ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.69.2019:40
sp. zn. 2 As 69/2019 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Apoštolská církev,
se sídlem Polní 1105/15, Český Těšín, doručovací adresa Apoštolská církev, sbor Frýdek-Místek,
Pekařská 649, Frýdek-Místek, zast. JUDr. Monikou Čírtkovou, advokátkou se sídlem Politických
vězňů 44, Kolín, proti žalovanému: Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem
Karmelitská 529/5, Praha 1, proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne
17. 4. 2018, č. j. MSMT-30052/2017-4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2019, č. j. 11 A 158/2018 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě žalobkyně jako stěžovatelka napadá shora
označený rozsudek městského soudu, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí ministra
školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 17. 4. 2018, č. j. MSMT-30052/2017-4 (městský soud
v rozsudku označil nepřesně), kterým byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva školství,
mládeže a tělovýchovy ze dne 17. 8. 2017, č. j. MSMT-36900/2016-14, o zamítnutí žádosti
o zápis základní školy s nejvyšším počtem 180 žáků a školní družiny s nejvyšším počtem 90 žáků,
jejichž činnost měla vykonávat Křesťanská základní škola ve Frýdku-Místku, se sídlem
Pekařská 649, 738 01 Frýdek-Místek, do rejstříku škol a školských zařízení.
[2] Stěžovatelka podala žádost o zápis této základní školy do rejstříku základních škol
u Krajského úřadu Moravskoslezského kraje dne 29. 9. 2016 a připojila kladné stanovisko
Magistrátu města Frýdek-Místek, životopisy a doklady k personálnímu zajištění, přehled
rámcového majetkového zajištění a financování školy, jmenovací dekrety členů rady školské
právnické osoby, zřizovací listinu školské právnické osoby, schválenou vzdělávací koncepci
a program etické výchovy. Krajský úřad žádost postoupil ministerstvu dne 30. 11. 2016
s vyhodnocením školské sítě v místě včetně stávajících čtyř církevních škol na území kraje
a se závěrem, že není dána aktuální potřeba další školy, a proto její zapsání do rejstříku
nedoporučuje. Stěžovatelka pak v přerušeném řízení ministerstvu doplnila důvody své žádosti
a připojila další doklady včetně nového vyjádření krajskému úřadu, že s ohledem na zájem
ze strany rodičů nemá námitek proti zápisu školy do rejstříku. Žádost byla rozhodnutím
Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. j. MSMT-36900/2016-14 zamítnuta podle
§143 odst. 2 a §148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním,
středním a vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) (dále jen „školský zákon“).
Ministerstvo vycházelo z dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České
republiky 2015 - 2020, jehož cílem je zajištění kapacit populačních ročníků v rámci spádového
obvodu každé základní školy. Uvedlo přehled všech škol a jejich kapacity v daném území
se závěrem, že včetně lokalit do 8 km od školy navrhovatele je kapacita škol naplněna
na 61 - 94 %. V potaz byl vzat i předpokládaný vývoj věkové kategorie žáků základních škol.
Za nezávazné bylo označeno souhlasné stanovisko obce a za nerozhodné změněné stanovisko
krajského úřadu. Pro nedostatek potřeby dalších vzdělávacích zařízení v místě byla žádost
zamítnuta. Stěžovatelkou podaný rozklad ministr zamítl opět s poukazem na to, že v daném místě
není potřebná nová základní škola. Připomněl i možnost výuky náboženství na stávajících
školách. Dlouhodobý záměr pak označil za odpovídající §9 odst. 3 školského zákona a vyhlášce
č. 15/2005 Sb., kterou se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů a výročních zpráv.
Rozhodnutí nepovažoval ani za rozporné se zákonem č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského
vyznání a postavení církví a náboženských společností.
II. Řízení před městským soudem
[3] Městský soud v napadeném rozsudku vycházel z právní úpravy a rovněž z dlouhodobého
záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje, konkrétně z jeho
bodu 2.2.2, podle něhož ke vzniku nové školy má dojít pouze výjimečně, na základě prokázané
potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě. Vyjádřil názor, že poskytování
školských služeb je veřejnou službou dlouhodobého charakteru, za niž stát nese určitou
odpovědnost. Orgán, který vede rejstřík škol a školských zařízení, musí posoudit soulad
s dlouhodobými záměry České republiky a příslušného kraje, přičemž bere v úvahu demografický
vývoj a vývoj na trhu práce. Stejně tak posuzuje předpoklady pro řádnou činnost školy po stránce
personální, materiální a finanční a zkoumá také pravdivost údajů uvedených v žádosti. Městský
soud označil závěry správních orgánů za souladné s dlouhodobými záměry, zejména proto,
že kapacity základních škol jsou v republikovém měřítku dostačující, stejně tak jako
v Moravskoslezském kraji. Za nepodstatný považoval městský soud senátorský návrh na zrušení
§148 odst. 3 písm. a) školského zákona, neboť jak správní orgány, tak i soudy jsou vázány
platnou právní úpravou. K závaznosti školského zákona bez ohledu na zřizovatele školy poukázal
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2011, č. j. 1 As 53/2011 – 109 (všechna
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
Kasační stížnost
[4] Stěžovatelka kasační stížností vytýká městskému soudu nesprávný právní názor ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) a vady řízení
ve smyslu písm. b) téhož ustanovení.
[5] Nesprávné právní posouzení shledává ve významu, který městský soud přiznal
dlouhodobému záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje.
Jeho požadavek na výjimečnost zápisu nové základní školy do rejstříku školských zařízení
považuje za neurčitý a rozporný s kogentními ustanoveními zákona; to totiž v podstatě vylučuje
vznik nové školy. Stěžovatelka prokázala zájem na vzniku školy jednak ze strany rodičů, jednak
souhlasnými stanovisky místních orgánů na úrovni města i kraje. Pokud jde o místní podmínky,
není v dané lokalitě jiná škola nabízející vzdělání v duchu křesťanských hodnot. Kapacita
stávajících škol byla určena v minulosti a neodráží současné nároky na vzdělávací proces. Postup
správních orgánů považuje za projev libovůle opomíjející potřeby obyvatel daného regionu.
Stěžovatelka pak považuje za nedostatečné vypořádání žaloby městským soudem, zejména pokud
jde o body III., V., VI. a IX. žaloby. Podotýká, že městský soud pouze převzal názory správních
orgánů. Rozhodování o vzniku nové školy nelze redukovat jen na kapacitní hledisko.
Proto navrhuje zrušení napadeného rozsudku i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.
Vyjádření žalovaného
[6] Žalovaný považuje rozsudek městského soudu za přezkoumatelný, zákonný a reagující
na všechny žalobní námitky. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti. Žalovaný trvá na tom,
že záměr stěžovatelky je v rozporu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací
soustavy Moravskoslezského kraje 2016. Nebyla prokázána potřeba nové školy a stanoviska
místních orgánů nejsou pro rozhodnutí závazná. Republikový i krajské záměry vzdělávání
nerozlišují mezi zřizovateli škol, a proto právní povaha zřizovatele ani charakter výuky nehrají
roli. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Replika stěžovatelky
[7] Stěžovatelka replikovala, že považuje za porušené ustanovení §148 odst. 3 školského
zákona a je názoru, že zákonné požadavky splnila. Dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje
vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje považuje za koncepční dokument, který by neměl
určovat, které školy lze povolit. V tom záměr považuje za rozporný se zákonem.
IV. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
IV.1. Podmínky projednání kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena
advokátkou. Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
[9] Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
IV.2. Posouzení důvodnosti kasačních námitek
[10] Stěžovatelka podřadila své kasační námitky kasačním důvodům podle §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s. Navíc městskému soudu v ytýká nevypořádání žalobních námitek, což spadá
pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[11] Předně je třeba posoudit důvodnost námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku,
neboť zpravidla jen u přezkoumatelného rozsudku lze posoudit důvodnost dalších kasačních
námitek. Za důvod nepřezkoumatelnosti je třeba považovat i opomenutí vypořádání žalobních
bodů, pokud je v nich obsažena argumentace, která má význam pro rozhodnutí o žalobě.
Stěžovatelka nepřezkoumatelnost spatřuje v nedostatečném vypořádání žalobních bodů III., V.,
VI. a IX. Z porovnání obsahu těchto žalobních námitek a odůvodnění rozsudku městského
soudu plyne následující:
[12] V části III. žaloby stěžovatelka napadá skutečnost, že ministerstvo přistupuje k žádostem
restriktivně, což nevyplývá z žádného právního předpisu, naopak z čl. 16 Listiny základních práv
a svobod plyne možnost omezení jen na základě právního předpisu. K tomu městský soud
odkázal na dlouhodobé záměry, podle nichž je povolení nové školy spíše výjimečné;
to lze považovat za reakci na danou žalobní námitku.
[13] V části V. žaloby stěžovatelka namítala, že dostatek vyučovací kapacity neznamená
dostatečnou nabídku vzdělávání, neboť je rozhodná i kvalita a pestrost nabídky. Dostatek škol
veřejných zřizovatelů by tak mohl vyloučit školy neveřejných zřizovatelů přesto, že nabízí odlišný
způsob vzdělávání. Kapacitu veřejných škol lze přitom snížit ve prospěch neveřejných
zřizovatelů, což může přinést úsporu veřejných prostředků. Kromě toho dlouhodobý záměr
předpokládá i úpravu kapacity. Za odpovídající argumentaci městského soudu k této žalobní
námitce lze považovat citaci z rozsudku tohoto soudu č. j. 1 As 53/2011 - 79 o jednotné úpravě
poskytování vzdělávání plynoucí z §§146-148 školského zákona.
[14] V části VI. žaloby stěžovatelka namítla, že kapacita škol byla stanovena v minulosti,
kdy byly na výuku kladeny nižší nároky, např. co do počtu žáků ve třídě, existenci
specializovaných učeben, laboratoří, potřeby inkluze. Žalovaný rovněž nebral v úvahu školy,
jejichž kapacita je naplněná. Městský soud v odst. 58 rozsudku pojednal o tom, že charakter
vzdělávání ve vztahu k zákonným kritériím rozpracovaným v dlouhodobých záměrech postrádá
význam, neboť požadavky na dodržování shodného rámcového vzdělávacího programu podle
§5 školského zákona se týkají všech školských zařízení.
[15] V části IX. žaloby stěžovatelka zmiňuje rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
29. 4. 2016, č. j. 10 A 15/2016 – 42, s tím, že na něj poukazuje žalovaný přesto, že tímto
rozsudkem bylo jeho rozhodnutí v obdobné věci zrušeno. Cituje z něho zejména nevypořádání
se s námitkou upřednostnění naplnění kapacity před vhodností výuky v menším počtu žáků
s ohledem na efektivitu výuky jazyků, nevypořádání se s námitkou bránění rozvoji alternativních
forem vzdělávání, a s námitkou požadavku rodičů na určitý způsob vzdělávání. Tyto námitky
stěžovatelka rovněž uplatnila v žalobě vůči rozhodnutí žalovaného. Odpověď na tuto žalobní
námitku lze spatřovat jen v popření významu stanovisek místních či krajských orgánů a dále
ve znění odst. 58 a 59 napadeného rozsudku. Je ovšem pravdou, že se městský soud výslovně
nevyjádřil k odkazu na svůj předchozí rozsudek sp. zn. 10 A 15/2016, jímž bylo jiné rozhodnutí
žalovaného zrušeno jako nepřezkoumatelné. Jedná se o pochybení městského soudu,
neboť zásadou soudního rozhodování je, aby v obdobných věcech bylo rozhodováno obdobně.
Bylo na městském soudu, pokud se od předchozího rozsudku odchýlil, aby výslovně uvedl,
že se o obdobné věci nejedná a co jej k takovému závěru vede. Namísto toho se městský soud
pouze obecně vyjádřil, že v nyní posuzovaném případě žalovaný rozhodoval na základě
dostatečně zjištěného skutečného stavu věci, respektoval zákonný procesní postup a jeho
rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem. Nedostatečné vypořádání se s prejudikaturou
téhož soudu však může být důvodem pro zrušení napadeného rozsudku jen tehdy, pokud by toto
opomenutí mohlo vést k jinému výroku rozsudku. Nejvyšší správní soud z citace stěžovatelkou
označeného rozsudku shledává, že důvodem ke zrušení rozhodnutí žalovaného měl být
nedostatek skutkových zjištění a posouzení konkrétních námitek a upřednostnění dlouhodobého
záměru žalovaným. Konkrétní skutková zjištění v tamní věci lze těžko v tomto kasačním řízení
posoudit. Pokud jde o význam dlouhodobého záměru pro řízení o zápis školy do rejstříku,
byl v mezidobí posouzen Ústavním soudem, jak bude dále podrobněji uvedeno. Na tomto místě
však je třeba konstatovat, že pochybení městského soudu ve vztahu k nevypořádání se s jeho
předchozím rozsudkem sp. zn. 10 A 15/2016 by nemělo za následek nesprávné věcné
rozhodnutí.
[16] Vypořádání se s ostatními žalobními námitkami v napadeném rozsudku považuje
Nejvyšší správní soud za dostatečné. Pokud jde o rozsah argumentace městského soudu, je třeba
vycházet z ustálené judikatury, podle níž povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánů moci
soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď
na každou námitku (ve vztahu k soudům srov. např. odst. 61 rozsudku Evropského soudu
pro lidská práva ve věci Van de Hurk v. Nizozemí). Orgán veřejné moci na určitou námitku může
reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný
názor, který přesvědčivě zdůvodní, tím se s námitkami účastníka řízení vždy - minimálně
implicite – vypořádá. Absence odpovědi na ten či onen argument žalobce v odůvodnění
žalovaného rozhodnutí (či rozhodnutí soudu) tak bez dalšího nezpůsobuje nezákonnost
rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Podstatné je, aby se správní orgán (či následně
správní soud) vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13), zpravidla proto
postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, případně, za podmínek
tomu přiměřeného kontextu, je akceptovatelná i odpověď implicitní (srov. např. rozhodnutí
Ústavního soudu - usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, usnesení ze dne
11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10, usnesení ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 515/09, [dostupné,
stejně jako další níže citovaná rozhodnutí Ústavního soudu, na http://nalus.usoud.cz)],
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 - 72).
Není proto nepřezkoumatelným rozhodnutí, v jehož odůvodnění soud prezentuje od názoru
žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, a toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou
oporu výroku rozhodnutí. Podle Ústavního soudu „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek,
pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží
tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30,
ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013 – 50, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76). K tomu lze jen dodat,
že nepřezkoumatelnost rozsudku nezakládá, pokud se krajský/městský soud přikloní
k argumentaci správního orgánu, považuje-li ji za správnou; navíc v daném případě
odůvodnění napadeného rozsudku nestojí pouze na potvrzení správnosti důvodů žalovaného,
ale obsahuje i vlastní argumentaci soudu.
[17] Nejvyšší správní soud neshledal v napadeném rozsudku ani jiné pochybení,
pro něž by měl tento rozsudek zrušit pro nepřezkoumatelnost. Názor stěžovatelky
na nedostatečné vyjádření k žalobním námitkám spočívá spíše v nesouhlasu s tím, že jim nebyla
přiznána relevance vedoucí ke zrušení rozhodnutí žalovaného. Pohledem kasačních námitek není
rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a Nejvyšší
správní soud sám neshledal důvod nepřezkoumatelnosti, k němuž by byl povinen přihlédnout
z moci úřední (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[18] Pokud jde o správnost posouzení právní otázky soudem, je třeba vycházet z rozhodné
právní úpravy. Žalovaný vede rejstřík škol a školských zařízení podle §143 odst. 2 školského
zákona, přičemž v něm vede údaje o školách a školských zařízení jak zřízených ministerstvem,
tak i registrovanými církvemi nebo náboženskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění
(…). Žádost o zápis školy se posuzuje podle §148 odst. 1 školského zákona a rozhoduje
o ní orgán, který vede rejstřík škol a školských zařízení. Důvody pro zamítnutí žádosti
jsou uvedeny v odst. 2, 3 a 4 téhož ustanovení. V daném případě žalovaný shledal důvod,
pro který nelze žádosti vyhovět, v §148 odst. 3 písm. a) školského zákona, podle něhož se žádost
po posouzení zamítne, pokud není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje
vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje.
[19] V době rozhodování městského soudu dosud nebylo Ústavním soudem rozhodnuto
o návrhu skupiny senátorů na zrušení tohoto ustanovení. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že nálezem ze dne 9. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 34/17, byl návrh zamítnut. Tento nález je významný
i pro toto kasační řízení. Návrh na zrušení citovaného ustanovení totiž stál na podobné
argumentaci jako žaloba a kasační stížnost v dané věci. Navrhovatelé poukazovali
na to, že jak celostátní, tak krajský dlouhodobý záměr znemožňují vznik nových škol, a to pouze
z kapacitních důvodů, a neumožňují posouzení jiných kritérií, jako je kvalita vzdělávání, koncepce
školy, poskytnutí alternativ apod. Ústavní soud poukázal na skutečnost, že právo na vzdělávání
obsažené v čl. 33 Listiny patří mezi sociální práva, tedy mezi práva, jichž je možno se domáhat
pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny), a to tak, aby byl zachován jistý minimální standard
těchto sociálních práv. Při přezkumu se proto nepoužívá test proporcionality, ale test rozumnosti
(racionality). Ústavní soud postupoval podle jeho čtyř kritérií, která vymezil v odst. 43
(1. vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné
existence sociálního práva, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, 4. zda užitý
zákonný prostředek je rozumný/racionální). Dospěl k následujícím závěrům:
[20] Přesto, že návrh na zrušení předmětného ustanovení školského zákona byl podán
ve prospěch vzniku soukromých škol, zdůraznil Ústavní soud, že se napadené ustanovení
vztahuje na všechny školy a školská zařízení, bez ohledu na jejich veřejnoprávní
či soukromoprávní povahu. Je povinností státu vytvořit adekvátní systém vzdělávacích institucí
zajišťujících každému efektivní přístup ke vzdělávání. Tato jeho povinnost se odráží v jeho
výsadním postavení při určování institucionální struktury vzdělávací soustavy. Napadené
ustanovení předpokládající soulad s celostátním dlouhodobým záměrem a relevantním krajským
dlouhodobým záměrem neznemožňuje plošně vznik nestátních škol, je-li aplikován shodně
na školy státní i nestátní. Sleduje legitimní cíl a není svévolným zásadním snížením standardu
základních práv. Prostřednictvím dlouhodobých záměrů se realizuje politická koncepce práva
na vzdělávání. Ústavní soud nakonec konstatoval, že daný postup, byť není jediným možným
či nejlepším, je racionálním prostředkem zajištění vzdělávací soustavy. Podmínění zápisu
do rejstříku škol a školských zařízení souladem s dlouhodobými záměry zajišťuje právo
na vzdělávání podle vzdělávací politiky formulované, v rámci ústavních mantinelů,
v dlouhodobých záměrech. Nejvyšší správní soud konstatuje, že z této stručné rekapitulace
nálezu (blíže jeho odst. 43 – 60), je zřejmá i odpověď na kasační námitky směřující proti
významu, který je přikládán dlouhodobým záměrům při rozhodování.
[21] Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 dále zabýval otázkou omezení vzniku
nestátních škol z kapacitních důvodů a uzavřel, že jde o legitimní kritérium regulace vzdělávací
soustavy, jehož důsledkem není zánik nestátních škol (blíže odst. 62 nálezu). Stejně tak Ústavní
soud neshledal porušení čl. 4. odst. 2 Listiny, přesto, že se jedná o určité omezení, které neplyne
přímo ze zákona, ale z podzákonného předpisu, který je konkretizací úpravy provedené
v základních rysech zákonem (odst. 64, 65 nálezu). Dlouhodobé záměry označil za strategické
plány, které na úrovni celostátní i krajské představují svým obsahem strategické plány
střednědobé a dlouhodobé koncepce rozvoje vzdělávání a vzdělávací soustavy, přičemž
kombinují odbornou i politickou stránku (zde Ústavní soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 3. 2018, č. j. 2 As 312/2017 - 34). Ústavní soud závaznost
dlouhodobých plánů dále dovodil ze samotné podstaty §148 odst. 3 písm. a) školského zákona,
z §9 školského zákona, z procesních pravidel jejich vzniku a obsahu a z vytýčení základních
zásad vzdělávacích potřeb v §2 odst. 2 školského zákona. Aktuálnost a reflexe změn a nových
požadavků na vzdělávání pak zajišťuje časové omezení dlouhodobých záměrů. Vyloučil,
že by existence dlouhodobých záměrů porušovala princip dělby moci. Ústavní soud pak zdůraznil
i soulad právní úpravy s mezinárodními závazky a judikaturou ESLP (blíže odst. 63 - 74 nálezu).
[22] Jak výše uvedeno, vyplývá z nálezu odpověď na většinu kasačních námitek, a to i těch,
které směřují proti odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Jestliže tedy plénum Ústavního soudu
akceptovalo ústavnost §148 odst. 3 písm. a) školského zákona a současně akceptovalo
i zákonnost jím vytýčeného kritéria, ač není stanoveno přímo zákonem, zbývá
k posouzení Nejvyššího správního soudu, zda bylo toto kritérium respektováno. Je jím soulad
s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky
nebo příslušného kraje. V daném případě bylo rozhodnutí opřeno zejména o dlouhodobý záměr
vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016 (dostupný
na https://www.msk.cz/cz/skolstvi/dlouhodobe-zamery-40555/). Předně je třeba konstatovat,
že dlouhodobý záměr odpovídá požadavkům stanoveným v §9 odst. 3 školského zákona
i vyhlášky č. 15/2005 Sb., kterou se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů a výročních zpráv;
obsahuje analýzu vzdělávací soustavy v kraji a stanovuje na základě předpokládaného
demografického vývoje, vývoje na trhu práce a záměrů dalšího rozvoje kraje zejména cíle a úkoly
pro jednotlivé oblasti vzdělávání, strukturu vzdělávací nabídky, především strukturu oborů
vzdělání, druhů, popřípadě typů škol a školských zařízení a jejich kapacitu a návrh na financování
vzdělávání a školských služeb v kraji. V čl. 2.2.2., který vychází z údajů o vývoji celkového počtu
žáků základních škol a z počtu stávajících základních škol, je konstatováno, že vznik nové školy
bude povolen jen výjimečně na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky.
Toto kritérium působí vůči veškerým školám bez ohledu na jejich zřizovatele a nelze je považovat
za diskriminující vůči církevním školám; ostatně stěžovatelka ani netvrdí, že by v téže době byla
povolena v daném území jiná škola. Pokud jde o toto kritérium, shledal je Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 34/17 ústavně konformním. Je pravdou, že daný dlouhodobý záměr v témže
článku počítá s úpravou kapacit stávajících základních škol, ovšem opět je to jen za podmínky
aktuální potřeby. Stěžovatelce nelze přisvědčit, že je dlouhodobý záměr zastaralý, podle
§9 odst. 4 školského zákona se dlouhodobé záměry vyhodnocují jednou za čtyři roky a v daném
případě také předchozí dlouhodobý záměr Moravskoslezského kraje je z roku 2012. Školský
zákon také v §10 předpokládá každoroční zpracování výročních zpráv o stavu a rozvoji
vzdělávací soustavy v kraji, které podle §4 vyhl. č. 15/2005 Sb. obsahují její hodnocení
bez ohledu na zřizovatele a hodnocení naplnění dlouhodobého záměru v kraji. Pro úpravu
kapacity základních škol v době účinnosti dlouhodobého plánu by bylo třeba shledat
a konkretizovat změnu aktuální potřeby, která musí být podložena konkrétními poznatky,
jejichž zdrojem mohou být jak uvedené výroční zprávy, tak i poznatky z činnosti České školní
inspekce (§174 školského zákona), či jiné poznatky včetně podnětů či stížností občanů. Úprava
kapacit těžko může být podmíněna názorem nového zřizovatele, že jím provozovaná škola bude
poskytovat kvalitnější výuku než školy stávající. Přitom nelze přehlížet, že taková úprava kapacit
by nemusela být přijatelná pro jiný okruh příjemců této veřejné služby, což je třeba rovněž vážit.
Názory stěžovatelky, že stávající školy v regionu poskytují vzdělávání způsobem neodpovídajícím
současným požadavkům na kvalitu vzdělávání, je nepodložený. Není ani úkolem soudů,
aby v rozsudku prezentovaly vlastní názory na systém vzdělávání, pokud odpovídá zákonu
a Ústavní soud jej shledal ústavně konformním.
[23] Vzdělávání je podle §2 odst. 3 školského zákona veřejnou službou a musí jako celek
naplňovat zásady stanovené v odst. 1 téhož ustanovení, mezi něž patří mj. zásada rovného
přístupu ke vzdělávání, zásada vzájemné úcty a respektu, názorové snášenlivosti, solidarity
a důstojnosti všech účastníků vzdělávání, zásada zdokonalování procesu vzdělávání na základě
výsledků dosažených ve vědě, výzkumu a vývoji a co nejširšího uplatňování účinných
moderních pedagogických přístupů a metod. Stejně tak musí veškeré vzdělávání plnit cíle
plynoucí z odst. 2 téhož ustanovení, mezi něž patří např. i rozvoj osobnosti člověka a jeho
vybavení poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní
a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, pochopení a uplatňování zásad
demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem
pro sociální soudržnost, pochopení a uplatňování principu rovnosti žen a mužů ve společnosti,
utváření vědomí národní a státní příslušnosti a respektu k etnické, národnostní, kulturní, jazykové
a náboženské identitě každého atd. Zásady a cíle, které stěžovatelka přisuzuje jí plánovanému
vzdělávání, tedy mají být naplněny všemi školami. Stěžovatelka jako církevní subjekt
má pochopitelně i zájem na vzdělávání v náboženství (jak sama uvádí „v duchu křesťanských
hodnot“), ale ani to není výsadou církví zřizovaných škol, neboť podle 15 školského zákona
upravujícího výuku náboženství tuto mohou poskytovat nejen církevní školy (odst. 1), ale i školy
zřizované státem či jiným zřizovatelem za podmínek stanovených v odst. 2, a to způsobem
uvedeným v odst. 3. Nezapsání školy, již mínila stěžovatelka zřídit, do rejstříku, proto nelze
považovat za porušení práva svobodně projevovat své náboženství mj. i vyučováním a není
tak porušením čl. 16 Listiny.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
[24] Městský soud se tedy dostatečně a v souladu se zákonem i předchozí judikaturou
Nejvyššího správního soudu vypořádal se stěžovatelčinou žalobou. Jím provedené posouzení
právní otázky je v souladu se zákonem, přičemž ústavní konformita rozhodných ustanovení
byla potvrzena výše citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/17.
[25] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil žádné u uplatněných kasačních námitek, proto kasační
stížnost podle §110 odst. 1 věta druhá zamítl jako nedůvodnou.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému nevznikly s tímto
kasačním řízením žádné náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost; proto mu soud náhradu
nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. února 2020
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu