ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.290.2019:44
sp. zn. 1 As 290/2019 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Ing. P. L., zastoupen Mgr. Ivou
Jónovou, advokátkou se sídlem Bozděchova 97/2, Ústí nad Labem, proti žalované: Česká
advokátní komora, se sídlem Národní 118/16, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze
dne 18. 2. 2019, č. j. 10.99-000003/19-002, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2019, č. j. 11 A 106/2019 - 28,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 8. 2019, č. j. 11 A 106/2019 - 28,
se zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ustanovené zástupkyni žalobce Mgr. Ivě Jónové, se p ři zn áv á odměna
za zastupování ve výši 8.228 Kč, která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal žalobu proti v záhlaví označenému rozhodnutí, kterým žalovaná
nevyhověla jeho žádosti o určení advokáta k poskytnutí právní služby. Městský soud měl za to,
že žaloba neobsahuje náležitosti stanovené v §71 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), neboť se vůbec nevěnovala obsahu napadeného rozhodnutí,
a proto usnesením ze dne 3. 7. 2019, č. j. 11 A 106/2019 - 21, žalobce vyzval, aby tuto vadu
odstranil, zejména aby vymezil žalobní body, z nichž bude patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Zároveň žalobce poučil
o následcích nedoplnění požadovaných náležitostí ve stanovené lhůtě. Žalobce reagoval na tuto
výzvu podáním doručeným městskému soudu dne 26. 7. 2019. Městský soud však dospěl
k závěru, že žalobce ani v tomto podání neuvedl nic stran nezákonnosti napadeného rozhodnutí
a podaná žaloba tak trpí vadou, která nebyla ani k výzvě soudu odstraněna. Soud proto žalobu
v souladu s §37 odst. 5 s. ř. s. odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[2] Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.
[3] Stěžovatel uvedl, že z jeho podání - z žaloby a jejího doplnění na základě výzvy soudu
(stejně jako ze všech podání, která činí k soudům i k žalované) - bylo seznatelné, že není schopen
sám svými silami doplnit vylíčení konkrétních skutkových a právních náležitostí (resp. není
schopen správně činit požadované úkony v řízení či adekvátně reagovat na výzvy soudu),
a to s ohledem na svůj věk (je mu již 81 let) a s ním spojené zřejmé zdravotní problémy.
[4] Vzhledem k tomu, že v soudním řádu správním není zastoupení upraveno komplexně,
užijí se dle stěžovatele v souladu s §64 s. ř. s. v případě potřeby příslušná ustanovení zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), zejména jeho §29 o ustanovení
opatrovníka. Do doby, než se ustanovený zástupce nebo opatrovník ujme zastupování, neběží
účastníkovi řízení lhůty (viz §56 o. s. ř.). Stěžovatel rovněž odkázal na podmínky jmenování
opatrovníka dle §465 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku. Dále zmínil §30 o. s. ř.,
podle něhož účastníku, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků,
předseda senátu ustanoví na jeho žádost zástupce, a to za v tomto ustanovení uvedených
podmínek. Zdůraznil přitom, že například v situaci, kdy formálně nedošlo k omezení
svéprávnosti, ač stav účastníka mohl toto omezení opodstatňovat, lze ustanovit opatrovníkem
advokáta, vyžaduje-li to ochrana zájmů účastníka, který není schopen plnohodnotně hájit
své zájmy (k tomu viz např. usnesení ÚS ze dne 17. 1. 2008, sp. zn. III. ÚS 2951/07).
[5] Soud měl stěžovatele poučit o možnosti ustanovení zástupce pro účely řízení o žalobě,
popřípadě mu ustanovit zástupce ex offo bez poučení, pokud bylo zjevné, že stěžovatel žádal
o ustanovení právního zástupce žalovanou, splňoval podmínky pro osvobození od soudních
poplatků a v řízení proti němu stála právě žalovaná disponující právními odborníky. Z tohoto
pohledu došlo k porušení práva na spravedlivý proces a principu rovnosti účastníků. Z podání
stěžovatele bylo zřejmé, že nedovede formulovat své požadavky bez zjevné „rozjetosti“,
nesouvislosti myšlení a konstruování požadavků. Nestandardnímu zdravotnímu psychickému
stavu může napovídat i množství napadaných věcí, které stěžovatel podrobně popsal v žalobě,
stejně jako množství právníků, které svými podáními napadl. V řízení před městským soudem
nastalo nebezpečí prodlení (v souvislosti s výzvou k odstranění vad žaloby), a proto mu měl soud
postupem dle §35 s. ř. s. a §29 o. s. ř. ustanovit vhodného opatrovníka pro řízení. Soud tedy
jednal nezákonně, pokud stěžovatele o možnosti ustanovení zástupce nepoučil. Stěžovateli byl
v důsledku odmítnutí žaloby zamezen přístup k soudu, neboť si zjevně nedokázal sám zajistit
na své náklady advokáta. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu stěžovatel uvedl,
že městský soud porušil jeho základní lidská práva, zejména čl. 36 odst. 2 Listiny, §37 odst. 2
Listiny a čl. 6 Úmluvy.
[6] Žalovaná se ve stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že směřuje-li kasační stížnost proti usnesení
soudu o odmítnutí žaloby, připadá v úvahu pouze důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
č. 625/2005 Sb. NSS).
[10] V posuzované věci není sporu o tom, že stěžovatel podal k městskému soudu žalobu,
která nesplňovala náležitosti ve smyslu §71 s. ř. s., a tuto vadu neodstranil ani k výzvě soudu
ve svém podání doručeném soudu dne 26. 7. 2019. Stěžovatel se však domnívá, že městský soud
pochybil, pokud mu sám neustanovil zástupce či opatrovníka pro řízení o žalobě,
nebo ho alespoň nepoučil o možnosti o ustanovení zástupce soudem požádat.
[11] Podle §35 odst. 10 věty první s. ř. s. „[n]avrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen
od soudních poplatků, a je-li to nezbytně třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit
usnesením zástupce, jímž může být i advokát; hotové výdaje zástupce a odměnu za zastupování osoby uvedené
v odstavci 2 platí v takovém případě stát“.
[12] Z citovaného ustanovení jednoznačně vyplývá, že zástupce může být účastníku řízení
ustanoven pouze na jeho návrh, soud tedy není oprávněn zástupce ustanovit podle vlastní úvahy
nebo z úřední povinnosti. Neexistence návrhu na ustanovení zástupce představuje dle judikatury
Nejvyššího správního soudu nedostatek podmínek řízení a způsobuje zmatečnost případného
usnesení o ustanovení zástupce (rozsudek ze dne 21. 10. 2009, č. j. 4 Ads 135/2009 - 82).
Městský soud tedy nemohl stěžovateli ustanovit zástupce dle §35 odst. 10 s. ř. s. z úřední
povinnosti (bez návrhu stěžovatele). Takový postup by nebyl správný ani v režimu §30 o. s. ř.,
na který stěžovatel rovněž poukazoval, neboť i zde je ustanovení advokáta soudem podmíněno
návrhem účastníka řízení.
[13] Nejvyšší správní soud rovněž nepřisvědčil kasační argumentaci, že měl městský soud
stěžovatele považovat za procesně nezpůsobilého a z toho důvodu mu ustanovit opatrovníka.
[14] Podle §33 s. ř. s. je účastník způsobilý samostatně činit v řízení úkony (tj. má procesní
způsobilost) v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe
povinnosti. Procesní způsobilost se tedy odvíjí od hmotněprávního pojmu svéprávnosti
vymezeného v §15 občanského zákoníku. Podle §29 o. s. ř. „[n]ení-li zastoupena fyzická osoba, která
jako účastník řízení nemůže před soudem samostatně jednat, ustanoví jí předseda senátu opatrovníka,
je-li tu nebezpečí z prodlení. […]“. Jde tedy o situace, kdy osoba není procesně způsobilá a zároveň
nemá zákonného zástupce. Z jednání stěžovatele před městským soudem však nelze dovodit,
že by stěžovatel nebyl schopen v soudním řízení samostatně jednat. Procesní nezpůsobilost nelze
vyvozovat toliko ze skutečnosti, že stěžovateli je již 81 let a trápí ho s tím spojené zdravotní
problémy, nebo že činí rozsáhlá a nepřehledná podání k soudům a správním orgánům. Stěžovatel
byl schopen podat žalobu k soudu a také včas reagovat na výzvu k odstranění jejích vad. Pouze
ze skutečnosti, že se jeho žaloba míjela s podstatou řízení u žalované, resp. že stěžovatel nedovedl
správně formulovat žalobní námitky, nelze bez dalšího uzavřít, že by byl procesně nezpůsobilý.
Městský soud proto nepochybil, pokud stěžovatele považoval za procesně způsobilého
a nepovažoval tak za případné mu ustanovit opatrovníka.
[15] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda byl městský soud povinen stěžovatele
poučit o možnosti podat žádost o ustanovení zástupce soudem.
[16] Podle §36 odst. 1 s. ř. s. „[ú]častníci mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen poskytnout
jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu“.
[17] Otázkou poučovací povinnosti soudu ve vztahu k možnosti zvolit si pro řízení
před soudem zástupce (resp. požádat o jeho ustanovení soudem) se zabýval rozšířený senát
v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS, kde uvedl:
„[j]e na žalobci, zda žalobu sepíše a podá sám, anebo zda si k tomu zvolí zástupce, zejména pak z řad
advokátů. Rizikem první z uvedených možností je v případě, že žalobce není odborníkem v oboru práva,
samozřejmě to, že žaloba nebude sepsána dostatečně odborným způsobem a že tedy například
nebude splňovat náležitosti stanovené zákonem a bude nutno ji doplnit a opravit. Postup soudu v případě,
že žalobu neobsahující předepsané náležitosti podal někdo, kdo není zastoupen advokátem nebo jinou
odborně způsobilou osobou, musí respektovat ústavní kautely vyplývající z čl. 37 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod („Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními
orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.“) a konkretizované na úrovni jednoduchého práva
zejména v ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastníci mají v řízení rovné postavení a soud
je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich
procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Ve světle
tohoto ustanovení nutno mít za to, že povinnost soudu poučit účastníka o možnosti zastoupení advokátem
má v řízení podle s. ř. s. daleko méně striktní režim než např. v řízení trestním […]; úprava v s. ř. s.
typově odpovídá spíše poučovací povinnosti soudu v občanském soudním řízení (viz generální klausule
v §5 o. s. ř., jež je jistou obdobou §36 odst. 1 s. ř. s., viz též další ustanovení o. s. ř., zejm. §30).
Nutno tedy mít za to, že soud ve správním soudnictví v řízení před krajským soudem je
povinen poučit účastníka o možnosti zvolit si zástupce za v zásadě obdobných
základních podmínek, za jakých by tak byl povinen učinit soud v řízení
občanskoprávním. I na řízení před krajským soudem ve správním soudnictví je tedy použitelná
zásada, že účastník musí být poučen o možnosti zvolit si zástupce tehdy, má-li soud konkrétní důvody
domnívat se, že tento není schopen činit podání po věcné i právní stránce správná a odpovídající dané
věci a i jinak se v soudním sporu orientovat a postupovat adekvátním způsobem (srov. k tomu nález
Ústavního soudu ze dne 4. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 707/2000, zveřejněný pod č. 137 ve svazku
č. 28 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, str. 195)“ (zdůraznění doplněno).
[18] V občanskoprávním řízení je (na rozdíl od soudního řízení správního) poučovací
povinnost soudu ve vztahu k možnosti požádat o ustanovení zástupce řešena přímo v zákoně.
Ustanovení §30 o. s. ř. uvádí, že „[ú]častníku, u něhož jsou předpoklady, aby byl soudem osvobozen
od soudních poplatků (§138), předseda senátu ustanoví na jeho žádost zástupce, jestliže je to nezbytně třeba
k ochraně jeho zájmů. O tom, že může tuto žádost podat, je předseda senátu povinen účastníka poučit.“
Tato poučovací povinnost soudu tak směřuje k účastníkům, kteří splňují předpoklady
pro osvobození od soudních poplatků. Nejedná se tedy o paušální povinnost poučovat
každého pisatale podání o tom, že mu soud eventuálně může ustanovit zástupce ex offo.
Skutečnost, že jsou u stěžovatele předpoklady pro osvobození od soudních poplatků, se přitom
obvykle zjistí za situace, kdy účastník o osvobození požádá (viz rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2005,
č. j. 6 Ads 13/2004 - 20).
[19] Z uvedeného lze dovodit, že pod obecnou poučovací povinnost soudu podle §36 odst. 1
s. ř. s. nelze bez dalšího zařadit i povinnost poučování o možnosti požádat o ustanovení zástupce
(resp. o možnosti si pro řízení před soudem zástupce zvolit). Existují však situace, kdy je nutné
či alespoň vhodné, aby soud účastníka o takové možnosti poučil. Poučení je třeba vyžadovat
zejména v případech, kdy je zastoupení advokátem pro určité řízení povinné, a nedostatek
zastoupení by tak mohl vést k odmítnutí návrhu (jak je tomu v případě řízení o kasační stížnosti -
viz §105 odst. 2 s. ř. s.) V ostatních situacích je soud při posuzování, zda účastníka o možnosti
požádat o ustanovení zástupce poučit či nikoli, povinen uvážit, zda v tom kterém konkrétním
případě je poučení účastníka o takové možnosti „poučením v onom nezbytném rozsahu,
aby účastník neutrpěl v řízení újmu“ (viz §36 odst. 1 s. ř. s.). Při této úvaze by pak soud měl
zohledňovat konkrétní a specifické podmínky a okolnosti případu, zejména charakter
projednávané právní věci, majetkové poměry účastníka (viz §30 o. s. ř.), úroveň účastníkova
podání, jeho orientaci v právním řádu a v neposlední řadě také schopnosti účastníka adekvátně
reagovat na výzvy soudu (viz např. rozsudek ze dne 30. 1. 2008, č. j. 6 Ads 10/2007 - 56,
či obdobně rozsudek ze dne 29. 11. 2019, č. j. 4 Ads 42/2019 – 82).
[20] V projednávané věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud
při posuzování, v jakém rozsahu je stěžovatele nutno poučit o jeho procesních právech
a povinnostech (§36 odst. 1 s. ř. s.), dostatečně nezohlednil specifika projednávaného případu,
resp. nepřihlédl k úrovni stěžovatelova podání, ani k jeho osobním poměrům. Stěžovatel ve svém
ručně psaném devítistránkovém podání obšírně popisoval své zkušenosti s advokáty v různých
soudních řízeních, aniž by formuloval jakoukoliv námitku směřující proti napadenému
rozhodnutí žalované. Městský soud nicméně toto podání vyhodnotil jako žalobu proti
rozhodnutí, a proto stěžovatele vyzval k odstranění vad žaloby, tedy k formulaci konkrétních
žalobních bodů. Již z úrovně stěžovatelova podání mu však musely vyvstat jednoznačné
pochybnosti o tom, že stěžovatel bude schopen na tuto výzvu adekvátně reagovat a konkrétně
uvést, z jakých důvodů napadá rozhodnutí žalované (to se ostatně i posléze potvrdilo, neboť
stěžovatel ani v reakci na výzvu soudu nedokázal uvést konkrétní žalobní body
a ve své pětistránkové písemnosti opět pouze poukazoval na jednání advokátů). Městský soud
měl rovněž přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům stěžovatele, tedy k jeho pokročilému
věku a pravděpodobnému nedostatku finančních prostředků vyplývajícímu z toho, že žádal
o určení advokáta u žalované pro vedení jiných soudních sporů. Na základě těchto okolností
případu měl městský soud vyhodnotit situaci tak, že v případě nepoučení o možnosti podat
žádost o ustanovení zástupce stěžovatel patrně v řízení utrpí újmu spočívající v tom, že jeho
žaloba bude (pro neschopnost k výzvě soudu odstranit vady žaloby) odmítnuta.
[21] Městský soud tedy pochybil, pokud stěžovatele s ohledem na specifika případu spolu
s výzvou k odstranění vad žaloby nepoučil rovněž o možnosti požádat o ustanovení zástupce
soudem. Lze uzavřít, že městský soud nedostál své povinnosti stanovené v §36 odst. 1 s. ř. s.
a zatížil tak řízení o žalobě vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé. Kasační stížnost je proto v tomto ohledu důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené usnesení městského soudu
o odmítnutí žaloby bylo nezákonné, a proto jej dle §110 odstavce 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozhodnutí. V novém rozhodnutí ve věci městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud ustanovil stěžovateli usnesením ze dne 12. 11. 2019, č. j.
1 As 290/2019 - 27, zástupkyní pro řízení o kasační stížnosti advokátku Mgr. Ivu Jónovou.
V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 10 ve spojení
s §120 s. ř. s.). Soud určil odměnu advokátky v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1
písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), částkou 2 x 3.100 Kč za dva úkony právní
služby (příprava a převzetí zastoupení, podání kasační stížnosti) a dále částkou 2 x 300 Kč, která
představuje paušální náhradu hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem
k tomu, že je zástupkyně stěžovatele plátkyní daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna
zástupkyně o částku odpovídající této dani. Výše odměny tedy činí celkem 8.228 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu