ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.382.2018:21
sp. zn. 7 As 382/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Mgr. S. W., zastoupena
Mgr. Martinem Ondrejátem, advokátem se sídlem Nad Strouhou 67, Praha 4, proti žalovanému:
Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 8. 2018,
č. j. 22 A 198/2017 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora označeným rozsudkem Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) zamítl
žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne
20. 11. 2017, č. j. 7125/1.30/17-3, kterým byla podle §16a odst. 6 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též
„informační zákon“) jako nedůvodná zamítnuta stížnost žalobkyně na postup Oblastního
inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj (dále též „povinný subjekt“) při vyřizování
žádosti o informace ze dne 26. 9. 2017.
[2] Krajský soud neshledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným ani vadným. Stejně
tak nepřisvědčil námitce poukazující na nedostatečně zjištěný skutečný stav věci. Z námitky
především není zřejmé, v čem žalobkyně shledává nedostatečně zjištěný skutkový stav, resp. jaký
vliv má neučinění skutkových zjištění ze spisu povinného subjektu o první žádosti o informace
ze dne 21. 2. 2017. Předmětem napadeného rozhodnutí je vyřízení v pořadí druhé žádosti
o informace, tj. ze dne 26. 9. 2017. Sama skutečnost, že uvedená žádost o informace fakticky
navazuje na vyřízení v pořadí první žádosti ze dne 21. 2. 2017, ještě neznamená, že správní
orgán je povinen opětovně zjišťovat skutkový stav relevantní pro posouzení první žádosti
o informace, a to navíc, kdy o žádosti ze dne 21. 2. 2017 již rozhodl. Skutkový stav, jak byl
zjištěn žalovaným, je dostatečný pro rozhodnutí o stížnosti, nachází oporu ve správním spise
a nevyžaduje další doplnění. Podpůrně krajský soud poukázal i na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 117/2014 - 64. Krajský soud neshledal důvodné
ani námitky, ve kterých žalobkyně polemizovala s dílčími závěry žalovaného v odůvodnění
žalobou napadeného rozhodnutí. Mj. uvedl, že vymezení věcné působnosti všech myslitelných
povinných subjektů je roztříštěno v mnoha předpisech na vícero úsecích veřejné správy, tudíž je
stěží myslitelné, aby informační zákon vymezoval věcnou působnost paušálně pro všechny
v úvahu přicházející povinné subjekty. Ostatně, tato otázka není pro danou věc (ve které je
posuzováno rozhodnutí o stížnosti) podstatná. Obdobně není pro posouzení zákonnosti
napadeného rozhodnutí relevantní ani námitka (otázka) žalobkyně, zda se v případě
informačního zákona jedná čistě o procesní předpis. Samotný závěr žalovaného o tom,
že informační zákon má povahu procesního předpisu, není způsobilý k učinění napadeného
rozhodnutí nezákonným, nadto za situace, kdy onu nezákonnost a v jejím důsledku i negativní
zásah do právní sféry žalobkyně netvrdí. Z uvedených důvodů proto soud žalobu zamítl.
II.
[3] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) včasnou kasační stížností
pro nepřezkoumatelnost podle §103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Shrnuje, že smyslem žádosti
o informace ze dne 26. 9. 2017 bylo získat informace týkající se vyřizování jiné její žádosti
povinným subjektem (ze dne 21. 2. 2017). Povinný subjekt i žalovaný žádosti nevyhověli, neboť
se požadované informace netýkají působnosti povinného subjektu. Jejich závěr stěžovatelka
napadla žalobou, kterou krajský soud napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud se však řádně
nezabýval žalobními body uvedenými v žalobě pod čísly 4 až 6. Krajský soud nevyvinul
dostatečnou snahu o pochopení žaloby komplexně, přestože stěžovatelka žalobní body řádně
vymezila a tvrdila zkrácení svých práv. Pokud soudu nebylo zřejmé, jak se vytýkaný postup
negativně projevil v právní sféře stěžovatelky, měl ji vyzvat k doplnění žalobních tvrzení, nikoliv
její žalobu z formálních důvodů zamítnout. Stěžovatelka dále namítá nesrozumitelné
vypořádání námitky týkající se nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Označený rozsudek
č. j. 10 As 117/2014 - 64 na věc nedopadá, neboť stěžovatelka nežádala dovysvětlení
odůvodnění rozhodnutí povinného subjektu, ale označení podkladů, z nichž povinný subjekt
při zpracování stanoviska k odvolání čerpal. Povinný subjekt totiž nemůže ve stanovisku
k odvolání uvádět smyšlená tvrzení. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[4] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí žalovaného, kterým byla podle §16a
odst. 6 písm. a) informačního zákona jako nedůvodná zamítnuta stížnost stěžovatelky na postup
povinného subjektu při vyřizování žádosti o informace ze dne 26. 9. 2017. K mechanismu
soudního přezkumu takového rozhodnutí o stížnosti se v nedávné době vyjádřil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, podle
kterého se proti uvedenému rozhodnutí žadatel o informace má bránit nečinnostní žalobou
podle §79 odst. 1 s. ř. s. (a nikoliv žalobou proti rozhodnutí ve smyslu §65 a násl. s. ř. s.).
S ohledem na obsah kasační stížnosti (ve které stěžovatelka namítá pouze nepřezkoumatelnost
rozsudku a procesní pochybení krajského soudu) a s ohledem na možné odepření přístupu
k soudu (k tomu viz rozsudek rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 5. 12. 2017,
č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, č. 3686/2018 Sb. NSS) nicméně přistoupil Nejvyšší správní soud
k věcnému posouzení podané kasační stížnosti.
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti primárně poukazovala na nepřezkoumatelnost rozsudku
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[8] Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud neshledal, že by v řízení před krajským soudem
k takovým vadám došlo.
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí vychází z ustálené
judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů
své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje
i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06,
č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího
a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování
rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném
důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho
věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.“. Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud
zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze
„za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze
zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je
vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou
účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se
přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[10] Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité
rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut
nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán,
resp. soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje
argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje
na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění.
Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám
rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo
zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy
i implicitně) reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Přehlédnout pak nelze
ani fakt, že správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou,
pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek
neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne
12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy
nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti
jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[11] Kasační soud posoudil rozsudek krajského soudu optikou výše uvedených judikaturních
závěrů a dospěl k závěru, že rozsudek není nepřezkoumatelný, resp. netrpí vadami ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský
soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně
posoudil. Rozsudek je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Nesouhlas stěžovatelky
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163 atd.). Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné
subjektivní představy stěžovatelky o tom, jak podrobně by jí měl být rozsudek odůvodněn,
ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, ze dne
27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35).
[12] Stěžovatelka nepřezkoumatelnost rozsudku konkrétně spatřovala v tom, že krajský soud
nevypořádal námitky uvedené v bodech 4 až 6 žaloby. K tomu kasační soud konstatuje,
že stěžovatelka v rámci uvedených bodů namítala, že došlo k nesprávnému výkladu
informačního zákona ve vztahu k povinnému subjektu, a dále že informační zákon je procesním
předpisem. Krajský soud se nicméně polemikou stěžovatelky s odůvodněním žalovaného
rozhodnutí ve vztahu k argumentaci o věcné působnosti povinných subjektů vyplývající
z informačního zákona a povaze informačního zákona řádně a srozumitelně zabýval. Mj. uvedl,
že vymezení věcné působnosti všech myslitelných povinných subjektů je roztříštěno v mnoha
předpisech na vícero úsecích veřejné správy, tudíž je stěží myslitelné, aby informační zákon
vymezoval věcnou působnost paušálně pro všechny v úvahu přicházející povinné subjekty.
Ostatně, tato otázka není pro danou věc (ve které je posuzováno rozhodnutí o stížnosti)
podstatná. Obdobně není pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí relevantní ani
námitka (otázka) stěžovatelky, zda se v případě informačního zákona jedná čistě o procesní
předpis. Samotný závěr žalovaného o tom, že informační zákon má povahu procesního
předpisu, není způsobilý k učinění napadeného rozhodnutí nezákonným, nadto za situace,
kdy onu nezákonnost a v jejím důsledku i negativní zásah do právní sféry stěžovatelka netvrdí.
I podle názoru Nejvyššího správního soudu je pro danou věc irelevantní, zda informační zákon
stanoví konkrétní věcnou působnost povinných subjektů, resp. nakolik je informační zákon
procesním předpisem. Podstatnou byla otázka, zda povinný subjekt, resp. žalovaný měli
poskytnout stěžovatelce požadované informace. V tomto směru stěžovatelka v žalobě
argumentaci žalovaného relevantně nezpochybnila a ani v kasační stížnosti nepředložila žádnou
argumentaci, na základě které by bylo možno rozhodnutí žalovaného zrušit. S krajským soudem
lze souhlasit rovněž v tom, že stěžovatelka v žalobě svá tvrzení o povaze informačního zákona
nespojila s konkrétním dotčením jejích práv. Tvrzení uvedená v oddílech VIII. a X. žaloby
za taková tvrzení považovat nelze. Stěžovatelka v nich nevysvětluje, jak se její argumentace
o věcné působnosti povinných subjektů a procesní povaze informačního zákona dotkla jejích
práv, resp. jak by mohla ovlivnit zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.
[13] Krajskému soudu nelze vytýkat ani to, že nevyzval stěžovatelku k doplnění žaloby.
Žaloba stěžovatelky (která byla v řízení zastupována advokátem) obsahovala povinné náležitosti
ve smyslu §37 odst. 3, resp. §71 s. ř. s., vč. uvedení žalobních bodů, a nebylo tedy povinností
krajského soudu vyzývat stěžovatelku k jejímu doplnění. K tomu viz i usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu, podle něhož je povinností vyzývat žalobce k doplnění
žaloby pouze tehdy, pokud žaloba neobsahuje žádný žalobní bod. V dané věci však žaloba
obsahovala několik žalobních bodů.
[14] Zcela srozumitelné je i vypořádání námitky uvedené pod bodem 3 žaloby, v jehož rámci
stěžovatelka namítala nedostatečné zjištění skutečného stavu věci stran požadovaných informací.
K tomuto krajský soud v rozsudku mj. uvedl, že skutkový stav, jak byl zjištěn žalovaným,
je dostatečný pro rozhodnutí o stížnosti; má oporu ve správním spise a nevyžaduje další
doplnění. Krajský soud dodal, že stěžovatelka předmětnou žádostí de facto reagovala na vyřízení
žádosti o informace další takovouto žádostí, což však zapovídá soudní judikatura. K tomu
poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 117/2014 - 64,
dle něhož „právo na přístup k informacím neslouží jako specifická forma opravného prostředku proti
rozhodnutím či postupům správních orgánů. V režimu zákona o svobodném přístupu k informacím se nemůže
účastník řízení domáhat „dovysvětlení“ toho, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, respektive zpochybňovat,
proč určité důležité skutečnosti v rozhodnutí nejsou uvedeny.“ Krajský soud poukázal i na důsledky
postupu stěžovatelky. Její přístup by vedl k paralyzování povinných subjektů, jež by byly nuceny
skrze neustále nové žádosti odpovídat a dovysvětlovat svá předchozí rozhodnutí, s čímž
se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud. Odkaz na citovaný rozsudek č. j. 10 As 117/2014 - 64
považuje Nejvyšší správní soudu v posuzované věci za zcela přiléhavý. Sama stěžovatelka ostatně
v kasační stížnosti uvedla, že podáním ze dne 26. 9. 2017 žádala o informace týkající se
„vyřizování jiné žádosti o informace Povinným subjektem podle zákona č. 106/1999 Sb., neboť měla podezření,
že Povinný subjekt zde uvedl smyšlená a nepodložená tvrzení, která žalobkyni zlehčovala, a která Povinný
subjekt vydával za pravdivé.“ Ustanovení §2 odst. 4 nicméně brání povinný subjekt před tím,
aby se na něj žadatelé v režimu informačního zákona obraceli s žádostmi o zaujetí stanoviska
v blíže specifikované věci, provedení výkladu správním orgánem vydaného rozhodnutí,
vysvětlení výstupů z jeho činnosti apod. Do této kategorie svým charakterem spadá i žádost
stěžovatelky o informace ze dne 26. 9. 2017, neboť se jí ve své podstatě domáhala vysvětlení
a bližšího odůvodnění určitých názorů vyslovených povinným subjektem ke sporu mezi
stěžovatelkou a pilařským závodem Daben Kovářská s. r. o. v jeho stanovisku vypracovaném
dle §88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů,
k odvolání stěžovatelky proti způsobu vyřízení její předcházející žádosti o informace. Z obsahu
žádosti stěžovatelky ze dne 26. 9. 2017 přitom zřetelně vyplývá, že vyjádření povinného subjektu
představovalo toliko subjektivní hodnocení určité skutečnosti (vzniklé situace), nikoliv
objektivně doložitelné skutečnosti. Odkaz krajského soudu na citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu je tedy s přihlédnutím k podstatě žádosti případný a v kontextu věci zcela
srozumitelný.
[15] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila pouze
shora uvedené námitky. Řízení o kasační stížnosti je však ovládáno zásadou dispoziční. Obsah,
rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního
rozhodnutí. Je-li tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah
přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen domýšlet argumenty
za stěžovatelku (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, či rozsudky téhož soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, nemá tedy
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu