, že správní orgány budou institut asistenta sociální péče
vykládat tak, že asistent má poskytovat pomoc klientům jen v jejich domácím prostředí.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2 s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává mimo jiné důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., in concreto nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů.
Z povahy věci se Nejvyšší správní soud zabýval touto námitkou na prvním místě, neboť setrvale
judikuje, že zpravidla teprve poté, dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí přezkoumatelné
je, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz například rozsudek ze dne 8. 3. 2005,
č. j. 3 As 6/2004-105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku v tom, že krajský soud bez bližšího odůvodnění: (1) odmítl provést
navrhovaný důkaz výslechem asistentů sociální péče, (2) konstatoval nedůvodnost žalobní
námitky, dle které stěžovatel není subjektem smluv o poskytnutí pomoci, tyto nijak nepřipravuje,
nezařizuje rozpis služeb asistentů ani jejich činnost nijak neorganizuje. Stěžovatel krajskému
soudu rovněž vytkl i (3) absenci uvedení důkazů, z nichž má vyplývat, že poskytoval ubytovaným
sociální služby.
[20] Pokud jde o navrhovaný výslech asistentů sociální péče, nelze přehlédnout, že uvedený
důkaz byl navržen u jednání ze dne 14. 10. 2016, vedeného samosoudkyní JUDr. Ivonou
Šubrtovou, kde byl zamítnut (viz protokol o jednání č. j. 32 Ad 18/2015 – 58). Nejvyšší správní
soud však rozsudkem ze dne 22. 2. 2017, č. j. 3 Ads 284/2016 – 43, následně vydaný rozsudek
krajského soudu zrušil z důvodu zmatečnosti řízení, jelikož daná věc měla být předmětem
senátního rozhodování. S ohledem na to muselo soudní řízení v této věci proběhnout znovu,
od počátku, tzn., že muselo být (nyní při řádném obsazení soudu) zopakováno i jednání,
kde došlo ke zcela novému (a na předchozím hodnocení nezávislému) zhodnocení skutkového
stavu věci. Nové jednání soudu proběhlo dne 5. 10. 2017 již za obsazení příslušného senátu
(viz protokol o jednání č. j. 31 Ad 14/2017 – 118), v rámci něhož zástupce stěžovatele
(prostřednictvím substituční zmocněnkyně) toliko odkázal na podanou žalobu a její doplnění;
na provedení důkazu výslechem asistentů sociální péče tedy již výslovně netrval. Nelze proto
krajskému soudu vytýkat, jestliže se k návrhu na provedení dokazování, uplatněnému pouze
ve fázi řízení, které bylo kasačním soudem prohlášeno en bloc za zmatečné (tedy z hlediska dosud
provedených procesních kroků a úkonů nepoužitelné), v odůvodnění napadeného rozsudku nijak
nevyjádřil. Ostatně z kasační stížnosti (str. 5 in fine) vyplývá, že stěžovatel skutečně cílil na návrh
k doplnění dokazování uplatněný při prvním (zmatečném) jednání, když poukázal na zamítnutí
navrhovaného provedení důkazu soudem, k čemuž došlo právě při jednání dne 14. 10. 2016.
[21] Odmítnout je třeba rovněž tvrzení stěžovatele, dle kterého krajský soud
dostatečně neodůvodnil, proč považuje jednotlivé žalobní námitky za nedůvodné. Krajský soud
na str. 6 napadeného rozsudku podal ucelenou a logicky provázanou argumentaci, z níž jasně
plyne neopodstatněnost uplatněných žalobních námitek, v důsledku čehož je již nebylo nutno
explicitně jednotlivě vypořádat. Nejvyšší správní soud totiž již v rozsudku ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 – 130, vyslovil, že „[p]řestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí
z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti
se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého
případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou
odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“ Obdobně se z rozsudku ze dne 25. 3. 2010,
č. j. 5 Afs 25/2009 – 98, publikovaného pod č. 2070/2010 Sb. NSS, podává, že „[s]oud,
který se vypořádává s (…) argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem
konkrétně její nesprávnost spočívá (…). Na druhou stranu podle ustálené judikatury nelze povinnost soudu řádně
odůvodnit rozhodnutí chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno.“ (obdobně
viz též nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, dostupný
z www.nalus.usoud.cz). Jestliže tedy krajský soud proti jednotlivým žalobním námitkám postavil
vlastní ucelenou argumentaci, kterou fakticky vypořádal všechny argumentační pozice žalobce,
nelze takovému postupu ničeho vytknout. V tomto kontextu nezbývá než dodat,
že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom,
jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí.
[22] Nedůvodná je konečně i výtka o absenci uvedení důkazů, z nichž má vyplývat,
že stěžovatel poskytoval ubytovaným sociální služby. I zde lze odkázat na str. 6 napadeného
rozsudku, kde krajský soud poukázal na obsah smluv o poskytnutí pomoci, smluv příkazních a smluv
o ubytování, z nichž je v jejich celkovém kontextu patrno, že výčet činností poskytovaných
klientům na základě těchto smluv odpovídá základním, popřípadě i fakultativním, činnostem
vymezeným zákonem o sociálních službách pro domov pro seniory (§49). Deficit odůvodnění
napadeného rozsudku nicméně představuje fakt, že krajský soud (na rozdíl od žalovaného)
konkrétně nezmínil i další důkazy (zejména výsledky místního šetření a webové stránky
stěžovatele), které osvědčují, že dle obsahu uvedených smluv bylo i fakticky plněno. Tento dílčí
nedostatek odůvodnění ovšem nemůže zakládat nepřezkoumatelnost rozsudku jako celku.
[23] Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil s názorem stěžovatele, že rozsudek krajského
soudu trpí nepřezkoumatelností v tom smyslu, jak byla pojmově ustálena jeho judikaturou
(viz například rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, nebo ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64). Nezjistil rovněž ani
žádnou jinou vadu řízení před krajským soudem, která by mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé. Kasační námitky podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy nejsou
důvodné.
[24] Další kasační námitkou stěžovatel oponuje tvrzení krajského soudu, že žalovaný existenci
správního deliktu dle §107 zákona o sociálních službách (správně) opírá o obsah smlouvy
o poskytnutí pomoci, dle které měl zajišťovat klientům pomoc při zvládání základních životních
potřeb. Dle stěžovatele je však takové tvrzení v přímém rozporu s obsahem správního spisu
[§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], neboť stěžovatel na základě uvedené smlouvy ubytovaným žádné
služby neposkytoval (stěžovatel není subjektem této smlouvy; ta je uzavírána mezi asistentem
sociální péče a osobou, jíž asistent poskytuje pomoc). Zde je nutno stěžovateli dát za pravdu,
neboť krajský soud skutečně toto tvrzení v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl.
Z celkového vyznění rozhodné pasáže odůvodnění napadeného rozsudku je nicméně zcela
zjevné, že závěr krajského soudu o odpovědnosti stěžovatele je vystavěn především
na komplexním posouzení obsahu smluv: 1) o poskytování pomoci, 2) příkazních a 3) o ubytování;
stěžovatelem rozporované konstatování krajského soudu je tedy jen zjevnou chybou v jinak
konzistentní argumentaci.
[25] Další skupinu kasačních námitek posoudil Nejvyšší správní soud společně,
neboť stěžovatel jimi napadá toliko jednotlivosti případu, které je ovšem nutno chápat v jejich
celkovém kontextu. Konkrétně jde o námitky, kterými opakovaně tvrdí, že to byli právě
asistenti sociální péče, kteří ubytovaným fakticky poskytovali sociální služby, zatímco stěžovatel
se na této jejich činnosti nijak nepodílel. Stěžovatel tak i v kasační stížnosti setrval
na přesvědčení o nesprávném posouzení právní otázky odpovědnosti za správní delikt
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[26] Nejdříve je vhodné zdůraznit, že v projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatel
fakticky ubytovaným neposkytoval sociální služby přímo prostřednictvím svých zaměstnanců.
Není rovněž sporné, že subjektem jednotlivých smluv o poskytování pomoci byli vždy asistenti
sociální péče a ubytovaný senior, nikoliv stěžovatel. Na druhou stranu však nelze odhlédnout
od skutečnosti, že výčet činností poskytovaných ubytovaným na základě smluv o poskytnutí pomoci,
příkazních smluv a smluv o ubytování odpovídá ve svém souhrnu základním, případně i fakultativním
činnostem, vymezeným zákonem o sociálních službách (§49). Je tedy zřejmé, že v objektu
stěžovatele docházelo k poskytování sociálních služeb, které lze poskytovat výhradně na základě
registrace (§78 zákona o sociálních službách). A byl to přitom právě stěžovatel, který jako
“spiritus agens“ celý chod domova pro seniory fakticky zajišťoval, koordinoval a celkově
umožňoval (ostatně na základě smluv příkazních se stěžovatel zavázal přímou obslužnou péči
zajistit); tomu ostatně odpovídala i prezentace zařízení na webových stránkách. Zjevnou indicií
pro závěr o obcházení zákona je bezesporu i skutečnost, že prvotním záměrem stěžovatele bylo
právě poskytování registrovaných sociálních služeb domova pro seniory; jelikož se mu nepodařilo
zajistit povolení změny v užívání objektu a požadovanou registraci, dosáhl kýženého cíle
za využití kombinace jiných právních institutů. Předmětná skutečnost bezesporu dotváří celkový
obraz posuzovaného případu. S ohledem na uvedené považuje Nejvyšší správní soud závěr
krajského soudu o účelovém obcházení zákona o sociálních službách stěžovatelem za přiléhavý.
[27] Nelze přitom přisvědčit stěžovateli v názoru, že krajský soud dospěl ke stejnému závěru
jen za použití mechanického převzetí závěrů z rozhodnutí žalovaného, aniž by o jednotlivých
aspektech věci podrobněji sám pojednal. Jak již bylo uvedeno výše, krajský soud se k základním
sporným otázkám přezkoumatelným způsobem vyjádřil, přičemž z konstantní judikatury zdejšího
soudu vyplývá, že „[j]e-li rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč
žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky považoval
za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází-li krajský soud
k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud správné závěry se souhlasnou poznámkou osvojil.“
(srov. rozsudky ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130, č. 1350/2007 Sb. NSS, ze dne
20. 7. 2016, č. j. 3 As 46/2014 – 28, či ze dne 25. 10. 2016, č. j. 7 As 175/2016 – 32). O takový
případ jde i v nyní projednávané věci.
[28] Pro případ, kdy by Nejvyšší právní soud nedospěl k závěru o nezákonnosti napadeného
rozsudku, stěžovatel navrhl, aby kasační soud uloženou pokutu sám moderoval. Tento procesní
návrh je bezpředmětný, neboť Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o kasační
stížnosti moderační oprávnění nenáleží (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 19. 12. 2013,
č. j. 2 As 130/2012-20, č. 2992/2014 Sb. NSS).
[29] V souvislosti s otázkou výše uložené pokuty stěžovatel (s odkazem na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133)
opakovaně upozornil, že se správní orgány vůbec nezabývaly jeho majetkovými poměry,
respektive tím, zda uložení pokuty pro něj nebude likvidační. Krajský soud reagoval
na předmětnou námitku pouhým konstatováním, že z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že potřebě
zohlednění individuálních kritérií při hodnocení přiměřenosti pokuty věnoval patřičnou
pozornost. Současně stěžovatel podotýká, že v minulých účetních obdobích končil opakovaně
ve ztrátě a odkazuje v tom na „veřejně dostupné dokumenty ve sbírce listin obchodního rejstříku“.
[30] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že z usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne
20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 – 133, jehož se stěžovatel dovolává, skutečně vyplývá, že „[s]právní
orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům
pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít
likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním
výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.“ Rozšířený senát se však v citovaném
rozhodnutí vyjádřil i ke způsobu, jakým správní orgán v případě potřeby zjišťuje osobní
a majetkové poměry pachatele v řízení o jiném správním deliktu. Uvedl, že „[j]e (…) třeba na jedné
straně vycházet z toho, že povinnost správního orgánu zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch
i v neprospěch toho, jemuž má být z moci úřední uložena povinnost (§50 odst. 3 správního řádu), se vztahuje
i na zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení, je-li to nezbytné pro stanovení výše pokuty
za jiný správní delikt. Na straně druhé ovšem nelze opominout ani důkazní břemeno účastníka řízení, které
i v řízení o jiném správním deliktu nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení (§52 správního řádu).“
(…) „Bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta
pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních
a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich
pravdivost.“
[31] Na tomto místě je zapotřebí zdůraznit, že v průběhu správního řízení stěžovatel námitku
likvidačního charakteru výše uložené pokuty vůbec neuplatnil. V odvolání toliko vyjádřil názor,
že „správní orgán I. stupně porušil zásadu nestranného a rovného přístupu (tedy zásady, aby přijaté řešení
odpovídalo okolnostem daného případu), neboť s ohledem na kvalitu prostředí a poskytovaných služeb se tato
(tj. výše uložené pokuty) jeví jako nepřiměřeně vysoká.“ Žalovaný proto svou argumentaci
v napadeném rozhodnutí zaměřil především na zohlednění kvality poskytování služeb, jako
polehčující okolnosti. Teprve v žalobě stěžovatel poprvé nastolil otázku možného likvidačního
charakteru výše uložené pokuty s tím, že správní orgány porušily svou povinnost přihlédnout
při ukládání výše pokuty k jeho osobním a majetkovým poměrům ve smyslu citovaného usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 As 9/2008 – 133. Konkrétní zdůvodnění a doložení tohoto tvrzení však
absentovalo. Krajský soud se sice k rozporované výši uložené pokuty srozumitelně a vcelku
dostatečným způsobem vyjádřil, pravdou však je, že k otázce možné likvidační povahy uložené
sankce výslovně ničeho neuvedl. V kasační stížnosti stěžovatel na své argumentaci setrval
s tím, že v minulých účetních obdobích končil opakovaně ve ztrátě a poukázal na „veřejně dostupné
dokumenty ve sbírce listin obchodního rejstříku“. Z uvedeného je zřejmé, že správní orgány ani krajský
soud nedostály své povinnosti vyslovit se k tomu, zda uložená pokuta nevykazuje pro stěžovatele
likvidační potenciál. Na straně druhé ovšem nelze přehlédnout, že stěžovatel v žádné fázi
správního ani soudního řízení neuvedl nic konkrétního, z čeho by takové důsledky bylo možné
dovodit. Nejvyšší správní soud považuje za absurdní, že by si stěžovatel možné
likvidační důsledky uložené pokuty uvědomil až v řízení před správním soudem (ve správním
řízení v tomto směru ničeho nenamítal), přičemž by při vědomosti hrozby takových – pro něj
zcela fatálních – důsledků nepovažoval za potřebné cokoli bližšího sdělit a doložit ani následně
soudu. Jeho laxní přístup (evokující nutně účelovost celého tvrzení) jasně dokládá fakt, že v řízení
o kasační stížnosti pouze zcela neurčitě konstatoval svou účetní ztrátu v předcházejících (opět
blíže nevymezených) zdaňovacích obdobích, což si má soud iniciativně ověřit v dokumentové
databázi obchodního rejstříku. Jako podnikatelský subjekt si přitom stěžovatel musí být vědom,
že k posouzení ekonomických dopadů uložené pokuty na jeho další existenci pouhý účetní
výsledek hospodaření nepostačuje. Není přitom věcí soudu, aby za účastníka aktivně domýšlel
možnou konkrétní argumentaci a vyhledával za něj důkazy na její podporu. Neuvedl-li tedy
stěžovatel nic konkrétního, z čeho by bylo možné na oprávněnost tvrzené hrozby usuzovat,
pak zmíněné pochybení krajského soudu nedosahuje intenzity, pro kterou by měl být jeho
rozsudek zrušen.
[32] Z uvedených skutečností je tedy zřejmé, že napadený rozsudek z hlediska zákona obstojí.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1, in fine s. ř. s.).
[33] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Jelikož byl stěžovatel v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. V případě procesně
úspěšného účastníka – žalovaného nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením
nějaké náklady (přesahující běžnou úřední činnost) vznikly. Náhrada nákladů řízení mu proto
nebyla přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu