ECLI:CZ:NSS:2020:3.AZS.102.2019:46
sp. zn. 3 Azs 102/2019 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: V. H. L. T.,
zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí (původně ministr zahraničních věcí), se sídlem
Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 3. 2019, č. j. 50 A 42/2018 – 58,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 3. 2019, č. j. 50 A 42/2018 – 58,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žádostí ze dne 9. 11. 2017, adresovanou Velvyslanectví České republiky v Hanoji
(dále jen „zastupitelský úřad“), požádal žalobce o zaměstnaneckou kartu a spojil ji se žádostí
o upuštění od povinnosti osobního podání této žádosti. Ke dni 31. 10. 2017 byl přitom
na zastupitelském úřadě ukončen provoz systému Visapoint z důvodu přechodu na nový
objednací systém, který byl spuštěn až v prosinci 2017.
[2] Usnesením ze dne 7. 12. 2017, č. j. 3757/2017-HANOI-61/a (dále jen „prvostupňové správní
rozhodnutí“), zastupitelský úřad podle §169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění rozhodném pro projednávanou
věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítl žádost žalobce o upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty a řízení o žádosti o toto pobytové oprávnění
zastavil. Žalobce se proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí bránil rozkladem. Ministr
zahraničních věcí se v rozhodnutí ze dne 14. 3. 2018, č. j. 102021-3/2018-OPL (dále také
jen „rozhodnutí o rozkladu“), ztotožnil se závěrem, že žalobcova situace neodůvodňovala upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, rozklad zamítl a prvostupňové
správní rozhodnutí potvrdil. Přitom mimo jiné konstatoval, že neúspěšné pokusy žadatele
registrovat se přes systém Visapoint nejsou důvodem pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti a nedokazují ani to, že tento systém nebyl v době těchto pokusů funkční.
[3] Proti rozhodnutí o rozkladu brojil žalobce žalobou u Krajského soudu
v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), který rozsudkem ze dne 11. 3. 2019,
č. j. 50 A 42/2018 – 58, zrušil rozhodnutí o rozkladu i prvostupňové správní rozhodnutí a vrátil
věc žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že tato rozhodnutí jsou
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů, neboť zastupitelský úřad nijak nereagoval na tvrzení,
že od 31. 10. 2017 nefungoval systém Visapoint a od 9. 11. 2017 byl uzavřen zastupitelský úřad,
což žalobci znemožnilo sjednat si termín pro podání žádosti o zaměstnaneckou kartu osobně;
toto pochybení pak neodstranil ani ministr v rozhodnutí o rozkladu. Krajský soud správním
orgánům vytkl zejména chybějící výklad pojmu odůvodněný případ (jako důvod pro upuštění
od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců)
ve vztahu k individuálním skutkovým okolnostem žalobcova případu. Dále zkritizoval blíže
nezdůvodněný závěr správních orgánů, že omezení funkčnosti objednacího systému, respektive
omezení provozu zastupitelského úřadu, není důvodem pro upuštění od osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu. Tento výklad podle soudu nepřípustně zúžil rozsah případů
odůvodňujících upuštění od osobního podání žádosti pouze na zdravotní a sociální důvody
na straně žadatele. Krajský soud uzavřel, že nefunkčnost objednacího systému v listopadu 2017,
spojená s nedostupností zastupitelského úřadu v daném období, je oním odůvodněným případem,
pro který mělo být v posuzované věci upuštěno od povinnosti osobního podání žádosti.
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů, jež podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“). Trvá na tom, že krátkodobé omezení objednávání žadatelů o pobytové oprávnění
spojené s přechodem na nový objednací systém není případem odůvodňujícím upuštění
od osobního podání žádosti. I pokud by připustil, že krátkodobý, jasně časově ohraničený,
výpadek registračního systému je důvodem pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti,
stěžovatel nepřekročil v žalobcově případě meze správního uvážení. K tomu odkazuje
na judikaturu převážně jiných krajských soudů.
[5] Stěžovatel dále označuje část odůvodnění napadeného rozsudku za nesrozumitelnou.
Krajský soud totiž stěžovateli vytýkal, že mezi odůvodněné případy pro upuštění od osobního podání
žádosti zahrnul pouze zdravotní a sociální důvody, což však neodpovídá odůvodnění rozhodnutí
o rozkladu, v němž ministr zahraničních věcí připustil, že uvedený pojem může zahrnovat
i překážky na straně zastupitelského úřadu. Krajský soud podle stěžovatele nepřihlédl k tomu,
že v rozhodnutí o rozkladu ministr vysvětlil, proč nepovažuje okolnost přechodu na nový
registrační systém za odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2019, č. j. 6 Azs 30/2019 – 29,
stěžovatel dále uvádí, že rozhodnutí krajského soudu je vnitřně rozporné, neboť na jednu stranu
vytýká správním orgánům chybějící výklad neurčitého právního pojmu odůvodněný případ,
na druhou stranu však shledává jeho nesprávnou interpretaci v napadených správních
rozhodnutích. Závěrem namítá, že krajský soud v dané věci nenařídil ústní jednání, ačkoli
stěžovatel nařízení ústního jednání požadoval ve vyjádření k žalobě.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se ztotožňuje s argumentací krajského
soudu, navrhuje proto její zamítnutí. Stěžovatel ani zastupitelský úřad dostatečně nezdůvodnili
zamítnutí jeho žádosti o upuštění od osobní účasti při podání žádosti, čímž zatížili svá rozhodnutí
nepřezkoumatelností, neboť řádně nevysvětlili a nevymezili neurčitý právní pojem odůvodněný
případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu považuje žalobce za účelovou, krajský soud se totiž argumentací správních
orgánů zabýval. V dalším pak žalobce reaguje na argumenty stěžovatele vznesené v kasační
stížnosti, jež se primárně týkají toho, zda byly v řešeném případě dány důvody pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti.
[7] Stěžovatel podal k vyjádření žalobce repliku, v níž předně znovu odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Azs 30/2019 – 29, a dále na rozsudek tohoto soudu ze dne
19. 3. 2019, č. j. 4 Azs 22/2019 – 50. Obě zmiňovaná rozhodnutí se týkala skutkově i právně
obdobných případů a kasační soud v nich potvrdil názor stěžovatele, že rozsudek krajského
soudu (obsahující obdobnou argumentaci jako napadený rozsudek – pozn. Nejvyššího správního
soudu) je vnitřně rozporný. Stěžovatel dále setrvává ve svém přesvědčení, že přechod na nový
objednací systém nemůže být odůvodněným případem, pro který by bylo možné od povinnosti
osobního podání žádosti upustit. Pokud by takovým případem byl, stěžovatel nijak nepřekročil
meze správního uvážení, jestliže i tak žádosti nevyhověl. I v předchozích případech navíc
rozlišoval mezi technickými či organizačními překážkami na straně zastupitelského úřadu a mezi
pouhými dočasnými opatřeními za účelem přechodu na nový systém. Proto nesouhlasí s tvrzením
žalobce, že zcela obrátil svou dosavadní praxi a závěry v otázce uznávání důvodů pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o pobytové oprávnění. Závěrem stěžovatel poukazuje
na to, že právě přijetím žádosti zastupitelským úřadem začíná správní řízení s pevně stanovenými
lhůtami, které může končit vydáním „nevratného“ pobytového oprávnění. Podmínky příjmu
žádostí jsou tedy nedílnou součástí podmínek pro zahájení řízení ve věci samé, jde o spojené
nádoby.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele jedná v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. pověřená osoba disponující příslušným právnickým vzděláním.
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Ve věci přitom rozhodl
bez jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věta první s. ř. s.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Při posuzování kasační stížnosti vycházel Nejvyšší správní soud ze svých předešlých
rozhodnutí, ve kterých přezkoumával – za obdobného skutkového i právního stavu věci – téměř
totožné rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích. V prvé řadě lze odkázat
na stěžovatelem citované rozsudky č. j. 6 Azs 30/2019 – 29, a č. j. 4 Azs 22/2019 – 50, a dále
též na rozsudky ze dne 21. 3. 2019, č. j. 10 Azs 39/2019 – 61, ze dne 22. 5. 2019,
č. j. 1 Azs 90/2019 – 42, ze dne 18. 7. 2019, č. j. 1 Azs 121/2019 – 44, ze dne 28. 8. 2019,
č. j. 8 Azs 47/2019 – 61, ze dne 5. 9. 2019, č. j. 2 Azs 28/2019 – 67, či z poměrně nedávné doby
ze dne 23. 7. 2020, č. j. 3 Azs 25/2019 – 62 (všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ve všech citovaných rozhodnutích zdejší
soud ke kasační stížnosti žalovaného správního orgánu rozsudky krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud nyní neshledal žádný důvod
pro to, aby se od své předchozí konstantní judikatury odchýlil.
[11] Stěžovatel namítal, že krajský soud rozhodl bez jednání, ačkoli ve vyjádření k žalobě
navrhoval nařídit ve věci jednání. Toto tvrzení odpovídá obsahu spisu předloženého krajským
soudem, z něhož je zřejmé, že stěžovatel nařízení jednání opravdu požadoval (viz vyjádření
k žalobě ze dne 31. 5. 2018, založené na č. l. 40 spisu krajského soudu).
[12] Podle §51 odst. 1 s. ř. s., platí, že soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže
to účastníci shodně navrhli, nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník
do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být
ve výzvě poučen. Nejvyšší správní soud přitom dlouhodobě judikuje, že rozhodne-li krajský soud
o žalobě bez jednání, ačkoli s tím účastníci řízení nesouhlasí, zatíží řízení vadou, která může mít
za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (viz například rozsudek ze dne 29. 11. 2005,
č. j. 4 As 46/2004 – 58).
[13] Rozhodnutí ve věci bez jednání by samo o sobě bylo v projednávané věci v pořádku,
jelikož krajský soud učinil závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí [srovnej
§51 odst. 2 s. ř. s., ve spojení s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud však (podobně
jako v rozsudcích uváděných výše v odstavci [10] tohoto rozhodnutí) shledává, že odůvodnění
napadeného rozsudku je vnitřně rozporné, a tím je rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud
totiž stěžovateli na jednu stranu vytkl, že se nezabýval tím, zda lze, popřípadě proč nelze,
omezení fungování registračního systému považovat za odůvodněný případ pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu (především odst. 31 až 40
odůvodnění napadeného rozsudku), hned nato však kritizoval závěr správních orgánů,
že „[ž]alobcem namítané objektivní okolnosti na straně zastupitelského úřadu v podobě omezení jeho provozu
nelze pod odůvodněné případy podřadit“ (viz odst. 43 a následující napadeného rozsudku). Takové
odůvodnění nemůže obstát.
[14] Pokud má být vadou správního rozhodnutí chybějící výklad neurčitého právního pojmu
obsaženého v zákoně, nelze mu zároveň vytýkat, že tento pojem interpretuje nesprávně. Z logiky
věci by nebylo možné nepřezkoumatelný závěr správního orgánu věcně přezkoumat (srovnej
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91). Krajský
soud však v druhé části odůvodnění rozsudku úvahy stěžovatele přezkoumal, a i přesto učinil
závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí o rozkladu. Tím se na základě
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vyhnul rozhodnutí věci po jednání. Sám tak popsaným postupem
zatížil vlastní rozsudek nepřezkoumatelností spočívající v nesrozumitelnosti – není totiž zřejmé,
pro kterou z vad, jež vedle sebe nemohou obstát, krajský soud rozhodnutí správních orgánů
vlastně zrušil. Kasační stížností napadený rozsudek je proto třeba zrušit a věc vrátit krajskému
soudu k dalšímu řízení, v němž musí tuto vnitřní rozpornost odstranit.
[15] Nejvyšší správní soud dále – stejně jako v dříve judikovaných věcech – konstatuje,
že krajský soud považoval za žalovaného ministra zahraničních věcí, který zde však není
samostatným správním orgánem. Směřuje-li žaloba proti rozhodnutí vedoucího ústředního
orgánu státní správy, je žalovaným tento ústřední orgán (srovnej rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64). Toto pochybení však nemohlo mít samo
o sobě vliv na zákonnost rozsudku krajského soudu, neboť, jak vyplývá z citované judikatury,
ministr zahraničních věcí je funkční složkou Ministerstva zahraničních věcí, a krajský soud
tak fakticky jednal s Ministerstvem zahraničních věcí, byť jako žalovaného chybně označoval
ministra.
[16] Nejvyšší správní soud pro úplnost uzavírá, že se s ohledem na vady, které rozsudek
krajského soudu vykazuje, nemohl zabývat podstatou sporu mezi žalobcem a stěžovatelem, tedy
zda bylo v žalobcově případě namístě upustit od povinnosti osobního podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu, jakož ani jinými otázkami, které mohly v řízení vyvstat.
[17] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], proto napadený rozsudek krajského soudu podle
§110 odst. 1, věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Krajský soud v něm bude
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.; viz odstavec [14]
výše).
[18] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud podle §110 odst. 3, věty první s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 8. prosince 2020
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu