ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.157.2019:35
sp. zn. 2 As 157/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: INS-SPRÁVCE v.o.s.,
se sídlem Dlouhá 103, Hradec Králové, zastoupená JUDr. Bc. Karlem Rohrem, advokátem
se sídlem Borová 537, Pardubice, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem
Vyšehradská 426/16, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne
26. 1. 2018, č. j. MSP-50/2017-ORA-ROZ/3, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2019, č. j. 1 A 33/2018 – 44,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2019, č. j. 1 A 33/2018 - 44,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 26. 1. 2018, č. j. MSP-50/2017-ORA-ROZ/3,
a rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 22. 9. 2017,
č. j. MSP 189/2016-OINS-SRIS/11, se zrušuj í a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a kasační stížnosti částku 21 600 Kč, a to k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Bc. Karla
Rohra, advokáta se sídlem Borová 537, Pardubice, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ministra spravedlnosti (dále jen „ministr“) ze dne 26. 1. 2018,
č. j. MSP-50/2017-ORA-ROZ/3 (dále jen „napadené rozhodnutí“) byl zamítnut rozklad
žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti (dále jen „žalovaný“
či „prvostupňový správní orgán“) ze dne 22. 9. 2017, č. j. MSP 189/2016-OINS-SRIS/11 (dále
jen „prvostupňové správní rozhodnutí“). Tím bylo rozhodnuto, že žalobkyně spáchala správní
delikt dle §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona č. 312/2006 Sb. o insolvenčních správcích,
ve znění do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o insolvenčních správcích“), neboť v rozporu s §19
odst. 2 téhož zákona neuvedla jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává
činnost insolvenčního správce ve vymezených úředních hodinách. Žalovaný totiž dne 5. 5. 2016
v době od 13:27 hodin do 14:39 hodin provedl kontrolu provozovny žalobkyně na adrese
Hrnčířská 761/75, Česká Lípa (dále jen „provozovna“), o čemž byl vyhotoven protokol
o kontrole provozovny ze dne 16. 5. 2016, č. j. MSP-48/2016-OINS-KRIS/4 (dále jen „protokol
o kontrole“); žalobkyně přitom nejméně v této době nebyla přítomna ve své provozovně
a ani zde nebyla přítomna žádná jí pověřená osoba. Za toto jednání byla žalobkyni dle §36b
odst. 3 písm. b) zákona o insolvenčních správcích uložena pokuta ve výši 15 000 Kč a dále
povinnost nahradit náklady správního řízení v částce 1000 Kč.
[2] Rozhodnutí ministra napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“) žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Předně
nesouhlasila se správností skutkových zjištění; jediným důkazním prostředkem je totiž kontrolní
protokol, z nějž však není zřejmé, jak kontrolní orgán formuloval své dotazy k jednotlivým
kontrolovaným subjektům. Osobě přítomné v provozovně žalobkyně (paní W.) nebylo
předloženo žádné pověření ke kontrole a žalovaný ani nezjistil, zda byla pověřenou osobou
žalobkyně, či nikoliv; dále nebyla dodržena podmínka individualizace kontroly, neboť nelze
připustit výkon simultánní kontroly vůči více kontrolovaným osobám. Kontrola proto nebyla
zahájena v souladu se zákonem č. 255/2012 Sb., kontrolní řád (dále jen „kontrolní řád“), pročež
je z ní pořízený protokol nepoužitelný jako důkaz; žalovaný ani ministr přitom nezohlednili
podklady pro rozhodnutí, které jim sama žalobkyně doložila. Skutková zjištění pak nereflektují,
že paní W. byla zaměstnancem ohlášeného společníka žalobkyně, který vykonával činnost
insolvenčního správce jejím prostřednictvím; přítomná osoba tak byla implicitně též pověřenou
osobou žalobkyně. Namítala též, že správní orgány nevyložily zákon o insolvenčních správcích
ústavně korektním způsobem a dále rezignovaly na svou povinnost zkoumat materiální stránku
správního deliktu.
Rozsudek městského soudu
[3] Městský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 13. 5. 2019, č. j. 1 A 33/2018 - 44
(dále též „napadený rozsudek“), zamítl. Neshledal žádné pochybení v postupu žalovaného, který
prováděl kontrolu vůči více subjektům (insolvenčním správcům) v téže provozovně,
a to ve stejném čase; ke kontrole každého z nich totiž měly kontrolní osoby samostatné pověření
a o každé kontrole byl vyhotoven samostatný protokol. Ten o kontrole žalobkyně popisuje
skutková zjištění pouze ve vztahu k ní, nikoliv k ostatním insolvenčním správcům sdílejícím
s ní tutéž provozovnu; z ničeho tedy dle městského soudu nevyplývá, že by byl porušen
individuální charakter provedené kontroly. Odkázal taktéž na zásadu hospodárnosti, v jejímž
světle žalovaný kontrolu realizoval. Nadto provedením kontroly více subjektů ve stejném čase
nebyla nikterak zkrácena práva žalobkyně.
[4] Ohledně zákonnosti zahájení kontroly poukázal městský soud na §5 odst. 3 kontrolního
řádu. Žalovaný vycházel z tvrzení paní W., že je osobou pověřenou k výkonu činnosti pouze jiné
insolvenční správkyně (Jany Horákové). Úřední záznam o kontrole paní W. bez jakýchkoli výhrad
podepsala; je přitom nerozhodné, že její podpis není uveden přímo pod poznámkami
kontrolujících osob, neboť je dostatečně prokázáno, že se s jeho obsahem seznámila. Městský
soud proto naznal, že pokud se v provozovně nenacházela žádná oprávněná osoba žalobkyně,
postupoval kontrolující orgán v souladu s §5 odst. 3 kontrolního řádu a nedošlo k žádnému
pochybení při zahájení kontroly. Protokol o kontrole tedy byl pořízen v souladu se zákonem a
mohl sloužit jako podklad pro vydání rozhodnutí. Nadto městský soud uvedl, že i kdyby žalovaný
postupoval tak, jak požadovala žalobkyně (tj. paní W. by bylo nejprve předloženo příslušné
pověření ke kontrole a až poté by bylo zjišťováno, zda se jedná o pověřenou osobu), nic by to
nemohlo změnit na zjištěném skutkovém stavu, totiž že paní W. jako pověřená osoba žalobkyně
nevystupovala.
[5] Dále městský soud konstatoval, že se ztotožňuje se závěry správních orgánů ohledně
zjištění skutkového stavu věci. Insolvenční správce musí ve své provozovně zajistit skutečný
výkon činnosti; není tedy vůbec rozhodné, zda žalobkyně paní W. k výkonu činnosti pověřila, či
nikoliv, pokud ta v době předmětné kontroly jako pověřená osoba nevystupovala. Důkazy přitom
nebyly hodnoceny selektivně; ministr nepochybil, když uvedl, že důkazy předkládané žalobkyní
jsou irelevantní ve vztahu k jí vytýkanému pochybení, tj. absenci osoby vystupující jako osoba
pověřená žalobkyní k výkonu její činnosti v době prováděné kontroly.
[6] Jestliže žalobkyně namítala, že znakem „skutečného výkonu činnosti“ je soustavnost, odkázal
městský soud na §4 vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování
sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně
(dále jen „vyhláška č. 355/2013 Sb.”); výjimku ze skutečného výkonu činnosti mohou tvořit
jen vážné a výjimečné situace, které umožňují (pouze přechodné) uzavření provozovny
insolvenčního správce. Běžné překážky, jako je účast insolvenčního správce u jednání soudu,
nejsou důvodem pro uzavření provozovny; v těchto případech je insolvenční správce povinen
zajistit chod své provozovny alespoň v rozsahu dle §4 odst. 1 téže vyhlášky. Žalovaný zjistil,
že v úředních hodinách nebyl v provozovně žalobkyně nikdo, kdo by vystupoval jako pověřená
osoba; logicky proto dospěl k závěru o nevykonávání skutečné činnosti insolvenčního správce.
Pokud se totiž insolvenční správce rozhodne pro zřízení provozovny a právní předpis mu stanoví
povinnost otevřít každou provozovnu pro veřejnost alespoň na šest hodin denně nejméně jeden
den v týdnu, má být činnost insolvenčního správce vykonávána po celou tuto dobu. V situaci,
kdy nejméně jednu hodinu (z povinných šesti hodin) nebyla žalobkyní v předmětné provozovně
vykonávána činnost insolvenčního správce, jedná se dle městského soudu o dostatečně závažné
pochybení, které naplňuje skutkovou podstatu příslušného správního deliktu. Nepřisvědčil ani
námitce týkající se nenaplnění materiální stránky deliktu; odkázal přitom na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 – 45, a ze dne 4. 7. 2018,
č. j. 10 As 330/2017 - 75. Správní orgány jsou dle nich povinny se zabývat otázkou materiální
stránky správního deliktu v odůvodnění rozhodnutí jen výjimečně. Pravidelně to bude tehdy, je-li
dle okolností případu společenská nebezpečnost sporná. Taková situace v posuzovaném případě
však nenastala, neboť nebyly shledány žádné výjimečné okolnosti, které by společenskou
škodlivost jednání žalobkyně snižovaly.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
II.1 Kasační stížnost žalobkyně
[7] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu
řízení. Namítá, že městský soud neučinil v podstatě žádné autonomní právní posouzení, nýbrž
pouze převzal dosavadní argumentaci žalovaného; rezignoval dle ní tak na komplexnost
a přezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[8] Osobě přítomné v provozovně (paní W.) nebylo kontrolujícími osobami předloženo
žádné pověření ke kontrole. Jediným v úvahu přicházejícím prvním kontrolním úkonem v daném
případě bylo předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě ve smyslu §5
odst. 2 písm. a) kontrolního řádu, jež byla přítomna na místě kontroly. O jakémkoliv iniciačním
úkonu spočívajícím v předložení pověření komukoliv v provozovně však není v kontrolním
protokolu ani zmínka, ač přítomnost přinejmenším paní W. je nesporná. Žalovaný tedy chybně
tvrdí, že řádně zahájil kontrolu dodatečným oznámením stěžovatelce podle §5 odst. 2 písm. c) ve
spojení s §5 odst. 3 téhož zákona.
[9] Dle stěžovatelky jde v každém okamžiku kontroly o vztah individualizovaný na konkrétní
dotčený subjekt, pročež nelze připustit simultánní výkon kontroly vůči více subjektům, neboť
takový postup postrádá veškeré znaky individualizace. Připouští sice časově bezprostředně
navazující kontrolu více subjektů, avšak vždy se speciálním okamžikem právně konformního
zahájení a ukončení jednotlivé kontroly. Za zcela absurdní považuje argumentaci městského
soudu založenou na zásadě hospodárnosti, kterou kontrolní řád ani nezná; případné subsidiární
použití správního řádu musí být ovládáno restriktivním výkladem. Akceptuje, že je namístě
kontrolu, jež byla spojena s cestovními a jinými náklady, spojit s jinou kontrolní činností; to však
nemůže znamenat, že namísto konsekventní individuální kontroly se kontrolní orgán dostaví
na místo a nepřezkoumatelným a vzájemně neoddělitelným způsobem smísí kontroly více
subjektů. Zásada hospodárnosti nemůže být dle stěžovatelky aplikována tak, že si skrze ni stát
svévolně nastolí „zjednodušující“ postupy za účelem ušetření finančních prostředků, v jejichž
důsledku je ztížena rozpoznatelnost, určitost, adresnost, srozumitelnost a další aspekty
legitimního očekávání adresáta kontrolní činnosti.
[10] Ohrazuje se též proti tomu, že protokol o kontrole je jakýmsi „králem důkazů“, jenž
ovládá celé řízení a jehož presumpce správnosti je městským soudem považována
za neotřesitelnou. Stěžovatelka předložila správním orgánům řadů důkazů prokazujících,
že v předmětný den bylo na její provozovně v České Lípě provedeno jednání s dlužníkem a také
že tato provozovna je skutečným místem výkonu činnosti insolvenčního správce.
Při nepředsudečném posouzení jí doložených důkazů by bylo nezbytné dospět k závěru,
že skutková podstata příslušného správního deliktu nemohla být naplněna; namísto zevrubného
hodnocení všech podkladů založených ve spise však městský soud zcela formalisticky akcentoval
výhradně protokol o kontrole. Přikládal taktéž nemístný význam skutečnosti, že paní W. se
obsahu protokolu o kontrole nebránila; stěžovatelka však poukazuje jednak na fakt přítomnosti
dvou mužů vůči jedné ženě a dále na zmatečnost zahájení a provádění kontroly. Závěr městského
soudu, že se v provozovně stěžovatelky nenacházela žádná oprávněná osoba, proto považuje za
naprosto nepodložený.
[11] Stěžovatelka vyčítá městskému soudu též to, že v napadeném rozsudku vycházel
z vyhlášky č. 355/2013 Sb., ač mu muselo být známo, že její ústavní konformita je předmětem
mimořádně vyhrocené odborné polemiky; částečně přitom byla zrušena nálezem Ústavního
soudu ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 17/15. Ke způsobu, jakým se soud vypořádal s otázkou
soustavnosti „skutečně vykonávané činnosti“, pak stěžovatelka konstatuje, že popírá zjevný úmysl
zákonodárce vztáhnout uvedený zákonný znak k regulérnímu výkonu činnosti insolvenčního
správce v provozovně. Má za to, že městský soud se s žalobou vypořádal mimořádně
formalisticky; jeho posouzení, že došlo k dostatečně závažnému pochybení, a tedy naplnění
skutkové podstaty daného správního deliktu, je jen excesivní akcentací pouze jednoho podkladu
v řízení, o němž jsou navíc důvodné pochybnosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že městský soud zcela
ignoroval ostatní podklady, přičemž však měl povinnost se s nimi vypořádat, neboť
to je základním předpokladem přezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Je proto na místě
zkoumat i to, zda vůbec městský soud dostál zásadě kontradiktornosti řízení.
II.2 Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[12] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že pověření ke kontrole nebylo paní W. předloženo
zcela v souladu s kontrolním řádem; tato osoba totiž v době provádění kontroly (jak sama uvedla
a stvrdila svým podpisem) nevystupovala jako pověřená osoba stěžovatelky a žádná jiná pověřená
osoba se tam nenacházela. Pověření ke kontrole se přitom dle §5 odst. 2 písm. a) kontrolního
řádu předkládá toliko kontrolované osobě nebo osobě povinné, jež je na místě kontroly
přítomna; není proto vůbec relevantní, zda paní W. jindy činila nějaké úkony vůči třetím osobám
jakožto pověřená osoba stěžovatelky, neboť během realizace předmětné kontroly tak
nevystupovala. Argumentaci ohledně zmatečnosti zahájení a provádění kontroly, lidského
nedorozumění či uvedení přítomné osoby v omyl považuje žalovaný za neopodstatněnou. Paní
W. v obdobném případě kontroly insolvenční správkyně Jany Horákové vystupovala v pozici
pověřené osoby, tudíž musela mít povědomí o tom, v čem tato činnost spočívá.
[13] Je přesvědčen, že byl zachován individuální charakter kontroly; ke každé z nich totiž měly
kontrolující osoby samostatné pověření, stejně tak byly o každé kontrole zvlášť vyhotoveny
samostatné protokoly. Jednotlivé kontroly byly též jasně časově ohraničeny; k žádnému smísení
kontrol více subjektů tedy nedošlo. Skutečnost, že se různé kontroly ve stejné provozovně časově
překrývaly, je v tomto konkrétním případě dána jejich povahou a objektivními okolnostmi;
v případě stěžovatelky kontrolující osoby toliko vyčkávaly jejího případného příchodu
do provozovny. Žalovanému také není zřejmé, v čem stěžovatelka spatřuje nezákonnou aplikaci
zásady hospodárnosti a údajné svévolné nastolení zjednodušujících postupů.
[14] K námitce stěžovatelky, že protokol o kontrole byl jediným podkladem rozhodnutí,
žalovaný poukazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle níž jsou součástí protokolu
též zajištěné doklady, výpovědi osob na místě kontroly a další; jako podklad pro rozhodnutí
ve správním řízení tedy slouží jak skutková zjištění uvedená v protokolu o kontrole (tj. sám
protokol jako důkazní prostředek), tak i důkazní prostředky zajištěné v rámci státní kontroly.
Skutečnosti zjištěné při kontrole zanesené v protokolu pak mohou sloužit jako jediný podklad
pro rozhodnutí o spáchání správního deliktu, pokud jsou dostatečné pro vyslovení viny a uložení
správního trestu; z téhož principu ostatně vychází i §81 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich, dle nějž v řízení navazujícím na výkon kontroly mohou být
skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku. Povinnost
správního orgánu řádně objasnit skutečný stav věci přitom není absolutní, nýbrž je korigována
zásadou procesní ekonomie; správní orgán má povinnost zjistit pouze ty skutečnosti, které jsou
relevantní pro předmět řízení, a do takové míry, že o skutkovém stavu nejsou žádné rozumné
pochybnosti. V posuzovaném případě bylo relevantní prokázat, zda se v provozovně stěžovatelky
v době kontroly nacházela jí pověřená osoba, tedy zda byla skutečně vykonávána činnost
insolvenčního správce; to je z protokolu o kontrole jednoznačně patrné. Toto zjištění nevyvrací
žádný jiný stěžovatelkou navržený důkaz; provádění dalších důkazních návrhů proto bylo
shledáno nadbytečným. Ke stejnému názoru přitom dospěl i městský soud, když naznal, že další
navržené důkazy jsou ve vztahu k předmětu řízení irelevantní, čímž se řádně vypořádal
s námitkou stran dokazování.
[15] Žalovaný taktéž uvedl, že „skutečný výkon činnosti“ insolvenčního správce v provozovně
je činností kontinuální; správce je proto povinen ji vykonávat po celou dobu svých úředních
hodin. Takový výklad je zcela v souladu se smyslem a účelem §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona
o insolvenčních správcích, neboť tím je skutečné zajištění výkonu činnosti insolvenčního správce
vůči subjektům insolvenčního řízení, případně i širší veřejnosti. Vyhláška č. 355/2013 Sb. byla
jak v době konání kontroly, tak k okamžiku vydání napadeného rozsudku platným pramenem
práva. Skutečnost, že Ústavní soud její část zrušil, neměla žádný vliv na její aplikaci v řešené věci;
shledal totiž ústavně nekonformním pouze uložení povinnosti fyzické přítomnosti samotného
insolvenčního správce v provozovně bez možnosti pověření třetí osoby, a to ještě pro vybočení
prováděcím právním předpisem z mezí zákonného zmocnění.
II.3 Replika stěžovatelky k vyjádření žalovaného
[16] Stěžovatelka v replice konstatovala, že je zcela v souladu s kontrolním řádem požadovat
po kontrolním orgánu prokázání své totožnosti předložením pověření ke kontrole; nelze
si dle ní představit žádný jiný postup, který by kontrolované osobě zajistil ověření, že se skutečně
jedná o výkon kontroly osobami, jež jsou k tomu oprávněny. Teze předložená žalovaným
by znamenala, že kontrolovaný subjekt nemá ani právo zjistit, zda se někdo za kontrolní osobu
pouze nevydává; předložení pověření ke kontrole nemůže být svěřeno diskreční pravomoci
kontrolujících osob. Jestliže tedy kontrolní orgán nepředložil paní W. pověření ke kontrole, pak
se jedná o zjevné, nezhojitelné a zásadní pochybení krátící práva stěžovatelky.
[17] V otázce legality simultánní kontroly má stěžovatelka za to, že obsah správního spisu
neprokazuje, že by v daném případě byly řádně prováděny časově konsekvenční kontroly
jednotlivých insolvenčních správců; to dle ní ostatně vylučuje samotný obsah kontrolního
protokolu. Městský soud zcela ignoroval argumentaci opírající se o konkrétní časové údaje
o době vykonání kontroly u všech kontrolovaných osob, což dokazuje kontrolu jako smísenou,
tedy stiženou neurčitostí a nepřezkoumatelností.
[18] Brojí též proti označení jí navržených důkazů za nadbytečné; takový procesní postup totiž
odpovídá praktice „koruny důkazů“ ve vztahu ke kontrolnímu protokolu, o níž však doufá,
že je v praxi demokratického právního státu nadobro překonána. Odkaz městského soudu
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 5 Ads 75/2014 - 40, z nějž
obsáhle cituje, považuje za naprosto nepřípadný; Nejvyšší správní soud však poznamenává,
že žádné takové rozhodnutí není v napadeném rozsudku zmiňováno. Stěžovatelka závěrem
shrnuje, že to byl jen a pouze postup výkonu kontroly, který objektivní kontrolní zjištění
k přítomnosti pověřené osoby zmařil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka uplatnila
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[21] Kasační stížnost je důvodná.
III.1 Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[22] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je napadený rozsudek
přezkoumatelný [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u rozhodnutí
přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah pojmu
nepřezkoumatelnosti, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce;
srov. například rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245. Stěžovatelka přitom
shledává napadený rozsudek nepřezkoumatelný z důvodu nekritického převzetí názoru
žalovaného městským soudem, dále pro kusé a zjevně povrchní posouzení žalobních námitek,
resp. nevypořádání některých z nich (body 11, 24 a 26 - 35 žaloby), především pak akcentuje
údajné ignorování podkladů založených stěžovatelkou do správního spisu.
[23] Pokud jde o namítané převzetí argumentace žalovaného (resp. ministra) městským
soudem, Nejvyšší správní soud konstatuje, že sama skutečnost, kdy se soud přikloní k právnímu
názoru jedné ze stran, nemůže zakládat nepřezkoumatelnost rozsudku. Při rozhodování soudu
totiž nelze vyloučit, že shledá argumentaci některého z účastníků natolik správnou
a odůvodněnou, že není nutné či dokonce možné ji dále rozvádět (srov. rozsudek NSS ze dne
20. 3. 2019, č. j. 2 As 257/2018 – 87). Odkázat lze taktéž na rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2016,
č. j. 5 Azs 168/2015 - 36, dle nějž „nepřezkoumatelnost rozsudku nemůže být způsobena ani tím, pokud
krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí zhodnotí průběh správního řízení, ztotožní se s postupem správního
orgánu a jeho závěry souhlasně aprobuje. Z uvedeného nelze dovozovat, že by se soud námitkami stěžovatele
nezabýval, nepodrobil hodnocení žalovaného vlastním úvahám, ale pouze převzal jeho názory“. Městský soud
se v projednávaném případě skutečně v rozhodných otázkách shoduje s právním posouzením
učiněným žalovaným, resp. ministrem. Je ovšem také zřejmé, že sám vycházel ze skutečností
obsažených ve správním spise a uvážil o nich; nelze tedy tvrdit, že se jednalo o automatické
převzetí názoru žalovaného bez autonomního poměření se zjištěným skutkovým stavem
a rozhodnou právní úpravou. Kasační námitka není důvodná.
[24] K výtce kusého a povrchního vypořádání žalobních bodů Nejvyšší správní soud předesílá,
že „nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako
nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo
vydáno“ (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 76).
Povinnost orgánů moci soudní svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako
požadavek na detailní odpověď na každou námitku (srov. odst. 61 rozsudku Evropského soudu
pro lidská práva ve věci Van de Hurk v. Nizozemí); soud totiž na určitou námitku může reagovat
i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní,
a tím se s námitkami účastníka řízení implicitně vypořádá. Absence odpovědi na konkrétní
argument bez dalšího nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí; zejména u velmi obsáhlých
podání by tento přístup vedl až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity
a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se soud vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 13). Taktéž
dle Ústavního soudu, „nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou
námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního
rozhodnutí. (…) není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry
na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený
argumentační systém“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Nejvyšší
správní soud připouští, že právní posouzení provedené městským soudem není příliš obsáhlé
co do jeho rozsahu, má však za to, že (minimálně ve svém kontextu) dostatečně, srozumitelně
a přezkoumatelně vypořádává všechny stěžejní žalobní námitky. Nelze přisvědčit stěžovatelce
v tom, že by body 11, 24 a 26 - 35 žaloby obsahovaly pro věc rozhodnou argumentaci,
již by městský soud zcela ignoroval; nadto není, jak shora citováno, nezbytné explicitně
komentovat každou dílčí tezi žalobce. Jestliže pak stěžovatelka zdůrazňovala především absenci
posouzení jí v řízení předložených podkladů, lze poukázat na zcela explicitní závěr městského
soudu, že „žalovaný nepochybil, když uvedl, že důkazy předkládané žalobkyní jsou irelevantní ve vztahu
k namítanému pochybení, tedy tomu, že v době prováděné kontroly v provozovně žalobkyně nebyla žádná osoba,
která by vystupovala jako osoba pověřená žalobkyní k výkonu její činnosti“; v kontextu dalších pasáží
odůvodnění (srov. odst. 24 napadeného rozsudku) je přitom zjevné, proč tyto důkazní prostředky
považoval za zcela nesouvisející s podstatou řízení. Kasační námitka není důvodná.
[25] Nejvyšší správní soud tedy neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů; z jeho odůvodnění je totiž, i přes relativní stručnost, jasně seznatelné,
jak městský soud uvážil o všech stěžejních žalobních námitkách. Samotná polemika stěžovatelky
se zaujatým právním názorem přitom není důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí; správností
posouzení městského soudu se v tomto kroku ostatně Nejvyšší správní soud vůbec nezabýval.
III.2 Zákonnost zahájení a provedení kontroly
[26] Podle §5 odst. 2 kontrolního řádu je kontrola zahájena prvním kontrolním úkonem, jímž
je a) předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě, která kontrolované osobě dodává nebo
dodala zboží nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje nebo
poskytovala služby nebo její služby využívala či využívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela (dále
jen „povinná osoba“), jež je přítomna na místě kontroly, (…) nebo c) první z kontrolních úkonů bezprostředně
předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě
kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů k výkonu kontroly třeba“. Dle §5 odst. 3 „je-li
kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c) bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující
kontrolovanou osobu o zahájení kontroly dodatečně.
[27] Úřední záznam o kontrole ze dne 5. 5. 2016 obsahuje v rámci poznámek kontrolujících
osob mimo jiné informace, že „v provozovně je přítomna paní R. W., která je pověřenou osobou pouze
k výkonu činnosti ins. správkyně Ing. Jany Horákové. Ve vztahu ke zbývajícím kontrolovaným osobám INS-
SPRÁVCE, v.o.s. (…) se dle vyjádření povinné osoby žádná pověřená osoba nenachází. Pí W. je pověřenou
osobou pro ins. správkyni Ing. Janu Horákovou na základě PM od 2. 5. 2016“. Níže se pod textem
„přítomné osoby měly možnost se seznámit s obsahem tohoto záznamu, přičemž s výše uvedenými skutečnostmi
souhlasí“ nachází podpis přítomné paní W.
[28] V protokole o kontrole pak žalovaný uvedl: „kontrolující osoby následně vstoupily do provozovny
kontrolované osoby (…) v provozovně byla přítomna paní R. W., která na dotaz kontrolujících osob sděluje, že je
povřenou sobou pouze ve vztahu k insolvenční správkyni – paní Ing. Janě Horákové. Ve vztahu ke kontrolované
osobě se, dle jejího vyjádření, žádná pověřená osoba nenachází.“
[29] Stěžovatelka přitom vytýká žalovanému, že paní W. jakožto osobě přítomné v její
provozovně nebylo kontrolujícími osobami dle §5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu předloženo
pověření ke kontrole; dále tvrdí, že prokázání totožnosti kontrolujících osob právě předložením
pověření ke kontrole je nezbytné pro ověření, že se z jejich strany skutečně jedná o oprávněný
výkon kontrolní činnosti [kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud
se zcela ztotožňuje s městským soudem, který aproboval postup žalovaného. Paní W.
v předmětné provozovně v době provádění kontroly sama naprosto jasně a bez jakýchkoli
projevených pochybností sdělila kontrolujícím osobám, že není pověřenou osobou stěžovatelky
(není oprávněna k výkonu činnosti insolvenčního správce vůči třetím osobám), pročež
na ni nelze hledět ani jako na povinnou osobou dle §5 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.
Pro tvrzení stěžovatelky, že paní W. mohla být v této své výpovědi snad zastrašena přítomností
kontrolujících osob (dvou mužů) či uvedena v omyl jejich jednáním nebo mohlo nastat
komunikační nedorozumění, neexistují žádné konkrétní indicie plynoucí ze správního spisu.
Žádná jiná osoba, jež by mohla vůči stěžovatelce vystupovat jako povinná osoba ve smyslu výše
uvedeného ustanovení, se přitom v provozovně nenacházela. Žalovanému lze taktéž přisvědčit,
že je irelevantní (pročež nebylo vůbec jeho povinností ve správním řízení toto prokazovat), zda
paní W. někdy jindy, mimo průběh dané kontroly, jakožto pověřená osoba skutečně činila
jménem stěžovatelky určité úkony insolvenčního správce vůči třetím osobám; během předmětné
kontroly, což je jediný stěžovatelce vytýkaný časový interval, takto dle vlastních slov přítomná
osoba nevystupovala. Za této situace tedy žalovaný nemohl zahájit kontrolu dle §5 odst. 2 písm.
a) kontrolního řádu (ten totiž předpokládá předložení příslušného pověření ke kontrole mimo
kontrolovanou osobu pouze jí povinné osobě, jíž paní W. zjevně nebyla), pročež mu nezbyl jiný
postup zahájení kontroly než podle §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu, což ve spojení s §5
odst. 3 téhož zákona správně učinil.
[30] Jestliže stěžovatelka dále brojí proti postupu, jakým se kontrolující osoby prezentovaly
vůči paní W., pak ani tuto námitku nelze akceptovat. Stěžovatelce sice lze jistě dát za pravdu
v tom, že pokud je jakákoli osoba nacházející se na místě kontroly (v tomto případě paní W.)
vyzvána osobami provádějícími kontrolu k poskytnutí součinnosti (zodpovězení otázky, zdali je
povinnou osobou kontrolované osoby i nikoliv), je tato oprávněna po nich požadovat prokázání
jejich úředního postavení opravňující je k výkonu dané kontrolní činnosti; pakliže tak kontrolující
osoby již samy neučinily. Ty to ovšem mohou uskutečnit například předložením svého
služebního průkazu, nikoliv nutně přímo samotného pověření ke kontrole. Tento úkon je přitom
rozhodný pouze a výhradně pro prokázání oprávnění kontrolujících osob činit vůči osobě
přítomné na místě kontroly činnost vedoucí k získání informací rozhodných pro způsob zahájení
samotné kontroly (tj. zda je či není povinnou osobou kontrolovaného subjektu). Takovýmto
(případným) prokázáním oprávnění se však nezahajuje samotná kontrola [nejedná se o úkon dle §
5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu], nemusí proto být explicitně zmíněn ani v úředním záznamu
o kontrole ani v protokolu o kontrole. Absence jeho uvedení není důvodem nezákonnosti
kontroly, ale spíše dokladem bezproblémovosti jednání kontrolujících osob s přítomnou osobou;
pakliže totiž kontrolní osoby nepovažovaly za nezbytné do úředního záznamu o kontrole tuto
skutečnost uvést, přičemž se toho nedožadovala ani paní W. před jeho podpisem, zjevně o
oprávnění kontrolních osob k výkonu předmětné kontroly nebylo ze strany přítomné osoby
žádných pochyb. Nejvyšší správní soud ovšem především konstatuje, že otázka prokázání
oprávnění kontrolujících osob k výzvě poskytnutí součinnosti vůči paní W. je pro věc samotnou
nerozhodná, neboť se nijak nedotýká práv stěžovatelky; nemá totiž přímý vliv na zákonnost
zahájení kontroly dle §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu. Ostatně oznámení o zahájení
kontroly spolu s protokolem o kontrole byly stěžovatelce řádně doručeny. Kasační námitka je
proto nedůvodná.
[31] Stěžovatelka brojí též proti údajně simultánnímu průběhu více kontrol různých subjektů,
které měly být nepřezkoumatelným a vzájemně neoddělitelným způsobem smíseny dohromady;
předmětná kontrola tak dle ní postrádá veškeré znaky individualizace. Nesouhlasí taktéž s aplikací
zásady hospodárnosti řízení takovým způsobem, že byla ztížena rozpoznatelnost, určitost,
adresnost a srozumitelnost proběhnuvší kontroly [taktéž kasační důvody dle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s.]. Ani s těmito výhradami se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Sama
skutečnost, že žalovaný provedl v témže čase kontrolu více insolvenčních správců sídlících
v provozovně na stejné adrese, není bez dalšího důvodem její nepřezkoumatelnosti
či zmatečnosti, obzvláště byly-li tyto kontroly provedeny v nepřítomnosti kontrolovaných osob.
Jak již správně konstatoval žalovaný a následně potvrdil též městský soud, rozhodné je,
že ke každé z těchto kontrol měly kontrolující osoby samostatné pověření a o každé z nich byl
vyhotoven vlastní protokol; ten o kontrole stěžovatelky se přitom týká výlučně popisu zahájení
a průběhu kontroly vůči ní, stejně tak je v něm shrnuto pouze jí vytýkané pochybení. Každá
kontrola byla taktéž zahájena samostatným úkonem. Nejvyššímu správnímu soudu tak není
zřejmé, v čem (zcela konkrétně) stěžovatelka spatřuje opakovaně vytýkané porušení
individualizace proběhnuvší kontroly; nenaznal proto, že by postupem žalovaného tkvícím
ve snaze o co možná nejhospodárnější průběh řízení, byla jakkoli dotčena práva stěžovatelky.
Předmětná kontrola totiž byla provedena způsobem přezkoumatelně ji oddělujícím od jiných
(téhož času na tomtéž místě učiněných) jiných kontrolních procesů. Kasační námitka
je nedůvodná.
[32] Nejvyšší správní soud shrnuje, že předmětná kontrola vůči stěžovatelce byla zahájena
a provedena v souladu s kontrolním řádem; z ní vzešlý protokol o kontrole byl řádně pořízeným,
a tedy přípustným, důkazním prostředkem. Stejně tak lze aprobovat skutková zjištění správních
orgánů potvrzená městským soudem, totiž že osoba přítomná v provozovně stěžovatelky (paní
W.) v době kontroly vůči třetím osobám (zde konkrétně kontrolujícím osobám) zjevně
nevystupovala jakožto osoba pověřená k výkonu činnosti insolvenčního správce namísto
stěžovatelky.
III.3 Naplnění skutkové podstaty správního deliktu
[33] Podle §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích, ve znění
do 30. 6. 2017 (tj. pro nyní posuzovanou věc rozhodném znění), se insolvenční správce dopustil
správního deliktu tím, že v rozporu s §19 odst. 2 neuvede jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně
vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách. Dne 1. 7. 2017 pak nabyla účinnosti novela zákona
o insolvenčních správcích č. 64/2017 Sb. (terminologicky dotčená zákonem č. 183/2017 Sb.),
dle níž se citovaná materie přesunula do §36b odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích,
podle něhož se insolvenční správce totožně dopustí přestupku tím, že v rozporu s §19 odst. 2 a §5a
odst. 4 neuvede jako svou provozovnu místo, ve kterém skutečně vykonává činnost v úředních hodinách; zároveň
však došlo k vložení nového ustanovení §36b odst. 2 zákona o insolvenčních správcích,
jež od 1. 7. 2017 zní: insolvenční správce nebo ohlášený společník insolvenčního správce, je-li insolvenčním
správcem veřejná obchodní společnost, se dopustí přestupku tím, že nevykonává činnost v úředních hodinách sídla
nebo provozovny insolvenčního správce.
[34] Dle §19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, který ani předmětnou novelou
nedoznal žádné změny, se přitom na základě písemné žádosti insolvenčního správce do seznamu zapíše
adresa provozovny insolvenčního správce a úřední hodiny, ve kterých bude činnost vykonávat.
[35] Podle vyhlášky č. 355/2013 Sb. pak platí, že provozovna musí být pro veřejnost otevřena
v pracovních dnech v časovém rozmezí od 7 do 18 hodin alespoň šest hodin denně, a to pravidelně alespoň jeden
den v týdnu (§3 odst. 1). Úřední hodiny každé provozovny musí být stanoveny tak, aby insolvenční správce
v každé provozovně zajišťoval činnosti podle §4 (§3 odst. 2). Provozovna může být výjimečně na přechodnou
dobu uzavřena z vážných důvodů, a to zejména zdravotních nebo provozních. Nebrání-li tomu vážné důvody,
umístí insolvenční správce v dostatečném předstihu na vhodném a viditelném místě u vstupu do dotčené provozovny
informační tabuli s uvedením důvodu uzavření a označením počátku a konce uzavření. Informační tabule musí být
takto umístěna po celou dobu uzavření provozovny (§3 odst. 3). Insolvenční správce je povinen v každé své
provozovně v úředních hodinách zajišťovat činnosti stanovené insolvenčním zákonem, a to zejména a) přijímání
písemností, b) poskytování součinnosti insolvenčního správce, c) umožnění proplácení částek určených pro jednotlivé
věřitele v rozvrhovém usnesení, d) evidování doby a důvodů přechodného uzavření provozovny (§4 odst. 1). Je-li
insolvenční správce určen v insolvenčním řízení (…), je povinen v provozovně po celou dobu úředních hodin
zajišťovat alespoň (…) činnosti bezprostředně související s tímto insolvenčním řízením, a to zejména
a) shromažďování podkladů pro insolvenční řízení, b) umožnění účastníkům insolvenčního řízení nahlédnout
do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven, c) jednání s dlužníkem
(§4 odst. 2).
[36] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti mimo jiné také namítá, že jí vytýkaným jednáním
nemohla být naplněna příslušná skutková podstata správního deliktu; městský soud se dle jejího
názoru nesprávně vypořádal s otázkou soustavnosti „skutečně vykonávané činnosti“ insolvenčního
správce v jeho provozovně, a to způsobem, který popírá zjevný úmysl zákonodárce [kasační
důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud poukazuje, že právní otázkou,
zda §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích (ve znění do 30. 6. 2017)
umožňoval žalovanému postihnout takový výkon činnosti insolvenčního správce, kdy se v jeho
provozovně zapsané do příslušného seznamu v úředních hodinách nevyskytoval buď sám
insolvenční správce, nebo jím pověřená osoba, zabýval již ve svém nedávném rozsudku ze dne
16. 4. 2020, č. j. 2 As 431/2018 - 47; v jeho odst. [14 - 18] přitom dospěl k následujícím závěrům:
[37] Mezi znaky tvořící součást skutkové podstaty správního deliktu (po 1. 7. 2017 přestupku) je vždy
objektivní stránka, objekt a subjekt, u přestupku fyzické osoby je pak třeba zkoumat ještě stránku subjektivní,
jež však pro účely nyní posuzovaného správního deliktu není podstatná. Klíčové je pro posouzení nyní vznesené
otázky vymezení objektivní stránky. Ta může být naplněna buď konáním, nebo opomenutím. To, jaká forma
přichází v ten který případ do úvahy, lze dovodit primárně gramatickým výkladem normy. V nyní aplikované
skutkové podstatě správního deliktu je objektivní stránka vyjádřena pomocí výrazu „neuvede“. Z použitého
výrazu je pak možné případně výkladem dovodit určitý význam, tím však dle soudu nemůže být pro účely právní
úpravy účinné do 30. 6. 2017 význam dovozovaný žalovaným a reprezentovaný výrazem „nevykonává“.
Především je k tomu třeba vzít v úvahu i normu, na niž ustanovení §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona
o insolvenčních správcích odkazuje, tedy §19 odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, na jehož porušení
je uplatnění skutkové podstaty vázáno. Uvedené ustanovení definuje povinnost insolvenčního správce uvést adresu
provozovny insolvenčního správce a úřední hodiny, ve kterých bude činnost vykonávat. V žádosti insolvenční
správce rovněž uvede datum zahájení výkonu činnosti v provozovně. Žádnou jinou povinnost dané ustanovení
nestanoví, porušit lze tedy pouze povinnost „uvést“. Insolvenční správce se pak správního deliktu dopustí tehdy,
kdy neuvede v žádosti místo provozovny, v níž skutečně vykonává činnost ve vymezených úředních hodinách, nikoli
tehdy, kdy jako místo v žádosti uvede takové, v němž činnost skutečně nevykonává. Jakkoli by možná z pohledu
žalovaného bylo logické postihnout i podle právní úpravy účinné do 30. 6. 2017 jednak neuvedení místa
provozovny, v níž je činnost vykonávána, tak i jednání, kdy je místo nahlášeno, ale nejsou dodržovány úřední
hodiny pro ně stanovené, muselo by to být jasně vyjádřeno, což v tomto případě nebylo. Možná analogie či hledání
smyslu právní normy znamenající rozšíření věcné působnosti nad rámec doslovného výkladu a v konečném
důsledku i rozšíření správně trestní odpovědnosti v neprospěch obviněného je pak v příkrém rozporu se zásadou
vyjádřenou v čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, resp. čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a zásadou nullum
crimen sine lege (mimo jiné rozsudek Nejvyššího správního soudu z 25. 2. 2015, č. j. 1 As 236/2014 - 22).
Argumentace krajského soudu v napadeném rozsudku, že výklad zvolený žalovaným je jediný možný,
je pak ve světle právě uvedeného zcela chybná, naopak žalovaný měl užít takovou formu výkladu, která šetří
práva adresátů právní normy a jejich legitimní očekávání. Skutková podstata nejen trestného činu, ale i správního
deliktu, by měla být dostatečně určitá, konkrétní a jednoznačná, aby adresáti právní normy mohli svoje jednání
právní normě přizpůsobit (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006-96,
publ. pod č. 1258/2007 Sb. NSS). To, že výklad zvolený jak krajským soudem, tak i žalovaným, je zcela
chybný a ve snaze postihnout i jednání, jež podle dříve účinné úpravy postihnout nebylo možné, zcela účelový
a se shora citovanou judikaturou zdejšího soudu rozporný, pak zřetelně vyvstane především ve srovnání s právní
úpravou účinnou od 1. 7. 2017. Lze sice souhlasit s názorem krajského soudu i žalovaného, že došlo k precizaci
znaků skutkové podstaty, avšak nikoli k pouhé precizaci, ale i k zakotvení do té doby v zákoně neobsažených
skutkových podstat správních deliktů. Skutečnosti, že před 1. 7. 2017 nebylo možné postihnout jednání,
jež u stěžovatele postiženo bylo, nasvědčuje nově zakotvené ustanovení §36b odst. 2 zákona o insolvenčních
správcích, jež zcela explicitně dopadá právě na projednávanou věc. Z toho lze dovodit, že podle dříve formulované
skutkové podstaty užité žalovaným takové jednání postihnutelné nebylo. Nasvědčuje tomu ale rovněž prakticky
z hlediska významu nezměněná skutková podstata správního deliktu (ve smyslu zákona č. 64/2017 Sb.) podle
§36b odst. 1 písm. g) zákona o insolvenčních správcích pracující opět pouze s objektivní stránkou v podobě
výrazu „neuvede“. Stěží by bylo možné najít smysl nové právní úpravy podle §36b odst. 2 zákona o insolvenčních
správcích, kdyby stejné jednání již bylo možné postihnout podle dosavadní úpravy §36b odst. 1 písm. d) bod 2
zákona o insolvenčních správcích. K tomu, že přijetí nové úpravy bylo vedeno mimo jiné účelem zaplnění určitých
mezer v dohledové činnosti žalovaného nad výkonem činnosti insolvenčních správců, se ostatně hrdě hlásí
i důvodová zpráva, jež mimo jiné v obecné části uvádí v bodech 1.5.2: „Současná kontrolní a správně-právní
pravomoc ministerstva vyplývající z §36 a 36b ZIS se totiž nevztahuje k povinnostem při výkonu funkce
insolvenčního správce, nýbrž toliko k povinnostem, které výkonu funkce insolvenčního správce nutně předcházejí
(např. informační povinnosti insolvenčního správce o změnách v podmínkách pro vstup do profese insolvenčního
správce nebo povinnosti uvést za provozovnu místo, ve kterém insolvenční správce skutečně vykonává činnost)“,
nebo v bodu 1.6.2: „V případě nepřijetí navrhované právní úpravy hrozí pro případ obcházení a porušování
zákona ze strany insolvenčních správců a porušování povinností při výkonu jejich funkce absence reálné možnosti
ministerstva spravedlnosti na tuto závadnou činnost insolvenčních správců dohlížet a sankcionovat ji“, případně
bodu 2.2.2 „Dohledový orgán (při přijetí navrhovaného řešení, které počítá s rozšířením jeho pravomocí,
resp. s možností dohledu a sankcionování neplnění povinností i tam, kde toto dle stávající úpravy možné není)
tak může bezprostředně, a tedy účinně a efektivně, dohlížet a případně sankcionovat pochybení jednotlivých
insolvenčních správců“. Bylo-li smyslem novely posílení dohledových kompetencí žalovaného nad výkonem činnosti
insolvenčních správců nejen pro dobu při vstupu do systému, ale i poté při běžném výkonu jejich činnosti, přičemž
mělo dojít k postihu dříve nepostižitelných jednání, a výsledkem je mimo jiné zakotvení nové skutkové podstaty
správního deliktu podle §36b odst. 2 zákona o insolvenčních správcích, jediným možným rozumným výkladem je,
že do 30. 6. 2017 jednání stěžovatele, jež je popsáno ve skutkové větě, postižitelné nebylo, resp. nebylo možné
postihnout nevykonávání činnosti insolvenčního správce v provozovně v úředních hodinách této provozovny.
[38] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní projednávaném případě nemá žádný důvod
se od svého výše citovaného posouzení totožné právní otázky odchýlit. Shrnuje proto,
že byť v provozovně stěžovatelky v jejích úředních hodinách nevykonávala činnost
insolvenčního správce ani ona sama, ani žádná jí pověřená osoba (srov. bod III. 2 tohoto
rozhodnutí), nelze toto jednání subsumovat pod skutkovou podstatu správního deliktu
vyjádřeného v §36b odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o insolvenčních správcích (ve znění
do 30. 6. 2017). To je samo o sobě důvodem pro zrušení napadeného rozsudku městského
soudu; Nejvyšší správní soud se proto již nezabýval dalšími kasačními námitkami stěžovatelky
brojícími proti právnímu posouzení zjištěného skutkového stavu.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud chybně označil za žalovaného ministra
spravedlnosti, který však není samostatným správním orgánem. Směřuje-li totiž žaloba proti
rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy, je žalovaným sám tento ústřední orgán.
Toto pochybení však nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí městského soudu, neboť ministr
je funkční složkou žalovaného (tj. Ministerstva spravedlnosti) a soud tak fakticky jednal
s žalovaným.
[40] Protože však, jak shora uvedeno, napadený rozsudek spočívá na nesprávném posouzení
právní otázky městským soudem, Nejvyšší správní soud jej zrušil. Důvody, pro něž tak učinil,
zde ovšem existovaly již v průběhu řízení před městským soudem, pročež současně zrušil
i napadené rozhodnutí ministra a též prvostupňové správní rozhodnutí žalovaného a věc vrátil
žalovanému [srov. §110 odst. 1 a 2 písm. a) s. ř. s.]. Ten je v dalším řízení vázán vysloveným
právním názorem Nejvyššího správního soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[41] Protože je Nejvyšší správní soud posledním soudem, který se věcí zabýval, rozhodl
jak o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti, tak také o žalobě; při posouzení práva účastníků
na náhradu nákladů řízení přitom vyšel z přiměřeného užití §60 odst. 1 s. ř. s. (v souladu
s §120 téhož zákona), které spojuje právo na náhradu nákladů řízení s kritériem procesního
úspěchu účastníka ve věci samé. Jelikož Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou
a vyhověl stížnímu petitu stěžovatelky a zároveň zrušil i předtím žalobou napadené rozhodnutí
ministra, nelze než uzavřít, že stěžovatelka zaznamenala úspěch ve věci, a to jak v řízení o kasační
stížnosti, tak de facto i v řízení před městským soudem; za obě soudní řízení jí proto náleží náhrada
účelně vynaložených nákladů. Tyto náklady sestávají ze zaplacených soudních poplatků
a z nákladů zastoupení. Stěžovatelka zaplatila soudní poplatek za žalobu proti rozhodnutí
ministra ve výši 3000 Kč [položka 18 bod 2 písm. a) Sazebníku soudních poplatků,
jenž je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, v rozhodném znění]; soudní
poplatek zaplatila rovněž za řízení o kasační stížnosti, a to ve výši 5000 Kč (položka 19 téhož
Sazebníku). Pokud jde o náhradu nákladů jejího zastoupení advokátem, tato spočívá v částce
odpovídající mimosmluvní odměně za celkem čtyři úkony právní služby: příprava a převzetí
zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí právních služeb [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů], 3x písemné podání ve věci, tj. žaloba proti
napadenému rozhodnutí, kasační stížnost, replika k vyjádření žalovaného [§11 odst. 1 písm. d)
téže vyhlášky]; to vše v hodnotě 3100 Kč za každý úkon právní služby [§7 bod 5 ve spojení
s §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky], včetně čtyř paušálních částek náhrady hotových výdajů advokáta
ve výši 300 Kč [§13 odst. 4 vyhlášky]. Nejvyšší správní soud přitom stěžovatelce nepřiznal
náhradu nákladů za účtovaný úkon právní služby „porada ve věci po obdržení napadeného rozsudku“
(srov. č. l. 18 spisu NSS), neboť její uskutečnění nebylo zdejšímu soudu stěžovatelkou nikterak
doloženo; nadto je tato činnost podřaditelná pod úkon právní služby podání kasační stížnosti.
Zástupce stěžovatelky není plátcem DPH. Celkem tedy, včetně soudního poplatku, je žalovaný
povinen nahradit stěžovatelce na účelně vynaložených nákladech řízení o žalobě a kasační
stížnosti částku ve výši 21 600 Kč, a to k rukám zástupce stěžovatelky JUDr. Bc. Karla Rohra,
advokáta se sídlem Borová 537, Pardubice, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu