ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.142.2020:29
sp. zn. 1 As 142/2020 - 29
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: JERICHO, spol. s r.o.,
se sídlem Jablonského 640/2, Praha 7, zastoupen JUDr. Luďkem Lissem, Ph.D. LL.M. MPA,
advokátem se sídlem Jablonského 640/2, Praha 7, proti žalovanému: Rozhodčí soud
při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, se sídlem
Vladislavova 1390/17, Praha 1, zastoupen Mgr. Martinem Bělinou, advokátem se sídlem
Pobřežní 370/4, Praha 8, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 2. 2020, č. j.
9 A 184/2017 – 120,
takto:
I. Kasační stížnost se o dm í t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační stížností proti rozsudku Městského soudu
v Praze (dále jen „ městský soud“), jímž mu soud uložil povinnost rozhodnout o žádosti žalobce
ze dne 9. 8. 2017 o poskytnutí informací, týkajících se činnosti žalovaného, podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), konkrétně počtu rozhodčích řízení zahájených
u žalovaného za jednotlivé roky, celkového objemu peněžních prostředků vybraných za jejich
zahájení, seznamu rozhodců rozhodujících nejvíce sporů, výše jejich odměn aj.
[2] Městský soud rozhodoval v dané věci nyní napadeným rozsudkem již celkem potřetí,
a to poté, co jeho předcházející dvě usnesení zrušil Nejvyšší správní soud pro nezákonnost
a zavázal jej svým právním názorem.
[3] Městský soud nejprve usnesením ze dne 18. 6. 2018, č. j. 9 A 184/2017 – 32, žalobu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
neboť shledal, že žalovaného nelze podřadit pod pojem veřejná instituce podle §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Toto usnesení zrušil rozsudkem ze dne 20. 2. 2019, č. j.
6 As 282/2018 - 46 (č. 3879/2019 Sb. NSS), Nejvyšší správní soud, který dospěl k závěru,
že žalovaný naplňuje definiční znaky veřejné instituce podle §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím, a to jak s ohledem na způsob vzniku (na základě rozhodnutí státu,
původně aktem výkonné moci, a opět na základě rozhodnutí státu formou zákona jeho existence
pokračovala i po roce 1995, přičemž stát si vyhradil, že takový typ stálého rozhodčího soudu
lze zřizovat pouze zákonem), osobu zřizovatele (stát), tak jeho funkci (existence žalovaného
sleduje širší veřejný účel, spočívající ve státem aprobované existenci institucionální alternativy
k soudnictví zajišťovanému státem). Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze zaměňovat povahu
a účel rozhodčího řízení jako takového a povahu a účel stěžovatele coby stálého rozhodčího
soudu, který představuje stálou institucionální alternativu k obecnému soudnictví. Proto
je judikatura Ústavního soudu, týkající se povahy rozhodčího řízení a aktivní legitimace
rozhodčích soudů v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle č. 95 odst. 2 Ústavy
ČR, jakož i judikatura Soudního dvora EU stran aktivní legitimace rozhodčích soudů k podávání
předběžných otázek podle čl. 267 Smlouvy o fungování EU, jíž argumentuje stěžovatel,
pro posouzení stěžovatele jako veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím nerelevantní a nepřiléhavá.
[4] V následujícím usnesení ze dne 29. 4. 2019, č. j. 9 A 184/2017 - 76 městský soud dospěl
k závěru, že žalobu je třeba odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
To s ohledem na to, že žalobou napadené e-mailové sdělení žalovaného ze dne 15. 9. 2017
by mohlo být kvalifikováno toliko jako rozhodnutí o stížnosti na postup povinného subjektu
podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, které však ve světle
usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, č. 2847/2019 Sb. NSS,
není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace, tedy není rozhodnutím podle §65 odst. 1
s. ř. s., ale výsledkem uplatnění prostředku proti nečinnosti, a žadatel se v takové situaci může
bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle §79 odst. 1 s. ř. s. Podle městského
soudu se tak na žalobou napadený úkon (sdělení) uplatní výluka ze soudního přezkumu podle
§70 písm. a) s. ř. s., neboť se ve světle citovaného usnesení rozšířeného senátu nejedná
o rozhodnutí.
[5] Tento závěr však odmítl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 8. 2019, č. j.
4 As 256/2019 - 23. Dospěl přitom k závěru, že sdělení stěžovatele ze dne 15. 9. 2017
je rozhodnutím o stížnosti na postup podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím, tedy rozhodnutím, jímž žalovaný potvrdil předchozí postup. Nejvyšší správní soud
sice přitakal městskému soudu, že podle usnesení rozšířeného senátu č. j. 5 As 18/2017 - 40,
č. 3847/2019 Sb. NSS, nelze toto rozhodnutí napadnout žalobou podle §65 a násl. s. ř. s., avšak
městský soud měl přihlédnout k tomu, že do té doby nejednotná judikatura byla sjednocena
citovaným usnesením rozšířeného senátu až poté, co žalobce podal správní žalobu. Městský soud
měl proto žalobce o této skutečnosti poučit a umožnit mu případnou změnu žaloby. Nejvyšší
správní soud svůj právní názor podpořil odkazy na předchozí judikaturu týkající se jak situací,
kdy dojde k obratu v soudní judikatuře či jejímu sjednocení (například rozsudek ze dne
20. 12. 2018, č. j. 6 As 102/2018 – 39, bod 27, který zavázal městský soud po změně kvalifikace
napadeného aktu ze správního rozhodnutí na zásah, aby v dalším řízení poučil žalobce a umožnil
mu změnu žaloby a žalobního petitu), tak i další judikaturu, která vyžaduje i mimo případy reakcí
na sjednocení dříve roztříštěné judikatury, aby za určitých okolností správní soud upozornil
žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu úpravu provést (srov. rozsudky ze dne
28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26, ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78, ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 5 As 48/2018 - 25). Současně kasační soud zdůraznil, že tento postup aprobuje i judikatura
Ústavního soudu, která takové procesní poučení žalobce nepovažuje za rozporné s principem
nestrannosti soudu či rovnosti účastníků řízení (nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn.
III. ÚS 2634/18). Nejvyšší správní soud proto svůj předchozí rozsudek uzavřel tím, že v případě
žalobce v této věci byly splněny podmínky pro jeho procesní poučení ze strany městského soudu
a umožnění změny žaloby, přičemž platí, že naplnění těchto podmínek je třeba hodnotit
k okamžiku podání původní žaloby ze dne 24. 10. 2017.
[6] Městský soud v dalším řízení, vázán předchozími právními závěry Nejvyššího správního
soudu, žalobce poučil a umožnil mu změnu žaloby na žalobu na ochranu proti nečinnosti,
což žalobce učinil dne 11. 12. 2019. V nyní napadeném rozsudku pak městský soud, opět
při vázanosti předchozím právním posouzením kasačního soudu, dospěl k závěru, že stěžovatel
je povinným subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, žalobce
vyčerpal všechny zákonem stanovené prostředky ochrany proti nečinnosti stěžovatele a včasnou
žalobou, jejíž podmínky soud hodnotil ke dni podání původní žaloby, tj. ke dni 24. 10. 2017,
brojil proti nečinnosti stěžovatele důvodně.
II. Kasační stížnost
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti, kterou založil na důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
zdůraznil, že setrvává na svém názoru stran své povahy coby subjektu soukromého práva. Uvedl,
že se nemůže ztotožnit s předchozími závěry Nejvyššího správního soudu, podle nichž
je stěžovatel veřejnou institucí. Kasační soud k tomu podle stěžovatele dospěl na základě
nesprávných skutkových zjištění, v rozporu s dosavadní vlastní judikaturou, judikaturou
Ústavního soudu a Soudního dvora EU. Stěžovatel nebyl zřízen zákonem č. 301/1992 Sb.,
záměrem zákonodárce pouze bylo přiřadit stěžovatele k Hospodářské komoře. Tento zákon
ani bezprostředně nezřizuje orgány stěžovatele, pouze upravuje právní rámec jejich ustavení.
V případě stěžovatele také absentuje státní dohled, neboť stěžovatel je nezávislým rozhodčím
soudem, který poskytuje platformu pro rozhodování sporů. Nelze u něj dovozovat ani veřejný
účel, neboť jeho činnost spočívá především v rozhodování majetkových sporů, nikoliv
uspokojování veřejného zájmu. To dokládá i judikatura Ústavního soudu, v níž převažují prvky
smluvní doktríny nad doktrínou jurisdikční a podle níž stěžovatel není orgánem veřejné moci,
stejně jako judikatura SD EU, podle níž rozhodčím soudům chybí obligatorní pravomoc,
a rozhodčí soudy proto nebyly uznány jako soudy ve smyslu čl. 267 SFEU. Stěžovatel
je tak přesvědčen, že jej i přes specifické postavení nelze považovat za veřejnou instituci podle
zákona o svobodném přístupu k informacím.
[8] Druhá kasační námitka stěžovatele směřovala proti procesnímu postupu městského
soudu, který po předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu žalobce poučil
o možnosti změny žalobního typu, tuto změnu připustil a považoval i za splněné všechny
procesní podmínky jejího podání. Stěžovatel má za to, že takový postup odporuje principu
nestrannosti soudu a rovnosti účastníků, Nejvyšší správní soud a městský soud daly žalobci
v podstatě návod, co má v řízení dělat, aby dosáhl zamýšleného účinku. Žalobce pak ani nesplnil
zákonem předvídané podmínky k podání příslušné žaloby, neboť nevyčerpal všechny prostředky
ochrany. Akt stěžovatele žaloval nesprávnou žalobou, načež až v průběhu opakovaného řízení
před správním soudem se s ohledem na vývoj věci rozhodl žalobu změnit. Takový postup
je nepřípustný a de facto stírá rozdíly mezi jednotlivými žalobními typy. Každý žalobní typ
upravený v soudním řádu správním odpovídá jiné procesní situaci a tyto typy nelze mezi sebou
libovolně zaměňovat. Žalobci již v době, kdy se domáhal poskytnutí informací, byly dány
prostředky k ochraně jeho veřejných subjektivních práv v žalobě na ochranu proti nečinnosti.
Nevyužití těchto prostředků nemůže jít k tíži stěžovatele. Nadto lhůta k podání tzv. nečinnostní
žaloby je jeden rok a běží od posledního úkonu, který žalobce učinil (tj. od 11. 9. 2017), proto
žaloba na nečinnost, resp. změna žaloby byla podána opožděně. S ohledem na to stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a vrátil věc tomuto
soudu k dalšímu řízení.
[9] V průběhu řízení o kasační stížnosti podal stěžovatel také návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti, v němž se domáhal, aby byly do ukončení řízení pozastaveny účinky
napadeného rozsudku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Poté, co Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost má požadované formální
náležitosti, byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.) a řádně
zastoupenou (§105 odst. 2 s. ř. s.), přistoupil k posouzení přípustnosti kasační stížnosti
i s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., neboť městský soud ve věci rozhodoval znovu
po zrušení jeho původního usnesení Nejvyšším správním soudem.
[11] Kasační stížnost je podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná proti rozhodnutí,
jímž soud znovu rozhodl poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu.
[12] Jak Nejvyšší správní soud konstatoval dříve ve své rozhodovací praxi (viz např. rozsudek
ze dne 10. 5. 2010, č. j. 2 As 6/2010 - 163), smyslem a účelem zákazu opakovaného posuzování
téže věci je vyloučení situace, kdy by se Nejvyšší správní soud znovu zabýval věcí, u které
již jedenkrát vyslovil svůj závazný právní názor a tento názor byl nižším soudem respektován
(k tomu srov. rovněž nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05). Podle
výše uvedeného rozsudku č. j. 2 As 6/2010 - 163 „[s]měřuje-li tedy kasační stížnost proti rozhodnutí
krajského soudu, jímž tento rozhodl poté, kdy byl jeho předchozí rozsudek Nejvyšším správním soudem zrušen,
je kasační stížnost přípustná stran právní otázky, jíž se Nejvyšší správní soud v kasačním rozsudku nezabýval,
nebo stran otázky, že se krajský soud závazným právním názorem neřídil.“ Platí, že za situace, kdy kasační
soud zruší rozhodnutí krajského soudu a vrátí mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.). Vysloveným
právním názorem je vázán nejen krajský soud, ale také Nejvyšší správní soud sám, rozhoduje-li
za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského
soudu. Změny původně vysloveného právního názoru se senát, který o nové kasační stížnosti
rozhoduje, nemůže domoci ani předložením věci rozšířenému senátu postupem podle §17
odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 – 56,
č. 1723/2008 Sb. NSS). Již jednou vysloveným právním závěrem je proto Nejvyšší správní soud
vázán a není důvodu, aby se jím zabýval věcně znovu, byť na základě nové kasační stížnosti
podané jiným účastníkem řízení.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil dvě kasační námitky, konkrétně že není povinným
subjektem podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a že žaloba podaná
žalobcem, resp. změna žaloby připuštěná městským soudem byla opožděná, neboť tato
podmínka řízení má být posuzována k okamžiku uplatnění změny žaloby, nikoliv k okamžiku
podání žaloby původní.
[14] Obě kasační námitky, které stěžovatel vznesl, se však týkají otázek, k nimž se kasační soud
již závazně vyjádřil ve svých dvou předchozích rozsudcích. Městský soud v nyní napadeném
rozsudku rozhodl – vázán předchozími právními názory Nejvyššího správního soudu – zcela
v jejich intencích. To se týká jak posouzení toho, zda lze stěžovatele považovat za povinný
subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tak i otázky, z jakých důvodů bylo
nezbytné dát žalovanému možnost ke změně žaloby a k jakému okamžiku má městský soud
posoudit splnění podmínek řízení, včetně včasnosti žaloby (v této souvislosti lze nad rámec dříve
uvedeného doplnit, že nezbytnost takového procesního postupu i mimo situaci, kdy soud reaguje
na změnu stávající judikatury, potvrdil v mezidobí Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 8. 2019,
sp. zn. II. ÚS 2398/18).
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybnil, že by se městský soud neřídil těmito
závaznými právními názory Nejvyššího správního soudu, sám naopak vázanost městského soudu
na několika místech připouští, a toliko polemizuje s předchozími závěry uvedenými v obou
předchozích rozsudcích, v nichž soud na argumenty stěžovatele, které uplatnil i ve svých
vyjádřeních, již opakovaně reagoval.
[16] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je podle §104 odst. 3
písm. a) s. ř. s. nepřípustná, a nezbylo mu tak, než ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. odmítnout. Za této situace již Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval
o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu
s §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu