ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.422.2018:66
sp. zn. 7 As 422/2018 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Kapsch Telematic
Services spol. s r. o., se sídlem Ke Štvanici 656/3, Praha 8, zastoupen Mgr. Františkem
Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 21. 9. 2018, č. j. 62 Af 81/2018 - 160,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 5. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016/2018/VZ-
13640/2018/521/Opi, žalovaný konstatoval, že Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka
Svobody 1222/12, Praha (dále též „zadavatel“) postupovalo při zadávání veřejné zakázky
s názvem „Systém elektronického mýtného“ v jednacím řízení s uveřejněním v rozporu se zákonem
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZZVZ“).
Žalovaný zrušil uvedené zadávací řízení a uložil zadavateli zákaz uzavřít smlouvu dle §263 odst. 8
téhož zákona.
[2] K rozkladu zadavatele zrušil předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 23. 8. 2018,
č. j. ÚOHS-R0093/2018/VZ-24506/2018/320/HBa,HSc,JSu, podle §152 odst. 6 písm. a)
ve spojení s §90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „správní řád“) rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k novému projednání.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně
(dále též „krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným usnesením odmítl podle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „s. ř. s.“). Dospěl k závěru, že žaloba je nepřípustná podle §68 písm. e) s. ř. s., neboť
napadené rozhodnutí je z přezkumu dle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno. Napadeným rozhodnutím
totiž bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí a před žalovaným nadále probíhá správní řízení.
Krajský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce, že došlo k vyčerpání opravných prostředků
v materiálním smyslu z důvodu vázanosti žalovaného názorem předsedy žalovaného vysloveným
v napadeném rozhodnutí. Pro odvolací (rozkladová) rozhodnutí všech správních orgánů zásadně
platí, že právní názor orgánu rozhodujícího ve vyšším stupni je závazný. Tato skutečnost nic
nemění na tom, že řízení v prvním stupni stále probíhá a není ukončeno. Za tohoto stavu není
pro přípustnost žaloby rozhodný obsah správního spisu, důvody napadeného rozhodnutí či další
okolnosti rozhodování, ale pouze to, že věc se vrátila do řízení v prvním stupni a až dalším
rozhodováním může být hypoteticky zasaženo do právní sféry žalobce. Tato premisa platí obecně
a situace žalobce není žádnou výjimkou. Napadené rozhodnutí nezasáhlo do veřejných
subjektivních práv žalobce, přestože žalovaný bude muset při rozhodování z vysloveného
právního názoru v dalším průběhu správního řízení vycházet. Pro prolomení pravidla, podle
něhož jsou správními soudy přezkoumávána až konečná rozhodnutí, je důležitost či význam věci
(výběr mýtného) irelevantní. Žalobce se nachází v procesně zcela běžné situaci, v níž není místo
pro zohlednění nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, rozhodnutí
Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ze dne 16. 10. 2007 ve věci stížnosti
č. 40552/02, či rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015,
č. j. 6 As 113/2014 - 35. Tam řešené situace byly značně odlišné. Krajský soud neshledal důvod
odchýlit se od konstantní judikatury, podle níž lze ve správním soudnictví přezkoumat pouze
rozhodnutí negativně zasahující právní sféru žalobce po materiální stránce. K tomu v posuzované
věci nedošlo, neboť napadené rozhodnutí neupravuje ani nedeklaruje veřejná subjektivní práva
účastníků řízení definitivním způsobem.
III.
[4] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítl, že bez podání správní žaloby proti
rozhodnutí předsedy žalovaného a soudního zásahu hrozilo, že správní řízení bude zastaveno.
Dle stěžovatele byla jeho žaloba přípustná, neboť v materiálním smyslu došlo k vyčerpání
účinných opravných prostředků a napadené rozhodnutí bylo konečné. To potvrdilo i navazující
prvostupňové rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2018 (dále též „nové prvostupňové
rozhodnutí“) a jeho následné kroky. Dle stěžovatele bylo žalované rozhodnutí materiálně
konečné, neboť žalovaný musel v dalším řízení respektovat závazný názor svého předsedy
v otázce transparentnosti zadávacího řízení i podjatosti člena rozkladové komise. V těchto
otázkách již nedojde ke změně. Konečné rozhodnutí tak nebude v souladu s právními předpisy,
přičemž všechny řádné opravné prostředky byly vyčerpány.
[5] Stěžovatel upozornil na to, že vyřešení otázek souvisejících s výběrem mýta představuje
veřejný zájem přesahující zájmy jednotlivce. Vyčerpání opravných prostředků je tak nadbytečné
dle nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 i rozhodnutí ESLP
ze dne 16. 10. 2007 ve věci stížnosti č. 40552/02. Pokud by vyčkával na vyčerpání všech
opravných prostředků, nebyla by jeho obrana účinná ani účelná. Byly tak dány zvláštní okolnosti
a doslovná aplikace §68 písm. a) s. ř. s. by vedla k nepřípustnému přepjatému formalismu. Navíc
stěžovatel splňoval podmínku, že rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu práv žalobce
změněno k opravnému prostředku jiného. Judikatura pak připouští i další výjimky z povinnosti
vyčerpat opravné prostředky (srov. např. rozsudek ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35).
Krajský soud se proto měl blíže zabývat konkrétními okolnostmi věci, nikoliv žalobu odmítnout
s formálním odkazem na §70 s. ř. s.
[6] Žalované rozhodnutí mělo rovněž dopady do právní sféry stěžovatele, neboť v době
podání žaloby nedisponoval nástrojem, kterým by mohl závěry předsedy žalovaného promítnuté
do nového prvostupňového rozhodnutí zvrátit. Již při podání žaloby bylo zřejmé, že žalovaný
v tomto novém rozhodnutí převezme závěry předsedy, což se i stalo. Žalovaný konstatoval,
že postup zadavatele byl v souladu se zákonem. Materiální konečnost žalovaného rozhodnutí
se tím fakticky potvrdila. Ačkoliv konečné dopady napadeného rozhodnutí nastaly až po podání
žaloby, byl s nimi krajský soud srozuměn a měl je zohlednit. V návaznosti na žalované
rozhodnutí a nové prvostupňové rozhodnutí zadavatel uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku,
a to v rozporu s nařízeným předběžným opatřením. Tento postup zadavatele stěžovateli
znemožnil účinnou a efektivní obranu proti nezákonnému postupu v zadávacím řízení. Právě
na tyto dopady přitom v žalobě upozorňoval. Pokud by krajský soud žalobu meritorně
přezkoumal a dal stěžovateli za pravdu, případně uložil předběžné opatření, mohl být smysl a účel
sporného správního řízení zachován. S ohledem na §257 písm. j) ZZVZ však musí být správní
řízení po uzavření smlouvy zastaveno pro bezpředmětnost, což fakticky stěžovateli znemožňuje
domoci se přezkumu merita věci prostřednictvím správní žaloby. Krajský soud mohl tomuto
odepření spravedlnosti zabránit, avšak odmítl se žalobou stěžovatele zabývat. Takový postup
označuje nález Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 623/02 za nezákonný.
Judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu lpí na tom, aby výluky ze soudního
přezkumu byly interpretovány restriktivně.
[7] S ohledem na výše uvedené dle stěžovatele došlo k zásahu do jeho práva podnikat
a do práva na spravedlivý proces. Navrhl proto, aby kasační soud napadené usnesení zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[8] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž vyslovil souhlas s usnesením
krajského soudu. Dle jeho názoru se převážná část kasační argumentace stěžovatele míjí
s důvodem, pro který krajský soud žalobu odmítl. Tímto byla absence faktických dopadů
do právní sféry účastníků řízení. V případě rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým je zrušeno
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc je tomuto orgánu vrácena k dalšímu řízení,
se nejedná o rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. Na základě žalovaného rozhodnutí ani nebylo
ve věci fakticky rozhodnuto. Po zrušení původního prvostupňového rozhodnutí se totiž žalovaný
nově zabýval i doposud neposouzeným návrhem s dalším předmětem, vedeným
pod sp. zn. ÚOHS-S0092/2018. Nebylo tak možné predikovat podobu nového prvostupňového
rozhodnutí. Ostatně sám stěžovatel v rozkladu proti novému prvostupňovému rozhodnutí
zpochybnil závaznost závěrů předsedy úřadu tvrzením, že nebyly formulovány absolutním
způsobem. Skutečnost, že žalované rozhodnutí spadá pod kompetenční výluku dle §70 písm. a)
s. ř. s. potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2012,
č. j. 3 As 28/2012 - 21. Argumentace stěžovatele týkající se zmaření možnosti domoci
se meritorního přezkumu věci s ohledem na uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky
nesměřuje de facto proti napadenému usnesení. Je sice pravdou, že stěžovatel se společně
s žalobou domáhal vydání předběžného opatření, kterým by krajský soud zadavateli zakázal
uzavřít smlouvu na spornou veřejnou zakázku, avšak pokud soud žalobu odmítne podle §46
odst. 1 s. ř. s., nemůže se zabývat návrhem na vydání předběžného opatření. Neběží totiž soudní
řízení, v němž by předběžné opatření (či odkladný účinek) mohlo být vydáno. Vady usnesení
o odmítnutí žaloby nelze dovozovat ani z toho, že uzavření smlouvy na veřejnou zakázku vede
k vyloučení meritorního přezkumu nového rozhodnutí ve věci. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle konstantní judikatury lze kasační stížnost proti
takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a)
až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud se pak může zabývat pouze
tím, zda usnesení o odmítnutí žaloby je zákonné či nikoli. Nedochází tedy k přezkumu námitek
směřujících do merita původní věci vedené ve správním řízení.
[12] Krajský soud odmítl žalobu směřující proti rozhodnutí předsedy žalovaného z důvodu
nepřípustnosti žaloby podle §68 písm. e) s. ř. s., neboť se podle něj uplatní výluka z přezkumu
stanovená v §70 písm. a) téhož zákona.
[13] Podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, „domáhá-li se přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.“
[14] V §70 s. ř. s. jsou uvedeny tzv. kompetenční výluky, tzn. vynětí z pravomoci správního
soudnictví. Dle písm. a) tohoto ustanovení platí, že „ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.“
[15] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. „ Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen " rozhodnutí" ) , může se žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon
jinak (důraz přidán).“
[16] Nejvyšší správní soud považuje za nutné zdůraznit, že krajský soud odmítl žalobu právě
z důvodu, že se nejedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. o správní úkon správního
orgánu, který by autoritativně negativně zasahoval do právní sféry stěžovatele. Nikoliv tedy proto,
že stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem ve smyslu
§68 písm. a) s. ř. s. Argumentace stěžovatele se proto zčásti míjí s rozhodovacími důvody
krajského soudu. Není jakkoliv sporné, že stěžovatel skutečně napadl rozhodnutí rozkladového
orgánu, proti kterému nejsou řádné opravné prostředky podle §91 odst. 1 ve spojení s §152
odst. 5 správního řádu přípustné. O tom byl ostatně v rozhodnutí předsedy žalovaného řádně
poučen.
[17] Stěžovatel žalobou napadl rozhodnutí, kterým předseda žalovaného k rozkladu zadavatele
postupem podle §152 odst. 6 písm. a) ve spojení s §90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil
prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu projednání. Otázkou,
zda se v takovém případě jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., a tedy o rozhodnutí,
které podléhá přezkumu ve správním soudnictví, se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval
a existuje k ní konstantní a jednotná judikatura.
[18] V rozsudku ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, k této problematice uvedl:
„Je zřejmé, že vydáním napadeného rozhodnutí došlo v daném případě pouze k tomu, že se věc vrátila do stadia
řízení u orgánu prvního stupně, kde o ní bude znovu rozhodováno. Takové rozhodnutí nic nemění
na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení, neboť se jím s konečnou platností práva
a povinnosti jeho účastníků nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují. Stěžovatel tak musí veškerou svou
procesní aktivitu směřovat do pokračujícího správního řízení, v němž jedině může uplatňovat námitky týkající se
věci samé. Ve shodě se závěry krajského soudu tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že žalobou napadené
rozhodnutí žalovaného nepředstavuje meritorní rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
mající hmotněprávní účinky, a tedy se nejedná o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., které by
podléhalo přezkumu ve správním soudnictví.“ Obdobně v rozsudku ze dne 14. 5. 2014
č. j. 10 As 33/2014 - 34, konstatoval: „Spornou otázkou v projednávané věci je posouzení, zda krajský soud
postupoval v souladu se zákonem, jestliže usnesením odmítl žalobu stěžovatelky proti zrušujícímu rozhodnutí
žalovaného, kterým bylo k odvoláním obce Světlá Hora a občanského sdružení Argus zrušeno rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a věc vrácena k novému projednání, s odůvodněním, že takové rozhodnutí žalovaného
nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví. (…) V projednávané věci je důsledkem napadeného rozhodnutí
žalovaného pouze vrácení věci do stadia před rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kde bude o věci znovu
rozhodnuto. Předmět řízení se tedy stále nachází ve sféře rozhodování veřejné správy. Napadeným rozhodnutím
žalovaného sice bylo zrušeno rozhodnutí o umístění stavby, nebylo však dosud rozhodnuto o tom, že by žádost
k umístění této stavby byla zamítnuta. Zrušující rozhodnutí odvolacího orgánu v této fázi nic nemění
na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení, neboť se tímto rozhodnutím nezakládají
účastníkům s konečnou platností práva ani povinnosti.“ K totožným závěrům pak dospěl i v dalších
rozhodnutích (srov. např. rozsudky ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 - 24, ze dne 2. 2. 2015,
č. j. 8 As 98/2014 - 47, ze dne 15. 12. 2016, č. j. 2 As 228/2016 - 76, ze dne 7. 6. 2018,
č. j. 7 As 29/2018 - 61, ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 - 111, či ze dne 14. 10. 2015,
č. j. 5 As 119/2015 - 29). Uvedený náhled na věc ostatně správní soudy zastávaly již v době
platnosti a účinnosti dřívějšího správního řádu, tedy zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
jak vyplývá z rozsudku tohoto soudu ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 As 35/2004 - 56, dle kterého
rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, jímž bylo podle §59 odst. 3 správního řádu z roku
1967 zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc vrácena k novému projednání
a rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť nezakládá, nemění, neruší
ani závazně neurčuje právo nebo povinnost účastníka řízení. Je proto zřejmé, že uvedené závěry
zdejšího soudu jsou dlouhodobě konstantní.
[19] Obecně tedy platí, že rozhodnutí vydané na základě §90 odst. 1 písm. b) správního řádu
v zásadě nemůže být rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí totiž nic
nemění na subjektivních právech účastníků správního řízení, nezakládá, nemění, neruší ani
závazně neurčuje jejich práva a povinnosti, pouze vrací věc do stadia řízení u správního orgánu
prvního stupně, který o ní bude znovu rozhodovat. Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto
nepřípustná a v případě jejího podání je třeba ji odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. Judikatura Nejvyššího správního soudu z tohoto pravidla
sice dovodila výjimky, přičemž na jednu z nich v kasační stížnosti odkazuje i stěžovatel, avšak
tyto výjimky se týkají velmi specifických okolností, které v posuzovaném případě nenastaly.
Jak totiž příhodně konstatoval krajský soud, stěžovatel se nachází v naprosto standardní situaci,
kdy byla věc po rozkladu vrácena správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení.
[20] Stěžovatel se konkrétně dovolával výjimky plynoucí z rozsudku zdejšího soudu ze dne
28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35. Tento rozsudek se týkal žádosti o poskytnutí informací
podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů. V něm posuzované situace byla specifická jednak postupem správních orgánů,
ale i samotnou právní úpravou obsaženou v §16 odst. 4 uvedeného zákona. Dotčený žadatel
o informace byl vystaven šikanóznímu postupu povinného subjektu a odvolacího orgánu
při vyřizování žádosti o poskytnutí informace spočívajícímu v opakovaném rušení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně o odmítnutí žádosti (celkem bylo rozhodnutí zrušeno čtyřikrát).
Šestý senát dovodil možno napadnout žalobou rozhodnutí odvolacího orgánu na základě zvláštní
úpravy kompetencí správních soudů v oblasti svobodného přístupu k informacím (§16 odst. 4
uvedeného zákona). Že má tato výjimka základ v právní úpravě, zdůraznil zdejší soud v rozsudku
ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 - 24.
[21] Je přitom nutné doplnit, že uvedenou výjimku do jisté míry korigoval rozšířený senát
zdejšího soudu v rozsudku ze dne 24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 - 35. Posuzoval přitom
otázku, zda je třeba žalovat rozhodnutí odvolacího orgánu, anebo zda je třeba žalovat rozhodnutí
povinného subjektu přijaté poté, co jeho předchozí rozhodnutí odvolací orgán zrušil. K tomu
uvedl, že „ pokud žadatel o informace nenapadne žalobou rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti,
ale namísto toho podá v pořadí druhé (třetí, čtvrté …) odvolání, pochopitelně tím nepřichází o možnost žalovat jak
další rozhodnutí žalovaného (bude-li odvolání zamítnuto), tak i případné následné rozhodnutí povinného subjektu
(zruší-li žalovaný opětovně rozhodnutí povinného subjektu, ovšem povinný subjekt opětovně žádosti nevyhoví).
Co ovšem možné není, je žalovat rozhodnutí žalovaného, které ruší rozhodnutí povinného subjektu; takovéto
rozhodnutí totiž do právní sféry žadatele nijak nezasahuje“ (důraz přidán). Rozšířený senát tak dospěl
k závěru, že ani v případě sporu týkajícího se žádosti o informace nelze podat žalobu proti
zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu, ale toliko proti rozhodnutí povinného subjektu,
tedy správního orgánu prvního stupně. Vycházel přitom z obecně platné úvahy, že „rozhodnutí,
kterým odvolací orgán zruší nepravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu
řízení, není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovéto rozhodnutí není konečné a samo o sobě nijak
nezasahuje do právní sféry svých adresátů. To platí v běžných věcech přezkoumávaných správními soudy i tehdy,
dochází-li k procesnímu „ping-pongu“ mezi prvostupňovým a druhostupňovým správním orgánem. (…) Pokud
odvolací orgán rozhodnutí povinného subjektu zrušil, nelze mu vyčítat žádné negativní dopady do právní sféry
žadatele (žalobce), nelze požadovat, aby žalobce – neúspěšný žadatel o informaci – tvrdil zkrácení na právech
rozhodnutím odvolacího orgánu, které ho přitom na právech nijak nezkracuje. Má totiž pravdu třetí senát,
a s ním i krajský soud v nynější věci, že žalobce je ve skutečnosti na právech krácen nikoliv pro něj pozitivním
rozhodnutím odvolacího orgánu, ale až v pořadí dalším rozhodnutím povinného subjektu, který žádost o informaci
odmítl. (…) Rozšířený senát zdůrazňuje, že ochrana ve věcech svobodného přístupu k informacím je specifická
a nesmí být v žádném případě formalistická. Proto podá-li žadatel o informaci žalobu proti rozhodnutí povinného
subjektu poté, co povinný subjekt opětovně rozhodl způsobem pro žalobce negativním, nesmí správní soud
takovouto žalobu odmítnout, ale musí ji věcně projednat, samozřejmě jsou-li dány ostatní podmínky řízení.
Je to totiž právě toto rozhodnutí, které zasahuje do žalobcovy právní sféry.“
[22] Z uvedeného je zřejmé, že odkaz stěžovatele na rozsudek č. j. 6 As 113/2014 - 35, není
přiléhavý. O takové zcela mimořádné okolnosti (tzv. „procesní ping-pong“) se v nyní posuzované
věci zjevně nejedná. Ani soudu přitom není znám jiný případ, který by byl skutkově a právně
podobný nyní posuzované věci, ve které by kasační soud postupoval podobně jako ve věci
sp. zn. 6 As 113/2014. Je proto nutné vycházet ze závěrů výše uvedené judikatury, která je
v otázce povahy rozhodnutí podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu konstantní. Nadto
se promítla do závěrů citovaného rozsudku rozšířeného senátu č. j. 7 As 192/2017 - 35. Tento
byl sice vydán až po podání kasační stížnosti stěžovatele, plně však konvenuje dřívější judikatuře,
která na nyní posuzovaný případ dopadá.
[23] Stěžovatel dále s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017,
sp. zn. IV. ÚS 1378/16, a na rozhodnutí ESLP ze dne 16. 10. 2007 ve věci stížnosti č. 40552/02,
tvrdil, že nebyl povinen vyčerpat opravné prostředky. Jak bylo uvedeno výše, krajský soud žalobu
neodmítl z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, ale pro absenci zásahu do veřejných
subjektivních práv a povinností stěžovatele (o věci nebylo rozhodnuto meritorně a konečným
způsobem). Proto není odkaz na rozhodnutí Ústavního soudu a ESLP příhodný. Obě rozhodnutí
se totiž zabývají situacemi, v nichž skutečně bylo určitým způsobem zasaženo do práv účastníků
řízení. V případě nálezu Ústavního soudu se jednalo o právo na soukromí, ve věci řešené ESLP
se základní spor týkal náhrady škody způsobené průtahy v řízení. Obě situace tedy nebyly shodné
s nyní posuzovaným případem. K otázce přípustnosti žaloby proti zrušujícímu rozhodnutí
odvolacího orgánu, kterým se věc vrací k dalšímu řízení správnímu orgánu prvního stupně,
se nadto Ústavní soud ani ESLP vůbec nevyjádřily.
[24] Ze stejného důvodu je nepřípadná rovněž argumentace týkající se odpadnutí povinnosti
vyčerpání opravných prostředků v případě, kdy posuzovaná věc svým významem přesahuje zájmy
jednotlivce. Nadto tento postup Ústavního soudu v nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 vychází z §75
odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podle
něhož Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle předchozího
odstavce, jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho
roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo. Ústavní soud tedy postupoval
podle výslovné právní úpravy, která se týká toliko podání ústavní stížnosti. Nevyjádřil se však
v tom smyslu, že by obdobným způsobem měly postupovat i správní soudy.
[25] Rovněž odkaz stěžovatele na výjimku z nepřípustnosti žaloby upravenou v §68 písm. a)
s. ř. s. je zcela lichý. Krom toho, že žaloba byla odmítnuta z důvodu podle písm. e) uvedeného
ustanovení, nikoliv písm. a), je aplikace této výjimky podmíněna tím, že rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu jeho práv (žalobce, pozn. soudu) změněno k opravnému prostředku jiného. Výjimka tedy
dopadá na situaci, kdy je rozhodnutí správního orgánu prvního stupně toliko změněno
a rozhodnutím odvolacího (rozkladového) orgánu je správní řízení ukončeno. Jedná se o situaci,
kdy odvolací orgán ve věci vydá konečné rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Taková situace však v posuzovaném případě
nenastala.
[26] Stěžovatel dále dovozuje, že napadené rozhodnutí bylo materiálně rozhodnutím
konečným, neboť závěry obsaženými v tomto rozhodnutí byl správní orgán prvního stupně
v dalším řízení vázán. Stěžovatel tak dle svého názoru nemohl rozporovat konkrétní závěry
rozhodnutí předsedy žalovaného, pročež nemohlo dojít ke změně vysloveného právního názoru.
K takové situaci však dochází v souladu s právní úpravou ve správním řádu. Pokud nadřízený
orgán odvoláním (či rozkladem) napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu prvého
stupně k novému projednání, vysloví současně právní názor, jímž je správní orgán prvního
stupně vázán, s tím, že proti novému rozhodnutí prvostupňového správního orgánu je přípustné
odvolání [viz §90 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Právní úprava stěžovateli neznemožňuje
rozporovat právní názor předsedy žalovaného v dalším řízení. Analogicky lze odkázat na závěry,
ke kterým dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015,
č. j. 5 Afs 91/2012 - 41, ve kterém se zabýval přípustností kasační stížnosti podané účastníkem,
který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný a který nenamítá, že krajský soud
měl výrokem ve věci rozhodnout jinak. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl: „Účastník řízení
má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení. Nebude
mu tudíž znemožněno uplatnit jeho základní právo na soudní ochranu (čl. 36 Listiny). Jestliže krajský soud
vyslovil ve zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní námitku
důvodnou), znamená to, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma
případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu). Neznamená to však, že by žalobce nemohl takové
posouzení znovu napadnout v žalobě proti novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti
novému rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor
krajského soudu (opakovaně) vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto vlivem případné změny skutkového
a právního stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může tak odpadnout i důvod,
pro který by úspěšný žalobce proti rozhodnutí krajského soudu dříve brojil).“
[27] Na uvedeném nic nemění ani námitka stěžovatele, že se v dalším řízení fakticky nelze
domoci přezkumu merita věci s ohledem na §257 písm. j) ZZVZ. Stěžovatel dovozoval,
že bude -li se správní orgán prvního stupně řídit závěry napadeného rozhodnutí, dojde po vydání
nového prvostupňového rozhodnutí k uzavření smlouvy a případné řízení o rozkladu stěžovatele
proti novému prvostupňovému rozhodnutí bude podle uvedeného ustanovení ZZVZ zastaveno
pro bezpředmětnost. Je pravdou, že stěžovatelem předpokládaná situace následně skutečně
nastala. Pro posouzení věci je ovšem rozhodné, že k zastavení správního řízení podle §257
písm. j) ZZVZ došlo až po vydání nového prvostupňového rozhodnutí, tedy rozhodnutí,
které teprve zasáhlo (nepravomocně) do práv stěžovatele. Jak ovšem vyplývá z rozsudku zdejšího
soudu ze dne 4. 12. 2019, č. j. 10 As 252/2019 - 256, ve věci přezkumu zamítnutí návrhu
stěžovatele na uložení zákazu plnění uzavřené smlouvy, tato situace nastala v důsledku chybného
postupu žalovaného. Ten totiž nedostál zákonnému požadavku postupovat tak, aby byl zajištěn
účel dosud pravomocně neskončeného řízení o přezkumu úkonů zadavatele, které bylo zahájeno
o návrhu stěžovatele, a aby řízení nebylo zmařeno uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku.
Uvedený rozsudek desátého senátu potvrzuje, že k zastavení správního řízení došlo v důsledku
nezákonného a překvapivého postupu žalovaného, který v dalším průběhu správního řízení
nevydal předběžné opatření ex offo, přičemž řádně neodůvodnil, proč převážila nutnost uzavřít
smlouvu nad zájmem na veřejnoprávní kontrole zakázky. Probíhalo-li by však správní řízení
standardně a předběžné opatření by bylo vydáno, nemohlo by dojít k uzavření smlouvy, čímž by
nebyly naplněny podmínky aplikace §257 písm. j) ZZVZ a správní řízení by nebylo zastaveno
pro bezpředmětnost. Za standardního zákonného průběhu správního řízení by se tedy stěžovatel
zjevně mohl meritorního přezkumu věci domoci. Při posouzení přípustnosti nyní projednávané
žaloby ovšem krajský soud nemohl vycházet z úvahy, že žalovaný bude v dalším průběhu
správního řízení postupovat nezákonným způsobem. Věc tedy vyhodnotil zcela správně. I kdyby
však krajský soud vycházel z toho, že žalovaný bude ve správním řízení postupovat v rozporu
se zákonem, nemohl by žalobu posoudit jako přípustnou. Stále by totiž platila pro posouzení věci
rozhodná skutečnost, a to že stěžovatel žalobou brojil proti rozhodnutí, kterým fakticky nebylo
do jeho práv zasaženo, a kterým nebyl ani nijak omezen na svém právu na přístup k soudu.
Na základě žalobou napadeného rozhodnutí ještě nebyl §257 písm. j) ZZVZ aplikován,
ani reálně nehrozila jeho bezprostřední aplikace. Ta byla možná právě až na základě výroku
nového prvostupňového rozhodnutí.
[28] Z uvedených důvodů nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že postupem krajského
soudu mu bylo odepřeno právo na soudní ochranu. Postup krajského soudu vycházející z právní
úpravy a judikatury nelze považovat za denegatio iustitiae (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne
14. 10. 2015, č. j. 5 As 119/2015 - 29). Ani z nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004,
sp. zn. II. ÚS 623/02, či judikatury zdejšího soudu, nevyplývá, že by v dané konkrétní věci měl
správní soud žalobu věcně projednat. Žádná ze stěžovatelem uvedených výjimek na posuzovanou
věc nedopadá. Jak již bylo výše uvedeno, teprve konečným správním rozhodnutím, vydaným
v novém řízení budou založena, změněna, zrušena či závazně určena stěžovatelova práva nebo
povinnosti. Postup krajského soudu odpovídá i zásadě subsidiarity soudního přezkumu,
který je vyjádřen v §5 s. ř. s. (srov. rozsudky zdejšího soudu ze dne 16. 5. 2017,
č. j. 1 As 51/2017 - 28 a ze dne 3. 1. 2017, č. j. 2 As 227/2016 - 86, či rovněž výše citovaný
rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 192/2017 - 35).
[29] Nejvyšší správní soud neshledal důvod ani k tomu, aby postoupil věc Ústavnímu soudu
z hlediska ústavnosti §257 písm. j) ZZVZ, který dle argumentace stěžovatele zakládá nemožnost
domoci se soudního přezkumu merita věci, čímž mu odepírá právo na spravedlivý proces. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu nebyly splněny podmínky pro takový postup, neboť dle
usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, „k tomu, aby soud mohl
zpochybnit ústavnost procesního předpisu je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití,
resp. jiné širší souvislosti.“ Případná aplikace §257 písm. j) ZZVZ však přichází v úvahu
až po vydání nového prvostupňového rozhodnutí, nikoliv na základě nyní posuzovaného
rozhodnutí. Zdejší soud přitom nijak nepředjímá, jak by případně byla posouzena přípustnost
žaloby proti novému prvostupňovému rozhodnutí.
[30] Co se týče námitek, jimiž stěžovatel napadá uzavření smlouvy jako protizákonné
s ohledem na existenci předběžného opatření, odkazuje zdejší soud opět na rozsudek ve věci
uložení zákazu plnění uzavřené smlouvy č. j. 10 As 252/2019 - 256. Z něj vyplývá, že sporné
předběžné opatření skutečně zaniklo, a nezákonnost postupu žalovaného lze spatřovat pouze
v tom, že v posuzované věci nepřistoupil k vydání nového předběžného opatření z moci úřední
(což znemožnilo poskytnout stěžovateli ochranu cestou správního soudnictví). Tyto skutečnosti
však nemají dopad do posouzení zákonnosti napadeného usnesení krajského soudu. Žalobou
napadené rozhodnutí nemělo na existenci předběžného opatření žádný vliv.
[31] Argumentace, že napadené rozhodnutí předsedy žalovaného v důsledku své závaznosti
pro správní orgán prvního stupně fakticky zasáhlo do právní sféry stěžovatele, je obdobou již
výše vypořádané argumentace týkající se materiální konečnosti napadeného rozhodnutí.
Ani v tomto případě nelze dát stěžovateli za pravdu. Bylo to až nové prvostupňové rozhodnutí,
kterým ve skutečnosti mohlo být zasaženo do právní sféry stěžovatele. V tomto ohledu lze
odkázat na závěry výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu č. j. 7 As 192/2017 - 35,
ve kterém je vysvětleno, proč je to právě navazující rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
které (po zrušení odvolacím orgánem) teprve zasahuje do právní sféry dotčeného účastníka řízení
a které je za specifických okolností možné napadnout správní žalobou.
[32] Jelikož krajský soud žalobu věcně neprojednával, nemohl se ani zabývat obsahem
správního spisu, odůvodněním napadeného rozhodnutí a dalšími skutečnostmi. Stěžovatel
se ve své podstatě snaží v reáliích svého případu zvrátit závěr krajského soudu, že do jeho práv
bylo rozhodnutím předsedy žalovaného zasaženo. Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní
soud názoru stěžovatele ohledně zásahu přezkoumávaného rozhodnutí předsedy žalovaného
do jeho práv nepřisvědčil. Vydáním napadeného rozhodnutí došlo v daném případě pouze
k tomu, že se věc vrátila do stadia řízení u žalovaného, kde o ní bude znovu rozhodováno.
[33] Na základě všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[34] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu