ECLI:CZ:NSS:2020:2.ADS.171.2019:43
sp. zn. 2 Ads 171/2019 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Ondřeje Sekvarda v právní věci žalobce:
KOŽELUHA - ČESKÝ TRUHLÁŘ s.r.o., se sídlem Daimlerova 1168/1, Plzeň, zastoupená
JUDr. Markem Görgesem, advokátem se sídlem Žižkova 52, Plzeň, proti žalovanému:
Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 30. 6. 2017, č. j. 948/1.30/17-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 4. 2019, č. j. 30 A 169/2017 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozsudkem Krajského soudu v Plzni označeným v záhlaví byla zamítnuta žaloba žalobce
proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí
Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 12. 1. 2017,
č. j. 20078/6.30/16 - 9 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“), kterým byla
žalobci podle §140 odst. 4 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném
do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), uložena pokuta ve výši 16 000 Kč za správní
delikt podle §140 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti, kterého se dopustil tím,
že nezaměstnával osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu osob na celkovém
počtu zaměstnanců, stanoveného ustanovením §81 odst. 1 věta druhá zákona o zaměstnanosti,
a tuto povinnost deklaroval plnit odvodem do státního rozpočtu dle ustanovení §81 odst. 2
písm. c) citovaného zákona, přičemž nedodržel zákonný termín uvedený v ustanovení
§82 odst. 2 citovaného zákona (tedy 15. 2. 2016) a platbu odvodu za rok 2015 do státního
rozpočtu provedl až dne 10. 3. 2016, tedy 24 dnů po zákonném termínu. Dále se dopustil
správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti tím, že do 15. února
následujícího roku písemně neohlásil krajské pobočce Úřadu práce České republiky plnění
povinného podílu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, včetně způsobu plnění za rok
2015. Žalobce nedodržel zákonný termín a písemné ohlášení plnění povinného podílu osob
se zdravotním postižením na celkovém počtu zaměstnanců předložil Úřadu práce České
republiky dne 11. 3. 2016, tedy 25 dnů po zákonném termínu. Porušil tím ustanovení §83 věty
první zákona o zaměstnanosti. Dále mu byla uložena povinnost nahradit náklady řízení. Žalovaný
se ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně, když oba správní delikty byly prokázány.
Dle jeho názoru nebylo možné vzít do úvahy dobrovolné zaplacení povinného podílu ze strany
žalobce jako formu účinné lítosti, ale pouze jako polehčující okolnost; nebylo na místě posoudit
jako polehčující okolnost pouze nedbalostní zavinění. Jako polehčující okolnost byla zohledněna
dosavadní bezúhonnost žalobce. Závažnost deliktů pak byla vyjádřena především zákonným
rozpětím možné pokuty a výši odvodu, který byl žalobce povinen zaplatit, stejně jako ohrožením
zájmu státu na uplatnění osob se zdravotním postižením na trhu práce i ziskem neoprávněné
výhody na straně žalobce oproti jiným subjektům na trhu. Vyšší pokuta pak byla odůvodněna
délkou trvání protiprávního stavu. Vzhledem k majetkové situaci žalobce pokuta nebyla
likvidační.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[2] Krajský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl, neboť správní orgány obou stupňů
dospěly ke správným závěrům. S ohledem na to, že nepanoval spor o to, zda se žalobce správních
deliktů dopustil, ale pouze o výši pokuty, soud se zabýval pouze uloženou pokutou. Forma
zavinění dle soudu nehraje při posouzení vzniku odpovědnosti či druhu sankce a její výše
u správního deliktu roli, proto ji správně nehodnotily ani správní orgány. Rovněž správně
nepřihlížely k dobrovolnému uhrazení povinného plnění jako k účinné lítosti, pouze jako
k polehčující okolnosti, neboť účinná lítost nemá v oblasti správního trestání místo. Pokuta byla
uložena v přiměřené výši, když správní orgány postupovaly v mezích správního uvážení,
respektujíce zákonná kritéria – při dolní hranici sazby ve výši 1,6 % její maximální možné výše.
Nebylo na místě srovnávání s instituty daňového práva. Dosavadní bezúhonnost zohlednily
správní orgány jako polehčující okolnost, byť stručným konstatováním.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] V kasační stížnosti proti shora specifikovanému rozsudku žalobce (dále jen „stěžovatel“)
uvedl, že je nepřezkoumatelný, neboť se nijak nevypořádal s nepřezkoumatelností rozhodnutí
správních orgánů v otázce posouzení bezúhonnosti stěžovatele v dřívějších fázích řízení
[§103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů,
dále jen „s. ř. s.“], přičemž rozhodnutí správních orgánů se vyznačuje nedostatečným
a nesrozumitelným odůvodněním rozhodujících okolností [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Pouhý
odkaz na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není řádným odůvodněním; to měl soud
napravit.
[4] Dále stěžovatel namítl, že uložená pokuta je nepřiměřená a tedy nezákonná,
neboť neodpovídá závažnosti skutku [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nebylo nijak zohledněno
doznání stěžovatele či dobrovolné dodatečné splnění porušené povinnosti. Prodlení při splnění
povinnosti bylo krátké a šlo pouze o relativně nižší částku. Výše pokuty je pak 112 % částky,
s níž byl stěžovatel v prodlení, resp. 1715 % roční sazby při zohlednění denní výše pokuty.
Správní soud nezvážil možnost moderace výše pokuty, k níž jinak byly dány podmínky,
neboť tato neodpovídá všem okolnostem, jež je třeba vzít v úvahu pro její stanovení.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na napadený rozsudek,
s nímž se ztotožnil.
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[7] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou vadu
neshledal.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, jež je úzce spojena s námitkou vad řízení před správními orgány obou stupňů
spočívajících v nesrozumitelnosti jejich rozhodnutí [IV./A; §103 odst. 1 písm. d) a b) s. ř. s.]
a dále námitkou nezákonnosti v podobě nesprávného posouzení právní otázky soudem [IV./B;
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
IV./A
[9] K tomu, aby bylo možné posoudit napadené rozhodnutí soudu, je třeba, aby bylo
přezkoumatelné. Při posuzování nepřezkoumatelnosti soud zkoumá, zda z odůvodnění
napadeného rozhodnutí vyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení
důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Ústavní soud v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (publ. pod č. 225/2008 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního
soudu, sv. 51), konstatoval, že „soudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit,
proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené
lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
Dále např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
(publikovaný jako ostatní rozhodnutí zdejšího soudu na www.nssoud.cz), plyne že „ není-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené,
nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou,
na níž je postaven základ jeho žaloby“. V rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
(publ. pod č. 134/2004 Sb. NSS), Nejvyšší správní soud konstatoval, že „nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení
provedeny“.
[10] Stejná kritéria jako právě uvedená platí i pro přezkum rozhodnutí správního orgánu.
Pokud takové rozhodnutí obsahuje nedostatky, díky nimž z něho nelze zjistit, jaká skutková
zjištění učinil a o jaká opřel svoje rozhodnutí, případně jsou tato zjištění rozporná, jedná
se i zde o rozhodnutí nepřezkoumatelné. V tomto směru je na místě zmínit závěry usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74
(publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS), že „z rozhodnutí odvolacího správního orgánu musí vyplývat nejen
to, jak tento správní orgán naložil s odvolacími důvody, ale musí z něj i dostatečně srozumitelně vyplývat skutkový
a právní závěr, na jehož základě bylo přezkoumávané rozhodnutí vydáno. Odvolací správní orgán je tedy povinen
ve svém rozhodnutí objasnit rozhodující skutkové okolnosti projednávané věci a vymezit právní rámec (právní
normy), v jehož mezích byl skutkový stav posuzován, a teprve po té je povinen řádně se vypořádat s odvolacími
námitkami“.
[11] Jak napadený rozsudek krajského soudu, tak i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů
shora naznačeným kritériím přezkoumatelnosti dostály, pročež je námitka spočívající ve vadách
řízení a nepřezkoumatelnosti nedůvodná.
[12] Krajský soud se otázkou zohlednění bezúhonnosti správními orgány osobou stupňů
zabýval, když uvedl, že se sice žalovaný k dané otázce nevyjádřil, učinil tak však správní orgán
prvního stupně. Ten ji dle svého rozhodnutí vzal jako okolnost polehčující, když ke sdělení
stěžovatele, že se jednalo o ojedinělé pochybení, uvedl (str. 4), že k tomu přihlédl,
neboť „v opačném případě by byla pokuta vyšší“. Jakkoli tedy nezaznělo slovní spojení polehčující
okolnost, tento charakter zjevně dosavadní bezúhonnost měla, úvaha o dopadu uvedené
okolnosti na výši pokuty je též zřejmá. Stran absence podrobně popsané myšlenky o téže otázce
odvolacím orgánem pak lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu z 27. 2. 2013,
č. j. 6 Ads 134/2012 - 47, podle něhož tvoří řízení před správními orgány jeden celek. Odvolací
orgán se tedy sice konkrétně k námitce stěžovatele nevyjádřil, na druhou stranu ale odkázal
v podrobnostech na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (konkrétně
na již zmíněnou str. 4 rozhodnutí). Není nezbytně nutné, aby odvolací orgán dopodrobna
vypořádal všechny námitky, které se objevily v rámci řízení v prvním stupni, za situace,
kdy je z rozhodnutí patrné jeho ztotožnění se s takovými závěry (k tomu lze analogicky odkázat
na závěry platné pro rozhodnutí soudu dle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 27. 7. 2007,
č. j. 8 Afs 75/2005 – 130, publ. pod č. 1350/2007 Sb. NSS). Vadou by bylo, kdyby z rozhodnutí
nebylo patrné, že se jimi vůbec zabýval, a zároveň by mezery v odůvodnění nebyly vyplněny
argumenty rozhodnutím správního orgánu prvního stupně (rozsudek Nejvyššího správního
soudu z 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 – 25). Tak tomu ale v projednávané věci není a soud
na to správně poukázal. Správní orgány se rovněž zabývaly všemi kritérii, jež jsou pro stanovení
výše pokuty rozhodná, jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu z 31. 3. 2004,
č. j. 5 A 154/2002 (publ. pod č. 773/2006 Sb. NSS).
[13] Dále v rámci uvedené námitky stěžovatel poukazoval na to, že správní orgány
se srozumitelně a uceleně nezabývaly okolnostmi rozhodnými pro výši uložené pokuty, přičemž
soud tuto vadu opět nenapravil. Námitka není důvodná.
[14] Stěžovatel si odporuje, pokud na jednu stranu uvádí, že správní orgány, resp. soud
přehledně a srozumitelně neshrnuly svoje úvahy vedoucí k uložení pokuty ve stanovené výši,
na druhou stranu mu to ale nebrání, aby dříve v žalobě a nyní v kasační stížnosti konkrétně
s argumentací soudu i správních orgánů obou stupňů polemizoval. Je tedy zřejmé, že stěžovatel
velice dobře ví, které okolnosti byly vzaty v úvahu a jaký charakter jim byl příslušnými orgány
přiznán (v intencích rozsudku Nejvyššího správního soudu z 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 – 68),
pouze nesouhlasil s hodnocením takových okolností. To je patrné zejména z textu žaloby
proti rozhodnutí odvolacího orgánu, v níž snáší konkrétní námitky proti výši uložené pokuty
a ani náznakem se nezmiňuje o tom, že by pro něj bylo rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že napadený
rozsudek se zabýval všemi žalobcem vznesenými a rozporovanými skutečnostmi – zaviněním,
dobrovolným odstraněním následku, bezúhonností i dosavadní činností stěžovatele.
Ten pak nesouhlasil především s výší pokuty, nikoli s tím, že by nevěděl, jakým způsobem byla
jeho obrana správními orgány posouzena. Odkázat lze na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu z 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 – 123 (publ. pod č. 3668/2018 Sb. NSS),
podle něhož „aplikace tohoto kasačního důvodu připadá v úvahu výjimečně, není-li z odůvodnění rozhodnutí
krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních
bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění
lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud
zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci.“ Takový
názor krajského soudu je z napadeného rozhodnutí patrný a rozhodnutí tak není nesrozumitelné.
Stejně tak správní orgány se všemi žalobou vznesenými námitkami stěžovatele vypořádaly
v předchozích fázích řízení sice stručnějším přesto však přehledným a srozumitelným způsobem.
IV./B
[15] Kasační důvod spočívající v nesprávném posouzení právní otázky stěžovatel spatřoval
v uložení pokuty v nepřiměřené výši nezohledňující všechny okolnosti případu. Námitka
je nedůvodná.
[16] Rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt musí odpovídat hlediskům obsaženým
v §141 odst. 2 věta první zákona o zaměstnanosti ve znění účinném v době spáchání správního
deliktu. Podle něho „při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu,
zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“ Z uvedeného
výčtu je zřejmé, čím se musí správní orgán zabývat, aby bylo možné posléze jeho závěry
přezkoumat. Úvahy správního orgánu se musí pohybovat v rámci zákonných mantinelů
pro ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty nesmí postrádat logiku, musí
posoudit všechna zákonná kritéria, a uložená pokuta nesmí být likvidační (rozsudek Nejvyššího
správního soudu z 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 – 36, publ. pod č. 2671/2012 Sb. NSS). Teprve
tehdy, když posouzení provedené správními orgány neodpovídá naznačeným požadavkům,
je prostor pro soud nepřiměřenost uložené pokuty zohlednit. K takovému případu
však v projednávané věci prostor není.
[17] Již shora pod bodem [14] Nejvyšší správní soud konstatoval, že se správní orgány obou
stupňů, byť stručněji, vypořádaly se všemi otázkami, jež jsou povinny vzít do úvahy pro účely
uložení pokuty a stanovení její výše. Vyjádřily se rovněž jasným a srozumitelným způsobem
ke všem skutečnostem, v nichž stěžovatel shledával relevanci a možný vliv na rozhodnutí o výši
pokuty. Následně stejné skutečnosti posoudil k žalobním námitkám i soud, který svoje závěry
podepřel i judikatorně. Tyto úvahy dle Nejvyššího správního soudu respektují zákonem
stanovená kritéria rozhodná pro uložení pokuty v konkrétní výši, když byl zohledněn jak způsob
spáchání správního deliktu, tak i jeho následky v podobě ohrožení důležitého zájmu (typová
závažnost deliktu daná rozpětím zákonné sazby pokuty) i délku tohoto ohrožení (zohlednění
individuálních okolností případu), dobrovolné odstranění následku i dosavadní bezúhonnost
stěžovatele a jeho prospěšnou činnost. Zcela správně se zabývaly též majetkovou situací
stěžovatele, aby uložená pokuta nebyla likvidačního charakteru, přestože zákon takové hledisko
nestanoví (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 20. 4. 2010,
č. j. 1 As 9/2008, publ. pod č. 2092/2010 Sb. NSS), přičemž vliv majetkové situace na výši
pokuty je pak vyložen rozhodnutími správních orgánů i soudem logickým a rozumným
způsobem. K tomu je třeba podotknout, že pokuta má být uložena v takové výši, aby jednak
nebyla likvidační, na druhou stranu musí pachatele „bolet“, aby se pro příště obdobného jednání
vyvaroval – musí být slovy rozsudku Městského soudu v Praze z 16. 11. 2004,
č. j. 10 Ca 250/2003 – 48 (publ. pod č. 560/2005 Sb. NSS), nikoli zanedbatelná a mít v sobě
i složku represivní. Jen tak bude naplněno hledisko prevence. Nejvyšší správní soud v rozsudku
z 3. 6. 2015, č. j. 6 As 266/2014 – 41, shledal jako přiměřenou pokutu ve výši 100 000 Kč,
která v podnikatelském prostředí obecně nepředstavuje částku, která by měla likvidační charakter
ve významu vzniku platební neschopnosti či nutnosti ukončit podnikatelskou činnost.
Ve srovnání s uvedenou částkou pak nelze nyní uloženou pokutu hodnotit jako nepřiměřenou.
[18] Namítl-li stěžovatel krajským soudem opomenutou možnost moderace uložené pokuty,
přehlédl, že podle §78 odst. 2 s. ř. s. musí být tento postup soudu navržen, v opačném případě
moderace nepřichází v úvahu (též Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář.
Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 651). Stěžovatel moderaci uložené pokuty v žalobě nenavrhl
a neučinil tak ani v pozdějších fázích řízení o žalobě v rozsahu žalobních námitek (rozsudek
Nejvyššího správního soudu z 30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 – 82), nemůže tedy nyní
toto opomenutí dohánět v řízení o kasační stížnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 19. 12. 2013, č. j. 2 As 130/2012 – 20, publ. pod č. 2992/2014 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
by dle posledně citovaného rozsudku v řízení o kasační stížnosti mohl posoudit pouze
to, „zda soud I. stupně nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto uvážení (při moderaci), nevybočil
z nich nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná“.
V. Závěr
[19] S ohledem na shora uvedenou argumentaci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná a zamítl ji (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[20] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve shodě s ustanovením §120 s. ř. s.
ve spojení §60 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce ve věci neměl úspěch, žalovanému jako úspěšnému
účastníku řízení pak žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu