ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.266.2018:44
sp. zn. 8 As 266/2018-44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobce:
O. H., zastoupený JUDr. Petrem Kubíčkem, advokátem se sídlem Matoušova 515/12, Praha 5,
proti žalovanému: policejní prezident Policie České republiky, se sídlem Strojnická 935/27,
Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 11. 2016, čj. PPR-15480-6/ČJ-2016-990131, o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci
ze dne 27. 7. 2018, čj. 65 Ad 12/2017-50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím změnil rozhodnutí ředitele
Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje (dále „služební orgán“) ze dne 19. 4. 2016,
čj. KRPM-128545-30/ČJ-2015-1400DP, tak, že zamítl žádost žalobce o proplacení neuhrazené
části služebního příjmu a současně namítl promlčení ve vztahu k žalobcem požadovanému
příjmu za období od 1. 1. 2008 do 6. 10. 2012. Žalovaný se neztotožnil s názorem žalobce, který
tvrdil, že vykonává službu, jež nemůže být přerušena, tudíž nečerpá přestávky na jídlo
a odpočinek dle §60 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), ale čerpá přiměřenou dobu
na jídlo a odpočinek dle §60 odst. 3 zákona o služebním poměru. Přiměřená doba na jídlo
a odpočinek je na rozdíl od přestávky na jídlo a odpočinek placenou součástí doby služby.
[2] Žalovaný na základě analýzy plánů služeb dospěl k závěru, že žalobce nemohl za období
od 6. 10. 2012 do 31. 12. 2012 čerpat pouze 2,85 % přestávek a 8,57 % bylo nutno přesunout,
za rok 2013 bylo třeba přesunout 15,32 % přestávek a 4,37 % přestávek nemohl čerpat vůbec,
za období od 1. 1. 2014 do 30. 4. 2014 bylo třeba přesunout 7,84 % přestávek a 5,88 % přestávek
nemohl čerpat vůbec, za období od 1. 5. 2014 do 30. 8. 2015 nebyly na základě stanoviska
ombudsmanky Ministerstva vnitra přestávky plánovány a příslušníci čerpali proplácenou
přiměřenou dobu na jídlo a odpočinek, v období od 1. 9. 2015 do 7. 10. 2015 začaly být
na základě odborných stanovisek opět plánovány přestávky na jídlo a odpočinek, ale v případě
žalobce do nich v tomto období provádění prvotních a neodkladných úkonů u dopravní nehody
nezasáhlo. Podle žalovaného se nejedná o běžný a pravidelný stav, nýbrž o výjimečné a ojedinělé
situace a nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že se jedná o službu v nepřetržitém provozu, jejíž
výkon nelze přerušit. Nepřetržitost nezakládá ani fakt, že na dopravním inspektorátu vykonává
službu vždy jen jedna hlídka, která tudíž podle žalobce nemůže čerpat přestávku, neboť v případě
čerpání přestávky může prvotní a neodkladné úkony u dopravní nehody zajistit jiný organizační
článek územního odboru. Ostatně žalobce sám uznal, že se tak děje v situacích, kdy se stane více
dopravních nehod současně. Pokud na jiných dopravních inspektorátech nejsou přestávky vůbec
plánovány nebo vykonávají službu dvě výjezdové hlídky současně, tudíž může jedna z nich vždy
čerpat přestávku na jídlo a odpočinek, nelze podle žalovaného srovnávat různé dopravní
inspektoráty a žalobce navíc nekonkretizoval, o jaké inspektoráty se jedná.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočka
v Olomouci (dále „krajský soud“). V žalobě tvrdil, že dle čl. 2 odst. 2 předpisu č. 2/2010, pokynu
ředitele ředitelství služby dopravní policie Policejního prezidia ČR, kterým se upravuje postup při
organizaci výkonu služby, musí být výjezdová služba určená k šetření dopravních nehod zajištěna
nepřetržitě. Opět poukázal na to, že na jiných inspektorátech nejsou přestávky plánovány,
případně službu konají vždy dvě výjezdové hlídky, čímž je zajištěna nepřetržitost. Pokud má být
zajištěna nepřetržitost také na územním odboru v Jeseníku, kde službu vykonává pouze jedna
hlídka, je nemožné, aby byla zajištěna nepřetržitost a zároveň byly plánovány přestávky, které jsou
dobou osobního volna. Na základě svých výpočtů dospěl žalobce k závěru, že dopravní nehody
zasáhly do plánované přestávky v téměř třetině případů. Podle §13 odst. 4 metodického
materiálu nazvaného Zásady rozvrhování doby služby, vydaného vedoucím personálního odboru
Policejního prezidia ČR pod č. 2/2014, jestliže z charakteru služby vyplývá, že její výkon nemůže
být přerušen, musí být zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek. Vedoucí příslušník tuto
skutečnost zohlední již při rozvrhování doby služby a přestávky na jídlo a odpočinek vůbec
nestanoví. Učiní tak zejm. tehdy, když nemožnost přerušení výkonu služby je stavem běžným
(pravidelným). Pokud jde o možnost přesunout si přestávku na později, nelze k tomuto žalobce
nijak nutit, jelikož dle §60 zákona o služebním poměru se tak děje pouze na žádost příslušníka.
Co se týče možnosti kontaktování obvodního oddělení, aby v době čerpání přestávek činilo
za žalobce neodkladné úkony u dopravních nehod, je tento požadavek s ohledem na četnost
případů iluzorní a obvodní oddělení má dostatek své vlastní pracovní náplně a není možné
předpokládat, že bude kromě vlastní činnosti ještě běžně šetřit dopravní nehody. Podle čl. 2
pokynu č. 2/2010 musí být navíc nepřetržitě zajištěna výjezdová služba k šetření dopravních
nehod, nikoli její zástup ve formě policistů sloužících na obvodním oddělení. Žalobce nesouhlasí
ani s tím, že by měl povinnost do hlídkového listu zapisovat případy, kdy neměl možnost čerpat
plánovanou přestávku.
[4] Žalobce dále poukázal na to, že žalovaný se v napadeném rozhodnutí rozsáhle zabýval
tím, ve kterých směnách mohl žalobce čerpat přestávku. Podle žalobce tak lze ale učinit až vždy
zpětně, když je známo, ve kterou dobu došlo k dopravní nehodě. Žalobce toto nikdy neví
dopředu a fakticky svou službu nikdy nepřerušuje a je stále připraven vyjet k dopravní nehodě.
Vždy až zpětně se ukáže, zda v daný den mohl službu přerušit. To potvrzuje jeho názor o tom,
že se jedná o službu, jejíž výkon nelze přerušit. Námitka promlčení části nároku byla podle
žalobce vznesena v rozporu s dobrými mravy.
[5] Krajský soud žalobě rozsudkem označeným v záhlaví vyhověl a rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným v tom,
že primárním úkolem služebního orgánu je zajištění nároku příslušníka na přestávku na jídlo
a oddech. Zdůrazněním nezapočítání přestávky do doby služby je nepochybné, že po její dobu
nemá příslušník povinnost vykonávat služební úkoly, nemá povinnost se zdržovat na pracovišti
a služební orgán není oprávněn příslušníka jakýmkoli způsobem omezovat. Ustanovení §60
odst. 3 zákona o služebním poměru představuje výjimku, jež může být aplikována pouze při
splnění v ní uvedené podmínky (musí se jednat o službu, jejíž výkon nelze přerušit).
Ze skutečnosti, že daný druh služby má být zajištěn nepřetržitě, bez dalšího neplyne, že by šlo
o službu, jejíž výkon nelze přerušit. Posouzení přerušitelnosti záleží na obsahové náplni
posuzované služby, přičemž pro nepřerušitelnou službu je charakteristické, že služební orgán
nemá z organizačního hlediska možnost příslušníka vykonávajícího službu vystřídat.
Přerušitelnost se tak bude odvíjet od personálního vybavení a organizačního zabezpečení střídání
příslušníků čerpajících nařízenou přestávku. Tatáž služba tak bude moci být u jedné organizační
jednotky hodnocena jako nepřerušitelná a u jiné jako přerušitelná. Výkon služby ve výjezdové
hlídce lze hodnotit jako přerušitelnou, neboť se nejedná o službu, jejímuž přerušení by bránilo
provozní či technologické hledisko. Pokud však v dané organizační jednotce není uspokojivě
vyřešeno plnohodnotné vystřídání příslušníka vykonávajícího službu výjezdové hlídky jiným
konkrétním příslušníkem, nelze závěr o přerušitelnosti bezpečné učinit. Podstatné je zjištění, zda
běžně k zásahům do plánovaných přestávek dochází, či zda je narušení naplánované přestávky
výjimečnou záležitostí.
[6] V posuzovaném případě služební orgán neučinil žádné organizační opatření, jímž
by předem vyřešil vystřídání žalobce konkrétním příslušníkem. Ačkoliv se krajský soud ztotožnil
s žalovaným v tom, že žalobce pracoval se statistickými údaji zkreslujícím způsobem, nemohl
by soud, i pokud by vycházel ze statistických údajů vypočtených žalovaným, vyhodnotit případy,
kdy k narušení plánované přestávky docházelo, jako výjimečné či mimořádné. Průměrný počet
služeb se pohyboval nad 5 % ročně, spíše však šlo o hranici 10 % případů ročně a více. Při
absenci jiného organizačního řešení tak nebylo možné přestávky plánovat a nařizovat. Co se týče
možnosti přesunutí přestávky na pozdější dobu, je argumentace žalovaného zcela nepřípadná,
jelikož k přesunutí může dojít pouze na žádost žalobce. Taktéž nelze nárok žalobce vyloučit
s odkazem na možnost oslovení běžného obvodního oddělení, pokud nebyla předem jakkoli
dojednána a organizačně zajištěna. Povinnost zajišťovat vždy ad hoc „záskok“ příslušníků
obvodního oddělení by s ohledem na přestávku v délce 30, resp. 15 minut mohla ve výsledku
zabrat podstatnou část přestávky a představovala by omezení, které po příslušníkovi nelze
spravedlivě požadovat. Co se týče námitky promlčení, neshledal krajský soud žádné skutečnosti,
které by nasvědčovaly její rozpornosti s dobrými mravy. Krajský soud se vyjádřil také k civilní
judikatuře a dospěl k závěru, že není s jeho závěry rozporná. Věc řešená v rozsudku Nejvyššího
soudu ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 21 Cdo 4446/2011, se liší tím, že se v daném případě nikdy
nestalo, že by žalobce byl v průběhu přestávky na jídlo povolán k faktickému výkonu služby.
V podstatných okolnostech se podle krajského soudu jeho závěry shodují i s rozsudkem
Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 4. 2018, čj. 16 Co 25/2018-230, který se týkal
hasiče-strojníka pracujícího na letišti, kterému čerpání přestávek znemožňovala povinnost být
neustále připraven k výjezdu.
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž předně namítl, že byla opomenuta jeho stěžejní argumentace o zastupitelnosti
příslušníků dopravního inspektorátu a sjednávání zastupitelnosti. Stěžovatel souhlasí s tím,
že se bezpochyby jedná o výkon služby, který lze přerušit a právě z tohoto důvodu nelze
aplikovat §60 odst. 3 zákona o služebním poměru. Krajský soud však nesprávně dospěl k závěru,
že výkon služby nelze přerušit kvůli nedostatečnému organizačnímu zajištění střídání. Nijak však
nespecifikoval, jak jinak lépe by mělo vypadat zajištění zastupitelnosti. Je pravda, že u jiných
dopravních inspektorátů působí dvě hlídky, ale s ohledem na množství dopravních nehod
v územním odboru Jeseník byla tato možnost vyhodnocena jako nadbytečná. O tom svědčí i to,
že žalobce nemohl vyčerpat pouze 41 přestávek z celkově naplánovaných 478 přestávek v letech
2012-2015.
[8] Není také pravdou, že nebylo učiněno žádné organizační opatření, neboť postup
žalovaného upravuje závazný pokyn policejního prezidenta č. 160/2009, kterým se upravuje
postup na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Z jeho čl. 4 plyne, že svěřené úkoly
plní zejména články služby dopravní policie. Pokud tyto úkoly plní jiné organizační články Policie
ČR, postupují podle tohoto závazného pokynu přiměřeně. Z toho plyne, že není vyloučeno, aby
činnost výjezdové služby dopravního inspektorátu vykonávaly i jiné organizační články. Postup
stěžovatele je tudíž zajištěn v souladu s vnitřními předpisy. Stěžovatel odkázal mj. také na výslech
vedoucího dopravního inspektorátu Mgr. J. R., který konstatoval, že je běžnou praxí, že hlídka,
která čerpá přestávku, požádá operační středisko, aby zajišťovací úkony provedl jiný organizační
článek. Zastupitelnost potvrdil také žalobce, když uvedl, že v případě současného šetření dvou
dopravních nehod bývají k druhé dopravní nehodě vysílání příslušníci obvodního oddělení.
Pokud k omezení čerpání přestávek ve službě u žalobce dochází ve výjimečných případech, jeví
se stěžovateli jejich proplácení jako naprosto nehospodárné řešení.
[9] Dále stěžovatel zopakoval data o četnosti zásahů dopravních nehod do plánovaných
přestávek s tím, že k zásahu došlo v případě 17,2 % služeb, což při dvou přestávkách denně činí
8,6 % nařízených přestávek. Žalobce však požaduje proplacení také zbývajících 91,4 %
nerušených přestávek. Krajský soud neodůvodnil, jaká četnost by podle jeho názoru byla
mimořádná. Stěžovatel zde odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012,
čj. 6 Ads 59/2012-53, kde byla posuzována nepřetržitost režimu výkonu služby příslušníka
zařazeného ve výjezdové skupině a soud se zabýval procentuální hranicí mezi výjimečností
a pravidelností. V dané věci žalobkyně mimo své běžné pracovní zařazení zajišťovala také v 25 %
celkového fondu pracovní doby činnost výjezdové skupiny. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že žalobkyně tuto činnost zajišťuje pouze ve zlomku pracovní doby a nikoliv
pravidelně, tudíž jí nenáleží desetiprocentní zvýšení základního tarifu kompenzujícího
odpovědnost a namáhavost vykonávané služby.
[10] Pokud jde o argument, že žalobce nikdy předem neví, zda bude muset v důležitém zájmu
posunout či přerušit přestávku, ad absurdum lze konstatovat, že by přestávka nemohla být
plánována ani sekretářce, protože ani ta neví, kdy jí zazvoní telefon. Touto optikou by bylo
vyloučeno jakékoli plánování přestávek. Stěžovatel se neztotožnil ani s tím, že by zajišťování
zástupu ad hoc omezovalo přestávku žalobce, neboť jeho činnost spočívá pouze v tom,
že informuje příslušníka v operačním středisku o skutečnosti, že čerpá přestávku a samotné
zastoupení již bude dále domlouvat příslušník operačního střediska.
[11] Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem, že se rozsudek Krajského soudu v Ostravě
ze dne 10. 4. 2018, čj. 16 Co 25/2018-230, v podstatných okolnostech shoduje s projednávaným
případem, neboť v dané věci byl hasič-strojník ve výkonu služby sám (bez zástupu), zatímco
v případě žalobce je zástup zajištěn. Pokud jde o rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2013,
sp. zn. 21 Cdo 4446/2011, je pochopitelné, že krajský soud dospěl k závěru o jeho
neaplikovatelnosti, protože nekriticky převzal argumentaci žalobce a nezohlednil argumenty
žalovaného.
[12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl
a přiznal mu náhradu nákladů řízení. Žalobce se ztotožnil s krajským soudem, že by ad hoc řešení
zastoupení mohlo ve výsledku zabrat převážnou část přestávky. Nadto i zajišťování zastoupení
je samo o sobě omezením, které by v době, jež není výkonem služby, nebylo možno
po příslušníkovi spravedlivě požadovat. Z povahy přestávky jako doby osobního volna plyne,
že příslušník v průběhu přestávky nemá ani povinnost zajišťovat své zastoupení příslušníky
obvodního oddělení, byť by se mělo jednat pouze o informování operačního střediska.
Především je pak nutno vzít v potaz, že přestávky ve službě jsou na všech odděleních v rámci
územního odboru Jeseník plánovány ve stejnou denní a noční dobu. Policisté obvodního
oddělení tedy čerpají přestávku v tutéž dobu jako žalobce a jeho kolegové. O vzájemné
zastupitelnosti tak nemůže být vůbec řeč.
[13] Navrhované řešení zastoupení navíc nelze považovat za plnohodnotné, k jakému dochází
na jiných inspektorátech (jak stěžovatel sám uvádí), kde tvoří výjezdovou jednotku vždy dvě
hlídky, s tím, že v době čerpání přestávky jedna vždy zastoupí druhou. Hlídku obvodního
oddělení žalobce s kolegy volá pouze za situace, kdy zpracovávají dopravní nehodu, a je nutné
vyjet k jiné dopravní nehodě. Pokud stěžovatel uvádí, že krajský soud nijak nespecifikuje, jak
jinak by mělo být upraveno zastupování, není to podle žalobce úkolem krajského soudu a není
to ani předmětem tohoto řízení. Dále žalobce zopakoval, že ze zákona může být přestávka
přesunuta pouze na jeho žádost. Stěžovatel by proto neměl při svých výpočtech tvrdit, že „bylo
nutno“, příp. „bylo třeba přestávku přesunout“. Žalovaný by vůbec neměl rozlišovat mezi případy, kdy
bylo možno přestávku přesunout a kdy to možné nebylo, a jako jediný údaj uvádět procento
případů, kdy dopravní nehoda zasáhla do naplánované přestávky. Odkazovaný rozsudek ze dne
15. 8. 2012, čj. 6 Ads 59/2012-53, se týká zcela jiné problematiky a není na věc přiléhavý.
Nepřesné jsou také statistiky stěžovatele, protože nepočítají s tím, že dopravní nehody zasahují
do přestávky nejen žalobci, ale také kolegovi, který s ním k nehodě vyjíždí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatuje,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen zaměstnancem s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních
právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatel uplatnil důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
a vznesl kasační námitku, která se týká povahy služby dané výjezdové hlídky dopravního
inspektorátu a možnosti plánování přestávky na jídlo a odpočinek dle §60 zákona o služebním
poměru. Konkrétně, zda je možné příslušníkům daného dopravního inspektorátu, jehož činnost
je zajišťována vždy pouze jednou hlídkou, plánovat přestávku na jídlo a odpočinek, která není
součástí výkonu služby, nebo mají příslušníci hlídky nárok pouze na přiměřenou dobu na jídlo
a odpočinek, která je součástí výkonu služby a náleží za ni služební příjem.
[17] Dotčené ustanovení §60 zákona o služebním poměru ve svém odst. 1 písm. a) určuje,
že „příslušník má nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek, nejdéle po každých 5 hodinách
nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání
směny a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut, b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila
30 minut a ostatní přestávky činily nejméně 15 minut“. Podle odst. 2 „přestávka ve službě na jídlo
a odpočinek se nezapočítává do doby služby“. A podle odst. 3 „jde-li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen,
musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek“.
[18] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Ta má spočívat v opomenutí naprosto stěžejní argumentace o zastupitelnosti
příslušníků dopravního inspektorátu a sjednávání této zastupitelnosti. Teprve, dospěje-li kasační
soud k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními
námitkami (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005,
čj. 3 As 6/2004 - 105, č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány
všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní
argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval
za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria,
případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo
zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz například rozsudky ze dne 28. 8. 2007,
čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298,
č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo
rozsudek ze dne 17. 9. 2003, čj. 5 A 156/2002-25, č. 81/2004 Sb. NSS). K tomu je třeba dodat,
že nepřezkoumatelnost může způsobit i chybějící vypořádání námitek žalovaného (srov. rozsudek
ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012-41).
[19] Vychází-li zdejší soud z právě uvedeného pojetí, nemůže než konstatovat, že neshledal
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu tak, jak ji stěžovatel namítá. Krajský soud totiž
na stěžovatelovy námitky přezkoumatelně reagoval na str. 7 napadeného rozsudku, kde uvedl,
že podmínky pro využití možnosti zastoupení nebyly předem dojednány a organizačně zajištěny.
Zároveň vyslovil závěr, že povinnost domlouvat zastoupení ad hoc by omezovala naplánovanou
přestávku a nebylo by možné po příslušníkovi takovou činnost spravedlivě požadovat.
Je evidentní, že krajský soud v napadeném rozsudku (byť stručně) vyložil, k jakému závěru
dospěl a z jakého důvodu považoval argumentaci stěžovatele za lichou. Napadený rozsudek tudíž
nelze považovat za nepřezkoumatelný, ostatně sám stěžovatel na související závěry krajského
soudu v kasační stížnosti reaguje.
[20] Nejvyšší správní soud se (stejně jako stěžovatel) dále plně ztotožňuje s vysloveným
názorem krajského soudu, že je třeba rozlišovat mezi nepřetržitým a nepřerušitelným výkonem
služby. Mezi účastníky přitom není sporu, že výkon služby žalobce ve výjezdové hlídce určené
k šetření dopravních nehod je službou, jež musí být vykonávána nepřetržitě. Sporná je naopak
(ne)přerušitelnost služby.
[21] Pokud stěžovatel krajskému soudu vyčítá, že v napadeném rozsudku neuvedl, jak jinak
a lépe než doposud, by měl organizovat plánování přestávek ve službě, je třeba předeslat, že toto
skutečně není a ani nemůže být úkolem správního soudu. Ten pouze hodnotí, zda
je přezkoumávané rozhodnutí v souladu se zákonem či nikoliv. Ostatně sám žalovaný v kasační
stížnosti výslovně připustil, že v dopravních inspektorátech jiných krajských ředitelství tvoří
výjezdovou skupinu dvě hlídky, což však bylo v případě územního odboru Jeseník vyhodnoceno
jako nadbytečné. Ve vztahu k vytýkané absenci předchozího organizačního zabezpečení
zastupitelnosti ze strany jiného organizačního článku stěžovatel odkázal na závazný pokyn
policejního prezidenta č. 160/2009. Z jeho čl. 4 skutečně plyne, že není vyloučeno, aby činnost
výjezdové služby dopravního inspektorátu vykonávaly i jiné organizační články Policie ČR. Tato
stěžovatelova argumentace však závěry krajského soudu nijak nevyvrací. Z citovaného závazného
pokynu pouze vyplývá, že svěřené úkoly plní primárně dopravní policie a výjimečně je mohou
plnit rovněž jiné organizační články policie. Tuto skutečnost krajský soud nijak nezpochybňoval,
stejně tak nezpochybňoval, že by zastupitelnost mohla být pro případ čerpání přestávek v práci
s těmito jinými organizačními články sjednána. Podstatné pro danou věc je však především to,
že ani sám stěžovatel vyjma citovaného obecného závazného pokynu netvrdí ani nedokládá
existenci jakéhokoliv konkrétního organizačního opatření, jímž by byla zastupitelnost v rámci
územního odboru Jeseník řešena. Lze ještě poznamenat, že stěžovatel ani nijak nezpochybnil
tvrzení žalobce, podle něhož příslušníkům jednotlivých organizačních článků jsou přestávky
na jídlo a odpočinek plánovány na zcela totožné časové úseky, což vzájemnou zastupitelnost
vylučuje.
[22] Ve vztahu k zastupování dále stěžovatel odkázal především na výslech vedoucího
dopravního inspektorátu npor. Mgr. J. R., který měl konstatovat, že je běžnou praxí, že hlídka,
která čerpá přestávku, požádá operační středisko, aby zajišťovací úkony provedl jiný organizační
článek. Stěžovatel nicméně reprodukoval pouze část jeho odpovědi a nezmínil její část předchozí,
která je pro věc rovněž podstatná. Svědek konkrétně odpovídal na otázku: „V případě, kdy policisté
DI Jeseník čerpali stanovenou přestávku, bylo možné, aby prvotní úkony na místě události provedla jiná součást
ÚO Jeseník?“ Jeho celá odpověď zněla: „Teoreticky by to bylo možné, ale že by někdy takový požadavek od
hlídky, která právě čerpá přestávku, vzešel, mi není známo. Běžná praxe je taková, že hlídka, která čerpá
přestávku, požádá operační středisko, aby zajišťovací úkony provedl jiný útvar ÚO, například obvodní oddělení.“
Tvrzení svědka je tak vnitřně rozporné, resp. nelze z něj vyvodit žádný jednoznačný závěr.
V první větě totiž tvrdí, že by zastoupení bylo teoreticky možné, ale nikdy takový požadavek od
hlídky čerpající přestávku nevzešel. Druhou větou naopak tvrdí, že se jedná o běžnou praxi.
Poukazuje-li stěžovatel dále na výpověď plk. Mgr. Bc. A., nelze přehlédnout, že i tato v kasační
stížnosti citovaná výpověď spočívá také toliko v konstatování „možnosti“ povolání hlídky jiného
útvaru. Skutečnost, že příslušníci obvodního oddělení vyjíždějí k dopravním nehodám v situaci,
kdy je (jediná) výjezdová hlídka dopravního inspektorátu u jiné dopravní nehody, o předem
daném konkrétním sjednání zastupitelnosti pro případ čerpání přestávek na jídlo a odpočinek
také sama o sobě nic nevypovídá.
[23] Nejvyšší správní soud má v návaznosti na výše uvedené za to, že pro posouzení dané věci
nemohou být klíčové otázky, které do daného řízení oba účastníci postupně vnášeli a které
se týkají kvantifikace toho, jak často resp. výjimečně došlo v případě daného dopravního
inspektorátu v určitém období k tomu, že nebylo vůbec možno přestávku čerpat, v kolika
případech bylo možno přestávku přesunout či dokonce jaký byl průměrný počet nehod v okrese
Jeseník denně. Stejně tak lze sice pozitivně hodnotit v kasační stížnosti akcentovanou snahu
stěžovatele hospodárně nakládat s finančními prostředky České republiky, nicméně ani tato
okolnost nemůže být pro výklad shora citovaných ustanovení zákona o služebním poměru
určující. Mnohem významnější pro danou věc totiž musí být v prvé řadě hodnocení smyslu
institutu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek a jeho právní význam. Tuto přestávku je totiž
nutno obecně vnímat jako zákonem garantovanou (nárokovou) dobu, v rámci které policista
nevykonává službu a tento časový úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem,
který daný policista zvolí. Proto se také s ohledem na shora citovaný §60 odst. 2 zákona
o služebním poměru nezapočítává do doby služby. Výše uvedené samozřejmě s ohledem
na specifika výkonu služby a úkoly stanovené zákonem Policii ČR neznamená, že by policista
během přestávky nebyl ve službě, tedy že by neměl být připraven konat v případě ohrožení nebo
porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie (viz §10
odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), případně že by nemohla být stanovena
jiná forma „dosažitelnosti“ policistů (v této souvislosti lze zmínit např. institut služební
pohotovosti dle §62 o služebním poměru). Čerpání přestávky je však dle zákonné konstrukce při
výkonu služby pravidlem a ze své podstaty nepochybně předpokladem řádného výkonu další
navazující služby.
[24] Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu §60 odst. 1 zákona o služebním poměru
čerpat, a výkon služby je tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu §60 odst. 3 téhož
zákona, mohou spočívat nejen v samotném charakteru vykonávané služby, ale i v dalších
okolnostech, které se mohou v jednotlivých případech poměrně výrazně odlišovat. Krajský soud
v dané věci výslovně vyšel právě z toho, že přerušitelnost výkonu služby může být u jednotlivých
organizačních jednotek (byť se stejným obsahem služby) jiná a v této souvislosti poukázal
na neuspokojivé vyřešení plnohodnotného vystřídání žalobce jakožto policisty vykonávajícího
službu výjezdové hlídky. Právě tato kritéria pak považuje vedle výše popsaného charakteru
přestávky Nejvyšší správní soud za klíčová pro posouzení dané věci. Nikoliv zmiňovanou
kvantifikaci počtu případů, kdy žalobce nemohl přestávku vykonat, na kterou se opakovaně
stěžovatel zaměřuje. Konkrétní organizační opatření, která by zastupitelnost v rámci daného
dopravního inspektorátu řešila způsobem zachovávajícím smysl a účel přestávky, jak byl popsán
výše, však stěžovatel odpovídajícím způsobem nepopisuje nejen v napadeném rozhodnutí
či vyjádření k žalobě ale ani v kasační stížnosti (konkrétně kdy, kým, jakým způsobem atd. byl
zástup organizačně domluven, zajištěn či vykonán apod.). Srozumitelné, jasné a konkrétně
popsané fungování systému zastupování výjezdové hlídky v době čerpání přestávky v poměrech
dané věci Nejvyšší správní soud postrádá a v tomto ohledu nezbývá než souhlasit se závěry
krajského soudu, podle něhož nebylo uspokojivě vyřešeno plnohodnotné vystřídání konkrétním
policistou v situaci, kdy výjezd k dopravní nehodě související neodkladné úkony zasáhly do doby
čerpání nařízené přestávky. Tento organizační nedostatek nerespektující výše zmíněný smysl
přestávky na jídlo a odpočinek nelze systémově nahrazovat zpětně pouze tak, že se nevyčerpaná
přestávka započítá jako výkon služby přesčas.
[25] S ohledem na výše uvedené a shora popsaný smysl institutu přestávky na jídlo
a odpočinek je nepřiléhavá rovněž argumentace stěžovatele rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 6 Ads 59/2012-53, ve kterém se zdejší soud zabýval otázkou, zda
stěžovatelka pracuje v nepřetržitém provozu a zda jí proto náleží příplatek. Organizační zajištění
vystřídání policisty vykonávajícího službu po dobu čerpání přestávky je otázkou kvalitativně zcela
odlišnou od hodnocení zařazení do nepřetržitého režimu z hlediska zvýšení tarifu služebního
příjmu. Stejně tak se jako nepřípadné Nejvyššímu správnímu soudu jeví přirovnání příslušníků
dopravního inspektorát k sekretářce, která rovněž neví, kdy jí zazvoní telefon, neboť sekretářka
nejspíš zpravidla nebude mít žádným závazným právním aktem stanoven nepřetržitý výkon
služby a nebude zajišťovat činnost bezpečnostního sboru. Nejvyšší správní soud přesto souhlasí
se stěžovatelem v tom, že po žalobci a dalších příslušnících dopravního inspektorátu lze
spravedlivě požadovat informování např. operačního střediska o tom, že začínají čerpat přestávku
(ačkoliv nepochybně menším zásahem do čerpání přestávky by bylo, pokud by byl zastupující
organizační článek předem informován o tom, na jaká časová období je příslušníkům dopravního
inspektorátu plánována přestávka a od nich již by žádná aktivita nebyla vyžadována). To vše
za předpokladu, že není příslušníkům všech organizačních článků daného územního odboru
plánována přestávka ve stejný čas (jak tvrdí žalobce) a že bude zastoupení předem předvídatelně
a konkrétně stanoveno.
[26] K doplnění výše uvedených nosných úvah, které jsou pro danou věc rozhodující, lze ještě
dodat k otázce, zda v případě žalobce docházelo k zásahu do naplánovaných přestávek zcela
mimořádně či nikoli, že zdejší soud především souhlasí i se závěrem krajského soudu,
že přestávku lze přesunout pouze na žádost. Ze správního spisu ani tvrzení stěžovatele nijak
nevyplývá, že by žalobce takovou žádost někdy podal. Lze tak především akceptovat tvrzení
žalobce, že za dané situace by nemělo být rozlišováno mezi případy, kdy nebylo možné přestávku
vůbec čerpat a kdy ji bylo možno přesunout na později, ale žalobce o to nepožádal. Ze statistik
tak za těchto okolností plyne, že za období od 6. 10. 2012 do 31. 12. 2012 nemohl žalobce čerpat
alespoň jednu přestávku, případně by mohla být na žádost posunuta v 11,43 % služeb. Za období
od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 se jednalo o 18,98 %, za období od 1. 1. 2014 do 30. 4. 2014
13,73 %. Je tedy zjevné, že k situaci, kdy žalobce nemohl čerpat jednu z přestávek, docházelo
opakovaně a pravidelně. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud dodává, že mimořádností by bylo
třeba rozumět stav, který je zcela výjimečný a obvykle k němu vůbec nedochází. V návaznosti
na výše uvedené je nicméně třeba opětovně zdůraznit, že hodnocení mimořádnosti situace, kdy
nedošlo k čerpání přestávek žalobcem, nepředstavuje rozhodující aspekt posuzované věci, ostatně
podle čl. 13 odst. 4 metodického materiálu ze dne 19. 11. 2014, č. 2/2014 Sbírky metodických
materiálů, kterou žalobce přiložil k žalobě, spočívají kritéria pro nemožnost přerušení služby
(v důsledku čehož by přestávky neměly být ani plánovány) v tom, zda je nemožnost přerušení
jevem „běžným (pravidelným)“. K tomu lze ještě dodat, že z rozhodnutí stěžovatele dále plyne,
že žalobce a další příslušníci daného dopravního inspektorátu vyjížděli k dopravním nehodám
také v průběhu naplánované přestávky a k zásahu do přestávky tudíž nedocházelo pouze
způsobem, že by přestávku „nestihli“, neboť ještě před jejím započetím vyjeli k zásahu.
Např. dne 9. 6. 2013 byla žalobci naplánována přestávka od 17:30 do 18:00, žalobce však již
v 17:33 vyjel k dopravní nehodě, kde činil úkony do 19:20. Obdobně viz např. 31. 10. 2013, kdy
byla přestávka naplánována od 12:00 do 12:30. Žalobce však ve 12:05 vyjížděl k dopravní
nehodě. Uvádět zde dále všechna data, kdy k této situaci došlo, by nemělo význam. Je ale
evidentní, že příslušníci výjezdové hlídky fakticky sloužili i v době plánovaných přestávek a byli
připraveni v případě dopravní nehody k ní ihned vyjet. I to svědčí závěru, že jejich služba
s ohledem na nedostatečné organizační zajištění zástupu v průběhu čerpání přestávky měla
fakticky nepřetržitý a nepřerušovaný charakter.
[27] Krajský soud řádně vypořádal i stěžovatelovu argumentaci rozsudkem Nejvyššího soudu
ze dne 26. 2. 2013, čj. 21 Cdo 4446/2011, ve kterém se soud zabýval zdánlivě obdobným
případem, ve kterém se strážníci městské policie domáhali doplacení mzdy, neboť se rovněž
domnívali, že nečerpají přestávku na jídlo a oddech, ale pouze přiměřenou dobu na jídlo.
To dovozovali ze skutečnosti, že po dobu přestávky na sobě mají stejnokroj a nosí zbraně.
Fakticky se však nikdy nestalo, že by byli po dobu přestávky povolání k výkonu služby. Nejvyšší
soud proto dospěl k závěru, že ze samotného nošení stejnokroje a zbraně po dobu přestávky
nelze dovodit, že se jedná o výkon služby. Nyní posuzovaný případ je odlišný v tom, že v případě
žalobce a dalších příslušníků výjezdové hlídky dopravního inspektorátu Jeseník k faktickému
výkonu docházelo i po dobu naplánovaných přestávek.
[28] Lze tedy uzavřít, že s ohledem na skutečnost, že nebylo zajištěno předvídatelné
a konkrétní zastoupení příslušníků výjezdové hlídky dopravního inspektorátu jiným organizačním
článkem, vykonával žalobce službu, kterou fakticky nebylo možno přerušit ve smyslu §60 odst. 3
zákona o služebním poměru, tudíž se jednalo o výkon služby, za který náleží služební příjem.
Výše uvedené samozřejmě nebrání stěžovateli, aby si organizaci činnosti daného dopravního
inspektorátu do budoucna zorganizoval způsobem, který umožní příslušníkům výjezdové hlídky
plánovat přestávky na jídlo a odpočinek (např. sjednáním kompetentního zastoupení, rozšířením
počtu souběžně sloužících hlídek či jiným způsobem). Nejvyšší správní soud se tedy ztotožnil
s právním hodnocením krajského soudu, podle něhož se v případě žalobce jednalo o službu, jejíž
výkon nemohl být přerušen ve smyslu §60 odst. 3 zákona o služebním poměru, jelikož nebylo
organizačním opatřením zajištěno střídání příslušníků výjezdové hlídky, která musela být
vykonávána nepřetržitě.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud shledal stěžovatelem uplatněné námitky nedůvodnými, a kasační
stížnost proto dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně
vynaložil. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný,
právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Nejvyšší správní soud přiznal úspěšnému žalobci
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v podobě odměny jeho zástupce. V souladu s §7 a §9
odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (dále jen „advokátní tarif“), tato odměna činí 3 100 Kč za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) a 300 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3
advokátního tarifu), celkem tedy 3 400 Kč. Jelikož je zástupce registrovaným plátcem DPH,
zvýšil soud přiznanou odměnu o částku 714 Kč, která odpovídá 21% sazbě této daně. Žalobci
se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč. Tuto částku
je stěžovatel (žalovaný) povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce JUDr. Petra Kubíčka,
advokáta se sídlem Matoušova 512/12, Praha 5, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. července 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu