ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.243.2019:29
sp. zn. 5 As 243/2019 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci navrhovatele:
prof. RNDr. Z. D., Dr.Sc., Ph.D., zast. JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem
Ostravská 16, Olomouc, proti odpůrci: statutární město Olomouc, se sídlem Horní náměstí
583, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 12, Olomouc,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v
Olomouci ze dne 23. 5. 2019, č. j. 73 A 8/2017 - 103,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
označeného usnesení, kterým Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský
soud“) odmítl jeho návrh na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu Olomouc ze dne 21. 9. 1995,
sp. zn. Kult. 2973/95/G. Tímto rozhodnutím bylo podle §17 odst. 1 zákona č. 20/1987, o státní
památkové péči, ve znění zákona účinném do 29. 2. 2000 (dále jen „zákon o státní památkové
péči“), vyhlášeno ochranné pásmo kolem kulturních památek areálu baziliky Navštívení Panny
Marie na Svatém Kopečku a areálu bývalého premonstrátského kláštera Hradiska.
[2] Citované rozhodnutí o ochranném pásmu, o kterém stěžovatel tvrdil, že je opatřením
obecné povahy, napadl incidenčním návrhem, který byl součástí žaloby proti rozhodnutí
Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 1. 8. 2017, č. j. KUOK 72237/2017, jímž
bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Olomouce ze dne
30. 1. 2017, č. j. SMOLú012810/2017OS/OPTic. Posledně citovaným rozhodnutím byl
stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle §178 odst. 2 písm. c) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„nový stavební zákon“), jehož se dopustil tím, že jako stavebník v období od září 2014 do března
2016 v rozporu s §104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, tj. bez souhlasu stavebního úřadu,
na stavbě zahradní chaty stojící na pozemku parc. č. X v k. ú. S., obec S., okres Olomouc,
prováděl změnu dokončené stavby ve formě stavebních úprav spočívajících v opláštění zpevněné
plochy pod přesahem střechy, přičemž změnu stavby prováděl v ochranném pásmu. Za tento
přestupek mu byla uložena pokuta ve výši 6000 Kč.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Stěžovatel napadl výše citované rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje
a dotčené rozhodnutí o ochranném pásmu u krajského soudu. Usnesením ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 73 A 8/2017 - 101, byla žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje
vyloučena k samostatnému rozhodnutí. Předmětem řízení v nyní projednávané věci tak zůstal
pouze incidenční návrh na zrušení rozhodnutí o ochranném pásmu.
[4] Krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení plně odkázal na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, č. j. 2 As 51/2018 - 140, který se zabýval
obdobným návrhem na zrušení totožného ochranného pásma a kterého se stěžovatel též aktivně
účastnil. Dospěl k závěru, že se ochranné pásmo podle §17 odst. 1 zákona o státní památkové
péči vyhlašovalo v době vydání napadeného rozhodnutí individuálním správním aktem a nikoliv
opatřením obecné povahy, a vyhlašuje se tak i nadále. Není jej proto možné přezkoumat v rámci
incidenčního přezkumu podle §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Návrh tedy podle krajského soudu
směřoval proti individuálnímu správnímu aktu, resp. proti rozhodnutí. Vzhledem k tomu,
že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci v roce 1995, odmítl krajský soud návrh
pro opožděnost podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
III. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[5] Stěžovatel v kasační stížnosti vznesl tři okruhy námitek. Usnesení krajského soudu předně
považoval za nepřezkoumatelné, neboť krajský soud odmítl projednat žalobu, protože
přezkoumávané rozhodnutí považoval za individuální správní akt, aniž by se s tímto rozhodnutím
seznámil. Ve spise totiž není originál napadeného rozhodnutí ani jeho ověřená kopie. Samotné
napadené rozhodnutí odkazuje na mapový podklad, který se ve spise taktéž nenachází. Krajský
soud napadené rozhodnutí ani neprovedl jako důkaz, jak stěžovatel navrhoval. Odůvodnění
napadeného usnesení navíc nepokrývá celou šíři stěžovatelovy argumentace.
[6] Dále stěžovatel namítal, že bylo napadené rozhodnutí vydáno za účinnosti zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném
do 25. 2. 1997 (dále jen „starý stavební zákon“), přičemž podle §34 odst. 1 tohoto zákona byla
účastníkem územního řízení o chráněném území a ochranném pásmu či o stavební uzávěře pouze
osoba, která v daném řízení vystupovala jako navrhovatel. Kvůli tomuto ustanovení neměl
stěžovatel možnost obrany proti dotčenému územnímu rozhodnutí, které se dotýkalo jeho práv.
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97, shledal důvodnou ústavní
stížnost, kterou se stěžovatelé v dané věci domáhali zrušení územního rozhodnutí o stavební
uzávěře, která byla vyhlášena na základě žádosti Archeologického ústavu Praha jako jediného
účastníka řízení. Stěžovatelé byli v dané věci vyloučeni z účasti na správním řízení a z přístupu
k soudu, neboť nebyli účastníky územního řízení, ačkoliv výsledné rozhodnutí mělo dopad
do jejich práv. Tím došlo k porušení jejich práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Přestože se v dané věci jednalo o stavební uzávěru, a nikoliv
o ochranné pásmo, závěry Ústavního soudu jsou dle stěžovatele plně aplikovatelné i na nyní
projednávanou věc, neboť i zde byl stěžovatel vyloučen ze správního řízení a soudního
přezkumu, ačkoliv se napadené rozhodnutí dotklo jeho práv. Tím pádem musí soudy umožnit
stěžovateli právo na přístup k soudu, a v důsledku toho přezkoumat napadené rozhodnutí.
[7] Jádro stěžovatelovy argumentace spočívá v tom, že je dotčené rozhodnutí o ochranném
pásmu třeba posoudit jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu. K tomu uvedl,
že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 4 Ao 9/2011 - 191,
č. 2970/2014 Sb. NSS, je třeba na územní rozhodnutí o územní uzávěře vydané podle starého
stavebního zákona nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné povahy. Přitom není
žádného rozumného důvodu, proč by se mělo přistupovat odlišně k územnímu rozhodnutí
o stavební uzávěře a územnímu rozhodnutí o ochranném pásmu, když oba tyto instituty byly
podle starého stavebního zákona individuálními správními akty s jediným účastníkem řízení
(navrhovatelem). Z toho důvodu považuje za nesprávný výše citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 As 51/2018 - 140. Druhý senát Nejvyššího správního soudu se tím podle
stěžovatele odchýlil od ustálené judikatury, aniž by věc předložil rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu. Upozornil též, že byl tento rozsudek Nejvyššího správního soudu napaden
ústavní stížností. Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
a přiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení.
[8] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že závěry výše citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 9/2011 - 191 na nyní projednávaný případ nedopadají.
V citovaném rozsudku se totiž soud zabýval územním rozhodnutím o stavební uzávěře vydaným
podle starého stavebního zákona, na kterou však dopadá §189a nového stavebního zákona.
Podle tohoto ustanovení se nový stavební zákon použije i při rušení a změnách rozhodnutí
o stavební uzávěře, která byla vyhlášena před jeho účinností. V režimu nového stavebního zákona
se přitom stavební uzávěry vyhlašují formou opatření obecné povahy. Je zřejmé, že se toto
ustanovení nevztahuje na územní rozhodnutí o ochranném pásmu, a závěry rozsudku
č. j. 4 Ao 9/2011 - 191 tak nelze použít. K námitce nepřezkoumatelnosti odpůrce uvedl,
že stěžovatel opomněl, že krajský soud žalobu odmítl z procesních důvodů, nezabýval
se důvodností návrhu a nerozhodoval ve věci samé. Nesouhlasil ani s námitkou stěžovatele,
že pokud nebude územní rozhodnutí o ochranném pásmu přezkoumáno jako opatření obecné
povahy, bude tím porušeno jeho právo na přístup k soudu. Takový postup totiž nemá oporu
v žádném právním předpise. Nadto umožnit v roce 2017 přezkoumat dvacet dva let staré
rozhodnutí bez jakékoliv opory v právním řádu by znamenalo nepřípustnou retroaktivitu,
která by „zásadně narušila právní jistoty obrovského množství účastníků“. Odpůrce proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s., a dospěl k následujícímu závěru.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel shledává napadené usnesení nezákonným
mj. z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. Tímto kasačním důvodem se Nejvyšší správní soud
zabýval jako prvním, neboť by bylo předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud
by bylo napadené usnesení nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost je totiž natolik závažnou
vadou, že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud
rozhodné důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
č. 133/2004 Sb. NSS) nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek
uplatněných v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 -
74). Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu,
tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit jeho obsah nebo důvody,
pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut
nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se soud, resp. správní
orgán, podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci
účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné
aspekty vznesené námitky. Správní orgány a soudy totiž nemají povinnost vypořádat se s každou
dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci
námitky jako celek neobstojí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19, nebo ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 382/2018 - 21). Nepřezkoumatelnost
není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu mělo
být rozhodnutí odůvodněno, resp. o tom, jak by měla být zodpovězena právní otázka, ale
objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24).
[13] V projednávané věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené usnesení splňuje
kritéria přezkoumatelnosti. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že z něj vyplývají důvody, pro které
krajský soud nepovažoval dotčené rozhodnutí o ochranném pásmu za opatření obecné povahy,
v důsledku čehož posoudil návrh jako žalobu směřující proti rozhodnutí správního orgánu,
kterou ovšem musel pro opožděnost odmítnout. Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost dále
v tom, že krajský soud neměl k dispozici originál přezkoumávaného rozhodnutí, ve spise chyběl
mapový podklad, na který napadené rozhodnutí odkazuje a krajský soud toto rozhodnutí
neprovedl k důkazu, přestože to stěžovatel navrhoval.
[14] Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti daným ochranným pásmem již
zabýval (srov. výše citovaný rozsudek č. j. 2 As 51/2018 - 140 a rozsudek ze dne 7. 7. 2015,
č. j. 4 As 106/2015 - 55), a nemá tak pochyb o jeho existenci navzdory tomu, že je ve spise
založena pouze kopie rozhodnutí o něm. Stěžovatel uvádí pouze, že ve spise není originál a kopie
není ověřená. Nevznesl žádné konkrétní argumenty, ze kterých by vyplývaly pochybnosti
o pravosti ve spise založené kopie rozhodnutí. Nelze vyloučit, že se originál napadeného
rozhodnutí vzhledem ke svému stáří nedochoval. To však neznamená, že již neplatí. Je-li
rozhodnutí dochováno alespoň v kopii či opise a není-li důvodně zpochybněna věrnost obsahu
kopie či opisu vůči originálu, je možné považovat existenci rozhodnutí za prokázanou a je tedy
způsobilé vyvolávat právní účinky. Krajský soud nemohl rozhodnutí provést k důkazu, neboť
se dokazování provádí pouze při jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.). Přitom se jednání nařizuje
k projednání věci samé (§49 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud však návrh odmítl pro opožděnost
[§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], a věc samou tak vůbec neprojednával. Nařízení jednání proto bylo
nadbytečné. Na závěru zdejšího soudu o přezkoumatelnosti napadeného usnesení krajského
soudu ničeho nemění ani to, že spis neobsahuje mapový podklad dotčeného územního
rozhodnutí o ochranném pásmu. Krajský soud totiž při zodpovězení otázky, zda se jedná
o opatření obecné povahy, posuzoval toliko charakter napadeného územního rozhodnutí,
k čemuž je textová část přezkoumávaného rozhodnutí zcela postačující. Vyplývá z ní totiž,
že bylo rozhodnutí vydáno na základě §17 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Stejně tak
je seznatelné, jak rozhodnutí vymezilo okruh adresátů a jaká omezení jim uložilo. Tyto
skutečnosti postačují pro posouzení, zda se jedná o rozhodnutí, nebo o opatření obecné povahy.
[15] Stěžovatel dále namítal, že pokud nebude územní rozhodnutí o ochranném pásmu
přezkoumáno jako opatření obecné povahy, bude tím zasaženo do jeho práva na soudní ochranu
podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Námitku opřel především o nález
Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97. Tento odkaz je však v nyní projednávané
věci nepřípadný. Stěžovatelé v případě, který řešil v citovaném nálezu Ústavní soud, totiž brojili
proti územnímu rozhodnutí o územní uzávěře bezprostředně po jeho vydání – územní
rozhodnutí bylo vydáno 4. 12. 1996 a ústavní stížnost byla podána 3. 2. 1997. Z uvedeného
nálezu navíc vyplývá, že byli stěžovatelé v dané věci aktivní již při řízení o územním rozhodnutí
a podávali připomínky, ke kterým však správní orgán nepřihlédl, neboť podle zákona nebyli
účastníky řízení. V nyní projednávaném případě stěžovatel ani netvrdí, že by při územním řízení
vyvinul jakoukoliv aktivitu. Mnohem podstatnější ovšem je, že v citovaném případě stěžovatelé
brojili proti územnímu rozhodnutí, tedy individuálnímu správnímu aktu, a Ústavní soud jim
poskytl ochranu proti tomuto rozhodnutí na základě toho, že nebylo šetřeno právo na přístup
k soudní ochraně proti rozhodnutí, které se týkalo jejich práv. Z toho lze dovodit pouze závěr,
že měla být stěžovateli poskytnuta soudní ochrana proti napadenému rozhodnutí jako proti
individuálnímu správnímu aktu. Pro takovou soudní ochranu je však charakteristické, že se ji lze
dovolat pouze v relativně krátké zákonné lhůtě, aby byla šetřena právní jistota jiných osob, které
může rozhodnutí ovlivnit. Pokud by tedy stěžovatel brojil proti napadenému rozhodnutí
bezprostředně po jeho vydání, a soudní ochrana by mu byla odepřena pouze z důvodu, že nebyl
účastníkem řízení, pak by takový postup mohl být ve světle citovaného nálezu protiústavní.
O takovou situaci však v nyní projednávané věci nejde, neboť stěžovatel územní rozhodnutí
napadl po více než dvaceti letech od jeho právní moci. Nelze dospět k závěru, že každé
rozhodnutí, jehož okruh účastníků nebyl v době vydání správně vymezen, je možno přezkoumat
v rámci incidenčního přezkumu podle §101a odst. 1 s. ř. s. jako opatření obecné povahy, čehož
se stěžovatel snaží docílit. Tato námitka je tedy nedůvodná.
[16] Stěžovatel dále nesouhlasil se závěry Nejvyššího správního soudu z výše citovaného
rozsudku č. j. 2 As 51/2018 - 140. Předně je třeba přisvědčit odpůrci v tom, že stěžovatelův
odkaz na již citovaný rozsudek č. j. 4 Ao 9/2011 - 191 je nepřípadný. Nejvyšší správní soud totiž
v posledně citovaném rozsudku posuzoval územní rozhodnutí o územní uzávěře vyhlášené podle
právních předpisů účinných před 31. prosincem 2006. Podle §189a nového stavebního zákona
„[p]ři změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů účinných před 31. prosincem 2006
a při povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona“. Podle §97 odst. 1 nového stavebního
zákona se územní opatření o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné povahy. Ochranné
pásmo se však i podle nového stavebního zákona vyhlašuje jako územní rozhodnutí [§77
písm. e) téhož zákona]. Je proto nabíledni, že zatímco u územních rozhodnutí o stavební uzávěře
vydaných podle starého stavebního zákona zákonodárce stanovil, že s nimi má být pro příště
nakládáno jako s opatřeními obecné povahy, u územních rozhodnutí o ochranném pásmu tomu
tak není. Nejvyšší správní soud tedy neshledal rozpor ve své judikatuře. Závěry Nejvyššího
správního soudu, které učinil v rozsudku č. j. 2 As 51/2018 - 140, tak lze vztáhnout i na nyní
projednávanou věc. Vzhledem k tomu, že se v citované věci jednalo o stejné ochranné pásmo,
stěžovatel se tohoto soudního řízení také účastnil, vznesl v něm obdobné námitky a ústavní
stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost (viz usnesení
Ústavního soudu ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. IV. ÚS 97/19), neshledal Nejvyšší správní soud
důvody, proč by se měl od svých dříve učiněných závěrů odklonit.
[17] Jak již Nejvyšší právní soud uvedl ve svém rozsudku č. j. 2 As 51/2018 - 140, ochranné
pásmo může za nyní účinné právní úpravy být vymezeno třemi způsoby, a to zákonem (případně
prováděcím předpisem), opatřením obecné povahy nebo rozhodnutím. V případě ochranného
pásma nemovité kulturní památky nebo jejího prostředí zákon výslovně stanoví formu územního
rozhodnutí (§17 odst. 1 zákona o státní památkové péči v aktuálním znění). V obecné rovině sice
ochranným pásmům nejlépe odpovídá opatření obecné povahy (srov. HENDRYCH, D. a kol.
Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 334), nicméně je přípustné
je vymezit i jinými vyjmenovanými způsoby. Vyhlášení ochranného pásma územním
rozhodnutím podle §17 odst. 1 zákona o státní památkové péči v nyní účinném znění nelze
považovat za důsledek opomenutí zákonodárce. Jak již bylo zmíněno, podle nového stavebního
zákona se stavební uzávěra, která se dříve vyhlašovala taktéž územním rozhodnutím, nyní
vyhlašuje opatřením obecné povahy. Je tak zřejmé, že zákonodárce zvážil, jaká forma odpovídá
konkrétním upravovaným institutům a výsledkem jeho uvážení u ochranných pásem je právě
forma individuálního správního aktu jak podle nového stavebního zákona, tak podle zákona
o státní památkové péči v aktuálním znění.
[18] K povaze opatření obecné povahy se Nejvyšší správní soud vyjádřil již ve svém rozsudku
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS. Opatření obecné povahy
v českém právním řádu lze charakterizovat jako konkrétně-abstraktní akt. Jinými slovy se jedná
o akt, který má určité vymezení svého předmětu a druhově vyznačuje okruh osob, na které
se vztahuje. Naproti tomu individuální správní akt vymezuje konkrétní předmět i konkrétní
osoby. V nyní projednávaném případě ochranné pásmo omezuje v prvé řadě provádění
stavebních činností na vymezených pozemcích. Je tedy zřejmé, že předmět napadeného
rozhodnutí je vymezen konkrétně, nicméně nevyjmenovává konkrétní osoby, kterým ukládá
práva a povinnosti. Omezení stavebních činností se v zásadě týká vlastníků dotčených pozemků.
Takové vymezení adresátů působení správního aktu lze považovat za druhové, a lze tak dojít
k závěru, že v nyní projednávaném případě by povaze ochranného pásma odpovídalo spíše
opatření obecné povahy.
[19] Na druhou stranu se však vyhlášení ochranného pásma nepříčí ani formě individuálního
správního aktu. Vydání územního rozhodnutí o ochranném pásmu předcházelo správní řízení
s vymezenými účastníky řízení a po uplynutí lhůty k odvolání nabylo právní moci, což je pro
individuální správní akt typické. Osoby, na které se rozhodnutí vztahuje, sice jsou určeny
druhově, nicméně v době rozhodnutí bylo možné vyjmenovat všechny vlastníky jednotlivých
pozemků, kterých se omezení týkalo, a stejně tak lze vzhledem k existenci katastru nemovitostí
jednoduše dohledat všechny vlastníky pozemků v libovolný okamžik, kdy ochranné pásmo
platilo. K obdobné situaci pravidelně dochází i u jiných územních rozhodnutí, u kterých Nejvyšší
správní soud nemá pochyby o tom, že jsou ve své podstatě individuálními správními akty.
Územní rozhodnutí dle nového stavebního zákona upravují možnost stavebních a podobných
činností na určitých pozemcích a taková rozhodnutí přitom ovlivňují i osoby, které budou
pozemek vlastnit později. Ochranné pásmo v nyní projednávané věci se sice dotýká právní sféry
velkého počtu osob, to však samo o sobě nelze považovat za důvod, pro který by nemohlo být
vyhlášeno individuálním správním aktem.
[20] Jinými slovy, lze shrnout, že existuje určitá míra abstrakce vymezení adresátů působení
správního aktu, při které si zákonodárce může vybrat mezi individuálním správním aktem
a opatřením obecné povahy, aniž by tím nepřiměřeně zasáhl do práv osob, kterých se tento akt
týká, a tyto osoby mají i tak možnost vést efektivní obranu. Soudu v takovém případě nezbývá
než akceptovat vůli zákonodárce. Obecná úprava opatření obecné povahy je obsažena v části
šesté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
přičemž základním syslem smyslem existence opatření obecné povahy je, „aby dotčené osoby měly
garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze
jmenovitě určit účastníky“ (viz vládní návrh správního řádu – sněmovní tisk č. 201/0, důvodová
zpráva, zvláštní část, k §137 až §141, 4. volební období, 2002-2006, digitální repozitář,
www.psp.cz).
[21] V nyní projednávaném případě v době vydání napadeného rozhodnutí bylo možné
jmenovitě určit všechny osoby, jejichž práv se dotklo, a ani nyní není problém tyto osoby
identifikovat. Míra abstrakce vymezení adresátů působení tohoto rozhodnutí tedy není taková,
aby bylo zcela vyloučeno použití formy individuálního správního aktu, kterou určil zákonodárce.
Obdobně je smyslem institutu incidenčního přezkumu opatření obecné povahy efektivní obrana
proti správním aktům, které se přímo týkají osob, jež neměly možnost se proti těmto aktům
bránit (a to ani jejich předchůdci). Jak již však bylo vyloženo výše, stěžovatel mohl a měl brojit
v době vydání rozhodnutí o ochranném pásmu třeba i cestou ústavní stížnosti, neboť na svých
právech mohl být zkrácen pouze tím, že nebyl účastníkem řízení o vydání tohoto rozhodnutí.
Naopak, není krácen na svých právech skutečností, že bylo ochranné pásmo vyhlášeno jako
individuální správní akt a je tak i nadále posuzováno.
[22] Nadto Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném rozsudku č. j. 2 As 51/2018 - 140
ve vztahu ke stěžovateli v nyní projednávané věci a další osobě konstatoval, že „[o]mezení jejich
práv však neshledává nepřiměřeným, a to z následujících důvodů. Především je třeba zdůraznit, že je zde dán
nepopiratelný veřejný zájem na zachování dvou významných kulturních památek a jejich okolí. Omezení
vlastnických práv v tomto případě navíc nedosahuje míry vyvlastnění, neboť dokončené stavby, které nejsou
v souladu s podmínkami využití plochy, není nutné odstranit, naopak je přípustné je nadále udržovat stavebními
úpravami, při kterých zůstane nicméně zachováno vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Existence
ochranného pásma je navíc zřejmá z katastru nemovitostí, údaj o ochranném pásmu je součástí katastrálního
operátu [viz §5 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění pozdějších
předpisů, ve spojení s §5 odst. 1 a §10 odst. 1 písm. h) vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí
(katastrální vyhláška), ve znění pozdějších předpisů]. Konkrétní podmínky vyplývající z ochranného pásma
jakožto limitu využití území byly řádně projednány během pořizování územního plánu, jehož se řada vlastníků
pozemků aktivně účastnila, a dosáhla tak částečné úpravy podmínek využití pozemku v souladu s cílem dosažení
přiměřené rovnováhy mezi veřejným zájmem na ochranu okolí nemovité kulturní památky a vlastnickými právy
jednotlivců.“
[23] Nejvyšší správní soud nepřehlédnul, že napadené rozhodnutí obsahuje i takovou regulaci
činnosti, která je s povahou individuálního správného aktu neslučitelná. Jedná se zejména o část
rozhodnutí, která stanoví, že „[v] poutní aleji je vyloučena pojížďka automobilů“. Je zřejmé, že okruh
adresátů zde není konkrétně vymezen a nelze jej ani dovodit. Jde však o zcela marginální část
rozhodnutí, která se navíc netýká původního sporu, pro který stěžovatel navrhl incidenční
přezkum, a není tak způsobilá změnit náhled soudu na charakter rozhodnutí jako celku.
[24] Je tedy třeba uzavřít, že vymezení ochranného pásma spočívalo ve vydání individuálního
správního aktu podle zákona o státní památkové péči a podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění účinném do 30. 9. 1995 (dále jen „o. s. ř.“), tento akt bylo možné napadnout
žalobou v zákonné lhůtě (k přezkumu územního rozhodnutí o vymezení ochranného pásma
kolem nemovitých kulturních památek srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 4. 2015, č. j. 9 As 210/2014 - 26, či ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 380/2017 - 46).
S ohledem na výše uvedené bylo třeba návrh na zrušení rozhodnutí o ochranném pásmu z roku
1995 napadnout správní žalobou dle §247 o. s. ř., a to ve lhůtě dvou měsíců (§250 o. s. ř.).
Návrh byl proto podán dávno po uplynutí zákonné lhůty, a krajský soud tedy postupoval
správně, když jej odmítl pro opožděnost [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
V. Závěr a náklady řízení
[25] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Náklady právního zastoupení, které vznikly
odpůrci, nelze považovat za účelně vynaložené. Odpůrce disponuje na jemu svěřeném úseku
státní správy odborným aparátem, jehož pomocí musí být schopen dostatečně hájit svá
rozhodnutí před správními soudy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, č. 1260/2007 Sb. NSS). Proto Nejvyšší správní soud
nepřiznal odpůrci náhradu nákladů řízení.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 19. srpna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu