ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.288.2019:33
sp. zn. 5 As 288/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: ENVA s.r.o.,
se sídlem Školní 535, Křenovice, zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33,
Brno, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 5,
Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
11. 7. 2019, č. j. 62 A 152/2017 – 224,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
[1] Žalobkyni byla prvostupňovým rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 12. 2010, č. j. 13668-
9/2010-ERU, udělena licence č. 111017903 na předmět podnikání výroba elektřiny
ve fotovoltaické elektrárně „FVE Křenovice“ na pozemcích p. č. 1310/20, 1310/26, 1310/45,
k. ú. Křenovice u Slavkova, obec Křenovice o celkovém instalovaném výkonu 1,518 MW.
Oprávnění k licencované činnosti vzniklo téhož dne, tj. 21. 12. 2010 (právní mocí rozhodnutí
o udělení licence), licence byla žalobkyni udělena na dobu 25 let.
[2] Dne 4. 12. 2013 podal nejvyšší státní zástupce ke Krajskému soudu v Brně (dále jen
„krajský soud“) podle §66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) žalobu, kterou napadl výše uvedené rozhodnutí o udělení
licence. Žaloba byla rozsudkem krajského soudu ze dne 23. 4. 2015, č. j. 62 A 109/2013-232,
zamítnuta. Ke kasační stížnosti nejvyššího státního zástupce byl uvedený rozsudek krajského
soudu zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2015, č. j. 7 As 114/2015 –
36, a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení; krajský soud měl napříště vyřešit otázku,
zda revizní zpráva předložená žalobkyní v licenčním řízení mohla být dokladem prokazujícím
splnění požadavků k zajištění bezpečnosti.
[3] Krajský soud poté při novém projednání věci s odkazem na právní názor Nejvyššího
správního soudu provedl dokazování týkající se otázky vyhotovení revizní zprávy panem J. K. Na
základě dokazování dospěl krajský soud k závěru, že J. K. revizní zprávu ze dne 15. 10. 2010
(resp. o revizi, která měla proběhnout dne 15. 10. 2010) nevyhotovil, a z toho důvodu rozsudkem
ze dne 3. 12. 2015, č. j. 62 A 109/2013-550, prvostupňové rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně kasační stížnost, kterou Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 15. 6. 2016, č. j. 7 As 331/2015-136, zamítl. Nejvyšší správní
soud připomněl, že krajský soud byl povinen zabývat se pravostí revizní zprávy z úřední
povinnosti i mimo rámec žalobních bodů, otázka nepravosti revizní zprávy zpochybňuje zjištěný
skutkový stav a předcházela právnímu posouzení namítaných náležitostí revizní zprávy. Nejvyšší
správní soud zdůraznil, že je nepochybně ve veřejném zájmu, aby byly v licenčních řízeních
k výrobě elektrické energie předkládány pouze takové podklady, které skutečně mohou
osvědčovat to, co je v nich uvedeno, a nelze překlenout předložení vadného podkladu pouze
poukazem na odpovídající technický stav elektrárny. Byla to žalobkyně, kdo nesl odpovědnost
za pravost jí předkládaných listin v licenčním řízení; kasační soud vyhodnotil provedené důkazy
a shodně s krajským soudem dospěl k závěru o nepravosti předložené revizní zprávy a v důsledku
toho k nezákonnosti rozhodnutí o udělení licence. Nejvyšší správní soud rovněž zdůraznil, proč
nebyly pro rozhodnutí o žalobě ve správním soudnictví rozhodné souvislosti, kdo místo
revizního technika zprávu podepsal, či ze kterého počítače vyplnil do listiny rozhodné údaje. Též
odůvodnil, proč nepřihlédl k námitce dobré víry žalobkyně; tvrzená nevědomost o nepravosti
revizní zprávy nemůže mít vliv na to, že v řízení o žalobě podle §66 s. ř. s. vyplynuly tak zásadní
okolnosti, pro které bylo třeba zrušit žalobou napadené rozhodnutí. Kasační soud neshledal
důvodné ani výhrady žalobkyně k tomu, že věc projednával senát č. 62A krajského soudu, neboť
krajský soud postupoval podle rozvrhu práce.
[5] Ústavní stížnost žalobkyně Ústavní soud nálezem ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. II. ÚS
3189/16, v části směřující proti postupu nejvyššího státního zástupce odmítl, ve zbytku ji zamítl;
Ústavní soud nepřisvědčil námitce opožděnosti rozšíření žalobních bodů ani námitce
nezákonného soudce.
[6] Žalovaný v dalším řízení rozhodnutím ze dne 27. 10. 2016, č. j. 13668-36/2010-ERU,
žádost žalobkyně o udělení licence zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad,
který byl zamítnut rozhodnutím předsedkyně žalovaného ze dne 5. 4. 2017, č. j. 13668-41/2010-
ERU.
[7] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o rozkladu správní žalobu ke krajskému soudu, který
o ní rozhodl nyní napadeným rozsudkem ze dne 11. 7. 2019, č. j. 62 A 152/2017-224, tak, že ji
zamítl. Krajský soud se odmítl opakovaně zabývat otázkami již pravomocně posouzenými, které
se týkají revize energetického zařízení provedené J. K. či L. L. a dobré víry žalobkyně, že ke dni
21. 12. 2010 splnila všechny podmínky pro udělení licence. Soud dále uvedl, že řízení v nyní
posuzované věci nemůže být pokračováním soudního řízení ve věci sp. zn. 62 A 109/2013, čehož
se žalobkyně de facto snaží dosáhnout, a o čemž svědčí i její poukaz na porušení pravidel rozvrhu
práce v řízení při přidělení žaloby nejvyššího státního zástupce proti původnímu rozhodnutí o
udělení licence soudnímu oddělení 62 A. K tomu krajský soud odkázal na Ústavní soud (nález ze
dne 3. 4. 2018, sp. zn. II. ÚS 3189/16), jenž shodně jako Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne
15. 6. 2016, č. j. 7 As 331/2015-136) porušení pravidel rozvrhu práce krajského soudu neshledal.
[8] Krajský soud neshledal pochybení v postupu žalovaného, který v dalším řízení již jen
setrval na hodnocení revizní zprávy L. L. vysloveném zdejším soudem po provedeném
dokazování; žalovaný postupoval v souladu s §78 odst. 6 s. ř. s., podle něhož zrušil-li soud
rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v
dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí. Žalovaný také správně odmítl
zohlednit znalecký posudek č. 82/22/2016 soudního znalce Richarda Chalupy, který se zpětně
vyjadřoval k revizní zprávě č. E10/279 z hlediska její použitelnosti ve správním řízení jako
podkladu pro udělení licence; úlohou znalce je zodpovídat odborné skutkové otázky, nikoli
provádět právní hodnocení.
[9] Především se však krajský soud ztotožnil s právním názorem žalovaného, jenž byl
zároveň nosným důvodem jeho rozhodnutí; že rozhodnutí o udělení licence je rozhodnutím
konstitutivním, které zakládá nové subjektivní veřejné právo na podnikatelský výkon licencované
činnosti, tudíž licenci nelze udělit se zpětnými účinky, jak požadovala žalobkyně. Soud dále
poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16, bod 65, podle něhož
specifickým hlediskem ve věcech zrušení rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny musí být
nemožnost vydat novou licenci se zpětným datem; nezákonnost rozhodnutí o udělení licence
musí jít plně k tíži žadatele o udělení licence, neboť nezákonnost způsobil především vlastním
protiprávním jednáním (zejména předložením zfalšované revizní zprávy). Protože v posuzované
věci bylo původní rozhodnutí pro závažnou vadu revizní zprávy a nedostatek dobré víry
žalobkyně zrušeno pravomocným rozsudkem, argumentace žalobkyně dovolávající se možnosti
udělení jí licence zpětně k datu 21. 12. 2010 je v příkrém rozporu se závěry Ústavního soudu.
Proto se krajský soud již podrobně nezabýval úvahami na téma aplikace §101 písm. d),
§102 odst. 9 a §99 odst. 3 správního řádu na správní řízení vedené správními orgány poté,
co dojde ke zrušení správního rozhodnutí soudem.
[10] S ohledem na uvedené krajský soud označil za nadbytečné důkazní návrhy žalobkyně,
neboť nesouvisely s předmětem nyní posuzované věci; takto totiž žalobkyně hodlala dokazovat
k otázkám již pravomocně rozhodnutým ve věci sp. zn. 62 A 109/2013 na podporu žalobních
tvrzení týkajících se stavu elektrárny k datu 21. 12. 2010. K odkazu žalobkyně na rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 7. 2014, č. j. 13652-16/2010-ERU, které podle ní dokládá praxi udělování
licencí se zpětnými účinky, krajský soud konstatoval, že z jednoho správního rozhodnutí nelze
dovozovat jakoukoli správní praxi žalovaného (tedy ustálenou, jednotnou a dlouhodobou
interpretaci a aplikaci relevantních právních předpisů na skutkově podobné případy), které by se
bylo možno legitimně dovolávat.
[11] Žalobkyně (dále jen ,,stěžovatelka‘‘) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Krajskému soudu vytýká nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo
je s nimi v rozporu [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[12] Předně, stěžovatelka má za to, že neprovedením jí navržených důkazů porušil krajský
soud její právo na spravedlivý proces. Vázanost správního orgánu rozsudkem krajského soudu
může být prolomena právě v důsledku nových skutkových zjištění, jak vyplývá z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 6. 2004, sp. zn. 2 Ads 16/2003). Odmítavý postoj žalovaného a krajského soudu k provedení
důkazů navržených stěžovatelkou by však vedl k absurdnímu závěru, že by se správní orgán sice
mohl odchýlit od právních závěrů soudu v důsledku nových skutkových zjištění, ale poukazem
na právní závěry soudu by nemohl provést důkazy k prokázání existence takových nových
skutkových zjištění opravňujících ho k odchýlení se od právních závěrů soudu. Krajský soud
se navíc dle stěžovatelky ani nevypořádal se všemi námitkami; zejména s námitkou, že bezpečnost
FVE Křenovice byla potvrzena kolaudačním souhlasem nebo s námitkou spravedlnosti
a proporcionality rozhodování. Pouhý poukaz na skutečnost, že se jedná o důkazy, popřípadě
námitky vztahující se k otázkám, které byly údajně řešeny v předcházejícím řízení u krajského
soudu pod sp. zn. 62 A 109/2013 je tak dle stěžovatelky nedostačující a činí napadený rozsudek
v této části nepřezkoumatelným.
[13] Stěžovatelka dále vyjadřuje svůj nesouhlas s názorem krajského soudu ve věci nemožnosti
vydání rozhodnutí o udělení licence se zpětnými účinky; krajský soud se v tomto případě mohl
a měl od závěrů uvedených v nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16,
odchýlit. Podle stěžovatelky se Ústavní soud v citovaném bodu 65, patrně s úmyslem pojmout
problematiku co nejkomplexněji, dopustil výkladu jednoduchého práva, k němuž jsou dle jeho
bohaté judikatury zásadně povolány pouze obecné soudy a Ústavnímu soudu nepřísluší dle této
jeho judikatury interpretaci provedenou obecnými soudy přehodnocovat, a to ani za situace, kdy
by se Ústavní soud s takovou interpretací neztotožňoval (srov. např. usnesení Ústavního soudu
ze dne 23. 7. 2012, sp. zn. I. ÚS 1412/11). Při svých úvahách se pak Ústavní soud neopřel
o žádný odborný výklad daného předpisu ani judikaturu; poskytl tak žalovanému i soudu prostor
pro kvalifikované odchýlení se od závěrů Ústavního soudu. Stěžovatelka připomíná, že podle
nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2019, sp. zn. IV. US 2932/18 se obecné soudy mohou
odchýlit od závazného právního názoru Ústavního soudu, případně mají možnost vyjádřit
na řešení nějaké věci jiný právní názor, než k jakému dříve dospěl Ústavní soud, je-li pro takový
postup dán náležitý důvod a dostatečné odůvodnění.
[14] V tomto ohledu stěžovatelka uvádí, že správní řízení, v němž je pokračováno poté,
co je soudem zrušeno pravomocné rozhodnutí, kterým bylo správní řízení původně ukončeno,
spadá pod tzv. nové řízení ve smyslu §101 písm. d) správního řádu. V novém řízení se vydává
tzv. nové rozhodnutí ve smyslu §101 správního řádu a §102 odst. 9 správního řádu výslovně
připouští možnost stanovit účinky nového rozhodnutí ke dni právní moci původního rozhodnutí.
Ostatně v praxi žalované existuje nejméně jedno takové rozhodnutí o udělení licence se zpětnými
účinky, č. j. 13652-16/2010-ERU. Jestliže žalovaný rozhodoval o žádosti stěžovatelky v novém
řízení, pak mohl a musel účinky nového rozhodnutí stanovit ve smyslu §102 odst. 9 správního
řádu v tomto novém rozhodnutí, a to i zpětně ke dni právní moci původního rozhodnutí. Podle
názoru stěžovatelky se §99 správního řádu má aplikovat obdobně nejenom v případech nového
rozhodnutí dle §100 a §101 písm. a) správního řádu, nýbrž na všechna nová rozhodnutí
vydávaná podle §101 správního řádu.
[15] Stěžovatelka v další části kasační stížnosti akcentuje, že u všech typů nových rozhodnutí
je třeba šetřit práva žadatele nabytá v dobré víře; v řízení před krajským soudem však nebyla
prokázána absence dobré víry stěžovatelky; soud tuto otázku řešil bez jakéhokoliv dokazování
toliko na základě vlastního úsudku v rozsahu odpovídajícím spíše řešení předběžné otázky.
Jestliže krajský soud dovodil, že dobrá víra stěžovatelky nemohla být dána, neboť vyhotovení
revizní zprávy zajišťovala pro stěžovatelku společnost NELUMBO, spol. s.r.o., která s ní byla
úzce majetkově a personálně propojena, pak vyšel z nesprávného předpokladu. Dle údajů
na revizní zprávě je její vyhotovení přičitatelné reviznímu technikovi J. K.; ten vyhotovení revizní
zprávy popřel, což však nezakládá ani vyvratitelnou domněnku o tom, že takovou revizní zprávu
měla vyhotovit společnost NELUMBO, spol. s.r.o. Stěžovatelka zdůrazňuje, že orgány činné v
trestním řízení ani soudy nebyly s to prokázat, kdo měl revizní zprávu vyhotovit, pokud by
zhotovitelem nebyl J. K.. Neexistuje žádný důkaz, že by revizní zprávu zhotovil nebo nechal
zhotovit tehdejší jednatel a zároveň společník společnosti NELUMBO, spol. s r.o., nebo že by o
jejím případném zhotovení osobou odlišnou od J. K. věděl. Stěžovatelka dále rozvíjí tezi, že její
dobrá víra by mohla být zpochybněna toliko v případě, že by v dobré víře nejednal jednatel
stěžovatelky. Pokud soudy ani správní orgány nezkoumaly, zda dobrá víra jednatele společnosti
NELUMBO, spol. s r.o. byla narušena, nemohly dospět ani k závěru, že byla narušena dobrá víra
stěžovatelky prostřednictvím téže osoby. Stěžovatelka uzavírá, že jednala zcela v souladu s
požadavkem běžné opatrnosti při objednávce, převzetí a následném použití revizní zprávy J.K. a
připomíná, že revizní zpráva jako taková navenek netrpěla žádnými formálními nebo
materiálními vadami.
[16] Konečně stěžovatelka argumentuje, že FVE Křenovice byla v době vydání kolaudačního
souhlasu, prvního paralelního připojení a udělení licence v roce 2010 dokončená a schopná
trvalého bezpečného užívání v souladu se zákonem č. 183/2006, o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), zákonem č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání
a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický
zákon), ve znění pozdějších předpisů, a dalšími zákony, předpisy a normami již k uvedenému
datu. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, podle něhož předmětem předložené
zprávy o výchozí revizi elektrické instalace č. E10/279 ze dne 10. 12. 2010 zpracované revizním
technikem L. L. není revize celého energetického zařízení, a tedy nemůže splnění podmínek pro
udělení licence na výrobu elektřiny platně prokázat. V tomto ohledu stěžovatelka odkazuje na
právní úpravu v době provádění revize a znalecké posudky . Ch. a Ing. K. M. Nebylo tedy
objektivně možné provést výchozí revizi a vystavit výchozí revizní zprávu, která by vyhovovala
všem normami předepsaným požadavkům; tato skutečnost zásadním způsobem snižuje význam
výchozí revizní zprávy pro závěr splnění bezpečnostních požadavků FVE za rozhodné právní
úpravy a má význam i z hlediska posuzování správního orgánu, zda žadatel o udělení licence
splnil požadavek na prokázání technické způsobilosti. Pokud totiž z právní úpravy nebylo zřejmé,
čeho a v jakém rozsahu se má „zpráva o revizi“ týkat, je třeba přistoupit k výkladu ve prospěch
adresáta právní normy, přičemž v souladu se zásadou in dubio mitius pak nelze než konstatovat, že
žalobkyní předložené revizní zprávy jsou ve svém úhrnu i každá samostatně způsobilé technickou
způsobilost FVE Křenovice prokázat.
[17] Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 2. 2016, č. j. 9 As 256/2015–229, a ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 As 313/2015–492, a dále uvádí,
že k posouzení celkové bezpečnosti staveb energetických zařízení, včetně výrobny FVE
Křenovice, je příslušný výhradně stavební úřad, který zároveň povoluje bezpečné a trvalé užívání
takového energetického zařízení. Z toho důvodu je zcela zásadní skutečnost, že dne 6. 12. 2010
vydal stavební úřad ve Slavkově kolaudační souhlas pro provoz dokončené a zcela bezpečné
stavby výrobny FVE Křenovice; dle přesvědčení stěžovatelky proto bylo v řízení prokázáno,
že již ke dni 21. 12. 2010 splnila všechny podmínky pro udělení licence, včetně technických
předpokladů pro provoz zařízení. Žalovaný i krajský soud v napadeném rozsudku tuto otázku
posoudili nesprávně a v rozporu se zákonem. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud
rozhodnutí krajského soudu a rozhodnutí předsedkyně žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že kasační stížnost obsahuje argumenty,
které již byly vypořádány v rámci správního řízení a v řízení před soudy; z toho důvodu žalovaný
odkazuje na správní a soudní rozhodnutí v dané věci. Co se týká námitky stěžovatelky týkající
se porušení jejího práva na spravedlivý proces neprovedením navržených důkazů, ztotožňuje
se žalovaný s napadeným rozsudkem, kdy se správní soud odmítl opětovně zabývat již
pravomocně posouzenými otázkami.
[19] K tvrzenému nesprávnému právnímu posouzení nemožnosti udělení licence v novém
řízení se zpětnými účinky má žalovaný stále za to, že rozhodnutí o udělení licence je správním
rozhodnutím konstitutivní povahy, neboť v daném typu řízení se rozhoduje pro futuro, tedy
o případném konstituování nového veřejného subjektivního práva na podnikatelský výkon
licencované činnosti, které může vzniknout nejdříve nabytím právní moci rozhodnutí o udělení
licence. K tomu žalovaný odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS
946/16, s tím, že argumentace stěžovatelky je s ním v přímém rozporu.
[20] Žalovaný dále konstatuje, že dle jeho názoru správní řád neobsahuje procesní pravidla,
na základě nichž by mohlo být konstitutivní správní rozhodnutí vydáno se zpětnými účinky
od okamžiku nastalého v minulosti, což by v zásadě umožňovalo konstruování právní fikce,
že účastník řízení disponoval určitým subjektivním právem dříve, než bylo takové právo založeno
správním aktem. Ostatně ani energetický zákon neobsahuje ustanovení, z něhož by bylo možno
dovozovat, že o udělení licence je možno rozhodovat fakticky deklaratorním způsobem
do minulosti.
[21] Pokud pak stěžovatelka namítá neprokázání absence dobré víry ve správnost a pravdivost
podkladů pro udělení licence, tak žalovaný připomíná, že rozsudkem krajského soudu ze dne
3. 12. 2015, č. j. 62 A 109/2013 – 550, byla stěžovatelce licence zrušena pro závažnou vadu
revizní zprávy a právě nedostatek dobré víry; nebylo důvodu toto prokazovat znovu. Obdobně
žalovaný odkazuje na předchozí pravomocná rozhodnutí v případě námitky stěžovatelky stran
splnění podmínek pro bezpečný provoz. Nelze-li rozhodnout o udělení licence do minulosti,
nelze v současnosti ani posuzovat, zda elektrárna k roku 2010 splňovala podmínky; především
však platí, že stěžovatelka se v rámci nového projednání věci nedomáhala nového posouzení
technických předpokladů pro udělení licence, ale zpochybňovala závěry rozsudků správních
soudů, kterými již neprokázání předpokladů v roce 2010 předloženými podklady bylo
jednoznačně prokázáno. Žalovaný s ohledem na uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[22] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v mezích
důvodů uplatněných stěžovatelkou v kasační stížnosti, současně zkoumal, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlížet u úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval přípustnost kasační stížnosti ve smyslu §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s., protože stěžovatelka podala kasační stížnost opakovaně poté, kdy Nejvyšší
správní soud zamítl předchozí kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu, kterým bylo
prvostupňové rozhodnutí žalovaného zrušeno. Možnost účastníků řízení napadnout nové
rozhodnutí krajského soudu je omezena §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je kasační
stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní
rozhodnutí bylo zrušeno kasačním soudem; to neplatí, je-li jako kasační důvod uplatněna
námitka, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Ze zákazu opakované kasační stížnosti dovodila judikatura nad rámec doslovného znění §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu
rozhodování Nejvyššího správního soudu. K zásadnímu sjednocení rozhodovací činnosti k této
otázce došlo usnesením rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165 (publ. pod
č. 2365/2011 Sb. NSS), který vyslovil, že ,,námitky opakované kasační stížnosti se musí pohybovat v rámci
již vysloveného právního názoru či pokynu, tj. v mezích závěrů Nejvyššího správního soudu, které v dané věci
vyslovil, anebo musí směřovat k právní otázce v první kasační stížnosti neřešené proto, že - zejména pro vadný
procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu - řešena být nemohla. Pokud by se ovšem mimo
tyto výjimky připustil stav, že v opakovaných kasačních stížnostech účastníci mohou měnit jejich rozsah a důvody
mimo rámec předchozího závazného právního názoru či pokynu, zákaz opakovaného projednání věci kasačním
soudem by se tím popřel. Lze tedy shrnout, že §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti
ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.‘‘ K tomu Nejvyšší
správní soud dodal, že ,,[p]odle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. je kasační soud vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti, přičemž nad jejich rámec posuzuje skutečnosti v těchto ustanoveních uvedené. Po stěžovateli lze
spravedlivě požadovat, aby v souladu s principem vigilantibus iura a dispoziční zásadou uplatnil veškeré důvody,
z nichž dovozuje nezákonnost rozhodnutí krajského soudu nebo vady řízení, které jeho vydání předcházely, již
v první kasační stížnosti, pokud tak (mj. s ohledem na obsah řízení před krajským soudem a důvody jeho
rozhodnutí) učinit může. Smyslem řízení o kasační stížnosti je nepochybně posoudit rozhodnutí ze všech hledisek
uvedených v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. pokud možno v jednom řízení, nikoliv je postupně přezkoumávat
v závislosti na tom, který důvod stěžovatel uplatní v dalších kasačních stížnostech poté, co jeho předchozí námitce
bylo vyhověno. Takové "řetězení" kasačních stížností by odporovalo zásadě právní jistoty a principu
předvídatelnosti rozhodování, a nebylo by korektní ani ve vztahu ke krajskému soudu, jehož rozsudek vydaný
za nezměněných skutkových a právních poměrů by byl postupně zrušován na základě nových důvodů
uplatňovaných v opakovaných kasačních stížnostech.‘‘ Uvedený postup aproboval i Ústavní soud, který
např. v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05 (N 119/37 SbNU 519), konstatoval,
že smyslem a účelem zákonem založené nepřípustnosti kasační stížnosti v tomto případě „je
nepochybně skutečně to, aby Nejvyšší správní soud se znovu nemusel zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní
názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním
názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v rámci řízení o kasační stížnosti by bylo zcela
nesmyslné, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového přezkumu mohly nastat toliko dvě možné
situace. Buď by totiž kasační soud setrval na svém původním právním názoru (takže by věcné projednání kasační
stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo by vyslovil právní názor jiný (takže by postupně
rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí)“.
[24] Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. tak ve smyslu citované judikatury brání
Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby se v řízení o opakované kasační stížnosti
za nezměněného skutkového a právního stavu vyjadřoval k námitkám, které ve svém dřívějším
rozsudku označil za nedůvodné, neboť tímto závěrem svého předchozího rozsudku v dané věci
je také vázán. V tomto ohledu musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že kasační stížnost
je na samé hranici přípustnosti, Nejvyšší správní soud ji proto posoudil pouze v rozsahu
zbývajících námitek, které v předchozím řízení nebyly uplatněny.
[25] Nejprve je třeba odmítnout polemiku stěžovatelky, že neprovedením jí navržených
důkazů porušil krajský soud její právo na spravedlivý proces. Z chronologie popsané v úvodu
je zřejmé, že otázkou vyhotovení revizní zprávy se krajský soud zabýval již v rozsudku
č. j. 62 A 109/2013-550, a posléze i Nejvyšší správní soud v řízení vedeném pod
sp. zn. 7 As 331/2015; kasační soud shledal postup krajského soudu souladným
se závazným právním názorem vyjádřeným v dřívějším rozsudku Nejvyššího správního soudu,
č. j. 7 As 114/2015 – 36, neboť ačkoli námitka zfalšování revizní zprávy nebyla uvedena
v žádném žalobním bodu uplatněném ve lhůtě pro podání žaloby, jednalo se o okolnost, k níž byl
krajský soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Krajský, a posléze i Nejvyšší správní soud
ve věci provedly k otázce pravosti revizní zprávy rozsáhlé dokazování; kasační soud při
nařízeném ústním jednání provedl důkaz sdělením podstatných částí odborného vyjádření Policie
ČR, Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, odboru kriminalistické techniky
a expertíz ze dne 29. 2. 2016, k pravosti podpisu pana J. K. na revizní zprávě ze dne
15. 10. 2010. Z odborného vyjádření jednoznačně vyplynulo, že sporný podpis na revizní zprávě
založené ve správním spise není pravým podpisem J. K.; jedná se o podpis padělaný. Nejvyšší
správní soud tak v rozsudku pod č. j. 7 As 331/2015 – 136 uzavřel, že uvedené odborné
vyjádření představuje důkaz podporující tvrzení J. K. v řízení před krajským soudem,
že revizní zprávu nepodepsal. Již v řízení pod sp. zn. 7 As 331/2015 tak Nejvyšší správní soud
konstatoval, že za těchto okolností nebylo třeba doplnit dokazování stěžovatelkou navrženými
výslechy svědků a dalšími listinnými důkazy, neboť tyto již nemohou zvrátit zjištění, že pan
Korpáš nepodepsal zprávu, kterou stěžovatel předložil jako podklad v licenčním řízení.
[26] Namítá-li nyní stěžovatelka, že krajský soud nevyhověl jejím návrhům na provedení
dokazování, v zásadě totožným jako v popsaných předcházejících řízeních před krajským
(sp. zn. 62 A 109/2013) a Nejvyšším správním soudem (sp. zn. 7 As 331/2015), pak Nejvyšší
správní soud shodně s krajským soudem konstatuje, že uvedené důkazy nesouvisejí s předmětem
nyní posuzované věci. Stěžovatelka hodlala dokazovat k otázkám již pravomocně rozhodnutým
ve věci sp. zn. 62 A 109/2013. Výsledek dokazování před Nejvyšším správním soudem ve věci
sp. zn. 7 As 331/2015, postavil najisto, že J . K. nebyl skutečným autorem revizní zprávy
předložené v licenčním řízení a proto nelze na tuto revizní zprávu pohlížet jako na řádný podklad
pro udělení licence. V předcházejícím ani nynějším řízení před správním soudem tudíž nebylo
úkolem správního soudu zjistit, kdo revizní zprávu opatřil (falešným) podpisem, a proč tak učinil.
Krajský soud tak nepochybil, pokud dokazování neprovedl.
[27] Otázku, zda přes vady revizní zprávy J. K. mohla splnění technických předpokladů
doložit nově předložená zpráva o výchozí revizi elektrické instalace č. E10/279 ze dne 10. 12.
2010, zpracovaná revizním technikem L. L., zodpověděl Nejvyšší správní soud rovněž již
v rozsudku č. j. 7 As 331/2015 - 136, bod 62: ,,Nelze s odstupem času zpětně posuzovat bezpečnost
energetického zařízení, neboť takové hodnocení by trpělo nedostatkem skutkových podkladů
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č. j. 6 As 173/2014 - 186). Revizní zpráva
L. L. nebyla stěžovatelem předkládána jako podklad v licenčním řízení. Stěžovatel nedokládal splnění zákonných
požadavků revizní zprávou tohoto technika. Žalovaný tak při rozhodování o udělení licence vůbec nehodnotil a
hodnotit nemohl, co vlastně má tato revizní zpráva osvědčovat a zda tak skutečně činí. Úkolem správních soudů je
přezkoumat zákonnost rozhodnutí správních resp. řízení, které jeho vydání předcházelo. Účelem soudního řízení
není provádět dokazováním rekonstrukce případného skutkového stavu bez zřetele k tomu, zda byly zjišťované
okolnosti vůbec předmětem hodnocení správním orgánem. Takový postup by byl v konečném důsledku
nahrazováním činnosti státní správy, což správním soudům nepřísluší.‘‘ K tomu lze nad rámec odkázat na
odůvodnění nyní napadeného rozsudku krajského soudu, jenž připomněl,
že předmětem zprávy L. L. navíc není revize energetického zařízení (fotovoltaické elektrárny)
jako celku, ale pouze hlavní rozvaděč RM1, RM2, RM3, připojení měničů z RM1, RM2, RM3,
elektrická instalace měnírny, uzemnění a hlavní pospojování měnírny.
[28] Namítá-li dále stěžovatelka, že v řízení před krajským soudem nebyla prokázána absence
její dobré víry, a že soud tuto otázku řešil bez jakéhokoliv dokazování, pak i touto otázkou se
zdejší soud zabýval již v rozsudku č. j. 7 As 331/2015 - 136; dospěl přitom k závěru,
že předložení revizní zprávy se zfalšovaným podpisem, nikoli podpisem revizního technika,
je natolik významnou skutečností, že vyvolává důvodné pochybnosti, že by žalovaný neudělil
licenci, pokud by mu to bylo známo. Nejvyšší správní soud zkonstatoval, že ,,jde o nezákonnost
natolik významnou, že ji nelze překlenout či dokonce bagatelizovat poukazem na to, že technický stav elektrárny
byl ke dni vydání rozhodnutí o licenci ve skutečnosti odpovídající, popřípadě tvrzením, že ani následný provoz
nesvědčí nesplnění podmínek vyžadovaných v licenčním řízení. Závažnost zjištěné nezákonnosti je třeba poměřovat
s důvodem, pro který bylo v konkrétní souvislosti vyžadováno dodržení právních předpisů. Posléze nastalé
skutečnosti proto nemohou bez dalšího vést k závěru, že zjištěná nezákonnost nebyla natolik významnou, aby
odůvodnila zrušení žalobou napadeného rozhodnutí ‘‘[bod 64]. Kasační soud dále zdůraznil,
že odpovědnost za pravost jí předkládaných listin v licenčním řízení nesla stěžovatelka, pokud
právě předložením těchto listin dokládala splnění podmínek pro udělení licence. Kriteriem pro
udělení či neudělení licence není to, zda má či nemá předkladatel povědomost o pravosti
předkládaných dokladů; stěžovatelka se proto mýlí, pokud se staví do pozice někoho, kdo nyní
snáší negativní důsledky okolností, o nichž nevěděla. Na odůvodnění rozsudku Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 As 331/2015 - 136 lze proto zcela odkázat, s tím, že tímto právním
názorem je zdejší soud vázán i v nyní posuzované věci.
[29] Nejvyšší správní soud shrnuje, že stěžovatelka předložila žalovanému falzovanou revizní
zprávu, a proto je nutné na její jednání pohlížet jako na uvedení žalovaného v omyl. Stěžovatelka
nemohla bez dalšího vycházet z bezmezné víry ve správnost revizní zprávy, neboť je věcí
žadatele o licenci, aby zajistil řádné podklady, jimiž podkládá svou žádost, a aby si vybral
revizního technika, nebyl pouhým pasivním příjemcem revizní zprávy a vyžadoval řádný postup
revizního technika (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016,
č. j. 9 As 256/2015-229). Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, povinností žalovaného nebylo,
aby ověřoval správnost a pravdivost předložené revizní zprávy. Nezákonnost rozhodnutí
žalovaného tak byla způsobena stěžovatelkou, a není proto důvod chránit stěžovatelku před
dopady jejího protiprávního jednání.
[30] S tím souvisí další část námitek stěžovatelky vyjadřujících její nesouhlas s názorem
krajského soudu ve věci nemožnosti vydání rozhodnutí o udělení licence se zpětnými účinky;
stěžovatelka má za to, že krajský soud se měl odchýlit od závěrů uvedených v nálezu Ústavního
soudu ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16, ve věci ústavní stížnosti společnosti FVE Mozolov.
Ústavní soud se v citovaném nálezu vyjádřil k situacím, kdy pokud je přistoupeno ke zrušení
rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny, je nutné dbát na to, aby negativní dopady
na oprávněnou osobu z tohoto rozhodnutí byly pokud možno minimalizovány; tento požadavek
musí mít svůj projev v úvahách o nezbytnosti užití kasačního výroku, byť by napadené
rozhodnutí bylo objektivně nezákonné:,,[d]ůvodem pro takový postup je nejen ochrana důvěry v zákonnost
rozhodnutí veřejné moci, ale zejména ochrana vlastnictví, resp. ochrana pokojného užívání majetku. Ta se
v obdobných věcech projevuje jako ochrana vložených investic do vybudování výrobny elektrické energie, tj. ochrana
legitimní očekávání určitého užívání vlastnického práva, a ochrana legitimního očekávání nabytí státní podpory
jako majetkového nároku, který je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy‘‘ [bod 66 a násl.].
Současně však Ústavní soud vyslovil, že „[n]ezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých
práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom,
že dobrá víra se předpokládá a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila“[bod 56]. Jak připomněl
v napadeném rozsudku krajský soud, Ústavní soud v této souvislosti vymezil tři modelové
situace, přičemž případ stěžovatelky spadá do třetí skupiny; ta představuje nezákonnost
způsobenou především či výlučně ze strany oprávněného ze správního rozhodnutí: ,,[p]ůjde
zejména o situace, v nichž oprávněný orgány veřejné moci úmyslně uvedl v omyl uvedením nepravdivých skutečností,
předložením nepravdivých podkladů, případně dosáhl příznivého rozhodnutí jiným protiprávním způsobem
(např. jednáním majícím znaky trestného činu). Za takové situace nemůže být dána ani dobrá víra ve správnost
takového rozhodnutí, ani důvěra v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud správní soud přistoupí ke zrušení
napadeného rozhodnutí za takové situace, zpravidla nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí
chránit před dopady jejího protiprávního jednání (ledaže by bylo třeba chránit práva třetích, nezúčastněných osob).‘‘
V posuzovaném případě proto není důvod chránit stěžovatelku před dopady jejího protiprávního
jednání a krajský soud nepochybil, pokud se od závěrů v citovaném nálezu Ústavního soudu
neodchýlil.
[31] Dovolává-li se pak stěžovatelka udělení licence se zpětnými účinky s tím, že na nové
řízení ve smyslu §101 písm. d) správního řádu se má obdobně aplikovat §99 správního řádu,
upravující přezkumné řízení, pak je třeba upřesnit, že povaha uvedených institutů správního řádu
je odlišná a nelze je směšovat. Stran posouzení aplikace §101 písm. d) na případ stěžovatelky
považuje Nejvyšší správní soud za nutné závěry krajského soudu korigovat, neboť důvodem pro
nové řízení a vydání nového rozhodnutí ve věci dle §101 písm. d) správního řádu je skutečnost,
že rozhodnutí ve věci bylo zrušeno jiným orgánem veřejné moci podle zvláštního zákona.
Takovým případem je typicky zrušení rozhodnutí podle §78 s. ř. s., tzn. v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu. Jestliže soud rozsudkem zruší rozhodnutí správního orgánu,
vysloví současně, že se věc tomuto správnímu orgánu vrací k dalšímu řízení, přičemž správní
orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vysloví ve zrušujícím rozsudku.
Pokud soud zruší rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování,
je správní orgán povinen zahrnout v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové
rozhodnutí (§50 odst. 1 správního řádu).
[32] Přezkumné řízení upravené v §§94 až 99 správního řádu, sice bývá zařazováno mezi
mimořádné opravné prostředky, stricto sensu však klasickým opravným prostředkem není, neboť
účastník řízení, v němž bylo vydáno správní rozhodnutí, jež nabylo právní moci, není aktivně
legitimován k podání návrhu na zahájení překumného řízení a nemá na něj právní nárok.
Jak v případě podnětu účastníka, tak v případě tzv. vlastního podnětu zahajuje správní orgán
přezkumné řízení vždy z moci úřední, a u přezkumného řízení se tak vždy jedná o dozorčí
prostředek. Pokud správní orgán po posouzení podnětu neshledá důvody k zahájení přezkumného
řízení, nevydává o tom žádné rozhodnutí a pouze sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů
podateli. Proti takovému sdělení, vzhledem k jeho povaze, nepřichází v úvahu podání odvolání.
Ostatně, v obdobném duchu rozhodl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2008,
č j. 7 As 55/2007 – 71: ,,[p]řípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného
řízení (§94 odst. 1 správního řádu z roku 2004), je pouhým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve
smyslu §65 s. ř. s.; takový úkon je vyloučen z přezkoumání soudem ve správním soudnictví a žalobu proti němu
podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e), §70 písm. a) s. ř. s.].‘‘
[33] Bezpředmětný je dále i poukaz stěžovatelky na rozhodnutí žalovaného o udělení licence
se zpětnými účinky, č. j. 13652-16/2010-ERU, neboť v tomto případě se pro změnu jednalo
o obnovené řízení ve smyslu §100 správního řádu, a nikoli pokračování žalované v původním
řízení poté, co její rozhodnutí zrušil správní soud, jako tomu bylo ve věci stěžovatelky.
[34] Ke zbývajícím kasačním námitkám jako celku Nejvyšší správní soud uvádí, že v zásadě
představují prosté popírání závěrů krajského soudu bez oponentní relevantní argumentace
a nepřinášejí žádnou otázku, která by již nebyla v předchozím řízení přesvědčivě zodpovězena
a uzavřena.
[35] Nejvyšší správní soud proto neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek krajského
soudu zrušit. Krajský soud se věcí stěžovatelky řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem
se vypořádal s relevantními žalobními námitkami, přitom nikterak nevybočil ze zákona ani
z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, resp. Ústavního soudu. Kasační stížnost
proto ze shora uvedených důvodů podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[36] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti náležela, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu