ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.213.2019:28
sp. zn. 4 As 213/2019 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: A. D., zastoupena
Mgr. Štěpánem Lichovníkem, advokátem, se sídlem Pellicova 23/8, Brno, proti žalovanému:
Městský úřad Znojmo, se sídlem Obroková 2/10, Znojmo, za účasti osoby zúčastněné na
řízení: Bc. J. K., o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 A 3/2019 -
71,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Usnesením ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 A 3/2019 - 71 (dále jen „napadené usnesení“),
odmítl Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) jako opožděnou žalobu proti nezákonnému
zásahu žalovaného, spočívajícím ve vydání souhlasu s rekonstrukcí stávajícího zahradního
domku, která byla realizována osobou zúčastněnou na řízení. Souhlas s rekonstrukcí
byl žalovaným vydán dne 2. 1. 2012 pod č. j. SMUZN Výst. 42/2012.Ma. Žalobkyně již v žalobě
uvedla, že si je vědoma otázky včasnosti podané žaloby, avšak poukázala na specifické okolnosti,
které byly podle jejího názoru natolik výjimečné, aby odůvodnily posouzení žaloby jako včasné.
Tyto okolnosti měly spočívat v tom, že osoba zúčastněná na řízení předložila žalovanému jako
podklad pro vydání souhlasu písemnost, kterou vydávala za souhlas vlastníka sousední
nemovitosti, ačkoliv na něm byl vyznačen podpis dcery žalobkyně, která nebyla a není
vlastníkem. Osoba zúčastněná na řízení si musela být podle žalobkyně této skutečnosti vědoma
a nemohla tak být v dobré víře. Po vydání souhlasu žalovaného s výstavbou zahájila osoba
zúčastněná na řízení její realizaci, avšak záhy rekonstrukci přerušila po dobu více jak tří let;
žalobkyně měla za to, že tak činila z důvodu, aby byla znemožněna vlastníkům sousedních
pozemků možnost soudní ochrany či uplatnění jiných prostředků ochrany.
[2] Krajský soud v napadeném usnesení konstatoval, že objektivní lhůta k podání žaloby
proti nezákonnému zásahu, který měl spočívat ve vydání souhlasu ze dne 2. 1. 2012, uplynula
již v lednu 2014, avšak s ohledem na vylíčené specifické okolnosti krajský soud zkoumal,
zda by bylo možno tuto lhůtu prolomit a považovat za relevantní subjektivní lhůtu, byť by svým
během přesáhla lhůtu objektivní. Krajský soud však i v tomto směru konstatoval, že podaná
žaloba je opožděná, neboť žalobkyně se prokazatelně musela dozvědět o vydaném souhlasu
a charakteru rekonstrukce nejpozději dne 26. 9. 2016, kdy nahlížela prostřednictvím svého
právního zástupce do spisu žalovaného, nejpozději pak jiný její právní zástupce navštívil
žalovaného dne 29. 6. 2018 a z pořízeného záznamu z jednání plyne, že žalovanému bylo sděleno,
že se žalobkyně cítí být realizovanou stavbou dotčena ve svých právech, přičemž o okolnostech
realizace již věděla.
[3] Krajský soud proto uzavřel, že i kdyby přijal nejpříznivější výklad ve prospěch ochrany
práv žalobkyně, musel by dospět k závěru, že žaloba nebyla podána včas, a proto ji podle §46
odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), odmítl.
II.
Obsah kasační stížnosti a řízení o ní
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností,
ve které uvedla, že ji podává z důvodu nezákonnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
konkrétně pak měla nezákonnost spočívat v nesprávném posouzení právní otázky podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dále v nepřezkoumatelnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nesprávné právní posouzení stěžovatelka spatřuje v tom, že krajský soud nezohlednil podmínky
zvláštního zřetele hodné, které podle ní měly prolomit objektivní lhůtu pro podání žaloby
stanovenou v §84 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka zopakovala, že se žalobou ze dne 8. 1. 2019
domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu, který spočíval ve vydání souhlasu s provedením
stavby – rekonstrukce zahradního domu, udělenému osobě zúčastněné na řízení dne 2. 1. 2012.
Součástí podání, kterým osoba zúčastněná na řízení žádala o vydání souhlasu, byly i zákonem
vyžadované souhlasy vlastníků sousedních nemovitostí, nicméně na přikládaném souhlasu
nebyl podpis stěžovatelky jakožto vlastníka sousedního pozemku, ale jiné osoby,
což ani neodpovídalo stavu zapsanému v katastru nemovitostí. S ohledem na to, že předkládaný
souhlas nereflektoval skutečný stav, nebyla osoba zúčastněná na řízení v dobré víře, což jí muselo
být zřejmé i po prvotním nahlédnutí do katastru nemovitostí. V této souvislosti nemůže
podle stěžovatelky obstát argumentace krajského soudu, pokud jde o výklad objektivní
a subjektivní lhůty podle §84 odst. 1 s. ř s., podle něhož „stěžejním důvodem takové konstrukce
je, zjednodušeně řešeno, ochrana v dobré víře nabytých subjektivních veřejných práv a omezení zpětných zásahů
veřejné moci do dlouhodobě nastolených právních a faktických stavů“. Podle stěžovatelky totiž postup
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení nemohl vyústit v nabytí práv v dobré víře.
Žalovanému byly předloženy podklady, jejichž správnost měl prověřit z úřední povinnosti,
přičemž šlo o informace, které jsou bezproblémově ověřitelné z veřejně dostupných rejstříků.
[5] To, že osoba zúčastněná na řízení nebyla v dobré víře, dovozuje stěžovatelka i z jejího
dalšího postupu, v jehož rámci započala s realizací, avšak pouze v základové fázi, kdy nikomu
z vlastníků sousedních pozemků nemohlo být zřejmé, o jaký charakter stavby se jedná. V této
souvislosti stěžovatelka odkázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
č. j 2 As 86/2010 - 76, podle něhož „pochybení stavebního úřadu v použití zjednodušeného druhého postupu
pro záměry, které by dle zákona vyžadovaly vydání rozhodnutí cestou správního řízení, by mohlo umožnit
obcházení či dokonce porušování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní řízení by dotčené osoby
nebyly v postavení účastníků řízení a neměly by k ochraně svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky
či řádné opravné prostředky). Problematické je i zajištění informovanosti o chystaném záměru, neboť o záměru
by bylo možné se dozvědět teprve z již probíhající či uskutečněné stavby. Navíc by bez možnosti soudního
přezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo možné zákonné souhlasy zvrátit.“.
[6] Stěžovatelka tak shrnula, že se nachází v situaci, kdy na vedlejším pozemku
byla vybudována stavba, o jejíž skutečné podobě neměla tušení, neboť nikdy nebyla seznámena
s ohlášením záměru a zároveň nikdy nepodepsala souhlas se zjednodušeným územním
rozhodnutím. Navíc stavebník provedl výstavbu takovým způsobem, že pouze započal
s výstavbou a následně vyčkal až do „promlčení“ procesních práv ostatních dotčených osob.
Stěžovatelka se tak ocitá v situaci, kdy je napadeným usnesením preferována ochrana práv osoby
zúčastněné na řízení před ochranou jejích práv, přičemž řešení zvolené krajským soudem
považuje za disproporční, pokud jde o ochranu právní jistoty a právo na její soudní ochranu.
Stěžovatelka je tak údajně stavěna do absurdní situace, v níž je zcela zbavena procesních
prostředků ochrany. Ze strany žalovaného tak byla zkrácena na svých procesních právech
a následně jí byla odepřena i soudní ochrana. Podle jejího názoru není v souladu se zásadami
právního státu, aby byla dána přednost právům nabytým ve zlé víře oproti právům rovnocenné
hodnoty stěžovatelky jako opomenutého účastníka. Krajský soud tak nezvolil výklad práva
maximálně dbající na zachování jejího práva na přístup k soudu, čímž měl porušit základní
pravidlo „presumpce přezkumu“, které je garantováno v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“).
[7] Konečně stěžovatelka napadenému usnesení vytkla také jeho nepřezkoumatelnost, která
má být dána v jeho nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů, neboť krajský soud odmítl žalobu,
aniž by zjistil rozhodné skutečnosti. Navíc stěžovatelka krajský soud v žalobě žádala nejen
o zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem, ale také o prohlášení, zda byl předmětný
souhlas žalovaného nezákonný. Takto navrhovaným prohlášením se však krajský soud
rovněž nijak nezabýval a konzumoval jej v rámci odmítnutí žaloby.
[8] Žalovaný se k výzvě Nejvyššího správního soudu ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[9] Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že s obsahem kasační stížnosti nesouhlasí.
Stěžovatelka měla již v žalobě uvést celou řadu nepravd, k nimž se osoba zúčastněná na řízení
vyjádřila již v řízení před krajským soudem, a tato vyjádření znovu předložila i Nejvyššímu
správnímu soudu. S ohledem na to, že toto vyjádření tak obsahovalo skutečnosti již účastníkům
řízení známé z předchozího řízení, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné a nutné zasílat
jim je k případným replikám.
[10] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že požádal žalovaného dne 6. 6. 2019 o zaslání
správního spisu, na což však žalovaný nereagoval. S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud
následně zjistil, že kopie relevantních částí správního spisu (souhlas s provedením ohlášené
stavby ze dne 2. 1. 2012, souhlas se zjednodušeným územním řízením, protokol o nahlížení
právního zástupce žalobkyně do spisu ze dne 26. 9. 2016 a zápis o nahlížení do spisu současným
právním zástupcem stěžovatelky ze dne 29. 6. 2018) jsou obsaženy ve spise krajského soudu,
nepovažoval Nejvyšší správní soud za nutné trvat na předložení správního spisu.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatelka založila kasační stížnost na dvou námitkách, totiž že usnesení krajského
soudu je nezákonné, neboť soud nesprávně posoudil otázku včasnosti žaloby proti nezákonnému
zásahu, resp. při výkladu lhůt podle §84 odst. 1 s. ř. s. nepřihlédl ke specifickým okolnostem,
které údajně stěžovatelce bránily v podání žaloby, a dále je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů, neboť se soud nezabýval všemi skutkovými
okolnostmi a částí žaloby, v níž žalobkyně navrhovala toliko deklaraci nezákonnosti.
[14] Nejvyšší správní soud se proto nejprve soustředil na posouzení první námitky, týkající
se nesprávného posouzení právní otázky, resp. výkladu objektivní a subjektivní lhůty podle §84
odst. 1 s. ř. s. a jejich aplikace na případ stěžovatelky. Sama stěžovatelka sice připouští, že žalobu
nepodala v zákonem stanovených lhůtách, avšak má za to, že specifické okolnosti případu
(zejména jí tvrzená neexistence dobré víry na straně osoby zúčastněné na řízení coby stavebníka)
jsou v podstatě důvodem pro jejich prolomení a připuštění věcného projednání žaloby. Nejvyšší
správní soud však neshledává důvodu k tomu, aby stěžovatelkou tvrzené okolnosti mohly vést
k výkladu, který by znamenal prolomení kogentně stanovených lhůt k podání zásahové žaloby,
a naopak sdílí názor a hodnocení krajského soudu, že žaloba byla podána opožděně.
[15] Jak uvedl Ústavní soud například v nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97,
vyhlášeném pod č. 30/1998 Sb., „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti)
při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména
důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení
zamýšlených cílů.“ Specificky ve vztahu k žalobním lhůtám ve správním soudnictví Ústavní soud
upřesnil, že „žalobní lhůta jako stanovený postup k uplatnění práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny tak přispívá
mimo jiné k nastolení právní jistoty o ,konečnosti’ správního rozhodnutí, pokud žaloba nebude podána,
či o rozsahu soudního přezkumu, pokud budou uplatněny jen některé žalobní body“ (nález ze dne 30. 5. 2018,
sp. zn. I. ÚS 946/16). Funkcí jakékoliv propadné lhůty je proto nastolení konečného stavu
v právních vztazích a s ním související právní jistoty.
[16] Podle §84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce
dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku,
kdy k němu došlo. Délka a kombinace subjektivní a objektivní lhůty k uplatnění žaloby
podle §84 odst. 1 s. ř. s. tak podle Nejvyššího správního soudu vyjadřuje zákonodárcem
zvolenou míru proporcionality mezi ochranou subjektivních práv žalobce a právní jistotou
ostatních subjektů, jejichž právní vztahy mohou být žalobou dotčeny. S ohledem na to zákon
ani nepřipouští možnost prominutí zmeškání lhůty (§84 odst. 2 s. ř. s.). Zákonem stanovené
lhůty, a to zejména ona objektivní, jsou v zásadě nepřekročitelné nikoliv toliko z důvodu ochrany
dobré víry subjektu, jemuž žalobou napadený akt založil určitá subjektivní práva, ale především
z důvodu ochrany právní jistoty jakožto objektivní právní kategorie. Jakékoliv vědomé prolomení,
resp. překročení těchto lhůt ze strany soudu, by proto podle Nejvyššího správního soudu muselo
být odůvodněno zcela mimořádnými okolnostmi a naprosto zjevnou nespravedlností, která
by byla provázena disproporcí mezi ochranou subjektivních práv žalobce a zájmem na zachování
právní jistoty. Nejvyšší správní soud má za to, že případ stěžovatelky není případem, který
by vyžadoval takový výklad a aplikaci uváděného ustanovení, které by jakkoliv a vlastně contra
legem prolamovaly zákonem stanovené lhůty, čehož se stěžovatelka svou argumentací domáhá.
[17] Dle ustáleného výkladu lhůt podle §84 odst. 1 s. ř. s. platí, že pro počátek běhu
subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem (§84
odst. 1 s. ř. s.) je rozhodný okamžik, kdy se žalobce dozvěděl o úkonu nebo nečinnosti
správního orgánu, v nichž spatřuje nezákonný zásah (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 6. 2011, č. j. 5 Aps 5/2010 - 293). Objektivní lhůta pak plyne ode dne,
kdy k nezákonnému zásahu došlo, přičemž z hlediska vzájemné kombinace obou lhůt platí
základní pravidlo, že lhůta pro podání žaloby skončí uplynutím lhůty subjektivní, nejpozději
však uplynutím lhůty objektivní. V případě stěžovatelky to znamená, že lhůta k podání žaloby
uplynula s koncem objektivní lhůty, tj. dne 2. 1. 2014.
[18] Pro posouzení dané situace považuje Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem
za podstatnou skutečnost, že o záměru stavebníka a souhlasu s provedením ohlášené stavby
byla informována dcera stěžovatelky P. H., která namísto stěžovatelky podepsala stavebníkem
předkládaný souhlas se zjednodušeným územním řízením a věděla o stavbě již v době vydání
souhlasu žalovaným, tj. v lednu 2012, což ve svém vyjádření krajskému soudu ze dne 17. 4. 2019
připustila sama stěžovatelka. Nejvyšší správní soud pak akceptuje úvahu krajského soudu, podle
něhož lze předpokládat, že se žalobkyně o záměru stavebníka a charakteru stavby dozvěděla od
své dcery dříve, dokonce tak, aby nepromarnila výše uvedenou objektivní lhůtu.
[19] Pokud stěžovatelka krajskému soudu vytýká, že nedostatečně přihlížel k zvláštním
okolnostem jejího případu, pak je třeba tuto námitku odmítnout již jen s ohledem
na to, že krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení dokonce připustil, že by mohl vztah
mezi objektivní a subjektivní lhůtou vykládat v rozporu s výše uvedenými ustálenými pravidly
tak, že by zvlášť posuzoval běh subjektivní lhůty bez ohledu na uplynutí lhůty objektivní.
Nejvyšší správní soud má za to, že krajský soud tak naopak projevil maximální snahu o výklad
ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s., který by byl pro právo stěžovatelky na přístup k soudní ochraně
co nejpříznivější. Ze spisu krajského soudu je zřejmé, že naplnění takto vyložené subjektivní lhůty
krajský soud podrobně zkoumal, avšak zjistil, že i v případě takového výkladu a hodnocení
by byla žaloba opožděná, neboť stěžovatelka se prokazatelně dozvěděla o obsahu souhlasu
prostřednictvím svého právního zástupce dne 26. 9. 2016 (krajský soud byl dokonce ochoten
akceptovat i lhůtu pozdější, tj. 29. 6. 2018, kdy do správního spisu nahlížel současný právní
zástupce stěžovatelky, ale i tak by byla subjektivní lhůta dvou měsíců překročena).
[20] S ohledem na výše uvedenou funkci lhůt ve vztahu ke stabilitě právních vztahů a právní
jistotě Nejvyšší správní soud s takovým výkladem umožňujícím v daném případě de facto otočení
vzájemného poměru subjektivní a objektivní lhůty nesouhlasí, neboť, jak již shora uvedeno,
prolomení zákonem stanovené objektivní lhůty a tedy právní jistoty v příslušných vztazích
by muselo být odůvodněno zcela mimořádnými okolnostmi, nikoliv pouze tvrzením stěžovatelky
o jednání osoby zúčastněné na řízení nikoliv v dobré víře. Vyjádřený právní názor krajského
soudu se však nikterak neodrazil v samotném výroku napadeného usnesení, tj. shledání žaloby
jakožto opožděné, proto ani Nejvyšší správní soud neměl důvodu vyvozovat z této skutečnosti
jakékoliv důsledky pro hodnocení zákonnosti napadeného usnesení.
[21] Nejvyšší správní soud pak neshledal důvodnou ani druhou námitku týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení. Jak již uvedeno shora, krajský soud se okolnostmi
podané žaloby, které byly rozhodující pro posouzení její včasnosti, naopak zabýval velmi
podrobně a tyto okolnosti z hlediska hodnocení včasnosti vážil. Pokud však žalobu
po jejich posouzení neshledal jako včasnou, s čímž se shora ztotožnil i Nejvyšší správní soud,
nelze mu vytýkat, že se těmito okolnostmi nezabýval věcně, kam zjevně a nepřípadně směřuje
stěžovatelčina kasační námitka.
[22] Nelze pak souhlasit ani s námitkou, že se krajský soud nevypořádal s částí žalobního
petitu, která směřovala toliko k deklaraci nezákonnosti, resp. že tato část žádání byla nesprávně
konzumována posouzením žaloby jako opožděné. Nejvyšší správní soud však v této skutečnosti
nespatřuje jakoukoliv nezákonnost napadeného usnesení, neboť je naopak zcela logické, že závěr
o opožděnosti se vztahuje i na část žaloby, v níž stěžovatelka požadovala toliko určení
nezákonnosti. Lhůta podle §84 odst. 1 s. ř. s. se totiž vztahuje nejen na zápůrčí typ zásahové
žaloby, ale též na žalobu deklaratorní, a nebylo tedy důvodu, aby se krajský soud v odůvodnění
specificky věnoval této části žaloby, na níž přirozeně rovněž dopadá závěr o její opožděnosti.
IV.
Závěr a náklady řízení
[23] Z výše uvedených důvodů vyplývá, že napadené usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby stěžovatelky není nezákonné. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[24] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady nevznikly. Osobě zúčastněné na řízení nevznikly
žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, uložené soudem (§60 odst. 5 s. ř. s.), proto
ani jí Nejvyšší správní soud právo na náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. července 2019
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu