ECLI:CZ:NSS:2020:2.ADS.267.2018:26
sp. zn. 2 Ads 267/2018 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: MgA. M. J.,
zast. JUDr. Liborem Koňaříkem, advokátem se sídlem Nad Lánem 1206/1, Olomouc, proti
žalovanému: Úřad práce, krajská pobočka v Olomouci, se sídlem Vejdovského 988/4, Olomouc,
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 19. 6. 2018, č. j. 65 A 57/2018 - 19,
takto:
I. V řízení se p okr a č u j e.
II. Kasační stížnost se zamí t á.
III. Žalobce n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se jako stěžovatel domáhá včasnou kasační stížností zrušení shora označeného
usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci (dále jen „krajský soud“), kterým
byla odmítnuta jeho žaloba, jíž požadoval uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí
ve věci úhrady příspěvku na rekvalifikaci podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“).
[2] Krajský soud v napadeném usnesení popsal veškeré kroky žalobce, který postupně podal
první žalobu na proplacení nákladů rekvalifikačního kursu dne 11. 11. 2015 a dne 13. 2. 2018
druhou žalobu na ochranu proti nečinnosti směřující vůči Ministerstvu práce a sociálních věcí.
Poté podal dne 3. 6. 2018 žalobu na ochranu proti nečinnosti, o níž krajský soud rozhodoval.
Soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009,
č. j. 3 Ans 1/2009 - 58, podle něhož se lze domáhat ochrany před nečinností jen tam,
kde je vedeno správní řízení. V daném případě krajský soud dovodil, že žalovaný žádné správní
řízení nevedl, nevede a ani vést nehodlá. Krajský soud se ovšem ztotožnil s názorem Městského
soudu v Praze, vysloveným v předchozím žalobcově soudním řízení, že podáním žádosti
v červnu 2014 o proplacení kursu bylo takové řízení zahájeno, a že o nevyhovění žalobcově
žádosti mělo být vydáno správní rozhodnutí. Pokud tak žalovaný neučinil, bylo možné podat
žalobu na ochranu před nečinností ve lhůtách plynoucích ze zákona. Lhůtu podle
§80 odst. 1 s. ř. s. pak počítal ode dne následujícího po podání žádosti. Za problematické označil,
že žádost nebyla opatřena podacím razítkem, a vycházel nejprve z jejího datování. Konec lhůty
k podání žaloby odvozený od podání žádosti stanovil na den 28. 7. 2015. Ve druhé alternativě
vycházel jako z rozhodného dne z 31. 7. 2014, což je den vydání vyjádření členky odborné
komise o nemožnosti proplacení kursu. Při tomto rozhodném datu určil poslední den lhůty
na 1. 9. 2015. Ve vztahu k oběma datům pak uzavřel, že žaloba podaná dne 3. 6. 2018
je opožděná.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti shrnul svůj procesní postup s tím, že žalobu nelze
považovat za opožděnou vzhledem k datu, kdy se naposledy obrátil na nadřízený orgán
žalovaného s žádostí o opatření proti nečinnosti. Jejím předmětem byla předžalobní výzva
podaná dne 5. 5. 2018; od tohoto data podle jeho názoru běží lhůta k podání žaloby. Stěžovatel
kasační stížností dále požaduje i posouzení meritorna věci - prvotní otázkou ovšem je, zda jeho
žaloba byla opožděná, či nikoliv.
[4] Žalovaný se k podané žalobě nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní – dále též „s. ř. s.“), kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel
je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[6] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž dospěl k závěru, že tomu
tak není.
[7] Podstatou kasační stížnosti je správnost závěru krajského soudu o opožděnosti žaloby.
Podle §79 odst. 1 s. ř. s. může žalobu na ochranu proti nečinnosti podat ten, kdo bezvýsledně
vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu, a může se jí domáhat, aby soud správnímu orgánu
uložil vydat rozhodnutí. Podle §80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat nejpozději do jednoho roku
ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená
zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí, a není – li stanovena, pak ode dne, kdy byl žalobcem
či vůči němu v řízení učiněn poslední úkon.
[8] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud měl pochybnosti o ústavní konformitě lhůty
pro podání žaloby na ochranu před nečinností a vzhledem k tomu, že v jiné věci
(sp. zn. 2 Azs 300/2018) podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení
§80 odst. 1, 2 s. ř. s., řízení o této kasační stížnosti přerušil. O návrhu na zrušení předmětného
ustanovení soudního řádu správního rozhodl Ústavní soud nálezem ze dne 14. 7. 2020
sp. zn. Pl. ÚS 25/2019; proto Nejvyšší správní soud rozhodl výrokem I. o pokračování v řízení
o této kasační stížnosti.
[9] Ústavní soud v citovaném nálezu vycházel z toho, že žaloba proti nečinnosti je podobně
jako jiné žalobní typy vázána lhůtou, jejíž zmeškání nelze prominout. Přitom zdůraznil,
že nečinnost správního orgánu při rozhodování je třeba řešit s předstihem uplatněním prostředků
proti nečinnosti plynoucích z procesních předpisů, což je ostatně podmínkou projednání žaloby.
Dále uvedl, že „Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") nezaručuje výslovně právo na soudní
přezkum nečinnosti správních orgánů, neboť její čl. 36 odst. 2 zakotvuje toliko právo na soudní přezkum
zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy, z něhož nadto může zákon některá rozhodnutí vyloučit“ (odst. 28
nálezu). Napadené ustanovení §80 s. ř. s. podle nálezu neodpírá ochranu před nečinností
správních orgánů, pouze ji podrobuje podmínkám, které nejsou nesplnitelné (odst. 29 nálezu),
ani neústavní (odst. 31 nálezu). Podle Ústavního soudu je institut lhůty historickým institutem
a samotná existence lhůty nemůže být neústavní (odst. 32, 33 nálezu).
[10] Ústavní soud se v odst. 40 - 44 nálezu vyslovil i ke srovnání se žalobami proti
nezákonnému zásahu, u nichž v nálezu sp. zn. II. ÚS 635/18 připustil, že o trvajícím zásahu
se jednotlivec opakovaně každý den "dozvídá" a k zásahu každý den znovu "dochází“. Vycházel však z toho,
že se jedná o odlišný žalobní typ a jiné ustanovení soudního řádu správního a z toho, že zmíněný
nález zásahovou a nečinnostní žalobu odlišoval, protože jinak by svůj závěr vztáhl
i na nečinnostní žalobu. Výslovně pak vyloučil, aby u nečinnostní žaloby každodenní vědomost
účastníka řízení vedla k zakládání nového běhu lhůty, neboť tato vědomost by nic neměnila
„na tom, že o ní v době uplynutí lhůty věděl již cca rok, a během tohoto roku se proti ní mohl bránit. Posouzení,
zda se o něčem žalobce ´kontinuálně dozvídá´, může být relevantní pro výklad zákona, který běh lhůty
od okamžiku dozvědění odvíjí, nikoli pro zrušení zákona, který tak nečiní. Nadto je Ústavní soud toho názoru,
že onou skutečností ve vnějším světě, o které se lze dozvědět, je fakt, že správní orgán nevydal rozhodnutí v době,
kdy ho vydat měl, a stal se nečinným. Skutečně nově ´dozvědět´ se posléze účastník mohl leda o nějaké nové
skutečnosti, tedy typicky o tom, že rozhodnutí bylo vydáno. Má-li být právní řád srozumitelný a jeho aplikace
předvídatelná, musí být respektován význam slov v něm používaných. Opačný přístup, kdy se slovům bez ohledu
na jejich skutečný obsah dává význam podle toho, jakého výsledku řízení si interpret přeje dosáhnout, je projevem
svévole a v určitých případech i nástrojem obcházení pravidel uvedených v čl. 95 odst. 2 Ústavy či §78 odst. 2
a §11 odst. 2 zákona o Ústavním soudu“.
[11] Ústavní soud sice připustil, že „ojediněle mohou nastat situace, v nichž bude obtížné určit počátek
běhu lhůty. To je však potřeba řešit individuálně, nikoli zrušením zákona, který obecně ústavněprávními deficity
netrpí. Naopak, v něm zakotvená jednoroční lhůta poskytuje dostatečný prostor pro vyhnutí nežádoucím dopadům
chybného posouzení jejího počátku, a to i při vědomí, že před jejím uplynutím je potřeba vyčerpat prostředky
v rámci správního řízení a že její zmeškání nelze prominout“ (odst. 47 nálezu).
[12] Citovaný nález Ústavního soudu se tedy zcela jednoznačně vyjádřil k ústavnosti stanovení
lhůty pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu. Z těchto jeho závěrů
proto Nejvyšší správní soud vycházel i při posouzení této kasační stížnosti. V daném případě
nebylo jednoznačné, od kdy má být lhůta k podání žaloby počítána, krajský soud však vzal
v úvahu možné alternativy, přičemž ani v jednom případě nebylo podání žaloby včasné.
[13] Pokud jde o kasační argumentaci stěžovatele, lze mu přisvědčit v názoru,
že pro posouzení lhůty, v níž lze podat žalobu proti nečinnosti, není podstatný jen okamžik
zahájení řízení či úkon správního orgánu, ale i úkon účastníka řízení. Účastník řízení ovšem
nemůže znovu založit nový běh lhůty tím, že opakovaně podá podnět k opatření proti nečinnosti.
I tento závěr má oporu v rozhodnutích Ústavního soudu, který např. v usnesení ze dne
15. 8. 2008 sp. zn. I. ÚS 1169/08, s odkazem na usnesení ze dne 8. 8. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 578/06, uvedl, že "lhůta podle §80 odst. 1 [soudního řádu správního] je lhůtou objektivní,
jejíž počátek nemůže být do té míry v dispozici žalobce, jemuž by lhůta počala běžet vždy znovu s každým dalším
jeho podáním směřujícím k vyřízení správní věci, byť doplněným o některé další skutečnosti". Stěžovatelem
označenou výzvou z 5. 5. 2018 tedy nepočala nově běžet lhůta pro podání žaloby na ochranu
před nečinností, když tato nečinnost je spojena s žádostí o proplacení nákladů rekvalifikačního
kursu, jejíž datum posoudil krajský soud i z hlediska nejistoty o dni jejího podání. Ze žaloby
a jejích příloh plyne, že se stěžovatel v letech 2016 - 2017 opakovaně obracel s dopisy
na Ministerstvo práce a sociálních věcí, tato korespondence ovšem proběhla po uplynutí žalobní
lhůty. Stejně tak na běh lhůty nemají vliv ani stěžovatelovy předchozí neúspěšné žaloby.
[14] Stěžovatel se kasační stížností domáhá, aby Nejvyšší správní soud alespoň obiter dictum
posoudil jeho nárok na proplacení nákladů rekvalifikačního kursu. Kasační soud je ovšem
oprávněn a povinen v mezích kasačních důvodů, případně z důvodů, k nimž je povinen z moci
úřední, posoudit zákonnost napadeného rozhodnutí krajského soudu. V dané věci se proto mohl
zabývat pouze včasností žaloby, jež byla krajským soudem odmítnuta jako opožděná; posouzení
hmotněprávní podstaty sporu je proto v tomto kasačním řízení vyloučeno.
IV. Závěr
[15] S ohledem na shora uvedenou argumentaci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná a zamítl ji (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[16] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve shodě s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť žalobce ve věci neměl úspěch, žalovanému jako úspěšnému účastníku řízení
pak žádné náklady spojené s tímto kasačním řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu