ECLI:CZ:NSS:2020:3.AFS.27.2018:38
sp. zn. 3 Afs 27/2018 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Mirko Möllen,
advokát se sídlem Barthstrasse 16, Mnichov, Spolková republika Německo, insolvenční správce
dlužníka VIKTORIAGRUPPE Aktiengesellschaft, se sídlem Germeringer Str. 1, Krailling,
Spolková republika Německo, zast. JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 466/34,
Praha 8, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, ve věci
ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2017, č. j. 9 A 170/2017 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl zásahovou žalobou sdělení žalovaného ze dne
28. 7. 2017, zn. 40100/2017-900000-302, kterým byl informován, že na základě jeho podnětu
žalovaný nezahájí přezkumné řízení podle §121 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen
„daňový řád“) ve vztahu k výzvám Celního úřadu pro Královéhradecký kraj (dále jen „celní
úřad“) k zajištění daně ze dne 1. 7. 2014, č. j. 39094/2014-550000-3, a k doplnění zajištění daně
ze dne 19. 8. 2014, č. j. 39094/2014-550000-3, a kterým žalovaný zároveň odložil podnět
na prohlášení zmiňovaných výzev za nicotné.
[2] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) napadeným usnesením žalobu odmítl
dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2005 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
pro její nepřípustnost podle §85 s. ř. s., jelikož dospěl k závěru, že shora uvedené výzvy jsou
rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., proti kterým mohl stěžovatel podat žalobu.
[3] V odůvodnění napadeného usnesení městský soud také uvedl, že i kdyby žalobu jako
nepřípustnou neodmítl, musel by ji zamítnout z toho důvodu, že na prohlášení nicotnosti výzev
a na přezkoumání jejich zákonnosti nemá stěžovatel právní nárok, a tedy předmětným
vyrozuměním nemohl být nijak zkrácen na svých právech ve smyslu §82 s. ř. s.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[4] Proti usnesení městského soudu stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V ní navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že v posuzované věci není podstatný právní nárok
na zahájení přezkumného řízení či vyslovení nicotnosti, ale to, zda byly naplněny podmínky
pro nařízení přezkoumání rozhodnutí nebo vyslovení nicotnosti. Při naplnění zákonných
podmínek pro zahájení řízení má daňový subjekt subjektivní právo odpovídající povinnosti
správce daně zahájit řízení. Pokud záleží pouze na vůli správce daně, zda nařídí přezkoumání
rozhodnutí či nikoliv, může tím vzniknout situace, kdy správce daně přezkumné řízení nezahájí,
i když k tomu budou dány zákonné podmínky. To by znamenalo nepřípustnou libovůli správního
orgánu, kterou by navíc dle městského soudu nebylo možné podrobit soudní kontrole. Názor
městského soudu zakládá protiústavní nerovnost subjektů v případech, ve kterých bylo zahájeno
přezkumné řízení oproti těm, ve kterých zahájeno nebylo, ačkoliv by v obou případech byly
k zahájení přezkumu dány zákonné předpoklady. Výklad, který provedl městský soud, nedává
smysl také vzhledem k tomu, že v případě nařízení přezkoumání rozhodnutí je proti takovému
rozhodnutí možné brojit odvoláním a následně správní žalobou, případně u prohlášení nicotnosti
přímo žalobou. U institutu obnovy řízení je možné dokonce brojit i proti rozhodnutí
o nezahájení obnovy řízení, nejenom proti pozitivnímu rozhodnutí.
[6] Dále stěžovatel namítá, že daňový řád nestanoví jako podmínku použití dozorčích
prostředků, zda daňový subjekt či jiný dotčený subjekt proti rozhodnutí brojil žalobou, dokonce
je ani nespojuje s nutností podat v předchozím řízení odvolání. Použití dozorčího prostředku
je spojeno pouze s podmínkami (např. s prekluzivní lhůtou) a důvody (obnova řízení,
nezákonnost). Ne každá výzva správce daně podléhá soudnímu přezkumu, nicméně
ani to nezbavuje daňový subjekt možnosti pokusit se ke zjednání nápravy využít dozorčích
prostředků a posléze soudní ochrany v závislosti na výsledném závěru správce daně. Městský
soud však vytváří dvě kategorie postupů správce daně, kdy správce daně buď o návrhu
na prohlášení nicotnosti či přezkumného řízení vydá rozhodnutí (ta podléhají soudnímu
přezkumu), anebo těmto návrhům nevyhoví a rozhodnutí nevydá (ta podle názoru městského
soudu soudnímu přezkumu nepodléhají); přitom oba úkony správce daně zasahují do práv
účastníka řízení. Podmínky a důvody splněny jsou, ale správce daně k prohlášení nicotnosti
či nařízení přezkoumání rozhodnutí nepřistoupí.
[7] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2015, č. j. 9 Afs 74/2015 - 32,
podle stěžovatele plyne, že žaloba ve věci odložení podnětu na prohlášení nicotnosti
je „přezkoumatelná“. Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského
soudu, který následně rozhodl rozsudkem ze dne 23. 2. 2016, č. j. 11 A 187/2013 - 66,
byť žalobu zamítl. Stěžovatel je přesvědčen, že „žaloba je po věcné stránce přezkoumatelná“, nesouhlasí
však s názorem městského soudu vysloveným v citovaném rozsudku, že o nezákonný zásah
by se jednalo pouze tehdy, pokud by správce daně na podnět k prohlášení nicotnosti nereagoval
vůbec nebo by navrhovatele o odložení podnětu nevyrozuměl.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud považuje na tomto místě za vhodné vyjádřit se v kontextu aktuální
judikatury nejprve k oprávnění insolvenčního správce zahraničního dlužníka vystupovat
v projednávané věci v roli žalobce (stěžovatele). Dne 10. 7. 2018 totiž vydal rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu rozsudek č. j. 4 As 149/2017 - 121, publ. pod č. 3767/2018 Sb.
NSS, v němž konstatoval, že „[s]kutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení
ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ustanovení
§140a (přerušení řízení), 140b (zákaz vydání rozhodnutí) a 140c (nově zahájená řízení) insolvenčního zákona
se na správní soudnictví nevztahují.“ Dále zde vyslovil, že je tedy „zřejmé, že pokud rozhodnutí o úpadku
nemá mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, nemůže mít ani vliv na procesní postavení dlužníka
v rámci tohoto soudního řízení. Dlužník tedy je (či se může stát) i nadále účastníkem řízení ve správním
soudnictví a má plné oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony.“
[10] S aplikací těchto závěrů rozšířeného senátu na sérii kasačních stížností nyní
posuzovaného stěžovatele se již zdejší soud vypořádal v bodech [16] až [19] rozsudku ze dne
31. 10. 2018, č. j. 3 Afs 1/2017 - 71, na něž lze v podrobnostech odkázat. V něm zdejší soud
konstatoval, že insolvenčnímu správci nemůže být upřena možnost podat proti napadeným
rozhodnutím žalovaného správní žalobu, a je tedy k podání žaloby aktivně legitimován.
[11] Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.), posuzoval, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s. ). Dospěl přitom
k závěru, že výroková část napadeného usnesení obstojí, byť městský soud žalobu odmítl
z nesprávného důvodu.
[12] V posuzované věci jsou sporné dvě otázky, jednak zda byla žaloba podaná stěžovatelem
přípustná ve smyslu §85 s. ř. s., když stěžovatel prvotně nepodal správní žalobu proti shora
uvedeným výzvám vydaným celním orgánem, a jednak zda žalobou napadené vyrozumění mohlo
vůbec stěžovatele zkrátit na jeho právech ve smyslu §82 s. ř. s.
[13] V rozsudku ze dne 27. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, publ. pod č. 3687/2018 Sb.
NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že „pokud je zjevné a nepochybné,
že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem
‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková
žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném
(plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.“ […] „Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě
označené jednání nemůže být již z povahy věci nezákonným zásahem, je na místě zkoumat její přípustnost
dle §85 s. ř. s., části věty před středníkem. […] Soud si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba
je ‚zápůrčí‘, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo ‚určovací‘, tedy směřuje proti zásahu,
který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy
nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové
zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí
být žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. Teprve není-li výše uvedených důvodů
k odmítnutí žaloby, věnuje se soud zkoumání včasnosti žaloby. Je důležité uvedený algoritmus dodržet a jeho
jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné proto, že posouzení včasnosti žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem
byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, jedná-li se o zápůrčí žalobu a takové prostředky měl žalobce
k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.“
[14] V souladu se závěry vyslovenými v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu tedy měl městský soud předně posoudit, zda žalobou napadené vyrozumění
žalovaného vůbec lze posoudit jako „zásah“ ve smyslu soudního řádu správního. Touto otázkou
se městský soud řádně zabýval a – jak bylo uvedeno shora - dospěl k závěru, že na prohlášení
nicotnosti výzev a na přezkoumání jejich zákonnosti nemá stěžovatel právní nárok, a tedy
předmětným vyrozuměním nemohl být nijak zkrácen na svých právech ve smyslu §82 s. ř. s.
S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[15] Městský soud nicméně z uvedeného závěru dovodil nesprávné procesní důsledky
v podobě eventuálního zamítnutí žaloby v případě, kdy by nedošlo k jejímu odmítnutí
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Jak však bylo uvedeno výše, jestliže městský soud dospěl
k závěru, že tvrzený zásah nebyl vůbec způsobilý zasáhnout do práv stěžovatele, měl žalobu
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoli dále zkoumat její přípustnost z hlediska
vyčerpání jiných prostředků právní ochrany podle §85 s. ř. s., a následně ji odmítnout podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[16] Samotnou otázkou, zda odložením podnětu k prohlášení nicotnosti a vyrozuměním
o nezahájení přezkumného řízení podle daňového řádu je možné zasáhnout do práv podatele,
se Nejvyšší správní soud již podrobně zabýval v jiné věci stěžovatele, vedené u zdejšího soudu
pod sp. zn. 8 Afs 98/2018. V uvedené věci byly posuzovány totožné skutkové okolnosti
i námitky stěžovatele, proto lze závěry uvedené v rozsudku tohoto soudu ze dne 29. 8. 2018,
č. j. 8 Afs 98/2018 – 52, plně vztáhnout i na nyní projednávaný případ.
[17] V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud nejprve připomněl, že správní soudnictví
slouží primárně k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoliv k ochraně práva objektivního.
Dále zejména konstatoval, že „[P]řezkumné řízení dle daňového řádu je jednoznačně dozorčí prostředek,
na jehož zahájení není právní nárok. […] pokud neexistuje veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného
řízení, není již z povahy věci možné, aby nenařízením přezkoumání rozhodnutí bylo zasaženo do práv
daňového subjektu.“ (v podrobnostech Nejvyšší správní soud plně odkazuje na odstavce [13] až [20]
citovaného rozsudku). K uvedenému lze v krátkosti pouze připomenout, že řízení zahájené
ex offo slouží k realizaci veřejného zájmu na úpravě právních poměrů, nikoli k ochraně práv
účastníků řízení. Stěžovateli proto nelze přisvědčit v jeho tvrzení, že není podstatný právní nárok,
ale to, zda byly naplněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení a vyslovení nicotnosti.
[18] Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku vyjádřil i k ostatním námitkám stěžovatele
uplatněným v téže podobě i v kasační stížnosti v nyní projednávané věci. Vyjádřil nesouhlas
se stěžovatelem tvrzenou nerovností mezi subjekty založenou na tom, že pokud záleží pouze
na vůli správního orgánu, zda zahájí přezkumné řízení, může vzniknout situace, kdy řízení
zahájeno nebude, přestože jsou k tomu dány podmínky. Konstatoval, že pokud neexistuje právní
nárok na přezkumné řízení, nemůže dojít ani k újmě na veřejných subjektivních právech
stěžovatele, bez ohledu na to, zda postup správního orgánu byl nebo nebyl v souladu
se zákonem. Tento rozdíl neshledal protiústavním ani Ústavní soud (viz jeho stanovisko
sp. zn. Pl. ÚS-St 12/2000). Ze stejného důvodu označil za nedůvodnou i námitku potenciálně
nepřípustné libovůle správních orgánů.
[19] K rozdílu dopadu do práv účastníků v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud
vysvětlil, že „v případě zahájení přezkumného řízení se již samotným vydáním rozhodnutí o zahájení
přezkumného řízení zasahuje do práv účastníků řízení, jelikož se např. odkládají účinky přezkoumávaného
rozhodnutí (s danými výjimkami) a nevznikají úroky (§123 odst. 4 daňového řádu), nebo se samotným
zahájením přezkumného řízení ohrožují práva nabytá v dobré víře.“ […] „K obdobnému závěru je nutné dospět
i ve vztahu k řízení o vyslovení nicotnosti. Vyslovením nicotnosti přestává mít dané rozhodnutí jakékoliv účinky
a považuje se za nikdy neexistující, a to se zpětnou účinností. Dopad do práv účastníků je tak markantně
rozdílný v případech vyslovení a nevyslovení nicotnosti.“ Obnova řízení dle §117 a násl. daňového řádu,
na kterou stěžovatel pro srovnání poukazuje, je pak zcela jiný právní institut, než přezkumné
řízení. Jedná se o mimořádný opravný prostředek, na který právní nárok existuje (viz textace
ustanovení §117 odst. 1 a §119 odst. 1 daňového řádu). Judikatura Nejvyššího správního soudu
proto správně potvrzuje, že i negativní rozhodnutí o návrhu na zahájení obnovy řízení
je přezkoumatelné ve správním soudnictví (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 7. 2015,
č. j. 7 Afs 128/2015-28, či ze dne 30. 7. 2014, č. j. 8 Afs 65/2013 - 52).
[20] Nejvyšší správní soud se konečně v citovaném rozsudku vyjádřil i k odkazu stěžovatele
na rozsudek tohoto soudu sp. zn. 9 Afs 74/2015, z něhož mělo vyplývat, že žaloba ve věci
odložení podnětu na prohlášení nicotnosti je „přezkoumatelná“. Konstatoval přitom, že t akový
závěr z daného rozsudku neplyne. Popsal, že „v dané věci městský soud jednak odmítl podanou žalobu
proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v odložení podnětu k prohlášení nicotnosti z důvodu opožděnosti podané
žaloby. Dále odmítl žalobu proti nečinnosti pro nevyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti. Nejvyšší
správní soud seznal, že pokud by žaloba směřovala proti nezákonnému zásahu, nebyla by podána opožděně.
Z žaloby nicméně nebylo zřejmé, jaké formy ochrany se žalobce domáhal.“ V části týkající se žaloby proti
nečinnosti Nejvyšší správní soud souhlasil s posouzením, které provedl městský soud. V části
týkající se žaloby proti nezákonnému zásahu však zdejší soud konstatoval, že žalobce sice
v žalobě označil nezákonný zásah žalovaného, ale v petitu se následně domáhal pouze toho,
aby soud uložil žalovanému prohlásit zjištěnou nicotnost, avšak nedomáhal se určení, že zásah byl
nezákonný, ani nežádal, aby soud zakázal žalovanému porušovat stěžovatelova práva a přikázal
mu obnovit stav před zásahem. Nejvyšší správní soud tak zrušil rozhodnutí městského soudu,
věc mu vrátil k dalšímu řízení a uložil mu, že je nutné nejprve odstranit vadu nejednoznačného
petitu, respektive rozporu petitu s odůvodněním, jelikož nebylo zřejmé, čeho se žalobce domáhá.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že napadené usnesení Městského soudu v Praze
je zákonné. Byť městský soud žalobu nesprávně odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., namísto
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jeho výroková část obstojí. Kasační stížnost proto podle §110 odst.
1, in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[22] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaný náhradu nákladů výslovně neuplatnil a Nejvyšší správní soud
ani ze spisu neshledal, že by mu vznikly náklady překračující rámec běžné administrativní
činnosti. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 12. listopadu 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu