ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.249.2019:35
sp. zn. 2 As 249/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce:Myslivecký spolek Hubert Malá
Hraštice, se sídlem Zahořany 156, Mníšek pod Brdy, proti žalovaným: 1) Městský úřad Nový Knín,
se sídlem náměstí Jiřího z Poděbrad 1, Nový Knín, 2) Městský úřad Dobříš, se sídlem Mírové
náměstí 119, Dobříš, 3) Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, v řízení
ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze,
ze dne 31. 7. 2019, č. j. 43 A 54/2019 – 8,
takto:
I. Kasační stížnost se z a mí t á .
II. Žalobce n e má p r á vo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaným se n ep ř i zn á vá náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Včasnou kasační stížností žalobce jako stěžovatel napadá shora označené usnesení Krajského
soudu v Praze na ochranu před nezákonným zásahem, jímž byla odmítnuta jeho žaloba podaná u tamního
soudu dne 8. 7. 2019. Žaloba byla označena jako žaloba na nečinnost orgánu veřejné správy a bylo
jí požadováno: 1) uložení povinnosti stavebnímu úřadu v Novém Kníně „zahájit řízení o odstranění trvalého
elektrického oplocení pastvin na hraniční navigaci říčky Kocáby, která tvoří zároveň hranici honitby MS Hubert Malá
Hraštice a tím zajistit volný přístup zvěři k levému břehu Kocáby“, 2) uložení povinnosti Odboru ŽP v Dobříši
„zahájit správní řízení o odstranění trvalého elektrického oplocení a zákazu intenzivního výkrmu ovcí, způsobujících
poškození významného krajinného prvku nivy Kocáby a v dotčených lokalitách zajistit obnovu poškozených břehů a obnovení
ovcemi zničených břehových porostů“.
II. Rozhodnutí krajského soudu
2. Krajský soud předně konstatoval, že proti třetímu žalovanému žaloba směřuje jen proto,
že je nadřízeným prvních dvou. Žaloba vychází ze skutkového stavu, kdy Ekofarma Kosařův mlýn, s. r. o.,
elektrickým plotem ohradila plochu 60 – 70 ha včetně cca 4 km říčky Kocáby, která je významným
krajinným prvkem, a v důsledku intenzivního chovu cca 1500 ovcí zde dochází k devastaci přírody
a k porušení zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), zákona č. 449/2001 Sb. o myslivosti,
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon) a dalších právních předpisů. Podle žaloby tím dochází k ovlivnění
mysliveckého hospodaření a migraci suchem stresované zvěře do jiných lokalit. Žalovaní tak měli zahájit
příslušná řízení k nápravě a neučinili tak. Krajský soud posoudil žalobu jako žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019,
č. j. 5 As 311/2018 – 42, podle něhož neexistuje žádné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední.
Dále poukázal na shodný právní názor zastávaný Ústavním soudem v usneseních ze dne 21. 11. 2017,
sp. zn. III. ÚS 34/66, ze dne 23. 1. 2019, sp. zn. I. ÚS 3743/18, a ze dne 26. 6. 2019,
sp. zn. I. ÚS 1722/19. Řešení ve prospěch žalobce krajský soud nenalezl ani v zákoně o myslivosti
a odmítl žalobcovu teorii, že by soud mohl posuzovat správnost věcného vyřízení žalobcových podnětů
žalovanými (zde odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017
– 46). Krajský soud zmínil i setrvalou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž nesplnění
podmínky plausibilního tvrzení nezákonného zásahu vede k odmítnutí žaloby. Proto žalobu odmítl podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud se rovněž vypořádal s alternativou, že se žalobce skutečně
domáhal ochrany proti nečinnosti a konstatoval několik soudních rozhodnutí řešících vztah těchto
žalobních typů s vyústěním, že nečinnostní žalobou se nelze domáhat zahájení řízení z moci úřední.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaných
-kasační stížnost
3. Stěžovatel opírá kasační stížnost o §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Krajskému soudu vytýká
restriktivní pojetí pojmu „nezákonný zásah“. Krajský soud se vůbec nezabýval tím, zda nejsou
nezákonným zásahem několikaleté obstrukce správních orgánů a jejich omisivní chování, které zjevně
poškozuje stěžovatelovy zájmy. Odmítnutí žaloby považuje za odporující smyslu českého právního řádu,
za nelogické a absurdní. Blokuje průchod spravedlnosti a nedává žádnou standardní možnost řešení.
Přitom nekonání žalovaných konzervuje protiprávní stav. Rozhodnutí považuje za odporující právu EU,
neboť je odepřením spravedlnosti, a soudce, který takové rozhodnutí vydal, by byl okamžitě nařčen
z odepření spravedlnosti a měl by obrovské potíže. Z hlediska českého práva považuje argumentaci
krajského soudu, byť podepřenou řadou judikátů, za povrchní a mířící mimo text žaloby. Každý ví,
že správní orgán může zahájit řízení z moci úřední nebo na návrh. Napadené usnesení však vychází
z toho, že se stěžovatel domáhal rozhodnutí, které by správnímu orgánu nařizovalo zahájit řízení „ex offo“,
což je samozřejmě protismyslné a absurdní. Z textu žaloby je však jasné, že stěžovatel pouze upozorňoval
soud na povinnost správního orgánu zahájit řízení z moci úřední, pokud se dozví o porušení práva a řízení
je v jeho kompetenci O protiprávním stavu žalovaní vědí, ale nekonají. Povinnost správního orgánu trvá,
ať je na ni správní orgán upozorněn, či nikoliv. Jeho nečinnost působí stěžovateli hmotnou škodu
(zvýšeným úhynem zvěře) a poškozuje jeho zájmy (myslivecké hospodaření) i zájem veřejný (devastace
ŽP). Podle stěžovatele napadené usnesení trpí řadou nedostatků a stojí na chybném právním posouzení.
Proto navrhuje jeho zrušení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu projednání.
-vyjádření žalovaných
4. Ze žalovaných využil možnosti podání vyjádření ke kasační stížnosti pouze třetí žalovaný. Uvedl,
že se ztotožňuje s posouzením soudu. Skutečnost, že správní orgány neshledaly ve stěžovatelových
podnětech důvod pro zahájení jakéhokoli řízení, přičemž mu vždy sdělily důvody svého postupu, nelze
považovat ani za nečinnost ani za nezákonný zásah. Ve vztahu k nečinnosti žalovaný neeviduje žádné
podání, kterým by se stěžovatel domáhal opatření proti nečinnosti podle §54 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „správní řád“). Namítá-li stěžovatel, že žalobou chtěl soud upozornit na povinnost
správních orgánů zahájit řízení, pak sám potvrdil, že žalobu použil jen k prosazení svých hospodářských
zájmů a nikoliv k ochraně svého veřejného subjektivního práva. Navrhuje proto zamítnutí kasační
stížnosti jako nedůvodné.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
IV.1. Podmínky projednání kasační stížnosti
5. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel jedná prostřednictvím svého pověřeného člena s právnickým
vzděláním. Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
6. Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
IV.2. Posouzení důvodnosti kasačních námitek
7. Stěžovatel uplatnil kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném právním posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí návrhu. V případě odmítnutí návrhu jej ovšem soud věcně nezkoumá, a proto
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřichází v úvahu. V kasačním řízení pak je třeba
se zabývat pouze tím, zda bylo odmítnutí návrhu zákonné či nikoliv. Jen v těchto mezích se Nejvyšší
správní soud zabývá zákonností právních úvah krajského soudu.
8. Stěžovatel namítá nesprávné právní posouzení žaloby. Ta byla podána jako žaloba proti
nečinnosti žalovaných ve znění již vymezeném výše v odst. 1., a to nejen svým označením, ale i výslovným
zněním petitu. V důvodech žaloby je popsána aktivita stěžovatele spočívající v podávání podnětů a žádostí
o zahájení řízení vůči všem třem žalovaným v průběhu let 2012 – 2019. Žaloba pak ústí v jednoznačný
požadavek vůči žalobcům 1) a 2) na zahájení řízení, jehož předmětem by bylo zejména odstranění
konkrétního oplocení. Krajský soud správně vycházel z toho, že žalobou na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu podle §79 s. ř. s. se lze domáhat pouze toho , aby soud uložil správnímu orgánu vydat
rozhodnutí nebo osvědčení, a to za předpokladu, že byly bezvýsledně vyčerpány prostředky, které
k ochraně proti nečinnosti stanoví procesní předpis, podle něhož se správní řízení vede. Zkoumání,
zda stěžovatel tento prostředek využil, nemá význam za situace, že žalobou na ochranu před nečinností
správního orgánu se nelze domáhat zahájení správního řízení. Stěžovatel proti tomu, že jeho žaloba byla
posouzena podle obsahu jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem nic nenamítá, jen je názoru,
že jí mělo být vyhověno, protože nemá jinou cestu obrany svých i veřejných zájmů. K jeho tvrzení
o nemožnosti jakkoliv se bránit před nečinností správního orgánu spočívající v nezahájení řízení
zahajovaného z moci úřední lze jen podotknout, že tomu tak úplně není. Správní řád, na rozdíl
od soudního řádu správního, takovou ochranu zná (§80 odst. 2 správního řádu).
9. Žalobou podle §82 s. ř. s. se lze domáhat buď ochrany proti nezákonnému zásahu, nebo určení
toho, že zásah byl nezákonný. Zásahem by mohla být i nečinnost správního orgánu, ovšem jen
za podmínky, že nespočívá v nevydání rozhodnutí či osvědčení a že takovým postupem došlo k přímému
zkrácení na právech. Pokud jde o řízení zahajovaná z moci úřední podle §46 odst. 1 správního řádu,
pak podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017 - 46, „(o)soba,
která by byla účastníkem řízení zahajovaného toliko z moci úřední dle §46 správního řádu, nemá veřejné subjektivní právo
na to, aby toto správní řízení bylo zahájeno. Proto se nemůže zahájení takového správního řízení na základě svého podnětu
dle §42 správního řádu úspěšně domáhat ani cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením dle §82 s. ř. s.“. V případě řízení zahajovaných z moci úřední správní orgán pouze přijímá
podněty k zahájení řízení podle §42 správního řádu, na jejichž základě buď řízení sám zahájí,
nebo podateli do 30 dnů sdělí důvody, proč tak neučil.
10. Stěžovatel namítá, že důvody krajského soudu jsou protismyslné, neboť se nedomáhal toho,
aby soud nařídil žalovaným zahájení řízení z moci úřední; je si vědom, že to nejde, ale chtěl upozornit
na nezákonný postup žalovaných. Toto stěžovatelovo tvrzení je v přímém rozporu se žalobním petitem
a navíc i se smyslem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Krajský soud se tedy správně
vypořádával se zněním žaloby, a to jak z hlediska formulace petitu, tak z hlediska důvodů v žalobě
uvedených. Pokud by stěžovatel brojil jen proti tomu jakým způsobem žalovaní nakládali s jeho podněty,
je třeba poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 285/2016 – 86,
podle něhož „(p)ostup při šetření podnětu k zahájení řízení dle §42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou
úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu §82 a násl. s. ř. s., jen pokud zasahují do práv
oznamovatele“.
11. Krajský soud se vypořádal i s tím, zda postup žalovaných není zásahem do žalobcových práv.
Učinil tak obsáhlou citací z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019,
č. j. 5 As 311/2018 - 42, na niž lze odkázat a znovu připomenout jeden ze závěrů soudu, podle něhož
„možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží a priori k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním
orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob. Není zde tedy dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné
na základě pouhého podnětu. Z tohoto důvodu není proto nutné podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu
(srov. rozsudky NSS ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009-139, a ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58). To ostatně
vyplývá i z judikatury Ústavního soudu, dle které neexistuje žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické
nebo právnické osoby na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení, v rámci něhož by byl tento subjekt
za porušení právních předpisů stíhán (např. usnesení ÚS ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, a ze dne
8. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 586/02)“. Ve vztahu k případné ochraně veřejných zájmů na ochraně životního
prostředí lze z citovaného rozsudku dále znovu připomenout, že ani spolek, jehož předmětem činnosti
je ochrana životního prostředí nedisponuje veřejným subjektivním právem na vyhovění podnětu
k zahájení řízení z moci úřední (k tomu dále rozsudky NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009 - 58,
ze dne 14. 4. 2016, čj. 3 As 141/2015-29, či ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46). Přiléhavý byl
i odkaz krajského soudu na judikaturu Ústavního soudu aprobující neexistenci veřejného subjektivního
práva na zahájení správního řízení z moci úřední (usnesení ze dne 21. 11. 2017, sp. zn. III. ÚS 3466/17,
ze dne 23. 1. 2019, sp. zn. I. ÚS 3743/18 a ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. I. ÚS 1722/19). Krajský soud
se vyjádřil i k tomu, že subjektivní veřejné právo na zahájení řízení z moci úřední stěžovateli neplyne
ani z jiných zákonů; ostatně stěžovatel na žádné takové zákonné ustanovení nepoukazuje.
12. Lze tak uzavřít, že na straně stěžovatele nebylo zjištěno veřejné subjektivní právo, které by bylo
porušeno nezahájením jím požadovaných řízení ze strany stěžovatele 1) a 2). Stejně tak zde nebyl shledán
takový zásah do jeho veřejných subjektivních práv postupem těchto žalovaných při vyřizování jeho
podnětů. Pokud jde o žalovaného 3), nesměřoval vůči němu žalobní petit a podle obsahu žaloby mu bylo
vytýkáno jen to, že vůči podřízeným nezasáhl. Stěžovatel není tím, kdo by byl přímo zkrácen na svých
právech postupem žalovaných, jeho namítané dotčení majetkových práv je nepřímým důsledkem
vztahujícím se k samotné existenci oplocení a způsobu hospodaření soukromého subjektu.
13. Nejvyšší správní soud si při rozhodování této věci byl vědom, že otázka možnosti zásahových
žalob směřujících vůči nezahájení řízení zahajovaného z moci úřední byla podle §17 odst. 1 s. ř. s.
předložena rozšířenému senátu (usnesení ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019 - 28). Neshledal v tom
však důvod k přerušení tohoto řízení a vyčkání rozhodnutí rozšířeného senátu. Vyřešení sporné otázky
by se totiž nijak nedotklo posouzení dané věci. V ní se totiž nejedná o takové dotčení hmotných práv,
které vedlo tento soud k odlišnému posouzení v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 199/2018 – 37.
14. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s právním závěrem krajského soudu, že tvrzené neprovedení
úkonů, není nezákonnými zásahy podle §82 s. ř. s., a že bylo na místě žalobu odmítnout pro nedostatek
podmínek řízení.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
15. Z důvodů výše uvedených dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
16. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Úspěšným žalovaným nevznikly náklady spojené s tímto řízením, proto jim
nebyly přiznány.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu