ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.28.2018:71
sp. zn. 4 As 28/2018 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: RuBl, s.r.o.,
se sídlem Vodičkova 791/41, Praha 1, zast. JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem,
se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje,
se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
9. 1. 2018, č. j. 29 A 168/2017 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný výzvou ze dne 4. 5. 2017, č. j. JMK 64617/2017, sp. zn. S-JMK 63242/2017 OD,
vyzval žalobkyni k odstranění nepovoleného velkoplošného oboustranného osvětleného
reklamního zařízení označeného RZ01 nacházejícího se na pozemku parc. č. 57/29 v k. ú. Štýřice,
obec Brno, v silničním ochranném pásmu silnice I/52 „Brno Rajhrad“, ulice Heršpická (dále
jen „reklamní zařízení“).
II.
[2] Žalobkyně se proti výzvě bránila žalobou na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 s. ř. s. u Krajského soudu v Brně.
Krajský soud žalobu v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru, že postup
žalovaného spočívající ve vydání výzvy k odstranění reklamního zařízení podle §31 odst. 9
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“) byl v souladu se zákonem.
III.
[3] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížností a navrhla napadený rozsudek zrušit a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatelka vyjádřila pochybnosti o tom, zda měl žalovaný pravomoc k vydání výzvy,
která je předmětem nyní projednávané věci. Tvrdila, že v případě, že by se reklamní zařízení
nacházelo v souvisle zastavěném území obce, neměl by žalovaný jako silniční správní úřad
pravomoc výzvu vydat. Podle stěžovatelky se totiž reklamní zařízení skutečně nachází v souvisle
zastavěném území obce, což dovozuje zejména ze sdělení odboru dopravy žalovaného ze dne
21. 6. 2012, v němž žalovaný panu I. S. sdělil, že pozemek parc. č. 57/29, k. ú. Štýřice, „je situován
mimo těleso komunikace, není silničním pozemkem a je situován v souvisle zastavěném území.“ Tuto námitku
krajský soud nesprávně posoudil. Při přezkoumávání existence silničního ochranného pásma se
spokojil pouze s katastrální mapou v měřítku 1:1000, a to i přes její nepřesnosti a nedostatky.
[5] Stěžovatelka namítala nesprávnost závěrů krajského soudu týkajících se sdělení
žalovaného ze dne 21. 6. 2012. Tvrdila, že žalovaný zcela zřejmě pojmem „souvisle zastavěným
územím“ mínil souvisle zastavěné území obce ve smyslu §30 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích, nikoli zastavěné území ve smyslu stavebního zákona. Svůj názor opřela
o skutečnost, že sdělení vydal referent pozemních komunikací odboru dopravy; sdělení hovoří
o komunikaci a silničním pozemku a také žalovaný při ústním jednání používal pojem „souvisle
zastavěné území“ namísto „souvisle zastavěné území obce“. Není proto možné tvrdit,
že by ve sdělení byl použit pojem ze stavebního zákona. Podle stěžovatelky je sdělení ze dne
21. 6. 2012 úkonem podle části IV. správního řádu, tj. vyjádřením. Jestliže se od něj chtěl
žalovaný odchýlit, měl jej zrušit a své rozhodnutí odůvodnit. Jestliže tak neučinil, vyvolává
tato skutečnost podle stěžovatelky minimálně pochybnosti o tom, zda se reklamní zařízení
nachází v silničním ochranném pásmu či nikoli.
[6] Katastrální mapa použitá v řízení pro určení silničního ochranného pásma a souvisle
zastavěného území je podle stěžovatelky plná nepřesností. Jeden milimetr na mapě představuje
ve skutečnosti jeden metr. Za takového stavu je již zakreslení silničního ochranného pásma velmi
nepřesné, jelikož sama linka pera je silná jeden milimetr. Z mapy také není zřejmé, kde se v mapě
nachází souvislé zastavěné území a kde nikoli. Takto nepřesné zobrazení území podle
stěžovatelky nemůže být dostatečným podkladem pro rozhodnutí v nyní projednávané věci.
O pravomoci žalovaného nemůže rozhodovat tloušťka fixy, kterou jsou linie vykresleny.
Žalovaný v řízení před krajským soudem několikrát zmínil, že není odborníkem na mapy
a geodesii, z čehož stěžovatelka dovozovala, že si nemohl být jist přesnou polohou silničního
ochranného pásma. V mapě žalovaný nezakreslil další souvisle zastavěná území, která se podle
jejího názoru na ulici Heršpická nacházejí, což považovala za chybné. Žalovaný proto podle
stěžovatelky dostatečné nezjistil skutkový stav.
[7] Bez přesného zaměření budov, jejich specifických tvarů a výstupků nelze podle
stěžovatelky určit, zda se zařízení nachází v souvisle zastavěném území obce ve smyslu §30
odst. 3 zákona o pozemních komunikacích či nikoli. K tomu doložila nákresy několika
geometrických tvarů se zvětšenými půdorysy o 5 metrů (jak to stanovuje §30 odst. 3 zákona
o pozemních komunikacích při určování souvisle zastavěného území obce pro účely určení
silničního ochranného pásma). Stěžovatelka tvrdila, že v případě ostrého úhlu v rohu budovy,
se roh zvětšeného půdorysu budovy významně posune dál než o 5 metrů od skutečného rohu
budovy. Z tohoto důvodu je třeba měření provést velmi přesně. Nepřesná katastrální mapa
pro určení souvisle zastavěného území proto nemůže být dostatečným podkladem. Žalovaný
si měl v takovém případě nechat zakreslit budovy, polohu zastavěného území obce či případného
silničního ochranného pásma osobou s dostatečnou odborností.
[8] Jelikož krajský soud k námitkám stěžovatelky nezákonnost zásahu stěžovatelky nezjistil,
zatížil podle jejího názoru napadený rozsudek vadou nezákonnosti.
[9] Stěžovatelka také tvrdila, že lhůta 7 dnů stanovená v §31 odst. 9 zákona o pozemních
komunikacích, je lhůtou prekluzivní, s jejímž uplynutím je spojen následek v podobě zániku
pravomoci žalovaného vydat výzvu k odstranění reklamního zařízení. Argumentaci stěžovatelky
krajský soud zcela pominul a tuto právní otázku nesprávně právně posoudil.
IV.
[10] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu.
Stěžovatelka podle žalovaného zpochybňuje přesnost katastrální mapy, neuvádí však, kde spatřuje
nepřesnosti a jaký konkrétní vliv by tyto nepřesnosti měly mít na zjištěný skutkový stav. Měřítko
katastrální mapy 1:1000 je podle žalovaného dostatečné pro zjištění, zda jsou od sebe budovy,
jejichž půdorys se zvětší o 5 metrů, vzdáleny více než 75 m. Pro měření vzdáleností v metrech
je proto mapa, v níž jeden milimetr znamená ve skutečnost jeden metr, dostatečně přesná.
Žalovaný zdůraznil, že jeho povinností je zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
nikoli zjistit zcela přesný stav. Své povinnosti proto dostál.
[11] Zvětšení tvaru budovy o 5 metrů měla stěžovatelka zakreslit do mapy,
v níž jsou zobrazeny tvary budovy. Geometrické tvary narýsované v kasační stížnosti
nic nedokazují. Upozorňuje-li stěžovatelka, že katastrální mapa nezohledňuje výstupky budov,
pak k tomu žalovaný uvedl, že výstupek o velikosti 0,3 m by v katastrální mapě byl vyjádřen
jako výstupek 0,3 mm a byl by tedy téměř nepostřehnutelný. Aby bylo možné zohledňovat
drobné výčnělky, bylo by nezbytné vytvořit mapu v měřítku 1:100. Takový výkres by však
měl velikost 2,9 m x 4,2 m.
[12] Tvrzení stěžovatelky, že zákonodárce si byl vědom nepřesností katastrální mapy, a proto
ji výslovně neuvedl jako podklad pro určení souvisle zastavěného území obce, je pouhou
spekulací. Žalovaný se také neztotožnil s tvrzením stěžovatelky o prekluzivním charakteru
7 denní lhůty.
V.
[13] Stěžovatelka v replice trvala na své námitce týkající se nepřesného zobrazení budov
v mapě. Uvedla, že budova České pošty, s.p. má ze dvou stran vybudovaný vstup do budovy
tvořený zastřešeným schodištěm, které není v mapě vůbec zobrazeno. Tyto nepřesnosti mapy
vyvolávají vážné pochybnosti o existenci silničního ochranného pásma v místě stanoviště
reklamního zařízení a také pochybnosti o pravomoci žalovaného k vydání výzvy k odstranění
reklamního zařízení. Stěžovatelka ke své námitce doložila fotografii a náčrt půdorysu budovy
České pošty, s. p.
VI.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatelka namítala, že se reklamní zařízení nachází v souvisle zastavěném území obce
ve smyslu §30 odst. 3 zákon o provozu na pozemních komunikacích, a proto žalovaný neměl
pravomoc výzvu k odstranění reklamního zařízení ve smyslu §31 odst. 9 zákona o pozemních
komunikacích vydat.
[17] Podle §30 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích, „[k] ochraně dálnice, silnice
a místní komunikace I. nebo II. třídy a provozu na nich mimo souvisle zastavěné území obcí slouží silniční
ochranná pásma.“ Ve smyslu §30 odst. 3 téhož zákona, „[s]ouvisle zastavěným územím obce je pro účely
určení silničního ochranného pásma podle tohoto zákona území, které splňuje tyto podmínky: a) na území
je postaveno pět a více budov odlišných vlastníků, kterým bylo přiděleno popisné nebo evidenční číslo a které
jsou evidovány v katastru nemovitostí, b) mezi jednotlivými budovami, jejichž půdorys se pro tyto účely zvětší
po celém obvodu o 5 m, nebude spojnice delší než 75 m. Spojnice tvoří rohy zvětšeného půdorysu jednotlivých budov
(u oblouků se použijí tečny). Spojnice mezi zvětšenými půdorysy budov, spolu se stranami upravených půdorysů
budov, tvoří území.“
[18] Tuto námitku krajský soud vyvrátil rozsáhlou argumentací na straně 8 až 10 napadeného
rozsudku. Vysvětlil, že „spojnice zvětšených půdorysů jednotlivých budov jsou s výjimkou jedné dlouhé
cca 90 metrů - popř. i větší (tj. více než je zákonem udávaná maximální délka spojnice, v důsledku čehož v místě,
kde se nachází předmětné reklamní zařízení, žádné souvisle zastavěné území obce nevznikne.“. Drobné
výklenky či nepravidelnosti budov, na které poukazovala stěžovatelka, proto nemohou hrát
při určování souvisle zastavěného území roli. I pokud by krajský soud přistoupil na stěžovatelčinu
hypotézu, že se vzdálenosti budov mohou o několik metrů ve skutečnosti lišit oproti stavu
zakreslenému v katastrální mapě, nemohlo by to na závěru, že se v místě nenachází souvisle
zastavěné území obce, ničeho změnit. Pro vznik souvisle zastaveného území obce ve smyslu §30
odst. 3 zákona o pozemních komunikacích je totiž nezbytné, aby se spojnice ne delší než 75
metrů vyskytovala mezi 5 budovami (jejichž půdorys se zvětší o 5 metrů) odlišných vlastníků.
S ohledem na skutečnost, že budovy jsou od sebe vzdáleny o 90 metrů a více, není reálné,
aby rozestupy mezi budovami splnily podmínky §30 odst. 3 písm. b) zákona o pozemních
komunikacích, tj. že by nebyly delší než 75 metrů. Krajský soud ověřil polohu budov
v ortofotomapě oproti katastrální mapě a i s přihlédnutím k drobným posunům obvodů budov
v katastrální mapě oproti skutečnosti neshledal, že by mohly být naplněny požadavky §30 odst. 3
zákona o pozemních komunikacích pro vznik souvisle zastavěného území obce v místě,
kde se nachází reklamní zařízení. Nejvyšší správní soud se tudíž se závěry krajského soudu
o této otázce zcela ztotožňuje a v podrobnostech odkazuje právě na strany 8 až 10 napadeného
rozsudku.
[19] V území se nenachází budovy s tak ostrými úhly v rohu půdorysu, aby mohly měření
ovlivnit v takové míře, jak tvrdí stěžovatelka. Spojnice mezi rohy budov i po zvětšení jejich
půdorysu o 5 metrů přesahují požadovanou vzdálenost (75 m) o 15 metrů a více. Ani přesnější
zakreslení některých výstupků budovy, vchodu do budovy České pošty, s. p., či tenčí a přesnější
rýsované linie by na závěru žalovaného nemohly nic změnit. Ani taková precizace mapy
by nemohla „přiblížit“ budovy o desítky metrů, které chybí k tomu, aby mezi 5 budovami vznikly
spojnice s maximální délkou 75 metrů. Měřenou spojnici přitom tvoří rohy budov, nikoli spojnice
mezi jinými částmi staveb. Nejvyšší správní soud s ohledem na vše shora uvedené námitkám
stěžovatelky nepřisvědčil. Žalovaný skutkový stav zjistil dostatečně a závěr o neexistenci souvisle
zastavěného území obce v místě, kde se nachází stěžovatelčino reklamní zařízení, je správný.
Z uvedeného důvodu je vyvrácena i stěžovatelčina námitka o nedostatku pravomoci žalovaného
k vydání výzvy.
[20] Otázka, zda se na ulici Heršpická v jiném místě nachází souvisle zastavěné území obce
ve smyslu §30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, není pro nyní projednávanou věc
relevantní. Podstatné je pouze vykreslení silničního ochranného pásma v místě, kde se nachází
reklamní zařízení. Souvisle zastavěná území obce v dalších částech ulice Heršpická proto
nemusela být v mapě, která je součástí správního spisu, zakreslena. Námitka stěžovatelky,
že je mapa neúplná, jelikož nezobrazuje žádná další souvisle zastavěná území, je proto
nedůvodná.
[21] Stěžovatelka stejně jako v žalobě poukazovala na sdělení žalovaného ze dne 21. 6. 2012,
č. j. JMK 64158/2012, v němž uvedl, že „pozemek p. č. 57/29 v k. ú Štýřice, parkoviště před Českou
poštou, s. p., je situován mimo těleso komunikace, není silničním pozemkem a je situován v souvisle zastavěném
území“. Právě i tímto sdělením stěžovatelka zpochybňovala závěr žalovaného a krajského soudu
o existenci silničního ochranného pásma v místě, kde je umístěno její reklamní zařízení.
[22] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že sdělení žalovaného ze dne 21. 6. 2012 je adresováno
osobě od stěžovatelky odlišné (I. S.). Stěžovatelka k účelu, pro něž požadavek na takové sdělení
uvedená osoba učinila, neuvedla nic bližšího. Není ani zřejmé, kdy bylo o sdělení žádáno a ani
k jakému právnímu stavu se sdělení vyjadřuje. Jeho adresátem však nepochybně stěžovatelka
není. Již pro uvedené se stěží může dovolávat svého legitimního očekávání o existenci silničního
ochranného pásma v místě, kde se její reklamní zařízení nachází.
[23] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že silniční ochranné
pásmo vzniká přímo ze zákona, nikoli úkonem správního orgánu. Kasační soud zdůrazňuje,
že předmětem přezkumu v nyní projednávané věci není rozhodnutí o povolení či nepovolení
zřízení a provozování reklamního zařízení, nýbrž zákonnost zásahu spočívající ve výzvě
k okamžitému odstranění nepovoleného reklamního zařízení. Jelikož o existenci silničního
ochranného pásma v místě, kde se nachází reklamní zařízení, nemá Nejvyšší správní soud pochyb
(viz shora zejména odst. [18] a [19]), a stěžovatelka skutečně nedisponuje příslušným povolením
k zřízení a provozování reklamního zařízení (což stěžovatelka nerozporuje), postrádá smyslu
zabývat se hlouběji argumentací stěžovatelky ve vztahu ke sdělení ze dne 21. 6. 2012.
Ani případná dobrá víra stěžovatelky by nemohla ničeho změnit na skutečnosti, že se její
reklamní zařízení od 1. 2. 2017 nachází v silničním ochranném pásmu bez příslušného povolení,
jelikož platnost posledního povolení uplynula dne 31. 1. 2017. Sdělení ze dne 21. 6. 2012 nemůže
v žádném případě nahradit povolení ve smyslu §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[24] K námitce stěžovatelky, podle níž je lhůta 7 dnů stanovená v §31 odst. 9 zákona
o pozemních komunikacích, lhůtou prekluzivní, odkazuje kasační soud na svůj závěr vyslovený
v rozsudku ze dne 31. 6. 2018, č. j. 3 As 252/2017 - 67. V něm Nejvyšší správní soud dovodil,
že se jedná o lhůtu pořádkovou. Kasační soud nemá důvod se od tohoto závěru
odchýlit ani v nyní projednávané věci. Uvedenou námitku stěžovatelky proto nepovažuje
za opodstatněnou.
[25] Stěžovatelka dále krajskému soudu vytkla, že se nevypořádal s její argumentací týkající
se prekluzivního charakteru lhůty. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že krajský
soud nemusí nutně volit cestu vypořádání se s každým dílčím argumentem uvedeným v žalobě.
Požadavku na odůvodnění rozhodnutí soudů vyhovuje rovněž to, pokud krajský soud
proti žalobě postaví právní názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek neobstojí.
Jak k tomu trefně uvádí Ústavní soud, „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy
nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže
proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ [nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08,
bod 68, srov. též rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43, ze dne 29. 3. 2013,
č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30, ze dne 3. 7. 2013,
č. j. 1 As 17/2013 - 50, nebo ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014 - 108].
[26] Krajský soud se však na straně 11 a 12 napadeného rozsudku i povahou lhůty zabýval
a vyložil, z jakých důvodů považoval lhůtu za pořádkovou. Tato argumentace jako celek proto
námitky stěžovatelky vyvrací. Odůvodnění napadeného rozsudku z hlediska výše uvedených
nároků obstojí a námitky stěžovatelky v tomto směru nejsou důvodné. Naopak závěry krajského
soudu jsou podpořeny i výše v odst. [24] zmíněnou judikaturou kasačního soudu.
VII.
[27] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu