ECLI:CZ:NSS:2020:5.AZS.213.2017:34
sp. zn. 5 Azs 213/2017 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: P. T. T., zastoupená
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 6. 2017,
č. j. 30 A 144/2016 – 50,
takto:
Odůvodnění:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení shora označeného rozsudku Krajského
soudu v Plzni, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 7. 2016,
č. j. MV-93694-7/SO-2016, jímž žalovaná změnila výrokovou část rozhodnutí Ministerstva
vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 10. 5. 2016, č. j. OAM-32208-24/DP-2015, tak,
že „[ž]ádost se zamítá a platnost povolení k dlouhodobému pobytu se dle §44a odst. 3 ve spojení s ustanovením
§35 odst. 3 a ve spojení s §37 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb. neprodlužuje, neboť účastnice řízení
neplní účel povoleného dlouhodobého pobytu“. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak byl
vypuštěn následující výrok: „Žádost se zamítá a platnost povolení k dlouhodobému pobytu se dle ustanovení
§44a odst. 3 v návaznosti na §35 odst. 3, v návaznosti na §37odst. 2 písm. b) s odkazem na §56 odst. 1
písm. j) věty druhé zák. č. 326/1999 Sb., ve znění účinném do 17. 12. 2015, neprodlužuje, neboť byla zjištěna
jiná závažná překážka pobytu cizince na území.“
[2] Ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně poprvé přicestovala na území České republiky
v prosinci 2007 v době platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání. Před podáním
předmětné žádosti pobývala žalobkyně na území České republiky na základě povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání platného od 24. 10. 2013 do 23. 10. 2015. Dne
14. 9. 2015 podala žalobkyně žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu dle §44a odst. 1 zákona č. 329/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[3] Z předmětné žádosti a z protokolu o výslechu žalobkyně provedeného správním orgánem
prvního stupně dne 27. 1. 2016 mimo jiné vyplývá, že žalobkyně je vdaná a má tři děti, přičemž
všichni jsou státními občany Vietnamské socialistické republiky. Její syn N. A. D., nar. X, pobývá
od prosince 2014 s matkou v České republice na základě povolení k dlouhodobému pobytu za
účelem společného soužití rodiny, druhý syn a dcera žijí s otcem ve Vietnamu. Správnímu orgánu
prvního stupně je z jeho úřední činnosti známo, že syn žalobkyně A. D. N., nar. X, žádal o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, přičemž řízení o jeho žádosti bylo ke dni
rozhodnutí prvního stupně nepravomocně zastaveno. Dále žalobkyně uvedla, že v době platnosti
posledního povolení k pobytu podnikala do 15. 6. 2015 na různých místech v Praze, kde
prodávala textilní zboží. Od 1. 7. 2015 pracovala v továrně KH Chodov na základě
živnostenského oprávnění ve výrobě automobilových součástek u pásu, někdy i u stolu. Práci
vykonávala na základě smlouvy, kterou uzavírala opakovaně každý měsíc s agenturou, jejíž přesný
název nezná. Měla pravidelnou pracovní dobu, práci jí přiděloval a kontroloval mistr. Vyplácena
byla podle počtu vyrobených součástek každý měsíc agenturou, s níž uzavírala smlouvy, přičemž
jednu výplatu obdržela v hotovosti, ostatní jí byly odeslány na účet s tím, že vždy dostala výplatní
pásku. Čistý měsíční výdělek žalobkyně činil asi 15 000 Kč, přičemž z něj již neodváděla žádné
pojistné.
[4] Jak již bylo uvedeno, správní orgán prvního stupně zamítl žádost žalobkyně na jedné
straně z důvodu dle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, na druhé straně z důvodu
dle §37 odst. 2 písm. b) téhož zákona, v relevantním znění.
[5] Správní orgán prvního stupně konstatoval, že výdělečná činnost, kterou žalobkyně
vykonávala v továrně KH Chodov, nenaplňovala znaky podnikání ve smyslu §420 odst. 1 zákona
č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský
zákoník“), neboť ji žalobkyně nevykonávala samostatně, když sama nerozhodovala o náplni své
práce, ani o své pracovní době. Vzhledem k tomu, že žalobkyně vykonávala uvedenou
výdělečnou činnost podle pokynů mistra, který jí práci přiděloval a kontroloval ji, je rovněž
vyloučeno, že by mohla být odpovědná za plnění zakázky jako celku, a nelze tedy uzavřít, že tuto
činnost vykonávala na vlastní odpovědnost. Aby bylo možné určitou činnost považovat
za podnikání, musí naplňovat současně všechny znaky uvedené v §420 odst. 1 občanského
zákoníku; vzhledem k tomu, že činnost, kterou žalobkyně vykonávala pro KH Chodov,
nenaplňovala hned dva z nich, nejednalo se o podnikání ani o výkon živnosti. Jestliže žalobkyně
za tuto činnost dostávala měsíčně výplatu ve výši 15 000 Kč, z níž již neplatila žádné pojistné,
znamená to, že odvody na zdravotní a sociální pojištění hradila agentura, která žalobkyni
vyplácela. Správní orgán prvního stupně uzavřel, že vzhledem k tomu, že žalobkyně žádala
o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, přičemž její
jediná výdělečná činnost nebyla podnikáním, nelze její žádosti dle §37 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců vyhovět, neboť v době rozhodování správního orgánu neplnila účel, pro který
jí bylo povolení k dlouhodobému pobytu vydáno.
[6] Vzhledem k tomu, že správní orgán dospěl k závěru, že činnost žalobkyně není
podnikáním, zabýval se dále otázkou, čím tato činnost ve skutečnosti je, respektive, zda
se nejedná o závislou práci vykonávanou v rozporu se zákonem mimo základní pracovněprávní
vztah, která by vzhledem k tomu, že žalobkyně nedisponovala povolením k zaměstnání, byla
i z tohoto pohledu prací nelegální. Správní orgán prvního stupně s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2011, č. j. 2 As 62/2011 – 77 (všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), konstatoval,
že ačkoliv je ke zjišťování a postihu výkonu nelegální práce obecně příslušný Státní úřad inspekce
práce, je pro účely aplikace zákona o pobytu cizinců sám oprávněn učinit si úsudek o tom, zda
některá činnost naplňuje, či nenaplňuje znaky závislé práce. Následně správní orgán prvního
stupně dospěl k závěru, že činnost, kterou žalobkyně vykonávala, je závislou prací ve smyslu §2
odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, v znění pozdějších předpisů, neboť ji žalobkyně
vykonávala osobně a za mzdu ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance,
jménem zaměstnavatele, podle jeho pokynů, v pracovní době na dohodnutém místě. K výkonu
závislé práce by přitom žalobkyně potřebovala povolení k zaměstnání, resp. zaměstnaneckou
kartu, ani jedním z uvedených dokladů však nedisponovala. Tím, že žalobkyně vykonávala
závislou práci bez platného povolení k zaměstnání, respektive bez zaměstnanecké karty, porušila
předpisy o zaměstnanosti. S odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2013,
č. j. 9 A 66/2010 – 50, publ. pod č. 2951/2014 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 9. 2014, č. j. 7 Azs 144/2014 – 35, správní orgán prvního stupně konstatoval,
že neplnění účelu předchozího pobytu po převážnou část doby, na kterou bylo cizinci uděleno
vízum k pobytu za účelem podnikání, je závažnou překážkou pobytu cizince na území ČR
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců a s ohledem na §44a odst. 3 téhož
zákona ve spojení s §35 odst. 3 a §37 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců tedy i důvodem
pro zamítnutí žádosti žalobkyně o prodloužení platnosti jejího povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání.
[7] Dále správní orgán prvního stupně přistoupil v souladu s §37 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců, v relevantním znění, k posouzení přiměřenosti svého rozhodnutí z hlediska jeho dopadů
do soukromého a rodinného života žalobkyně. Konstatoval, že žalobkyně si za dobu svého
pobytu nevytvořila pevné socio-kulturní vazby v České republice a současně nebyly zpřetrhány
její vazby k zemi původu, kde má manžela, dvě děti a další rodinné příslušníky, přičemž z otisků
razítek v jejím cestovním dokladu je patrné, že Vietnam navštívila v letech 2012 a 2013. Jako
státní příslušnice Vietnamské socialistické republiky může žít spolu se svým manželem a dalšími
rodinnými příslušníky v zemi původu. Českou republiku, kde může žít její syn A. D. N.,
přinejmenším do pravomocného rozhodnutí o jeho žádosti, může navštěvovat na základě
krátkodobých víz. Vzhledem k tomu, že měl její syn v úmyslu v České republice podnikat, dospěl
správní orgán prvního stupně k závěru, že nemůže být finančně závislý na žalobkyni. Další pobyt
žalobkyně na území České republiky lze v souladu se zákonem o pobytu cizinců realizovat
na základě krátkodobých víz nebo zaměstnanecké karty, která by legalizovala její zaměstnání.
Rozhodnutím bude žalobkyni znemožněno podnikání na území České republiky, s ohledem
na charakter jejího podnikání to však bude v souladu s veřejným zájmem, neboť v období
od 1. 7. 2015 až do vydání předmětného rozhodnutí nepodnikala a finanční prostředky
si zajišťovala nelegální prací. Žalobkyně je v produktivním věku a může tedy podnikat v zemi
původu. Vzhledem k uvedenému správní orgán prvního stupně neshledal neprodloužení doby
platnosti povolení žalobkyně k dlouhodobému pobytu nepřiměřeným z hlediska dopadů do jejího
soukromého či rodinného života.
[8] Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podala žalobkyně odvolání, o němž
žalovaná rozhodla, jak již bylo uvedeno výše.
[9] Žalovaná konstatovala, že se správní orgán prvního stupně zabýval otázkou jiné závažné
překážky pobytu cizince na území ČR nadbytečně, neboť již byl zjištěn důvod pro zamítnutí
žádosti žalobkyně spočívající v neplnění účelu povoleného pobytu. Výrok II. odvoláním
napadeného rozhodnutí byl proto rozhodnutím žalované vypuštěn. V důsledku vypuštění výroku
II. rozhodnutí prvního stupně se odvolací námitky směřující vůči němu staly bezpředmětnými.
[10] Námitku, podle níž správní orgán prvního stupně není příslušný k posouzení otázky, zda
se v případě žalobkyně jedná o podnikání, nebo o výkon závislé, resp. nelegální práce, shledala
žalovaná nedůvodnou. Žalovaná konstatovala, že je oprávněna autoritativně rozhodovat
o právech a povinnostech vyplývajících ze zákona o pobytu cizinců, tedy i o neprodloužení
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu narušení veřejného pořádku cizincem.
Skutečnost, že výkon nelegální práce je narušením veřejného pořádku, lze tedy odůvodnit i bez
autoritativního rozhodnutí jiného orgánu. Schopnost rozeznat, že nastaly určité okolnosti, které
zákon spojuje s určitými následky, je a z principu musí být vlastní každému adresátovi právní
normy, tím spíše pak orgánu veřejné moci.
[11] Ani námitku, podle níž nelze z důvodu jazykové bariéry a absence dokonalé znalosti české
právní terminologie brát výpověď žalobkyně doslovně ani ji vnímat jako jediný podklad pro
posouzení charakteru její výdělečné činnosti, neshledala žalovaná důvodnou. V průběhu celého
výslechu byl přítomen tlumočník, který mohl na žádost žalobkyně položené dotazy upřesnit
či vysvětlit, o to však žalobkyně nepožádala. Celý protokol o výslechu jí byl následně
přetlumočen, žalobkyně tedy byla s jeho obsahem seznámena a souhlasila s ním, přičemž
nežádala jeho doplnění, což stvrdila svým podpisem.
[12] Žalovaná se neztotožnila ani s námitkou nedostatečného zjištění skutkového stavu.
Výslechem žalobkyně byl dostatečně prokázán skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti.
[13] Námitku, podle níž správní orgán prvního stupně nezhodnotil dostatečně přiměřenost
rozhodnutí s ohledem na soukromý a rodinný život žalobkyně, shledala žalovaná bezpředmětnou,
neboť v případě zamítnutí žádosti z důvodu dle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
nebyl správní orgán prvního stupně povinen přiměřenost rozhodnutí hodnotit. Uplatnění §174a
zákona o pobytu cizinců v tomto případě není na místě.
[14] Žalovaná se ztotožnila se závěrem správního orgánu prvního stupně, podle něhož
žalobkyně neplnila účel povoleného pobytu, a proto bylo na místě zamítnutí její žádosti
s odkazem na §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně vykonávala činnost,
která nevykazovala dva ze základních znaků podnikání, neboť nebyla vykonávána samostatně
ani na vlastní odpovědnost, nejednalo se tady o podnikatelskou činnost, nýbrž o zaměstnání,
žalobkyně tedy v době rozhodování správních orgánů fakticky neplnila účel povoleného pobytu.
[15] Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který
ji napadeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
[16] Krajský soud nepřisvědčil žalobní námitce, podle níž žalovaná dostatečně neodůvodnila
vypuštění druhého výroku rozhodnutí prvního stupně. Správní orgán prvního stupně zamítl
žádost žalobkyně ze dvou důvodů, přičemž každý z nich by jako důvod pro zamítnutí žádosti
obstál sám o sobě. Vypuštění druhého výroku bylo logickým důsledkem toho, že žalovaná
dospěla k závěru, že pro rozhodnutí ve věci plně dostačuje první z obou důvodů. Ačkoliv
žalovaná formulovala výrokovou část svého rozhodnutí neobratně, když uvedla, že výrok
napadeného rozhodnutí „mění“, v konečném souhrnu lze uzavřít, že s ohledem na zásadu
jednotnosti správního řízení nejde o procesní vadu, která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí
ve věci.
[17] Krajský soud neshledal ani porušení §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť
žalobkyně měla možnost napadnout celé prvostupňové správní rozhodnutí, což i učinila, přičemž
uplatnila námitky proti oběma důvodům zamítnutí své žádosti. Nelze přijmout, že by žalobkyně
mohla argumentovat rozsáhleji, kdyby výroková část rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně obsahovala o jeden (odvolacím rozhodnutím zrušený) výrok méně. Žalobkyně nebyla
rozhodnutím žalované „ochuzena“ o instanci. Žalovaná nevyužila ani žádné nové podklady
pro své rozhodnutí.
[18] Krajský soud konstatoval, že již dříve např. ve svém rozsudku ze dne 14. 6. 2017,
č. j. 30 A 137/2016 – 57, dospěl k závěru, že správní orgány jsou oprávněny posoudit právní
povahu zapojení cizince do pracovního procesu, pokud tak činí v návaznosti na posuzování
plnění, či neplnění účelu pobytu.
[19] Vzhledem k tomu, že žalovaná změnila prvostupňové rozhodnutí tak, že žádost
žalobkyně byla zamítnuta pouze z důvodu dle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
nebyla již povinna zkoumat přiměřenost dopadů svého rozhodnutí do soukromého a rodinného
života žalobkyně a tedy ji nemohla zkrátit na jejích právech tím, že se touto otázkou nezabývala.
[20] Žalobní námitky porušení povinností odvolacího správního orgánu, nedostatečného
odůvodnění rozhodnutí, nedostatečného zjištění stavu věci a porušení zásad obsažených v §2
a §4 správního řádu shledal krajský soud zcela obecnými a nedůvodnými.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[21] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobkyně („stěžovatelka“) kasační stížností,
v níž uvádí kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[22] Stěžovatelka namítá, že se krajský soud dostatečně a správně nevypořádal s žalobními
body, když dal zapravdu nesprávným závěrům správních orgánů, v důsledku čehož je napadený
rozsudek (stejně jako předcházející správní rozhodnutí) nezákonný a nepřezkoumatelný.
[23] Konkrétně stěžovatelka považuje za nesprávně vypořádanou žalobní námitku, podle níž
žalovaná vůbec neodůvodnila změnu prvostupňového rozhodnutí spočívající ve vypuštění jeho
II. výroku. Žalovaná přitom některé odvolací námitky, především ty vytýkající prvostupňovému
rozhodnutí nesprávné posouzení existence jiné závažné překážky pobytu stěžovatelky a námitky
směřující proti nedostatečnému a nesprávnému posouzení přiměřenosti rozhodnutí z hlediska
dopadů do soukromého a rodinného života stěžovatelky, označila za irelevantní právě z důvodu
vypuštění výroku II. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[24] Stěžovatelka trvá na tom, že správní orgán prvního stupně nebyl oprávněn sám posoudit,
zda činnost, kterou vykonávala, je podnikáním, nebo závislou činností. Má za to, že účel pobytu
plnila a podnikala v souladu se svým živnostenským oprávněním. To, že své služby dodávala větší
společnosti, není nijak neobvyklé, ani nelegální, stejně jako kontrola dodaných služeb příjemcem
prostřednictvím mistra a finanční ohodnocení dodaných služeb na základě jejich objemu.
Argumentace, o niž žalovaná opírá svou příslušnost k posouzení charakteru činnosti stěžovatelky,
které je ve smyslu §57 správního řádu předběžnou otázkou, je nesprávná, neboť by ad absurdum
vedla k závěru, že každý adresát právní normy je povolán k závaznému výkladu práva, kterým
může zasahovat do práv a povinností jednotlivců. Stěžovatelka dodává, že se žalovaná navíc
odklonila od své ustálené správní praxe, neboť v obdobných věcech konstantně rozhoduje tak,
že je třeba ohledně posouzení charakteru výdělečné činnosti cizince vyčkat rozhodnutí
příslušného orgánu, avšak takové řízení nebylo v tomto případě správním orgánem prvního
stupně iniciováno. Správní orgán prvního stupně navíc dostatečně nezjistil skutkový stav věci,
když učinil závěr o výkonu nelegální práce toliko z výslechu stěžovatelky, jejíž výroky nelze brát
s ohledem na jazykovou bariéru a absenci dokonalé znalosti české právní terminologie doslovně
ani jako jediný podklad pro posouzení této otázky.
[25] Dále stěžovatelka namítá, že krajský soud, stejně jako správní orgány, pochybil v otázce
posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života. Tuto
otázku je přitom dle §174a zákona o pobytu cizinců správní orgán povinen hodnotit z úřední
povinnosti v případě všech rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona. Uvedené ustanovení
obsahuje minimální výčet faktorů, správní orgán je tedy povinen vypořádat se se všemi tam
uvedenými okolnostmi. Při zjišťování skutkového stavu se měl správní orgán prvního stupně
v souladu s §3 správního řádu minimálně pokusit zjistit výslechem stěžovatelky, popř. jiným
způsobem, skutečnosti uvedené v §174a zákona o pobytu cizinců. Povinnost zkoumat
přiměřenost rozhodnutí z hlediska jeho dopadů do soukromého a rodinného života cizince
vyplývá kromě §174a zákona o pobytu cizinců rovněž z ústavního a mezinárodního práva. Tím,
že v návaznosti na vypuštění výroku II. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalovaná
nepřezkoumala správnost posouzení přiměřenosti prvostupňového rozhodnutí z hlediska jeho
dopadů do soukromého a rodinného života, porušila §89 odst. 2 správního řádu.
[26] Vzhledem k uvedenému stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
[27] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti pouze odkázala na své vyjádření k žalobě
a na napadený rozsudek a navrhla, aby zdejší soud předmětnou kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka
byla účastnicí řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[29] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[30] Námitka nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí, resp. rozsudku krajského
soudu, pokud jde o důvody, pro které byl vypuštěn výrok II. prvostupňového rozhodnutí, není
důvodná. Žalovaná ve svém rozhodnutí na str. 7 uvedla, že se správní orgán prvního stupně
zabýval otázkou jiné závažné překážky pobytu cizince nadbytečně, neboť již byl zjištěn důvod
pro zamítnutí žádosti stěžovatelky pro neplnění účelu pobytu. Každý z uvedených důvodů
by sám o sobě postačoval k zamítnutí žádosti. Z uvedeného je tak zcela zřejmé, proč žalovaná
k vypuštění II. výroku přistoupila. Krajský soud tuto skutečnost správně zhodnotil na str. 7 až 9
svého rozsudku.
[31] Podle §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, se na prodloužení
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu §35 odst. 2 a 3, §36, §46 odst. 3 a 7 a §47 vztahují
obdobně.
[32] Podle §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, dobu pobytu na území
na vízum k pobytu nad 90 dnů nelze prodloužit, pokud Ministerstvo vnitra shledá důvod
pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza (§37).
[33] Podle §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, Ministerstvo
vnitra zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec neplní účel, pro který bylo vízum
uděleno.
[34] Pokud jde o námitku stěžovatelky, podle níž správní orgán prvního stupně nebyl příslušný
k posouzení charakteru výdělečné činnosti, kterou stěžovatelka provozuje, lze odkázat
na rozsudek ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018 – 30, v němž Nejvyšší správní soud
konstatoval:
„V posuzovaném případě byl účelem povoleného pobytu stěžovatele (stejně jako podané žádosti o jeho
prodloužení) výkon podnikatelské činnosti – OSVČ. Ministerstvo vnitra tak nepochybně bylo oprávněno
posuzovat, zda stěžovatel reálně účel dosavadního povoleného pobytu naplňoval, zda jej neobcházel a nezneužíval
pro jiný než deklarovaný účel a zda výdělečná činnost stěžovatele skutečně nesla znaky podnikání.
Bylo-li v této souvislosti v předcházejícím správním řízení zjištěno, že výdělečná činnost žalobce znaky
podnikání nenaplňovala (…), nastala zde bez dalšího překážka, která bránila žádosti stěžovatele o prodloužení
doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání vyhovět, a jako taková tedy nutně musela
vést k zamítnutí žádosti stěžovatele. V důsledku toho pak zároveň bylo nadbytečné provádět ze strany správního
orgánu jakékoli další úkony a dokazování směřující k posouzení, zda se v případě faktické činnosti stěžovatele
jednalo o závislou práci a zda byla vykonávána legálně či nelegálně.
Je tedy zřejmé, že v projednávané věci se nejednalo o řešení předběžné (prejudiciální) otázky ve smyslu
ustanovení §57 odst. 1 správního řádu, dle kterého platí, že jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky,
již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán
a) může dát podnět k zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci;
v případech stanovených zákonem je správní orgán povinen takový podnět dát, nebo
b) může vyzvat účastníka, popřípadě jinou osobu, aby podala žádost o zahájení řízení před příslušným
správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci ve lhůtě, kterou správní orgán určí, nebo
c) si o ní může učinit úsudek; správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný
čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního stavu.
Pokud ovšem Ministerstvo vnitra ve svých úvahách dále pokračovalo a otázkou charakteru vykonávané
činnosti stěžovatele v drůbežárnách se zabývalo, přičemž v této souvislosti dospělo k závěru, že činnost stěžovatele
naplňovala znaky závislé práce s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014,
č. j. 6 Ads 46/2013 - 35, publikovaný pod č. 3027/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud k tomu nad rámec
výše uvedeného doplňuje následující.
Právní úprava obsažená ve shora citovaném ustanovení §57 odst. 1 písm. c) správního řádu umožňuje,
aby si správní orgán o takové otázce učinil vlastní úsudek a na jeho základě vydal rozhodnutí, neboť se v takovém
případě nejedná o hodnocení, zda byl spáchán trestný čin nebo přestupek a kdo za něj odpovídá, ani o otázky
osobního stavu. Jak tedy správně dovodil i krajský soud, bylo na volbě správního orgánu, kterou z možností
nabízených ustanovením §57 odst. 1 správního řádu zvolí. Pokud se tedy v daném případě správní orgán
I. stupně neobrátil s podnětem k zahájení řízení na příslušný inspektorát práce, jak požadoval stěžovatel, nelze
v tomto postupu spatřovat pochybení.“
[35] Tyto závěry Nejvyššího správního soudu jsou plně použitelné rovněž na nyní
posuzovanou věc. Postup při řešení předběžné otázky dle §57 odst. 1 písm. a) správního řádu
je obligatorní pouze tehdy, pokud tak zákon stanoví, což není tento případ, jinak je fakultativní
a správní orgán může též postupovat dle alternativy vyjádřené v §57 odst. 1 písm. c) správního
řádu, tedy učinit si o předběžné otázce, nejedná-li se o výše uvedené, taxativně stanovené
výjimky, úsudek sám. Oprávnění učinit si tento úsudek a na základě toho rozhodnout ve věci,
k níž je daný správní orgán příslušný (v tomto případě rozhodnout o žádosti stěžovatelky
o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu), je třeba samozřejmě odlišovat
od autoritativního rozhodnutí o dané otázce, k níž správní orgán prvního stupně příslušný není,
jinak by se ani nemohlo jednat o předběžnou otázku (viz samotné návětí §57 odst. 1 správního
řádu). Závěr správního orgánu prvního stupně o tom, že stěžovatelka bez příslušného oprávnění
vykonávala závislou práci, tedy jiné správní orgány, příslušné rozhodnout o přestupcích, resp.
správních deliktech, jejichž spáchání by případně bylo možné z této skutečnosti dovodit, v jimi
vedených řízeních nijak nezavazuje. Úvahy stěžovatelky vedené v kasační stížnosti tímto směrem
jsou zcela neopodstatněné.
[36] Správní orgány tedy nepochybily, když si pro účely posouzení žádosti stěžovatelky samy
učinily úsudek o povaze jí vykonávané výdělečné činnosti; žalovaná pouze nesprávně
v odůvodnění svého rozhodnutí uvedla, že podle závěrů správního orgánu prvního stupně
je výkon nelegální práce narušením veřejného pořádku, přičemž takový závěr v odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně absentuje. Uvedená dílčí nesprávnost odůvodnění
však neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalované. Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že postup
správního orgánu první stupně v této věci odporuje jeho ustálené správní praxi, nemůže
se k němu Nejvyšší správní soud vyjádřit, neboť stěžovatelka toto své tvrzení ničím nedoložila.
[37] Skutkový stav věci byl výslechem stěžovatelky zjištěn dostatečně. Její argumentace
jazykovou bariérou a nedokonalou znalostí českého práva je nepřípadná, neboť ve své výpovědi
popisovala pouze skutkové okolnosti výkonu své výdělečné činnosti; pokud někdy použila právní
pojem, vnímal jej správní orgán jako vyjadřovací prostředek obecného jazyka a nevycházel
z toho, že by stěžovatelka rozhodné skutečnosti sama správně kvalifikovala po právní stránce.
Pokud jde o obecné porozumění kladeným dotazům, jak již správně uvedl krajský soud, byl
po celou dobu výslechu přítomen tlumočník, který mohl případné nejasnosti stěžovatelce
na žádost vysvětlit.
[38] Správní orgány vyšly při posouzení charakteru výdělečné činnosti stěžovatelky z toho,
že pracovala u výrobního pásu, příp. u stolu, v továrně na automobilové součástky. Tuto činnost
vykonávala na základě smlouvy, kterou uzavírala opakovaně každý měsíc s agenturou.
Pracovala v pravidelných dvanáctihodinových směnách, jeden měsíc od 8 do 20 hodin, druhý
od 20 do 8 hodin, práci jí přiděloval mistr, který ji rovněž kontroloval. Odměna jí byla vyplácena
každý měsíc agenturou, přičemž její výše byla závislá na počtu vyrobených součástek.
Stěžovatelka obdržela každý měsíc výplatní pásku a ze svého výdělku již neodváděla žádné
pojistné.
[39] Lze souhlasit se závěrem správních orgánů a krajského soudu, podle nichž popsaná
činnost stěžovatelky není po faktické stránce podnikáním, neboť ji stěžovatelka nevykonávala
samostatně ani na vlastní odpovědnost, když postupovala podle pokynů mistra, který ji rovněž
kontroloval, měla pevně stanovenou pracovní dobu a nerozhodovala o své docházce ani o náplni
své práce, nemohla tedy být ani odpovědná za plnění zakázky jako celku. Námitka stěžovatelky,
podle níž je popsaná činnost podnikáním, tedy není důvodná.
[40] Neobstojí ani námitka, podle níž správní orgány ani krajský soud dostatečně neposoudily
přiměřenost svých rozhodnutí z hlediska jejich dopadů do soukromého a rodinného života.
K otázce posuzování přiměřenosti rozhodnutí, jímž se zamítá žádost cizince o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání pro neplnění jeho účelu,
se Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém nedávném rozsudku ze dne 27. 3. 2020, č. j. 5 Azs
320/2019 – 38, v němž dospěl k následujícím závěrům: „Podmínka, aby důsledky rozhodnutí o zrušení
platnosti pobytového oprávnění byly přiměřené důvodu pro zrušení, přičemž při posuzování přiměřenosti se přihlíží
zejména k dopadům tohoto rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince, je sice výslovně stanovena pro
případy zrušení pobytového oprávnění dle §37 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, nicméně, i když zákon s jejich
relevancí nepočítá v §37 odst. 1, nelze ani v těchto případech pomíjet čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (viz např. rozsudky NSS ze dne 14. 3. 2018, č. j. 6 Azs 422/2017 – 29, ze dne
25. 7. 2018, č. j. 5 Azs 102/2017 – 35). Vždy je nutno posuzovat okolnosti konkrétního případu, zde
především účel pobytového oprávnění. Pokud stěžovatelka v daném případě prokazatelně nesplňuje účel pobytu,
nemůže spoléhat na institut soukromého a rodinného života. V daném případě stěžovatelka účel pobytu neplnila,
prodloužení jejího pobytového oprávnění pouze z důvodů soukromého a rodinného života by vedlo ke zcela
k absurdnímu důsledku. Zákonné podmínky pro prodloužení pobytového oprávnění založené na účelu pobytu –
výkonu podnikatelské činnosti - by byly zcela liché, resp. k prodloužení pobytového oprávnění by postačovalo bez
dalšího zohlednění soukromého a rodinného života; takový postup zákon zcela jistě neumožňuje a ani nezamýšlí.“
Vzhledem k tomu, že ani v nyní posuzovaném případě stěžovatelka neplnila v době rozhodování
správních orgánů účel pobytu, tedy nepodnikala, nebylo na místě zabývat se přiměřeností
rozhodnutí o zamítnutí její žádosti z hlediska jeho dopadů do jejího soukromého a rodinného
života.
[41] Pokud jde o námitku, podle níž žalovaná porušila §89 odst. 2 správního řádu,
když v návaznosti na vypuštění druhého výroku prvostupňového rozhodnutí nepřezkoumala
jeho přiměřenost z hlediska jeho dopadů do soukromého a rodinného života stěžovatelky, lze
se ztotožnit se závěry krajského soudu. Vypuštění jednoho z výroků prvostupňového rozhodnutí
nemohlo mít za následek omezení práva stěžovatelky na přezkum rozhodnutí v řízení o odvolání.
Stěžovatelka mohla uplatnit a uplatnila námitky proti oběma důvodům, pro něž byla její žádost
v prvním stupni zamítnuta, přičemž žalovaná žádnou z těchto námitek neopomněla, některé
z nich však vyhodnotila jako bezpředmětné s ohledem na to, že směřovaly proti odůvodnění
výroku, který byl zrušen pro jeho nadbytečnost, logicky tedy nebyl důvod se jimi zabývat
po věcné stránce. Porušením principu dvojinstančnosti řízení by mohla být, v závislosti
na okolnostech, opačná situace, tedy pokud by žalovaná svým rozhodnutím „přidala“ k důvodům
zamítnutí žádosti uvedeným v prvostupňovém rozhodnutí další důvody, případně, pokud
by důvody zcela změnila, to se však v předmětné věci nestalo.
IV.
Závěr a náklady řízení
[42] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[43] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaná měla ve věci úspěch, náleželo by jí tedy vůči stěžovatelce právo
na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložila. Žalované však v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné administrativní činnosti nevznikly, proto jí soud náhradu nákladů
nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. května 2020
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu