ECLI:CZ:US:2004:2.US.623.02
sp. zn. II. ÚS 623/02
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedkyně senátu JUDr. Dagmar Lastovecké a soudců JUDr. Jiřího Nykodýma a JUDr. Pavla Rychetského - ze dne 19. října 2004 sp. zn. II. ÚS 623/02 ve věci ústavní stížnosti občanského sdružení E. p. s. proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze 4. 7. 2002 sp. zn. 7 A 6/2000, kterým byla zamítnuta stěžovatelova správní žaloba, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí č. j. 810/1578/99/Br-O40/99 ze 17. 11. 1999 a zrušení rozhodnutí Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava č. j. 51-Vi/408/99 z 10. 5. 1999 ohledně souhlasu k zásahu proti škůdcům.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i v ostatním splňovala všechny formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhal vydání nálezu, podle něhož se rozsudek Vrchního soudu v Praze (dále též "správní soud") č. j. 7 A 6/2000-63 ze dne 4. 7. 2002 zrušuje. Tímto rozsudkem byla zamítnuta správní žaloba stěžovatele, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále též "odvolací orgán") č. j. 810/1578/99/Br-O40/99 ze dne 17. 11. 1999 a zrušení rozhodnutí Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále též "orgán prvního stupně") č. j. 51-Vi/408/99 ze dne 10. 5. 1999.
Stěžovatel tvrdil, že správní soud napadeným rozsudkem zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a to tím, že (1) nezjednal nápravu závažné nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí spočívající v nepřípustném ovlivnění rozhodování správního orgánu, přestože stěžovatel na tuto nezákonnost poukazoval; k tomu stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 168/99 ze dne 21. 9. 1999, (2) vůbec se nezabýval argumentací a podklady stěžovatele uvedenými v doplnění žaloby ze dne 19. 1. 2001 (kopie zápisů z porad vedoucích pracovníků Správy NP a CHKO Šumava č. 2, 7, 13 a 16/1999) a (3) nezabýval se dostatečně argumentací žalobce týkající se vyloučení odkladného účinku, přestože podle názoru stěžovatele jde vždy o závažný zásah do procesních práv.
Pokud jde o první námitku, stěžovatel uvedl, že již ve správní žalobě namítal, že při rozhodování ve správním řízení došlo k nepřípustnému ovlivnění rozhodnutí orgánu prvního stupně, a to tím, že již v průběhu prvoinstančního rozhodování odvolací orgán několikrát deklaroval, jak by mělo být o věci v podstatných rysech rozhodnuto. Jako důkaz na podporu tohoto tvrzení uváděl stěžovatel např. tiskovou informaci "Postoj Ministerstva životního prostředí k výskytu kůrovce v 1. zónách NP Šumava" ze dne 16. 4. 1999 (dále jen "tisková informace") a dopis náměstka ministra životního prostředí Ing. J. B., CSc., ze dne 28. 4. 1999 (dále jen "dopis náměstka").
Stěžovatel se neztotožnil s tím, jak se s těmito jeho argumenty vypořádal správní soud, a považuje citované podklady za jednoznačný pokyn odvolacího orgánu, jak má být v předmětné věci rozhodnuto. Tvrdil, že v tiskové informaci se výslovně uvádí, že ministr životního prostředí rozhodl o zavedení diferencovaného managementu na tlumení lýkožrouta smrkového ve vybraných 1. zónách, tj., nevyslovil jen metodickou radu. I z obsahu tiskové informace vyplývá, že ministr rozhodl o podstatném aspektu rozhodované věci, když určil, že na jedné třetině plochy prvních zón se smí zasahovat. I dopis náměstka podle stěžovatele výslovně odkazuje na rozhodnutí ministra. V tomto dopisu se navíc uvádí, že "Ministerstvo ... souhlasí se zasahováním v roce 1999 v lokalitách uvedených ve Vaší žádosti...", tj., prvoinstanční orgán dostal předem souhlas vydat kladné rozhodnutí, čímž podle stěžovatele a contrario bylo vyloučeno vydání rozhodnutí negativního. Náměstek, tj. vysoký funkcionář odvolacího orgánu, ve svém dopise ještě podrobněji určuje výrok prvoinstančního rozhodnutí, když doporučuje, ve kterých lokalitách se zasahovat má a ve kterých nikoli, což se také stalo součástí prvoinstančního rozhodnutí. Samo prvoinstanční rozhodnutí se na tiskovou informaci a dopis náměstka výslovně jako na podklad pro rozhodnutí odvolává.
Podle stěžovatele je takový postup ve správním řízení ovládaném zásadou dvouinstančnosti nepřípustný. Odvolací orgán se nemůže vyslovovat ke konkrétnímu zahájenému správnímu řízení jinak než formou rozhodnutí o opravných prostředcích, jinak by prvoinstanční a odvolací orgán fakticky splynuly v jednu instanci. V tomto konkrétním případě se již v první instanci jednalo o rozhodnutí orgánu odvolacího, takže účastníci řízení byli fakticky zbaveni možnosti využít řádné opravné prostředky.
I z výše citovaných kopií zápisů z porad vedoucích pracovníků Správy NP a CHKO Šumava, kterými se správní soud vůbec nezabýval, podle stěžovatele vyplývá, že správní orgán prvního stupně se zeptal odvolacího orgánu na názor v přímé souvislosti se zahajovaným řízením a že v jeho průběhu svůj postup konzultoval s ministrem životního prostředí.
Stěžovatel dále poukázal na stav přímé podřízenosti statutárního orgánu správního orgánu prvního stupně ministrovi (Správa NP a CHKO Šumava byla zřízena rozhodnutím ministra, její statutární orgán-ředitel je ministrem přímo jmenován) a na "dvojjedinost" postavení Správy NP a CHKO Šumava (vystupuje současně jako uživatel lesa a současně jako orgán ochrany přírody), což v daném kontextu dále zužuje šíři přípustného metodického vedení odvolacího orgánu.
II.
Ústavní soud si k posouzení ústavní stížnosti vyžádal spis Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 6/2000, spisy Správy NP a CHKO Šumava (podklady pro rozhodnutí č. j. 51-Vi/408/99) a spis Ministerstva životního prostředí, územního odboru pro českobudějovickou oblast, č. j. O 40/99.
Ze správní žaloby, která byla dána k poštovní přepravě 17. 1. 2000, a z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že stěžovatel všechny námitky, které uplatnil v ústavní stížnosti, vznesl mezi jinými též v řízení před správním soudem.
V odůvodnění napadeného rozsudku Vrchní soud v Praze k námitce nedostatečného odůvodnění vyloučení odkladného účinku uvedl, že naléhavost obecného zájmu na vyloučení odkladného účinku byla odůvodněna dostatečně a výstižně: naléhavost obecného zájmu vyplývala z přemnožení kůrovce, z maximální snahy uživatele lesa zabránit gradaci kůrovců a zpomalit tak proces plošného rozpadu smrkových porostů na území NP Šumava a z potřeby provést asanační zásahy v době jarního rojení kůrovce. Pokud by nebyl odkladný účinek odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí odňat, jeho účel by byl zmařen.
Vrchní soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku dále uvedl, že dne 19. 1. 2001 žalobci doplnili svou žalobu o námitku podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně, což dokládali mimo jiné zápisy z porad vedoucích pracovníků Správy NP a CHKO Šumava č. 2, 7, 13 a 16/1999. Konstatoval však, že se touto námitkou zabývat nemohl, neboť byla uplatněna opožděně až po uplynutí dvouměsíční lhůty k podání žaloby (§250b odst. 1 a §250h odst. 1 občanského soudního řádu ve znění v rozhodné době).
Námitku nepřípustného ovlivňování správního orgánu prvního stupně ze strany odvolacího orgánu označil správní soud za neopodstatněnou. Konstatoval, že oprávnění ministerstva vyjadřovat se v obecné poloze k ožehavým problémům svého resortu, jehož je ústředním orgánem státní správy, vyplývá z jeho postavení jako orgánu vrchního státního dozoru ve věcech ochrany životního prostředí. Nepostupoval v rozporu s žádným právním předpisem, pokud v době, kdy předmětná věc byla medializována, vydal citovanou tiskovou informaci. Tento dokument podle správního soudu nelze považovat za konkrétní pokyn ministerstva, jak má ve věci rozhodnout správní orgán prvního stupně. Tímto pokynem není podle soudu ani citovaný dopis náměstka, neboť ten se jen v obecné rovině s odkazem na závěry citované tiskové zprávy vyjadřuje k již zamýšlenému záměru správního orgánu prvního stupně věc řešit a rozhodnout. Nešlo o pokyn shora, jak má správní orgán prvního stupně formulovat výrok svého rozhodnutí. Ovlivňováním nelze rozumět pouhou metodickou pomoc, kterou může odvolací orgán v obecné rovině správnímu orgánu prvního stupně poskytovat. Správní soud připomněl, že i sami žalobci (stěžovatel a vedlejší účastník) v průběhu řízení při ústním jednání dne 11. 3. 1999 správnímu orgánu prvního stupně doporučovali, aby správní orgán této metodické pomoci využil a vyčkal stanoviska poradního grémia ministra pro národní parky.
S ohledem na skutečnost, že podle zákona o soudním řízení správním již vrchní soudy správní soudnictví nevykonávají, přešlo účastenství v řízení o ústavní stížnosti na Nejvyšší správní soud (§132 soudního řádu správního per analogiam). Ten ve svém vyjádření ze dne 2. 3. 2004 navrhl, aby Ústavní soud stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl, popřípadě aby ji jako nedůvodnou zcela zamítl.
Pokud jde o podstatu ústavní stížnosti - porušení práva na spravedlivý proces - argumentoval Nejvyšší správní soud, že tvrzení o porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny bude mít místo například tam, kde se správní soud odmítne protiprávně věcí vůbec zabývat (denegatio iustitiae). Tak tomu však podle Nejvyššího správního soudu nebylo. Vrchní soud v Praze se věcí zodpovědně zabýval, argumentačně se vypořádal se žalobními námitkami a sama skutečnost, že je neakceptoval a neztotožnil se s nimi, nemůže ještě porušení práva na spravedlivý proces způsobit (odkázal přitom např. na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 732/2000 ze dne 5. srpna 2002, publikované jako usnesení č. 24, svazek 27 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, C. H. BECK, Praha, 2003).
Stran věcné argumentace doplnil Nejvyšší správní soud, že ponechává stranou argumentaci Vrchního soudu v Praze, který dospěl k závěru, že tisková informace a dopis náměstka nebyly konkrétními pokyny, jak ve věci rozhodnout, ale šlo o formu metodického řízení. Připomněl však, že na výkon státní správy naprosto nelze klást stejné požadavky jako na výkon soudnictví. Stěžovatel přehlíží, že nezávislost a nestrannost je výlučnou vlastností výkonu soudnictví, nikoli státní správy (jednoznačně na to vede textace čl. 36 odst. 1 Listiny). Právě naopak, uznávané požadavky zákonnosti, efektivity, účelnosti či hospodárnosti provádění státní správy jako nástroje vládní politiky vyžadují nejen metodické řízení podřízených správních úřadů, ale nevylučují ani konkrétní pokyny správním úřadům nižších stupňů k vedení řízení tam, kde existuje zvlášť výrazný obecný zájem na rozhodnutí, které bude zákonné, efektivní, bez průtahů přijaté atd. To se podle názoru Nejvyššího správního soudu nepříčí žádnému platnému ústavnímu principu a obecné popření této možnosti by uměle vytvářelo překážky v činnosti státní správy.
Za situace, kdy otázka dovolení nebo zákazu lidského zásahu v prvních zónách národního parku, vyvolaná objektivní situací kritického přemnožení hmyzích škůdců, se stala doslova věcí veřejnou a veřejností odbornou i laickou pozorně sledovanou a široce diskutovanou a kdy navíc hrozilo nebezpečí z prodlení, by bylo podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu "mlčení" ústředního úřadu v takové záležitosti pod záminkou mylně chápané "nezávislosti" správního orgánu prvního stupně stěží omluvitelnou chybou při výkonu státní správy. Hlavní námitka stěžovatele tedy stojí na výchozí pozici, která nesprávně chápe poslání a podmínky činnosti exekutivy.
Podle Nejvyššího správního soudu nemá stěžovatel pravdu, ani pokud jde o námitku, že se správní soud nezabýval dalším podáním žalobců ze dne 19. 1. 2001. Správní soud v závěru odůvodnění výslovně vyložil, proč se touto námitkou po rozumu zákona nemohl zabývat; jeho vysvětlení, opírajícímu se o opakovaně judikovanou dispoziční a koncentrační zásadu, na které bylo (a je) správní soudnictví zbudováno, nelze podle Nejvyššího správního soudu nic vytknout.
Pokud jde o poukaz stěžovatele na dvojjedinou roli Správy Národního parku Šumava, připustil Nejvyšší správní soud, že taková právní úprava je nevhodná (v důsledku kogentní zákonné úpravy, §22 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, vykonává tatáž Správa i právo hospodaření k lesům, tzn. že žádost o souhlas k zásahu proti škůdcům si podává sama sobě a také souhlas sama sobě uděluje). Tento fakt však sám o sobě nepůsobí podle Nejvyššího správního soudu nezákonnost nebo neústavnost rozhodnutí.
Výtka, že se správní soud nezabýval dostatečně argumentací žalobce týkající se vyloučení odkladného účinku, je podle Nejvyššího správního soudu zřetelně nesprávná, protože soud detailně vyložil, proč má tento výrok za správný a odůvodnění za postačující. Stěžovatel jen polemizuje se závěrem soudu.
Vedlejší účastník, Ministerstvo životního prostředí, ve svém vyjádření ze dne 26. 2. 2004 uvedl, že se neztotožňuje s výtkami stěžovatele na adresu správního soudu a nesouhlasí s jeho stížnostním návrhem. Ministerstvo nepovažuje v prvé řadě za vhodné, aby v období kůrovcové kalamity, hrozící likvidací nejrozsáhlejších lesních porostů v zemi, mohli názory na vhodný postup zcela bez omezení a všemi dostupnými prostředky vyjadřovat pouze zástupci občanských sdružení, zatímco resort, který má ochranu šumavské přírody "v popisu práce", by tajemně mlčel, a to i v případě, kdy je jeho čelný představitel zástupci občanských sdružení vyzýván k zaujetí stanoviska. Připomnělo, že současný ministr životního prostředí se také k této problematice veřejně vyjádřil, na rozdíl od bývalého ministra však prezentoval svůj negativní postoj k zásahům. Předmětem žalob a stížností se stává tato situace pouze v případech, kdy vyjádřené postoje vedení resortu ministerstva neodpovídají názorům a postojům občanských sdružení.
Vedlejší účastník dále poznamenal, že podle organizačního řádu Ministerstva životního prostředí rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím Správy Národního parku Šumava odbor výkonu státní správy II. Tento odbor v průběhu řízení před prvoinstančním orgánem k projednávané věci nezaujímal žádná stanoviska, nedával tomuto orgánu jakékoliv pokyny, jak postupovat a rozhodnout. Věcí se začal zabývat až poté, kdy mu bylo postoupeno odvolání se spisy. Pro rozhodnutí o odvolání byl po věcné stránce podstatný rozsah napadení lesních porostů škůdci a nebezpečí jejich nekontrolovatelného šíření v případě neprovedení zásahů a po stránce právní skutečnost, že rozhodnutí bylo vydáno příslušným orgánem ochrany přírody, v mezích zákona a řádným procesním postupem na základě dostatečné znalosti skutečného stavu věci. Stran vyloučení odkladného účinku odvolání vedlejší účastník uvedl, že pokud by nebyl odkladný účinek odvolání vyloučen, postrádalo by vydání souhlasu jakýkoliv efekt, neboť po nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání by již odsouhlasené zásahy byly zcela zbytečné.
Ústavní soud poskytl výše citovaná vyjádření na vědomí též stěžovateli prostřednictvím jeho právního zástupce. Stěžovatel ve své replice ze dne 6. 5. 2004 uvedl, že podle jeho názoru Nejvyšší správní soud pominul jiný ustálený názor Ústavního soudu: podle názoru stěžovatele v projednávaném případě došlo k extrémnímu vybočení z mezí ústavnosti při interpretaci právních předpisů správním soudem. Toto extrémní vybočení prohloubil dále Nejvyšší správní soud svým vyjádřením, z něhož vyplývá, že odvolací orgán může kdykoliv od samého počátku a v zásadě jakýmikoliv prostředky vést správní řízení k výsledku, který považuje za žádoucí. Zopakoval, že obě fáze správního řízení tak fakticky splývají v jednu.
Extrémní vybočení z mezí ústavnosti stěžovatel shledává v názoru Nejvyššího správního soudu, že na správní řízení se nevztahují základní principy spravedlivého procesu, k nimž patří i to, že o věci má rozhodovat nezávislý a nestranný orgán. Tento názor však neodpovídá ani doktríně ani rozhodovací praxi. Stěžovatel odkázal na komentář Ústava a ústavní řád České republiky, 2. díl Práva a svobody, 2. vydání, Linde Praha 1999, str. 287, podle něhož čl. 36 odst. 1 Listiny výslovně nevyžaduje, aby "jiný orgán" zajišťoval obdobné garancie nezávislosti a nestrannosti jako soud, smyslem tohoto ustanovení je však takové principy respektovat. Odkázal dále na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 277/96 (nález č. 109, svazek 6 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).
Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu se stěžovatel domnívá, že mimo obecné instrukce uvedené v odůvodnění rozhodnutí, jímž odvolací orgán ruší prvoinstanční rozhodnutí a věc vrací k novému projednání, odvolací orgán konkrétní pokyny dávat nemůže. Jestliže takový postup zákon neumožňuje (např. §123 stavebního zákona), nemohou jej správní orgány využít, neboť mohou činit jen to, co jim zákon výslovně umožňuje. Umožnění toho, aby ministr bez zákonného zmocnění k takovému postupu na začátku procesu určil jeho výsledek, zcela destruuje záruky řádného procesu v demokratickém právním státu a směřuje proti logice výkonu jeho správy.
Stěžovatel závěrem poukázal na nález sp. zn. I. ÚS 168/99 s tím, že pokud by se Ústavní soud chtěl od právního názoru vysloveného v tomto nálezu a v nálezu sp. zn. III. ÚS 277/96 odchýlit, měl by postupovat podle §23 zákona o Ústavním soudu a předložit otázku k posouzení plénu. Podle stěžovatele však není ke změně právního názoru důvod.
Vedlejší účastník, H. D. S., se postavení vedlejšího účastníka řízení vzdal.
Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání nekonalo (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
III.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti, a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí ve věci samé.
Stěžovatel tvrdí, že napadeným rozhodnutím správního soudu bylo porušeno jeho základní právo podle čl. 36 odst. 2 Listiny, tj. právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Ústavní soud předesílá, že tvrzení o porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny bude mít místo zejména tam, kde se správní soud odmítne protiprávně věcí vůbec zabývat (denegatio iustitiae), jak poznamenal i Nejvyšší správní soud. Toto základní právo v prvém plánu garantuje právo každého na přístup k soudu ve věci přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy a ve spojení s čl. 36 odst. 1 Listiny zahrnuje samozřejmě i právo na to, aby soud v takovém případě rozhodnutí orgánu veřejné správy přezkoumal stanoveným postupem, tj. ve spravedlivém řízení, v souladu s příslušnými procesními předpisy při respektování jednotlivých záruk práva na soudní a jinou právní ochranu podle hlavy páté Listiny.
Smyslem čl. 36 odst. 2 Listiny naopak není, aby se Ústavní soud stal pravidelnou přezkumnou instancí pro rozhodnutí správních soudů. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, včetně soudů správních, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Bylo by popřením smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, pokud by si Ústavní soud pod záminkou povinnosti ověřit, zda správní soud zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné moci přezkoumal správně, vyhradil pravomoc přezkoumávat výsledek řízení před správním soudem z hlediska zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výkladu jiného než ústavního práva či jeho aplikace. Plnohodnotný soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy z hlediska jejich souladu se zákony je ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny svěřen správnímu soudnictví, nikoli soudu ústavnímu. Meritorní přezkum rozhodnutí správního soudu je namístě zpravidla jen tehdy, když je vedle porušení čl. 36 Listiny tvrzeno i porušení jiného základního práva zaručeného ústavním pořádkem.
Stěžovatel však svou ústavní stížnost opírá jen o čl. 36 odst. 2 Listiny; porušení jiného základního práva nebo svobody ani porušení některé z konkrétních záruk spravedlivého procesu dle hlavy páté Listiny netvrdí. Ze shromážděných důkazů je přitom zřejmé, že stěžovateli přístup ke správnímu soudu odepřen nebyl; Vrchní soud v Praze se věcí podrobně zabýval a argumentačně se vypořádal se žalobními námitkami.
Ústavní stížnost stěžovatele je tak pouhou polemikou s rozhodnutím správního soudu. Stěžovatel jen opakuje argumentaci uplatněnou již v řízení před správním soudem a v podstatě se domáhá přezkoumání napadeného rozhodnutí správního soudu Ústavním soudem tak, jako by ten byl další odvolací instancí. Tato role mu však, jak opakovaně ve svých rozhodnutích dává najevo a jak vyložil výše, nepřísluší. Se všemi včas uplatněnými argumenty se správní soud řádně a přesvědčivě vypořádal a samotná skutečnost, že se neztotožnil s právními názory stěžovatele, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti. To platí jak o námitce stěžovatele týkající se odůvodnění vyloučení odkladného účinku podaného odvolání, tak o námitce, že se správní soud nezabýval dalším podáním žalobců ze dne 19. 1. 2001. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí a na vyjádření Nejvyššího správního soudu, které lze považovat za dostatečnou odpověď na argumenty stěžovatele.
Pokud by tím byly vyčerpány stížnostní důvody, mohl by Ústavní soud stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítnout. Ústavní soud však připouští, že tvrzení stěžovatele o nepřípustném ovlivnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně orgánem odvolacím může věc posunout do ústavní dimenze, zejména s ohledem na skutečnost, že Ústavní soud ve svém dřívějším nálezu ústavní dimenzi této otázce přiznal.
K tomu však Ústavní soud poznamenává, že odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 168/99 ze dne 21. 9. 1999 (nález č. 126, svazek 15 Sbírky nálezů a rozhodnutí Ústavního soudu, Praha: C. H. BECK 2000, str. 203) není v kontextu nyní řešené věci zcela případný. Ústavní soud tehdy stížnosti vyhověl, neboť poměrně přísnou optikou posoudil jednání odvolacího orgánu jako jednoznačný příkaz orgánu prvního stupně, jakým výrokem probíhající správní řízení rozhodnout (žádost zamítnout), a to v okamžiku, kdy ještě správní orgán prvního stupně zdaleka neprovedl všechna skutková zjištění, čehož si byl odvolací orgán vědom. Tento příkaz byl nadto odvolacím orgánem vydán v souvislosti s návrhem podle §50 správního řádu na opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně, byl tedy oděn do procesní formy, byť zákonem nepředpokládané. V nyní posuzovaném případě nelze "rozhodnutí" ministra, o němž se hovoří v tiskové informaci, či "souhlas" ministerstva, který tlumočí dopis náměstka, považovat za příkaz k vydání rozhodnutí bez ohledu na případná další skutková zjištění, nebo dokonce za příkaz, který by byl nadán nějakou formální procesní kvalitou. Precedens, na který poukazuje stěžovatel, se od nyní řešené věci liší i kvantitou a kvalitou dotčených zájmů: ve věci sp. zn. I. ÚS 168/99 šlo o rozhodování okresního, resp. krajského hygienika o návrhu fyzické osoby, která se cítila poškozena nadměrným hlukem ze sousední provozovny. V nyní řešeném případě šlo o veřejně medializovaný spor vedený širokou laickou i odbornou veřejností, jehož výsledek měl nepochybně dopad i na ústavně zaručená práva každého z nás (čl. 35 Listiny). Za takové situace ovšem nelze akceptovat jako legitimní požadavek, aby věcně příslušný a odpovědný ministr životního prostředí nemohl nebo dokonce nesměl zaujímat žádná, ani odborná stanoviska k zásadní otázce týkající se právě životního prostředí. Ratio decidendi nálezu sp. zn. I. ÚS 168/99 tedy na nyní posuzovanou věc přesně nedopadá, a proto ani není nutné postupovat podle §23 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud ostatně musí přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu, podle něhož na výkon státní správy nelze klást naprosto stejné požadavky jako na výkon soudnictví. Nezávislost a nestrannost je výlučnou vlastností výkonu soudnictví, nikoli státní správy. Uznávané požadavky zákonnosti, efektivity, účelnosti či hospodárnosti provádění státní správy jako nástroje vládní politiky naopak vyžadují nejen metodické řízení podřízených správních úřadů, ale nevylučují ani konkrétní pokyny správním úřadům nižších stupňů k vedení řízení tam, kde existuje zvlášť výrazný obecný zájem na rozhodnutí, které bude zákonné, efektivní, bez průtahů přijaté atd. Ústavní soud doplňuje, že Listina ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb., dále jen "Úmluva") negarantují základní právo na dvou- či vícestupňové rozhodování ve správním řízení a dokonce ani v řízení soudním (s výjimkou výroku o vině a trestu dle čl. 2 Protokolu č. 7 Úmluvy). Pokud by zákon správní řízení koncentroval do jednoho stupně, nebylo by na této úpravě samo o sobě nic protiústavního [např. německé správní řízení je vybudováno zásadně jako jednostupňové, srov. Verwaltungsverfahrensgesetz (zákon o správním řízení), BGBl I S. 1253 ze dne 25. 5. 1976].
Tvrzení stěžovatele, který z čl. 36 odst. 1 Listiny dovozuje, že i na rozhodování orgánů veřejné správy se ve stejné míře vztahují atributy nezávislosti a nestrannosti, jaké jsou kladeny na soud, vychází z nesprávného pochopení tohoto ustanovení. Tzv. "jiným orgánem" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny je orgán soudního typu, který, stanoví-li tak zákon, poskytuje ochranu právům vedle, nebo spíše namísto soudu (srov. obsahově širší termín "tribunal" v anglickém a francouzském textu čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Z Listiny ani z Úmluvy nevyplývá, že by na každý rozhodující orgán veřejné moci při výkonu veřejné správy byl kladen požadavek nezávislosti a nestrannosti; pak by ostatně pozbýval smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť by nebylo třeba garantovat přezkum rozhodnutí takového nezávislého a nestranného správního orgánu jiným nezávislým a nestranným orgánem.
Také představa stěžovatele, že ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny předepisují, že zákon musí výslovně upravit jakoukoliv činnost veřejné správy, včetně možnosti vydávat tiskové zprávy, hovořit s novináři či psát dopisy fyzickým a právnickým osobám a jiným správním úřadům, je zavádějící. Zásada vyplývající z těchto ustanovení se vztahuje pouze na vrchnostenské akty, při nichž se v nějaké formě uplatňuje veřejná, státní moc. Tiskovou informací ani dopisem náměstka ministerstvo žádnou veřejnou moc neuplatnilo.
Ani odkaz stěžovatele na nález sp. zn. III. ÚS 277/96 není v daném kontextu zcela přesvědčivý, neboť Ústavní soud tehdy posuzoval ústavnost registrace kandidáta pro volby do Senátu z hlediska tvrzeného porušení principu rovnosti pasivního volebního práva podle čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny.
S ohledem na výše uvedené okolnosti Ústavní soud stížnost jako nedůvodnou zcela zamítá podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.