ECLI:CZ:NSS:2020:8.AFS.93.2018:71
sp. zn. 8 Afs 93/2018-71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Michala
Mazance a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: CAVD s.r.o., se sídlem Dobříš 1989,
Dobříš, zast. Mgr. Vítem Hrnčiříkem, LL.M., advokátem se sídlem Přílepská 514/2, Praha 6,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
proti rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 3. 2016, čj. 10431/16/5000-10470-711175
a čj. 10428/16/5000-10470-711175, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2018, čj. 11 Af 27/2016-63,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2018, čj. 11 Af 27/2016-63, se ruší .
II. Rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství, ze dne 7. 3. 2016, čj. 10431/16/5000- 10470-711175
a čj. 10428/16/5000-10470-711175, se ruší a věci se v rací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti částku v celkové výši 27 184 Kč, k rukám Mgr. Ing. Hany Müllerové,
IČO 14708353, se sídlem Koterovská 29, 326 00 Plzeň, předběžné insolvenční správkyni
žalobkyně, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Platebními výměry Finančního úřadu pro hlavní město Prahu (dále též „správce daně“)
ze dne 6. 8. 2015, čj. 5534741/15/2000-31475-108958 a čj. 5534753/15/2000-31475-108958, byl
žalobkyni (dále „stěžovatelka“) vyměřen jednak odvod za porušení rozpočtové kázně do státního
rozpočtu ve výši 58 500 Kč a dále odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu
ve výši 331 500 Kč. Porušení rozpočtové kázně mělo spočívat v tom, že stěžovatelka v rozporu
s pravidly, za kterých jí byla poskytnuta dotace Ministerstvem průmyslu a obchodu (dále také
„MPO“) na projekt „Vědeckotechnický park Dobříš“, neprovedla výběrové řízení na dodávku
projektové dokumentace a zajištění inženýrské činnosti. Následně jí byla poskytovatelem dotace
proplacena žádost o platbu, ve které uplatnila jako způsobilé výdaje i faktury od společnosti
INTERPROJECT s. r. o. v celkové hodnotě 650 000 Kč bez DPH za projektovou dokumentaci
na výběr zhotovitele stavby a za inženýrskou činnost. V záhlaví uvedenými rozhodnutími pak
žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky a napadené platební výměry potvrdil.
[2] Následnou žalobu Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem uvedeným
v záhlaví zamítl jako nedůvodnou dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Proti tomuto rozsudku brojí stěžovatelka kasační stížností.
[3] Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti vázán důvody kasační stížnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). V následující části bude proto rekapitulovat pouze tu část odůvodnění rozsudku
městského soudu, která byla v kasační stížnosti napadena.
[4] Městský soud v prvé řadě poukázal na omezený rozsah přezkumu zákonnosti správního
rozhodnutí soudy ve správním soudnictví. Žalobu považoval za sice obsáhlou, ale zároveň
značně obecnou, která obsahovala pouze několik projednatelných žalobních bodů. Porušením
rozpočtové kázně podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen
„rozpočtová pravidla“), je nejen vynaložení peněžních prostředků v rozporu s účelem,
ke kterému byly poskytnuty, ale i v rozporu s dalšími podmínkami.
[5] Městský soud se ztotožnil se závěry žalovaného, pokud jde o ochranu legitimního
očekávání. Správce daně podle něj provádí kontrolní činnost nezávisle na názoru poskytovatele
dotace. Tím méně může být vázán e-mailovou korespondencí s třetí osobou. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 15/2012-38, č. 2713/2012 Sb. NSS,
ve věci Povodí Labe, státní podnik (dále jen „rozsudek Povodí Labe“), jsou za dodržení všech
podmínek dotací výlučně odpovědní příjemci podpor. Není tak podstatné, že MPO schválilo
žádost stěžovatelky o platbu jako oprávněnou v plné výši. Předpokladem práva dovolávat
se legitimního očekávání by mohlo být pouze poskytnutí konkrétních ujištění ze strany
příslušného orgánu, pokud by tato ujištění byla v souladu s použitelnými právními předpisy.
Stěžovatelce se nedostalo žádných konkrétních ujištění ze strany poskytovatele dotace ohledně
souladu jejího postupu při zadávání veřejné zakázky se zákonem. Navíc se dopustila zjevného
porušení zákona o veřejných zakázkách.
[6] Pro skutkové závěry byly rozhodující skutečnosti uvedené v protokolu o kontrole MPO
ze dne 20. 8. 2013 (dále jen „protokol o kontrole MPO“). Z žaloby není zřejmé, jaké skutečnosti
tam obsažené, považuje stěžovatelka za sporné. Sporným je pouze výklad pojmu „zakázka
malého rozsahu“ a rozdělení předmětu veřejné zakázky za účelem jejího postupného zadávání
po částech méně formálními postupy. Žalovaný nemusel reagovat na všechny dílčí argumenty.
Vyjádřil se podrobně a vyčerpávajícím způsobem ke všem namítaným skutečnostem.
[7] Pokud jde o hlavní předmět sporu, tedy dělení zakázky, městský soud uvedl, že pokud
poptává zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné, pak takové plnění musí zadávat
jako jedinou veřejnou zakázku. Daňové orgány posuzovaly funkční, místní, věcnou a časovou
souvislost mezi dvěma zakázkami. První spočívala v realizaci projektové dokumentace pro výběr
zhotovitele stavby vycházející z dokumentace pro stavební povolení. Druhá se týkala zajištění
kompletního inženýringu pro vydání stavebního povolení. Obě zakázky byly uskutečněny v rámci
projektu „Vědeckotechnický park Dobříš. Projektová činnost směřuje k vyhotovení dokumentace
pro územní a stavební řízení. Inženýrská činnost zajišťuje vydání územního rozhodnutí
a stavebního povolení. Jde o dvě fáze téhož – bez ohledu na vůli zadavatele zakázek, o čemž
svědčí ustanovení stavebního zákona. Byla splněna i podmínka časové souvislosti, neboť
objednávky byly učiněny v průběhu jediného účetního období. Všechny tyto souvislosti byly
zřejmé již v okamžiku podání žádosti o dotaci i v průběhu její administrace. Plnění služeb u obou
zakázek tak představuje zakázku jedinou. Neprovedla-li stěžovatelka výběrové řízení
na zhotovení projektové dokumentace a na zajištění inženýrské činnosti, porušila pravidla pro
výběr dodavatelů a tím i podmínku rozhodnutí o poskytnutí dotace a jde o neoprávněné použití
finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[8] Stěžovatelka v kasační stížnosti v prvé řadě namítá důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., spočívající v nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu. Rozsudek
je totiž založen na skutečnostech, které ze správního spisu nevyplývají. Městský soud vyšel
z toho, že předmětem zakázek byla projektová činnost směřující k vyhotovení dokumentace pro
územní a stavební řízení a inženýrská činnost zajišťující vydání územního rozhodnutí
a stavebního povolení. Z toho vyvodil i souvislost obou zakázek. Tento závěr je však v rozporu
s obsahem správního spisu. Z něj vyplývá, že předmětem jedné ze zakázek bylo zpracování
projektové dokumentace pro výběr zhotovitele stavby, nikoliv zpracování projektové
dokumentace pro stavební a územní řízení. Jde o výrazně odlišné činnosti. Ačkoliv dokumentace
pro výběr zhotovitele vychází z dokumentace pro stavební povolení, má i jiný obsah a účel.
Hlavní částí této dokumentace jsou výkazy výměr, které se zpracovávají až v této fázi. Účelem
zpracování této dokumentace je výběr zhotovitele, určení předpokládané ceny díla, možnost
porovnání cen jednotlivých zhotovitelů a další odlišnosti. Oproti tomu projektová dokumentace
pro stavební povolení takové informace neobsahuje. Je zpracována v jiné podobě, s jinými údaji.
Jejím účelem je pouze vydání stavebního povolení. Druhá zakázka byla na zajištění inženýrské
činnosti pro vydání stavebního povolení. Jednalo se o zajištění vyjádření jednotlivých orgánů
k dokumentaci pro vydání stavebního povolení a zajištění vydání stavebního povolení. Jde tedy
jednoznačně o jinou činnost. Městský soud sice na jiném místě uvedl, že jde o projektovou
dokumentaci pro výběr zhotovitele stavby, nicméně při svých závěrech byl zjevně veden mylnou
představou o náplni obou činností.
[9] Není také zřejmé, z čeho městský soud čerpal při vymezení pojmu inženýring. Uvedl
demonstrativní výčet služeb, které mohou obecně spadat pod inženýrskou činnost, byť tam jsou
i činnosti, které se pod inženýrskou činnost zpravidla nezahrnují (například technický dozor
investora nebo záruční a pozáruční servis). Bez ohledu na obecné vymezení definice inženýringu
je pro posouzení věci podstatné, jaké konkrétní činnosti si stěžovatel objednal. Z objednávek
je zřejmé, že si stěžovatelka objednala právě činnosti popsané v bodě [8]. S obsahem těchto
objednávek se nijak nevypořádal správce daně ani městský soud. Městský soud v podstatě pouze
doslovně převzal argumentaci žalovaného v napadených rozhodnutích. Stěžovatelce nejsou ani
jasné odkazy městského soudu na §78 odst. 1 a §86 odst. 1 stavebního zákona. Daná ustanovení
s projednávanou věcí nijak nesouvisí.
[10] Jediným vysvětlením tohoto pomýlení městského soudu mohl být závěr žalovaného
uvedený na str. 13 jeho rozhodnutí, že projektová činnost, která směřuje k vyhotovení
dokumentace pro územní a stavební řízení je úzce propojena s inženýrskou činností, jejíž
podstatou je zajištění územního rozhodnutí a stavebního povolení. Zároveň je tam uveden odkaz
na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, které cituje i zmiňovaná ustanovení
stavebního zákona, ačkoliv je zřejmé, že jde typově o jiný případ.
[11] Jako další důvod nepřezkoumatelnosti uvádí stěžovatelka to, že městský soud přezkoumal
nepřezkoumatelná rozhodnutí žalovaného. V průběhu celého řízení před správními orgány
se stěžovatelka nedočkala vypořádání své argumentace. Ačkoliv na první pohled žalovaný
na námitky stěžovatelky reagoval, jde jen o reakci zdánlivou. Buď se totiž jednalo o vysvětlení
něčeho jiného, nebo pouze stručně uvedl, že s námitkou nesouhlasí, aniž by uvedl proč. Žalovaný
se odkazoval na vypořádání námitek ve zprávě o daňové kontrole. Ta však sama neobsahuje
žádné odůvodnění, pouze odkaz na protokol o kontrole MPO. Ministerstvo však po vyhotovení
protokolu svůj závěr tam uvedený přehodnotilo a dospělo k právě opačnému závěru. Žalovaný
se ke stěžejní námitce týkající se povahy obou činností vyjádřil pouze na str. 13 rozhodnutí, kde
ale stejně jako městský soud posuzoval projektovou činnost k vyhotovení dokumentace pro
stavební povolení a pro územní rozhodnutí a inženýrskou činnost směřující k témuž.
[12] Stěžovatelka se dále dovolává důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., který
má spočívat v tom, že městský soud dospěl k chybnému závěru, že byl ve správním řízení
dostatečně zjištěn skutkový stav a napadená řízení nejsou nepřezkoumatelná.
Nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se dovolával již v žalobě. Stěžejní je, že se jednotlivá
rozhodnutí na sebe navzájem odvolávají, až končí u protokolu o kontrole MPO, jehož závěry
však byly revokovány.
[13] Městský soud pak dospěl k nesprávnému právnímu závěru, pokud jde o ochranu
legitimního očekávání stěžovatelky. Závěry městského soudu se vztahují k situaci, kdy
si poskytovatel dotace nepovšimne při kontrole určitého pochybení příjemce dotace. Nicméně
v nyní posuzované věci se spornou otázkou poskytovatel dotace výslovně zabýval. Dospěl
k závěru, že postup stěžovatelky byl v pořádku a prostřednictvím agentury Czechinvest jí o tom
výslovně vyrozuměl. Teprve poté stěžovatelka dotaci v dobré víře přijala. Ujištění nepřišlo
od třetí osoby, ale od osoby, která byla poskytovatelem dotace ke komunikaci se stěžovatelkou
zmocněna.
[14] Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek městského soudu, tak
rozhodnutí žalovaného.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný není. Z bodu 49 rozsudku městského soudu je zřejmé, že orgány finanční
správy i městský soud vycházely ze skutkového zjištění, že první zakázka spočívala ve zhotovení
projektové dokumentace pro výběr zhotovitele stavby vycházející z dokumentace pro stavební
povolení a druhá zakázka se týkala zajištění kompletního „inženýringu“ pro vydání stavebního
povolení. V bodě 51 rozsudku sice městský soud nepřesně uvedl předmět plnění zakázek
dodavatele, ale z celkového kontextu odůvodnění rozsudku je zřejmé, že vycházel ze stavu řádně
zjištěného. Argumentace ohledně vyhotovení dokumentace pro územní a stavební řízení a vydání
územního rozhodnutí a stavebního povolení, byla použita na podporu argumentace o vzájemném
propojení jednotlivých předmětů plnění od téhož dodavatele. Projektová dokumentace pro výběr
zhotovitele stavby vychází z projektové dokumentace pro stavební povolení a zajištění inženýrské
činnosti pro vydání stavebního povolení v sobě zahrnovalo zajištění vyjádření od dotčených
orgánů státní správy potřebných pro vydání stavebního povolení.
[16] Stěžovatelka konkrétně neuvádí, které její námitky v řízení před správcem daně
a žalovaným nebyly řádně vypořádány. Vypořádání námitek je na 14 stranách textu obou
rozhodnutí žalovaného. Není pravda, že by zpráva o daňové kontrole neobsahovala žádné
zdůvodnění a odkazovala jen na protokol o kontrole MPO. Skutečnosti uvedené ve zprávě
o daňové kontrole byly zjištěny z dokladů, které byly správci daně předány stěžovatelkou při
zahájení daňové kontroly a z dokladu předaných poskytovatelem dotace společné s podnětem
k provedení kontroly. Tyto skutečnosti byly posouzeny jako porušení pravidel pro zadávání
zakázek hrazených z dotace. Stejně tak žalovaný ve svých rozhodnutích řádně zhodnotil skutkový
stav, právně jej posoudil a reagoval na námitky stěžovatelky.
[17] Žalovaný se také ztotožňuje s tím, jak městský soud vypořádal námitku týkající
se legitimního očekávání. Zásady legitimního očekávání se nemůže dovolávat příjemce dotace,
který se při nakládání s veřejnými prostředky dopustí zjevného porušení podmínek rozhodnutí
či smlouvy o poskytnutí dotace. To byl i případ stěžovatelky a proto jí nepřísluší dovolávat
se legitimního očekávání. Poskytovatel dotace také není orgánem příslušným k uložení odvodu
za porušení rozpočtové kázně. Tím je správce daně. Navíc poskytovatel dotace v posuzovaném
případě svůj názor na postup stěžovatelky v souladu s podmínkami poskytnuté dotace měnil.
Z protokolu o kontrole MPO vyplývá, že pochybení stěžovatelky shledal. Následně požadovanou
dotaci uhradil. Následně pak Ministerstvo financí, jako platební a certifikační orgán, provedlo
revizi kontrolní činnosti poskytovatele dotace a dospělo k závěru, že k porušení pravidel pro
výběr dodavatelů došlo. Toto zjištění pak bylo prostřednictvím poskytovatele dotace zasláno
správci daně.
[18] S ohledem na uvedené žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[20] Spor je primárně veden o přezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného a následně i rozsudku
městského soudu, pokud jde o posouzení otázky, zda dvě sporná plnění poskytnutá stěžovateli
tvoří jedinou zakázku. V prvé řadě je třeba se zabývat nepřezkoumatelností rozhodnutí
žalovaného. Pokud by totiž krajský soud přezkoumal rozhodnutí správního orgánu, které bylo
samo nepřezkoumatelné, zatížil by tím vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91). Byl
by tak naplněn důvod pro zrušení rozhodnutí městského soudu pro nepřezkoumatelnost podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu je pak natolik
závažnou vadou, že k ní Nejvyšší správní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Jedním z důvodů nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu je situace,
kdy není dán dostatek skutkových důvodů rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Z rozhodnutí tak musí být
zejména zřejmé, z jakého skutkového stavu správní orgán vycházel.
[21] Rozhodnutí žalovaného však trpí vnitřní rozporností, pro niž není zřejmé, z jakého
skutkového stavu vyšel a zároveň je zřejmé, že jedna skutková verze je v rozporu s obsahem
spisu. V obou napadených rozhodnutích žalovaný nejprve konstatuje, že si stěžovatelka uplatnila
jako způsobilé výdaje faktury za projektovou dokumentaci pro výběr zhotovitele a za inženýrskou
činnost (str. 4 šestý odstavec). Dále cituje z odvolání stěžovatelky, která poukazovala na rozdíly
mezi zajištěním inženýrské činnosti pro vydání stavebního povolení a vyhotovením projektové
dokumentace pro výběr zhotovitele stavby (str. 8 sedmý odstavec, str. 11 čtvrtý až šestý odstavec
rozhodnutí žalovaného). V rámci hodnocení toho, zda lze obě činnosti považovat za jednu
zakázku, však žalovaný vyšel náhle z toho, že projektová činnost, která směřuje k vyhotovení
dokumentace pro územní a stavební řízení, je úzce spjata s inženýrskou činností, jejíž podstatu
tvoří zajištění vydání územního a stavebního povolení. Ačkoliv tedy sám žalovaný nejprve uvedl,
že předmětem jedné z posuzovaných zakázek byla projektová dokumentace pro výběr zhotovitele
a výslovně na to poukazovala i stěžovatelka, při zaujetí svých závěrů vycházel z toho,
že se jednalo o dokumentaci pro získání stavebního povolení. Z rozhodnutí je zřejmé,
že se nejednalo jen o písařskou chybu, ale alespoň částečně o záměr žalovaného. V odůvodnění
totiž dále poukázal na rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
22. 5. 2012, čj. R33/2012/VZ-8820/2012/310/ASc, z nějž i fakticky citoval, a které mimo jiné
uvádělo: „projektová činnost, která směřuje k vyhotovení dokumentace pro územní a stavební řízení, je úzce
spjata s inženýrskou činností, jejíž podstatu tvoří zajištění vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení“
(bod 27 daného rozhodnutí). Následně také žalovaný uvedl, že jednotným cílem obou plnění
bylo vydání stavebního povolení (str. 14 první a desátý odstavec). Nicméně na druhou stranu
i v rámci vlastního hodnocení žalovaný uvedl, že se jednalo o realizaci projektové dokumentace
pro výběr zhotovitele stavby vycházející z dokumentace pro stavební dokumentaci. Z toho
je zřejmé, že i žalovaný v této části uváděl, že jde o fázi projektové dokumentace, která
na dokumentaci pro stavební povolení navazuje (str. 14 osmý odstavec). Ze správního spisu
je zároveň zřejmé, že předmětem plnění ve skutečnosti byla projektová dokumentace pro výběr
zhotovitele stavby (viz např. položky 14, 15 a 16 spisu správce daně představující faktury
od dodavatele, předávací protokoly a objednávku, z nichž je zřejmé, že šlo o projektovou
dokumentaci pro výběr zhotovitele stavby). Totéž konstatuje i zpráva o daňové kontrole (str. 3).
Nelze souhlasit s nyní prezentovaným vysvětlením žalovaného, že k záměně nedošlo a tímto
způsobem jen poukazoval na to, že projektová dokumentace pro výběr zhotovitele stavby
navazuje na projektovou dokumentaci pro stavební povolení. Tato úvaha je uvedena jen v jedné
větě rozhodnutí, ale není nijak dále rozvedena. Naprostá většina dalších úvah žalovaného totiž
vycházela z toho, že jde o projektovou dokumentaci pro stavební povolení. Jinak by jistě
žalovaný nemohl například tvrdit, že účelem posuzované dokumentace je získání stavebního
povolení.
[22] Posouzení toho, zda určitá plnění představují jednu nebo více veřejných zakázek
je otázkou značně složitou, vyžadující komplexní zhodnocení, závisející na zhodnocení všech
relevantních okolností konkrétní věci, přičemž různé charakteristiky mohou mít v různých
situacích různou váhu (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2011,
čj. 8 Afs 31/2011-254, č. 2735/2013 Sb. NSS, ve věci Havel, Holásek & Partners, ze dne
19. 1. 2012, čj. 7 Afs 24/2011-497, ve věci CE WOOD, nebo ze dne 15. 5. 2018,
čj. 9 Afs 439/2017-26, ve věci SVCS Process Innovation). Je tedy naprosto klíčové si nejprve
ujasnit, jaký byl předmět posuzovaných plnění. To však žalovaný zjevně neučinil. Má to i zjevný
dopad na jeho další úvahy, například pokud jde o posuzování jednoho účelu obou zakázek, který
žalovaný u obou zakázek spatřoval v získání stavebního povolení. Jak však tvrdí stěžovatelka
a sám žalovaný na jiném místě svých rozhodnutí, projektová dokumentace pro výběr zhotovitele
stavby z dokumentace pro stavební povolení vychází. I z jejího názvu je zřejmé, že jejím účelem
již není získání stavebního povolení.
[23] Částečně lze souhlasit se stěžovatelkou i v tom, že správce daně ani žalovaný
nedostatečně reagovali na její námitky. V prvé řadě to platí již pro zprávu o daňové kontrole.
Po seznámení se s výsledkem kontrolního zjištění se stěžovatelka vyjádřila v podání ze dne
26. 6. 2015, ve kterém podrobně popsala důvody, pro které nemají být plnění považována
za jednu zakázku a zároveň poukázala i na to, že výsledek kontrolního zjištění je neodůvodněn,
pokud jde o to, proč spolu činnosti souvisí. Taktéž poukázala na to, že poskytovatel dotace sice
v protokolu o kontrole MPO původně uvedl, že mohlo dojít k pochybení, ale po následném
prověření dotaci v plné výši vyplatil. Správce daně ve zprávě o daňové kontrole na tyto námitky
uvedl, že součet faktur od téhož dodavatele byl vyšší než 500 tis Kč s tím, že pochybení bylo
odůvodněno v protokolu o kontrole MPO, přičemž správce daně nedošel k jinému závěru než
poskytovatel dotace. V protokolu o kontrole MPO je však k této otázce uvedeno v části „Zjištěné
nedostatky a lhůty pro jejich odstranění“ pouze následující: „Zjištěný nedostatek: PD si uplatňuje jako
způsobilé výdaje v ŽoPl u dodavatele INTERPOJECT s.r.o. faktury v hodnotě převyšující 500 tis Kč – bez
provedení výběrového řízení na tohoto dodavatele. Dle sdělení PD se jedná o dvě nesouvisející činnosti (projektová
dokumentace a inženýrská činnost). Ustanovení Podmínek poskytnutí dotace, u nichž bylo zjištěno porušení:
Podmínky poskytnutí dotace. Poznámka (např. způsob, formát, doložení): Bude posouzeno ŘO.“ Protokol
o kontrole MPO tedy žádné bližší odůvodnění, proč se jedná o jednu zakázku, neobsahuje,
neboť pouze vychází z toho, že bylo plněno od jednoho dodavatele. Charakterem plnění
se vůbec nezabýval. Závěr kontroly MPO výslovně předpokládal, že o této otázce rozhodne řídící
orgán. Spíše než o konstatování porušení tak jde o podezření kontrolního orgánu, že mohlo dojít
k porušení podmínek. Jak doložila stěžovatelka ve svém podání, řídící orgán nakonec zjevně
rozhodl tak, že podle jeho názoru k porušení dotace nedošlo. Správce daně tak skutečně
na námitky stěžovatelky nijak nereagoval. Vůbec se totiž nevyjádřil k tomu, proč jde o související
plnění a odkázal se jen na závěr protokolu o kontrole MPO, který je však neodůvodněný a navíc
předpokládá vyřešení řídícím orgánem, které bylo nakonec opačné, než které bylo naznačeno
v protokolu o kontrole MPO.
[24] Žalovaný následně nemohl k odvolání stěžovatelky rozhodnutí správce daně zrušit a věc
mu vrátit k dalšímu řízení, jak se svými obsáhlými podáními domáhala stěžovatelka (str. 4 až 7
odvolání, str. 7 až 10 žaloby). To vyplývá již prostého textu §116 odst. 1 daňového řádu
stanovícímu jaké možnosti rozhodnutí má odvolací orgán ohledně výroků svého rozhodnutí,
přičemž mezi ně nepatří možnost zrušit rozhodnutí správce daně a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Vady odvoláním napadeného rozhodnutí či postupu správce daně prvního stupně v řízení, které
vydání rozhodnutí předcházelo, musí být odstraněny v rámci odvolacího řízení (k tomu viz
např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Nedostatky zprávy o daňové kontrole uvedené
v bodě [23] tedy měl napravit sám žalovaný, což však neučinil, neboť sice nevycházel pouze
z protokolu o kontrole MPO a pokusil se o argumentaci, proč spolu plnění souvisí, nicméně
učinil tak nepřezkoumatelným způsobem, jak vyplývá se shora uvedených závěrů. Důvody
rozhodnutí žalovaného tak nelze zjistit ani ve spojení se zprávou o daňové kontrole. I z tohoto
důvodu je třeba rozhodnutí žalovaného třeba považovat za nepřezkoumatelné.
[25] Jak již bylo uvedeno, pokud takovéto nepřezkoumatelné rozhodnutí přezkoumal městský
soud, zatížil tím sám své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Navíc nahlíženo i samostatně
je v tomto směru rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný, neboť soud fakticky v této části
rozhodnutí žalovaného převzal a díky tomu ani z rozsudku není zřejmé, zda podle soudu měla
být předmětem plnění projektová dokumentace pro stavební povolení nebo pro výběr
zhotovitele stavby. V rekapitulaci žaloby totiž hovoří (v souladu s obsahem žaloby) o projektové
dokumentaci pro výběr zhotovitele stavby, následně v bodě 49 také sám uvádí, že šlo
o projektovou dokumentaci pro výběr zhotovitele stavby vycházející z dokumentace pro stavební
povolení. Nicméně od bodu 50. městský soud hovoří o projektové dokumentaci pro územní
a stavební řízení, přičemž je zřejmé, že právě tímto pohledem věc dále posuzoval. Ze správního
spisu je však evidentní, že faktura byla vystavena na projektovou dokumentaci pro výběr
zhotovitele stavby. Městský soud v zásadě převzal pouze úvahy žalovaného (například včetně
poukazu na ustanovení stavebního zákona). Stěžovatelka v žalobě navíc poukazovala na další
důvody, pro které nemají být obě plnění považována za jednu zakázku. Poukazovala například
na to, že rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže citované shora v bodě [22] bylo
zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně z důvodu nepřiléhavých a nejasných závěrů v otázce
míry souvislosti jednotlivých plnění, přičemž Nejvyšší správní soud kasační stížnost úřadu zamítl
(str. 13 žaloby), dále poukazoval na odlišné právní podmínky pro poskytování projektových
a inženýrských služeb (str. 14 a 15 žaloby), výslovně upozornila na to, že zpracování projektové
dokumentace v posuzované věci se získáním stavebního povolení nijak nesouviselo (str. 15 čtvrtý
odstavec žaloby), upozornila i na to, že je odlišný okruh potenciálních dodavatelů obou plnění
(str. 15 pátý odstavec žaloby). S těmito argumenty se městský soud vůbec nevypořádal. Jistě lze
souhlasit s městským soudem, že žaloba byla zpracována značně nepřehledně, v mnoha ohledech
velmi obecně a díky tomu i nadbytečně rozsáhle, což značně znesnadňovalo její vypořádání.
K přehlédnutí těchto argumentů ze strany městského soudu tedy značně přispěla i stěžovatelka.
Sluší se k tomu poznamenat, že méně je někdy více. Nicméně zde rekapitulované argumenty
žaloby byly pochopitelné, vztahující se zjevně k projednávané věci a pro posouzení věci
podstatné. Přesto na ně nelze nalézt odpověď v odůvodnění rozsudku. I z tohoto důvodu
je rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný.
[26] Stěžovatelce lze dát částečně i za pravdu v tom, že z rozsudku městského soudu není
zcela zřejmé, jak dospěl k definici inženýringu uvedené v bodě 50 rozsudku. Nicméně v podstatě
tutéž definici uvedla stěžovatelka na str. 14 žaloby, nicméně ani tam není zřejmé, z jakého zdroje
čerpala stěžovatelka. Je tak překvapující, pokud se nyní podivuje nad tím, proč jí uvedenou
definici městský soud převzal. I to svědčí o značné nepřehlednosti a zbytečné obsáhlosti žaloby,
neboť ani stěžovatelka si neuvědomuje, co vše v ní uvedla. K tomu si dovoluje Nejvyšší správní
soud podotknout, že pokud se stěžovatelka podivovala ve své kasační stížnosti nad tím, jak mohl
specializovaný senát městského soudu zatížit své řízení vadou nepřezkoumatelnosti, pak se lze
stejně tak podivovat kvalitě žaloby podané advokátem, tedy právním profesionálem.
[27] Z uvedených důvodů je třeba považovat za nepřezkoumatelný jak rozsudek městského
soudu, tak rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud se tak nemohl vyjádřit k tomu, zda obě
plnění lze považovat za jednu nebo za více zakázek, neboť by byl v takové situaci prvním, kdo
by se danou otázkou zabýval.
[28] Pokud jde o druhou otázku, tedy ochranu legitimního očekávání stěžovatelky, pak jsou
závěry žalovaného i městského soudu nezákonné a v případě městského soudu i částečně
nepřezkoumatelné.
[29] Žalovaný založil své závěry o tom, že není na místě poskytnout ochranu legitimnímu
očekávání stěžovatelky na tom, že MPO nevydalo žádný závazný právní akt, ale naopak
výsledkem veřejnosprávní kontroly bylo zjištění pochybení. Navíc, i pokud by tomu tak bylo, tak
poskytovatel dotace ho ani nemohl ujistit o tom, že jeho postupem nedošlo k porušení
rozpočtové kázně, protože tuto otázku posuzuje samostatně správce daně. Argumentace
městského soudu je uvedena shora v bodě [5] tohoto rozsudku.
[30] Pokud jde o argumentaci žalovaného v rozhodnutích o odvolání, pak podmínkou ochrany
legitimního očekávání není vydání jakéhokoliv právně závazného aktu. V rozsudku Povodí Labe
byla shrnuta judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) týkající se dotací, z níž
mimo jiné vyplývá, že předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je poskytnutí
konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání
u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými
právními předpisy (rozsudek SDEU ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata proti Komisi,
C-414/08). Rozhodně se tedy nemusí jednat o závazné právní akty. Takovými akty by totiž mohly
být například změny rozhodnutí o poskytnutí dotace, u kterých však nelze uvažovat ani o ochraně
legitimního očekávání, neboť v takovém případě vůbec nedojde k porušení rozpočtové kázně,
neboť ani nebudou porušeny podmínky poskytnutí dotace (k tomu viz např. rozsudek ze dne
29. 10. 2009, čj. 1 Afs 100/2009 – 63, 2332/2011 Sb. NSS, město Žatec). Musí jít však
o konkrétní ujištění, že je postup příjemce dotace v souladu s pravidly poskytnuté dotace.
[31] Je chybný i závěr žalovaného, že takové ujištění nemohl poskytnout poskytovatel dotace,
protože porušení rozpočtové kázně kontroluje správce daně. Pak by totiž nikdy nepřicházela
v úvahu ochrana legitimního očekávání příjemce dotace, neboť správce daně kontroluje
poskytnutí dotace až zpětně a nikdy tedy nemůže příjemci dotace poskytnout předchozí ujištění
o správném postupu. Právě to, že jsou ujištění poskytnuta předem je podstatné pro možnost
založení legitimního očekávání příjemce dotace (viz bod 29 rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, PROPERTY PODNIKATELSKÁ, ve kterém
soud uvedl, že nemohou být relevantní ujištění po ukončení projektu a vyplacení dotace).
[32] Nesprávné a částečně nepřezkoumatelné jsou i závěry městského soudu. Ten vyšel
mj. z toho, že nebyla naplněna jedna z podmínek možnosti dovolat se ochrany legitimního
očekávání, konkrétně, že se nejedná o zjevné porušení platné právní úpravy [k tomu viz rozsudek
SDEU ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další, spojené
věci C-383/06 až C-385/06, bod 56]. Podle městského soudu se totiž stěžovatelka dopustila
zjevného porušení zákona o veřejných zakázkách. V tom se však městský soud mýlí.
Z rozhodnutí žalovaného je totiž zřejmé, že jí nebylo vyčítáno porušení zákona o veřejných
zakázkách, neboť tomuto zákonu stěžovatelka již s ohledem na hodnotu sporných zakázek
nepodléhala, ale pouze porušení podmínek poskytnuté dotace. Šlo tak pouze o porušení
podmínek poskytnuté dotace, nikoliv o porušení právního předpisu.
[33] Dále městský soud v bodě 36 svého rozsudku uvedl, že správce daně podle něj provádí
kontrolní činnost nezávisle na názoru poskytovatele dotace a tím méně může být vázán
e-mailovou korespondencí s třetí osobou. Následně se pak po vypořádávání jiných námitek
až v bodech 54 až 57 opětovně zabýval touto námitkou, kde uvedl, že se stěžovatelce nedostalo
žádných konkrétních ujištění ze strany poskytovatele dotace, ačkoliv byl obeznámen s tím, jak
byly zakázky zadány. Tyto závěry je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro vnitřní rozpornost.
Na jedné straně totiž městský soud aproboval jako správný závěr žalovaného, že názor
poskytovatele vůbec nemůže hrát roli. Následně však uvádí, že by roli hrát mohl, pokud
by se jednalo o konkrétní ujištění. Zároveň je zcela nedostatečně odůvodněný závěr v první části
rozsudku, že by se mělo jednat o názor třetí osoby. Ze správního spisu je zřejmé, že se jednalo
o komunikaci s Agenturou pro podporu podnikání a investic CzechInvest. Ta byla zřízena
zákonem č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání a o změně zákona č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů. Jde o státní příspěvkovou organizaci podřízenou MPO, přičemž podle
citovaného zákona plní různé úkoly v oblasti podpory podnikání, včetně poskytování podpor.
Stěžovatelka poukazovala na komunikaci s poskytovatelem dotace a žalovaný to nijak
nezpochybňoval. Lze proto předpokládat, že tato agentura poskytovatele dotace zastupovala při
administraci dotace, jako osobu, která jí je nadřízena. Pokud o tom měl městský soud
pochybnosti, měl je odstranit. Jeho závěr, že šlo o třetí osobu, je neodůvodněný. Pokud jde
o druhou část vypořádání, tam se již městský soud úvahou o tom, že by šlo o třetí osobu,
nezabýval, pouze uvedl, že poskytovatelem dotace nebyla dána konkrétní ujištění. Stěžovatelka
však v žalobě namítala (str. 17 a 20 žaloby), že sama poskytovateli dotace nabídla, že pokud
nebude souhlasit s jejím náhledem na dělení zakázky, nebude tyto výdaje uplatňovat. Poskytovatel
dotace se tak podle stěžovatelky výslovně stejnou právní otázkou zabýval a nakonec jí posoudil
odlišně než daňové orgány, když uvedl, že obě plnění nemohla být soutěžena najednou. Městský
soud však na tuto argumentaci vůbec nereagoval a pouze uvedl, že se stěžovatelce žádných
konkrétních ujištění nedostalo. Nejvyšší správní soud navíc upozorňuje, že pokud agentura
CzechInvest skutečně zastupovala poskytovatele, tak se jedná o jinou situaci než v rozsudku
PROPERTY PODNIKATELSKÁ. Tam sice byla také provedena kontrola před poskytnutím
proplacením dotace, ale pouze v obecné rovině (bod 29 daného rozsudku). V nyní projednávané
věci však byla sporná otázka výslovně řešena a to ve spojení s konkrétní nabídkou příjemce
dotace, že případně nebude náklady uplatňovat jako způsobilé. Zodpovězení otázky, zda takový
postup mohl založit legitimní očekávání stěžovatelky tak není nikterak jednoznačná a Nejvyšší
správní soud by jí mohl přezkoumat jen tehdy, pokud by byly přezkoumatelné závěry městského
soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadený
rozsudek městského soudu proto dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil. Věc však tomuto
soudu nevrátil k dalšímu řízení, neboť současně rozhodl dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Městský soud by totiž vázán názorem
kasačního soudu mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit věc žalovanému. Jednak nemůže
přezkoumat rozhodnutí žalovaného, které je nepřezkoumatelné. V úvahu přicházelo, zda přesto
věc městskému soudu nevrátit, aby se přezkoumatelně vypořádal alespoň s námitkou týkající
se ochrany legitimního očekávání. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že takový postup
by byl v projednávané věci v rozporu s principem hospodárnosti řízení. Jednak nelze v tuto chvíli
předjímat, jestli vůbec bude potřebné se touto otázkou zabývat, neboť ta bude přicházet v úvahu
jen tehdy, pokud žalovaný setrvá na nyní nepřezkoumatelném závěru, že plnění představovala
jednu zakázku a vůbec tedy k porušení dotačních pravidel došlo. Navíc závěr žalovaného ohledně
ochrany legitimního očekávání byl sice přezkoumatelný, ale východiska, na kterých svůj závěr
vystavěl, byla chybná. I vzhledem k tomu, že mu musí být věc stejně vrácena, je tak vhodnější,
aby ochranu legitimního očekávání posoudil znovu a o to v intencích, které vyplývají z tohoto
rozsudku, a městský soud pak k případné žalobě mohl tyto závěry přezkoumat. Věc tak byla
vrácena žalovanému k dalšímu řízení na základě §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného
použití 78 odst. 4 s. ř. s. V dalším řízení je žalovaný vázán závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.,
za přiměřeného použití §78 odst. 5 s. ř. s.].
[35] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
čj. 1 As 61/2008-98).
[36] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správních rozhodnutí, je nutno konstatovat, že stěžovatelka měla ve věci plný úspěch. V takovém
případě jí je žalovaný povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem.
[37] Náklady řízení za žalobu jsou tvořeny odměnou a náhradou výdajů právního zastoupení.
Zástupce stěžovatelky před městským soudem učinil v řízení o žalobě celkem tři úkony právní
služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“)], písemné podání ve věci samé (žaloba) [§11 odst. 1
písm. d) AT] a účast na jednání [§11 odst. 1 písm. g) AT]. Za každý úkon právní služby náleží
zástupci stěžovatelky mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7
bodem 5. AT], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 AT.
Za jeden úkon právní služby proto náleží 3 400 Kč, celkem tedy 10 200 Kč. Nejvyšší správní
soud ověřil ze seznamu advokátů a registru plátců DPH, že společnost, ve které zástupce
stěžovatelky vykonává advokacii, je plátcem DPH a taktéž z č.l. 52 spisu městského soudu
vyplývá, že původní zástupce stěžovatelky byl plátce DPH. Proto se odměna a náhrada hotových
výdajů zvyšují o částku odpovídající této dani (§57 odst. 2 s. ř. s.), tedy o 1 938 Kč. Náklady jsou
tvořeny i zaplaceným soudním poplatkem ve výši 6 000 Kč. Celkem tak náklady řízení před
městským soudem činí 18 138 Kč.
[38] Zástupce stěžovatelky před Nejvyšším správním soudem učinil v řízení o žalobě jeden
úkon právní služby, kterými je podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) AT]. Celkem jde
tedy o 3 400 Kč a náhradu DPH ve výši 646 Kč. Součástí náhrady nákladů řízení před Nejvyšším
správním soudem je i uhrazený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Celkem tak náklady řízení před
Nejvyšším správním soudem činí 9 046 Kč.
[39] Ve svém souhrnu tak náklady řízení představují částku 27 184 Kč (18 138 + 9 046),
kterou je žalovaný povinen uhradit stěžovatelce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
S ohledem na usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 2. 2020, čj. KSPH 72 INS
16064/2019-A-35, uveřejněné v insolvenčním rejstříku, kterým byla ustanovena předběžná
insolvenční správkyně stěžovatelky, a kterým byly vyzvány osoby, které mají závazky vůči
stěžovatelce, aby napříště plnění neposkytovaly stěžovatelce, ale ustanovené předběžné
insolvenční správkyni, bylo žalovanému uloženo, aby náhradu nákladů řízení uhradil k rukám
ustanovené předběžné insolvenční správkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 10. června 2020
Petr Mikeš
předseda senátu