ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.98.2018:48
sp. zn. 9 As 98/2018 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně:
SYNOT TIP, a.s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zast. JUDr. Zlatavou Codrovou
Davidovou, CSc., advokátkou se sídlem Přívrat 1454/12, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 1. 2015,
č. j. MF-44098/2014/34-2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2018, č. j. 8 Af 22/2015 - 112,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla výrokem
I. podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí ministra financí ze dne
28. 1. 2015, č. j. MF-44098/2014/34-2901-RK (dále jen „rozhodnutí ministra financí“),
a výrokem II. bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[2] Rozhodnutím ministra financí byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva financí
ze dne 2. 5. 2014, č. j. MF-112405/2013/34-2 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a toto
rozhodnutí bylo potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím byla podle §43 odst. 1 zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o loteriích“), zrušena stěžovatelčina povolení k provozování loterie nebo jiné
podobné hry ve smyslu §50 odst. 3 zákona o loteriích (dále jen „loterie“) na adresách Mašínova
15, Praha 8 (rozhodnutí ze dne 27. 1. 2011, č. j. 34/125488/2010, a ze dne 25. 1. 2010,
č. j. 34/91367/2009), Křižíkova 3/329, Praha 8 (rozhodnutí ze dne 19. 1. 2011,
č. j. 34/112705/2010, ve znění pozdějších rozhodnutí) a Heydukova 896, Praha 8 (rozhodnutí
ze dne 24. 6. 2009, č. j. 34/48208/2009, ze dne 17. 6. 2009, č. j. 34/48205/2009, ze dne
3. 7. 2008, č. j. 34/52265/2008, a ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007, ve znění pozdějších
rozhodnutí).
[3] Důvodem pro zrušení výše uvedených povolení bylo přijetí obecně závazné vyhlášky
č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné
podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále jen „vyhláška
hl. m. Prahy“). Mezi místa, v nichž je provozování loterií povoleno, nebyly touto vyhláškou shora
uvedené adresy zahrnuty.
[4] Žalovaný vycházel z vyhlášky hl. m. Prahy. Ke zjištění stavu věci nebylo ve správním
řízení zapotřebí provádět důkazy navrhované stěžovatelkou, které se měly týkat narušování
veřejného pořádku na adresách, na nichž jí byla zrušena povolení. Nastalou okolností, pro niž
by nebylo možné loterie na těchto místech povolit, je totiž samotná vyhláška hl. m. Prahy,
jíž je žalovaný vázán a v souladu s níž je povinen postupovat (viz nález Ústavního soudu ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10).
[5] Při regulaci loterií obecně závaznou vyhláškou je soud oprávněn posoudit její zákonnost,
včetně toho, zda obec nepostupovala libovolně či diskriminačně (viz nález Ústavního soudu
ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Městský soud dospěl k závěru o souladu vyhlášky
hl. m. Prahy se zákonem i ústavním pořádkem. K vydání vyhlášky mělo hlavní město Praha
pravomoc, nejednalo ultra vires, nezneužilo zákonem jí svěřenou působnost, ani nejednalo zjevně
nerozumně.
[6] Podle preambule vyhlášky hl. m. Prahy je jejím účelem omezení negativního vlivu loterií,
ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob a předcházení
záporných jevů spojených s hraním těchto her. Rozsah přijaté regulace hlavní město Praha
v řízení před městským soudem dostatečně odůvodnilo. V návaznosti na jednotnou koncepci
regulace hazardu na území hlavního města Prahy byla usnesením Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne
7. 5. 2013 schválena Pravidla pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné
hry. Na základě těchto pravidel byla vyhláškou hl. m. Prahy stanovena místa, v nichž
je provozování loterií povoleno. Jde o místa, v nichž jsou negativní důsledky spojené s hraním
nižší či snáze kontrolovatelné. Jejich výběr byl učiněn v souladu s předem stanovenými pravidly,
je proto objektivně ospravedlnitelný, není výrazem libovůle a nepředstavuje porušení principu
rovnosti.
[7] K námitce týkající se zrušení povolení na adrese Křižíkova 3/329 městský soud
nepřihlédl, jelikož ji shledal opožděnou.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[8] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka v celém rozsahu kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., navrhla jeho zrušení a vrácení věci
k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný a městský soud vycházeli při rozhodování z vyhlášky hl. m. Prahy, nezabývali
se však tím, zda byla vydána v souladu s platnou právní úpravou, konkrétně její diskriminační
povahou. Omezení práv jednotlivců vyhláškou musí být odůvodněné a postavené
na transparentních, nediskriminačních kritériích. Důvody a kritéria by měly být uvedeny
ve vyhlášce, kritéria jsou však uvedena v příloze č. 3 k usnesení Rady hl. m. Prahy č. 745 ze dne
7. 5. 2013.
[10] V příloze č. 1 vyhlášky hl. m. Prahy jsou vyjmenována místa, v nichž je provozování
loterií povoleno, přičemž v obvodu městské části Praha 8 jde mimo jiné o Křižíkovu 345/4,
Křižíkovu 254/5, Křižíkovu 212/49 a Křižíkovu 55/65. Z vyhlášky hl. m. Prahy není zřejmé,
proč tomu tak nebylo též na adrese Křižíkova 3/329. Zpráva Policie ČR ze dne 2. 2. 2018 týkající
se výskytu trestné činnosti na této adrese, jež hlavní město Praha předložilo při jednání před
městským soudem, není relevantní, jelikož zde uvedené trestné činy nesouvisí s účastí na loteriích
a stejné zprávy nebyly předloženy pro adresy, na nichž zůstala povolení v platnosti.
[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
Zdůraznil, že aplikace §43 odst. 1 zákona o loteriích na případy týkající se rušení povolení
k provozování loterií, jež jsou v rozporu s posléze vydanou obecně závaznou vyhláškou,
je v souladu s ústavním pořádkem. Žalovaný nevykonává dohled nad zákonností obecně
závazných vyhlášek, naopak, je-li vyhláška platnou a účinnou součástí právního řádu, je povinen
ji aplikovat.
[12] V průběhu soudního řízení hlavní město Praha objasnilo důvody přijetí vyhlášky
dostatečně. Žalobní námitkou týkající se diskriminační povahy vyhlášky hl. m. Prahy se městský
soud zabýval.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátkou v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[14] Soud předně konstatuje, že kasační stížnost je na samé hranici projednatelnosti.
[15] Kasační stížnost je mimořádný opravný prostředek, který směřuje proti rozhodnutí
krajského (městského) soudu. Právě toto rozhodnutí je předmětem řízení přezkoumávaným
Nejvyšším správním soudem; je proto povinností stěžovatelky uvést s jakými konkrétními závěry
městského soudu nesouhlasí včetně důvodů nesouhlasu. Činnost NSS jako soudu kasačního
je ohraničena rámcem vymezeným rozsahem napadeného soudního rozhodnutí a především
skutkovými a právními důvody tvrzené nezákonnosti tohoto rozhodnutí. Z kasační stížnosti
proto musí být zřejmé, v kterých částech a z jakých důvodů má Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí přezkoumat, přičemž není povinen a ani oprávněn sám možné nezákonnosti
napadeného rozhodnutí dovozovat.
[16] Námitku týkající se zrušení povolení na adrese Křižíkova 3/329 považoval městský soud
za opožděnou, proto k ní nepřihlédl (viz odstavec 111 napadeného rozsudku). Stěžovatelka
se v kasační stížnosti opětovně dovolává diskriminační povahy vyhlášky hl. m. Prahy ve vztahu
k uvedenému místu, aniž by tvrdila a odůvodnila, že šlo o námitku podanou v zákonem
stanovené lhůtě. Námitka se tak míjí s rozhodovacími důvody městského soudu, a proto není
ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. přípustná.
[17] Zbývající námitky jsou mimořádně stručné a obecné. Soud v této souvislosti pro úplnost
uvádí, že stěžovatelka podřazuje důvody kasační stížnosti pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Pokud
jsou důvody kasační stížnosti seznatelné a podřaditelné pod zákonné kasační důvody, není
rozhodující, že je stěžovatel nepodřadí jednotlivým zákonným ustanovením či tak učiní nepřesně
(viz rozsudek NSS ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, č. 161/2004 Sb. NSS). Z obsahu
kasační stížnosti soud zjistil, že se stížní body týkají nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského
soudu a žalovaného a směřují proti právnímu posouzení otázky obsahu obecně závazné vyhlášky.
Dospěl proto k závěru, že jsou uplatňovány důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[18] Stěžovatelka namítá, že se městský soud ani žalovaný nezabývali zákonností vyhlášky
hl. m. Prahy, které v obecné rovině opakovaně vyčítala její diskriminační povahu. Námitce
nepřezkoumatelnosti kasační soud nepřisvědčil. Rozsudek městského soudu i obě správní
rozhodnutí jsou plně srozumitelná, je z nich patrné, o čem a jak bylo rozhodnuto, a důvody
rozhodnutí jsou v nich uvedeny dostatečným způsobem.
[19] Správní soud je oprávněn posoudit, zda obec (ne)zařazením konkrétního místa do obecně
závazné vyhlášky, jíž na svém území reguluje provozování loterií, nejednala libovolně
či diskriminačně, a případně v této části obecně závaznou vyhlášku neaplikovat (viz nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, odstavec 42). Městský soud se namítanou diskriminační
povahou vyhlášky hl. m. Prahy podrobně zabýval. Vyšel z vyjádření hlavního města Prahy
učiněných v řízení před městským soudem a dospěl k závěru, že se výběr míst opírá o racionální
a nediskriminační kritéria (viz odstavce 80 až 102 napadeného rozsudku).
[20] Žalovaný k námitce diskriminační povahy vyhlášky hl. m. Prahy ve správních
rozhodnutích uvedl, že je obecně závaznou vyhláškou obce vázán a je povinen v souladu
s ní postupovat, proto mu nepřísluší přezkoumávat její zákonnost (viz rozhodnutí ministra
financí, str. 10, a prvostupňové rozhodnutí, str. 4). Ani správním rozhodnutím proto nelze
vytýkat nepřezkoumatelnost. Pro úplnost soud uvádí, že obecně závazná vyhláška je okolností
právního rázu, z níž je správní orgán povinen vycházet (viz nálezy Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, odstavec 43, a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, odstavce 40,
a rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, odstavce 26
až 30). Toho si je ostatně stěžovatelka vědoma, jelikož žalovanému vytýká, že nepodal podnět
k přezkoumání vyhlášky hl. m. Prahy, k jejímuž přezkumu sám oprávněn není. Její argumentace
je tak zároveň vnitřně rozporná, nadto není vůbec zřejmé, jaký vliv by mohlo mít (ne)podání
podnětu na zákonnost rozhodnutí žalovaného, resp. městského soudu (případně, co bránilo
tomu, aby takovéto podání učinila sama).
[21] Ani námitka stěžovatelky, že výběr míst, v nichž (ne)mohou být loterie provozovány,
musí být patrný ze samotné obecně závazné vyhlášky, není důvodná.
[22] Při výběru míst je obec povinna dbát na hledisko rovného zacházení a uplatňovat
racionální, nediskriminační a nesvévolné důvody (kritéria). Tyto důvody však může obec
zformulovat až dodatečně, přičemž je povinna je předestřít a obhájit až v žalobním řízení
před soudem (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, odstavec 40; dále viz rozsudek
NSS ze dne 5. 9. 2018, č. j. 10 As 378/2017 - 76, odstavec 23, srov. též rozsudek ze dne
13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, odstavce 17 až 43). Postup, kdy není kritérium v obecně
závazné vyhlášce vyjádřeno, nýbrž je v podstatě aplikováno na konkrétní situaci existující
v okamžiku jejího vydání, Ústavní soud výslovně akceptoval, byť jej neshledal nejvhodnějším,
jelikož „…smyslem právní regulace je také její působení pro futuro, a je nepochybně v zájmu i samotné obce,
aby v případě, že se objeví žadatel o povolení k provozování VLT či dalších obdobných herních zařízení, jehož
provozovna by nesplňovala zvolené kritérium, obec nemusela ad hoc přijímat novou právní regulaci (což by musela
s ohledem na zásadu nediskriminace)“ (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 22/11, odstavce 35, 36 a 39).
[23] Nad rámec rozhodovacích důvodů kasační soud uvádí, že nepřehlédl procesní nedostatky
v řízení před městským soudem (související především s postavením a vyjádřeními hlavního
města Prahy). Jelikož však stěžovatelka k žádnému z těchto nedostatků v kasační stížnosti nic
neuvádí a zároveň se nejedná o vady, k nimž by byl soud povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), resp. o vady, které by bránily přezkumu uplatněných kasačních
námitek (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84,
č. 2288/2011 Sb. NSS), nemohl se jimi zabývat.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou druhou
s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109
odst. 2 věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2019
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu