ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.103.2020:29
sp. zn. 8 As 103/2020-29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Jitky
Zavřelové a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Darojković d.o.o., se sídlem Kralja
Matije 12-c, Dugo Selo, Chorvatsko, zastoupený JUDr. Ing. Ondřejem Horázným, advokátem,
se sídlem Ondříčkova 1304/9, Praha 3, proti žalované: Policie České republiky, Krajské
ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová 1666/2, Praha 4, ve věci
ochrany před nezákonným zásahem žalované, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2020, čj. 5 A 196/2018-39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2020, čj. 5 A 196/2018-39, se r uš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Dne 3. 7. 2018 proběhla kontrola žalobce jako dopravce, o níž byl zasahujícím policistou
sepsán protokol. Bylo zjištěno, že řidič vyňal před koncem denní pracovní doby kartu řidiče, tedy
byly prováděny jízdy bez karty řidiče v tachografu a došlo tak k porušení čl. 34 odst. 1 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014 ze dne 4. 2. 2014 o tachografech v silniční
dopravě, upravujícího používání karet řidiče a záznamových listů a čl. 12 odst. 2 přílohy
Evropské dohody o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (AETR). Policista téhož
dne sepsal rovněž úřední záznam, ve kterém popsal kontrolované období, tj. dny a hodiny,
v nichž řidič jezdil s daným vozidlem bez karty řidiče v digitálním tachografu. V závěru záznamu
uvedl, že žalobci byla uložena kauce ve výši 100 000 Kč z důvodu uvedeného v §27 zákona
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 30. 9. 2020 (dále „zákon o silniční
dopravě“).
[2] Vzhledem k tomu, že řidič nedisponoval uvedenou částkou a nemohl tak kauci složit, bylo
mu podle §35d odst. 1 a 3 zákona o silniční dopravě, zakázáno pokračovat v jízdě a byly mu
zadrženy doklady k vozidlu a doklady související s prováděnou přepravou, konkrétně osvědčení
o registraci vozidla, Eurolicence, putni list (cestovní dokument) a mezinárodní osvědčení
o platnosti povinného ručení (tzv. zelená karta). O zadržení uvedených dokladů vystavil policista
potvrzení, v němž jako důvod uvedl, že řidič nesložil kauci podle §35c zákona o silniční dopravě
uloženou za porušení „§27 z. č. 111/1994, dopravce nezajistil, aby řidič vedl stanoveným způsobem doby
řízení, bezp. přestávek, odpočinku, řidič vyňal kartu řidiče z tachografu před koncem pracovní doby, důvodné
podezření, že se bude vyhýbat firma správnímu řízení.“
[3] Žalobce se žalobou u Městského soudu v Praze domáhal určení, že uložení kauce
a následné zadržení dokladů je nezákonným zásahem.
[4] Městský soud žalobu shledal důvodnou a výrokem I. výše uvedeného rozsudku určil,
že uložení kauce ve výši 100 000 Kč policistou pprap. Bc. J. H. dne 3. 7. 2018 a následné zadržení
dokladů – ORV, eurolicence, putni list a zelená karta je nezákonným zásahem. Výrokem II.
rozhodl o náhradě nákladů řízení.
[5] Městský soud konstatoval, že jediným důvodem pro uložení kauce žalobci byla skutečnost,
že je zahraničním dopravcem. Tento důvod nebyl výslovně uveden v protokolu o provedení
kontroly, v úředním záznamu ani v potvrzení o zadržení dokladů, nýbrž až ve vyjádření žalované
k žalobě. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu v obdobné věci stejného žalobce
ze dne 19. 7. 2019, čj. 4 As 143/2019-45, městský soud připustil dodatečné odůvodnění postupu
žalované až v řízení před soudem. Dospěl však k závěru, že pouhé uvedení skutečnosti, že osoba
podezřelá ze spáchání přestupku je zahraniční dopravce, bez uvedení dalších konkrétních
skutečností, pro které je obava, že by se tento zahraniční dopravce vyhýbal správnímu řízení,
nebo pro které se lze důvodně domnívat, že případné vymáhání uložené sankce bude spojeno
s nepřiměřenými náklady či nebude vůbec možné, nepostačuje samo o sobě jako důvod k uložení
kauce podle §35c zákona o silniční dopravě. Sídlo dopravce v zahraničí, navíc dopravce, který
sídlí ve členském státě Evropské unie, totiž nemusí bez dalšího znamenat, že jsou dány zákonem
stanovené podmínky pro uložení kauce. Pokud by sama tato skutečnost k uložení kauce
postačovala, pak by jistě zákonodárce stanovil povinnost uložit kauci vždy, jde-li o zahraničního
dopravce. Tak tomu však není a tudíž je úkolem žalovaného správního orgánu, aby v každém
konkrétním případě dostatečně a racionálně vyložil, proč skutečnost, že dopravce podezřelý
ze spáchání přestupku sídlí v zahraničí, představuje důvod pro uložení kauce ve smyslu §35c
odst. 1 zákona o silniční dopravě. Vzhledem k tomu, že v nyní posuzované věci takové
přezkoumatelné důvody žalovaná neuvedla, městský soud konstatoval, že uložení kauce
a následné zadržení dokladů k vozidlu a dokladů souvisejících s prováděnou přepravou za účelem
zabránění odjezdu vozidla bylo učiněno v rozporu se zákonem a popsaný postup zasáhl do práv
žalobce, jemuž bylo zabráněno v další jízdě vozidla.
II. Kasační stížnost
[6] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností.
[7] Stěžovatelka předně uvádí, že jsou splněny důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s., tedy nesprávné právní posouzení a vady řízení před městským soudem,
a to navzdory poučení v napadeném rozsudku. Městský soud účastníky poučil, že kasační stížnost
lze podat jen tehdy, je-li jako důvod namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Stěžovatelka považuje takto vymezené
poučení, v němž je nedůvodně omezen rozsah důvodů pro podání kasační stížnosti, za rozporné
se zákonem, neboť v dané věci nebyl dosud vydán žádný závazný právní názor Nejvyššího
správního soudu.
[8] Stěžovatelka dále podrobně rekapitulovala skutková zjištění, obsah žaloby a své vyjádření
k ní a dále argumentaci městského soudu obsaženou v napadeném rozsudku. Městskému soudu
předně vytýkala, že se nikterak nevypořádal s její námitkou vznesenou ve vyjádření k žalobě,
že uložení kauce nemůže být nezákonným zásahem, pokynem ani donucením, přičemž
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43,
č. 3074/2014 Sb. NSS. Podle něj může být nezákonným zásahem až samotné vybrání kauce (tedy
faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování), nikoli již výzva k jejímu
uhrazení. Městský soud ovšem výrokem I. napadeného rozsudku určil, že uložení kauce
je nezákonným zásahem, aniž se s uvedenou argumentací stěžovatelky opírající se o citovaný
rozsudek jakkoli vypořádal. Městský soud vyšel z rozsudku ve zcela obdobné věci stejného
žalobce čj. 4 As 143/2019-45 (viz bod [5] výše a body 19 a násl. napadeného rozsudku) a odkázal
na rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48. Dle stěžovatelky se však tyto rozsudky
meritem uplatněné námitky vůbec nezabývaly. Městský soud pak v důsledku toho, že nerozlišoval
mezi pojmy „uložení kauce“ a „výběr kauce“ nesprávně posoudil skutkový stav věci, a proto
následně i nesprávně dovodil, že v daném případě lze vyhovět návrhu žalobce. Uvedeným
postupem městský soud porušil princip předvídatelnosti práva, neboť se zcela překvapivě
bez uvedení důvodů odchýlil od přiléhavého názoru Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka
má za to, že tím bylo porušeno její právo na spravedlivý proces dané čl. 36 Listiny základních
práv a svobod.
[9] Dále stěžovatelka namítá, že se městský soud nevypořádal s její argumentací ve vyjádření
k žalobě, kde v souladu se závěry rozsudku čj. 4 As 143/2019-45, bod 17, blíže konkretizovala
a (v rámci důvodu obecněji uvedeného v potvrzení o vybrání kauce) „dovysvětlila“, v čem
spočívá důvodné podezření z vyhýbání se řízení o přestupku, popř. podezření na nepřiměřené
náklady či nemožnost vymožení uložené pokuty. Již při jednání dne 15. 6. 2020 uvedla, že dle
jí provedeného šetření není mezinárodní smlouvy mezi Českou republikou a Chorvatskem, ba ani
jiného normativního právního aktu, a to ani předpisů Evropské unie, které by umožňovaly
či alespoň usnadňovaly vymáhání pokut plynoucích z pravomocných rozhodnutí správních
orgánů na úseku silniční dopravy. Provedeným šetřením pak měla na mysli zejména dotaz
na Ministerstvo vnitra, odbor mezinárodní spolupráce a Evropské unie či na Magistrát hlavního
města Prahy, oddělení exekuční, jenž je pověřen vymáháním pravomocných pokut uložených
i odborem dopravy téhož magistrátu, který je správním orgánem oprávněným k projednání
odhaleného protiprávního jednání žalobce. V rámci šetření bylo prověřováno i rozsudkem
čj. 4 As 143/2019-45 zmíněné rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. 2. 2005
o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut (dále „rámcové
rozhodnutí“), které, a to i podle stanoviska Ministerstva vnitra, odboru mezinárodní spolupráce
a Evropské unie, je na daný případ neaplikovatelné, a to z důvodu, že pravomocná rozhodnutí
zdejších správních orgánů (zde konkrétně na úseku silniční dopravy) nesplňují definiční vymezení
vymahatelných rozhodnutí podle čl. 1 uvedeného rámcového rozhodnutí. Městský soud
konstatoval, že žalovaná přezkoumatelné důvody pro uložení kauce v daném případě neuvedla,
aniž se s dovysvětlením žalované vypořádal, čímž zasáhnul do jejího práva na spravedlivý proces.
[10] Podle stěžovatelky tak městský soud nesprávně posoudil otázku uvedení důvodů pro
uložení kauce, neboť vyšel ze závěru, že pouhá skutečnost, že osoba podezřelá ze spáchání
přestupku je zahraničním dopravcem bez uvedení dalších konkrétních skutečností, nepostačuje
sama o sobě k uložení kauce podle §35c zákona o silniční dopravě. Podle stěžovatelky však ke
skutečnosti, že se jedná o zahraničního dopravce, přistoupila i jí zmiňovaná další okolnost, tedy
že neexistuje platná mezinárodní smlouva mezi Českou republikou a Chorvatskem ani jiný
normativní právní akt, ani předpis Evropské unie, které by umožňovaly či alespoň usnadňovaly
vymáhání pokut plynoucích z pravomocných rozhodnutí správních orgánů na úseku silniční
dopravy.
[11] Závěrem stěžovatelka poukázala na další nedostatky napadeného rozsudku spočívající
v tom, že se městský soud v odůvodnění rozsudku nevyjádřil ke sporné otázce nastolené
v žalobě, zda vůbec lze Eurolicenci, jakožto doklad k podnikání, a stejně tak zelenou kartu,
považovat za doklady ve smyslu §35d odst. 1 písm. b) zákona o silniční dopravě, byť tyto jsou
uvedeny jak ve výroku, tak v odůvodnění rozsudku. Obdobně nevypořádaná zůstala sporná
otázka užití jiného než zákonem předepsaného úředního jazyka a nezajištění tlumočníka, tedy
otázka porušení práva žalobce na spravedlivý proces ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále „Úmluva“). Opomenuta zůstala i námitka žalované, že orgány policie
nejsou oprávněny zasahovat (ve smyslu chybějící kolonky „odůvodnění“) do Potvrzení
o zadržení dokladů k vozidlu a dokladů souvisejících s prováděnou přepravou stanoveného
v příloze č. 9 vyhlášky Ministerstva dopravy č. 522/2006 Sb., o státním odborném dozoru
a kontrolách v silniční dopravě (dále „vyhláška č. 522/2006 Sb.“).
[12] Podle stěžovatelky je z výše uvedených důvodů napadený rozsudek městského soudu nejen
nezákonný, ale i nepřezkoumatelný, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil
a věc městskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud předně zkoumal přípustnost kasační stížnosti z hlediska důvodů, pro
něž lze napadat rozsudek městského soudu, přičemž se zabýval poučením obsaženým
v napadeném rozsudku a stěžovatelkou uplatněnými důvody.
[15] Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud
rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako
důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[16] Nejvyšší správní soud zjistil, že ve věci týkající se dopravní kontroly žalobce žalovanou dne
3. 7. 2020 (viz bod [1] výše) doposud nerozhodoval, a proto ani městský soud nerozhodoval
znovu vázán závazným právním názorem ve smyslu uvedeného ustanovení. Poučení
v napadeném rozsudku je proto nesprávné, neboť nezákonně omezuje rozsah důvodů pro
podání kasační stížnosti, jak správně namítá stěžovatelka. Městský soud měl účastníky správně
poučit tak, že proti rozsudku lze kasační stížnost podat z důvodů uvedených v §103 odst. 1 s. ř. s.
Kasační stížnost stěžovatelky takové důvody obsahuje, a proto je přípustná. Nesprávné poučení
v rozsudku městského soudu nemá na přípustnost kasační stížnosti žádný vliv.
[17] Dále Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[19] Stěžovatelka městskému soudu předně vytýkala, že nereagoval na její obranu v podobě
argumentace, že uložení kauce nemůže být nezákonným zásahem, pokynem ani donucením,
jak plyne z rozsudku čj. 9 As 37/2014-43, č. 3074/2014 Sb. NSS, dle něhož může být
nezákonným zásahem až samotné vybrání kauce (tedy faktické převzetí peněžních prostředků
a jejich následné zadržování), nikoli již výzva k jejímu uhrazení, tedy její uložení.
[20] Nejvyšší správní soud zaznamenal, že ačkoli městský soud v rámci shrnutí v bodě 6 svého
rozsudku uvedenou argumentaci stěžovatelky výslovně uvedl, v samotném posouzení se s ní výslovně
nevypořádal a výrokem I. rozhodl, že i samotné uložení kauce je nezákonným zásahem, jak
v petitu požadoval žalobce. Zaujal tedy názor, že i uložení kauce v dané věci bylo nezákonným
zásahem. Tento závěr však není správný, neboť nejen ze stěžovatelkou uvedeného rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 37/2014-43, ale též z rozhodovací praxe Ústavního soudu
(srov. nález ze dne 23. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 1568/18, jakož i následné usnesení v téže věci
ze dne 5. 11. 2019, sp. zn. II. ÚS 3231/19) plyne, že zásahem správního orgánu je až vybrání
kauce (jako zásah jednorázový), resp. její následné zadržování (jako zásah trvající), nikoli však
již samotné uložení kauce či výzva k jejímu složení.
[21] Z rozhodnutí zdejšího soudu, jakož i Ústavního soudu tak vyplývá, že samotné uložení
kauce, jež se děje prostřednictvím výzvy k jejímu složení, aniž dojde k vybrání kauce, nemůže být
(nezákonným) zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. V nyní projednávané věci
policista sice žalobci (zastupovanému řidičem) uložil kauci, vyzval k jejímu zaplacení, jelikož
ale řidič žalobce nedisponoval uvedenou částkou a nemohl tak kauci složit, přistoupil policista
k zákazu pokračování v jízdě a zadržení dokladů dle §35d odst. 1 písm. b) zákona o silniční
dopravě. K vybrání kauce tedy nedošlo.
[22] Pokud tedy městský soud výrokem I. napadeného rozsudku rozhodl mj. i o tom, že uložení
kauce je nezákonným zásahem, určil za nezákonný zásah takové jednání policisty, jež vůbec
nemůže být zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., jak plyne z výše citovaných
rozhodnutí. V důsledku uvedeného postupu městského soudu je jeho rozsudek nezákonný
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tato nezákonnost se týká pouze části výroku napadeného
rozsudku. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, zda by mohl rozsudek v této
části zrušit a žalobu v uvedeném rozsahu sám odmítnout (§110 odst. 1 první věta za středníkem
s. ř. s.). Dospěl však k závěru, že s ohledem na způsob, jakým je výrok napadeného rozsudku
formulován, takový postup není možný, neboť nezákonná část výroku označující za nezákonný
zásah pouhé uložení kauce není od té zbývající (zákonné; k tomu dále) oddělitelná. Nejvyšší
správní soud proto rozsudek městského soudu zrušil jako celek a věc městskému soudu vrátil
k dalšímu řízení. Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že ve věci sp. zn. 4 As 143/2019
stěžovatelka námitku nemožnosti označit za nezákonný zásah pouhé uložení kauce nevznesla,
a proto se jí soud v tehdy projednávané věci nezabýval.
[23] Při shledání nezákonnosti napadeného rozsudku zpravidla Nejvyšší správní soud
nezkoumá další možné vady. Žalobce se ovšem vedle vyslovení, že nezákonným zásahem
je uložení kauce, domáhal také určení, že nezákonným zásahem je i následné zadržení dokladů.
Z toho důvodu nemohl Nejvyšší správní soud ustat na tom, že napadený rozsudek je nezákonný
ze shora uvedeného důvodu, a dalšími kasačními námitkami se automaticky nezabývat. Je totiž
potřebné ujasnit i to, zda městský soud správně posoudil otázku, zda byl uveden dostatečný
důvod pro uložení kauce, respektive pro zadržení dokladů. Pro závěr o zákonnosti zadržení
dokladů je totiž stěžejní postavit na jisto, zda předcházející „podmiňující“ uložení kauce (výzva
k jejímu složení) bylo zákonné. Bylo by v rozporu se zásadou procesní ekonomie, pokud
by v této situaci Nejvyšší správní soud tuto otázku vznesenou v kasační stížnosti neposoudil,
neboť i ta předurčuje, zda městský soud správně posoudil věcnou stránku postupu policisty při
uložení kauce a následném zadržení dokladů. Lze dodat, že zjištěná nezákonnost napadeného
rozsudku v souladu se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vysloveným
v usnesení ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS, nebrání přezkumu
dalších kasačních námitek, a jejich řešení má význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci.
[24] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval nejprve otázkou, co lze považovat za dostatečné
zdůvodnění uložení kauce.
[25] Podle §35c odst. 1 zákona o silniční dopravě jsou orgány Policie České republiky nebo celní úřady
při provádění kontroly a státního odborného dozoru podle tohoto zákona oprávněny vybírat kauci v rozmezí
od 5 000 Kč do 100 000 Kč od dopravce, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, nebo
od fyzické osoby podezřelé ze spáchání přestupku podle §34e odst. 1 písm. a), je-li důvodné podezření,
že se budou vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno
s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Při stanovení výše kauce se přihlíží k závažnosti,
významu a době trvání protiprávního jednání a rozsahu způsobené škody.
[26] Odst. 2 písm. a) téhož paragrafu stanoví, že při výběru kauce orgány Police České republiky nebo
celní úřady poučí řidiče, který pro účely vybírání kauce zastupuje dopravce, o důsledku vybrání kauce a vystaví
ve 4 vyhotoveních písemné potvrzení o převzetí kauce, ve kterém musí být uveden důvod uložení kauce, její výše
a správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.
[27] Podle §35d odst. 1 zákona o silniční dopravě, je-li orgán Policie České republiky nebo celní úřad
oprávněn vybrat kauci podle §35c a řidič kauci na výzvu nesloží, přikáže orgán Policie České republiky nebo
celní úřad řidiči, který pro tyto účely zastupuje dopravce, jízdu na nejbližší místo, které je z hlediska bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vhodné k odstavení vozidla, a a) zabrání mu v jízdě použitím
technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen „technický prostředek“), nebo b) zakáže pokračovat
v jízdě a zadrží řidiči doklady k vozidlu a doklady související s prováděnou přepravou.
[28] Odst. 3 téhož paragrafu stanoví, že při postupu podle odstavce 1 poučí orgán Policie České republiky
nebo celní úřad řidiče o podmínkách uvolnění vozidla nebo vrácení zadržených dokladů a vystaví ve 4 vyhotoveních
potvrzení o zabránění v jízdě použitím technického prostředku nebo o zadržení dokladů k vozidlu a dokladů
souvisejících s prováděnou přepravou. V potvrzení uvede důvod zabránění v jízdě nebo zadržení dokladů
k vozidlu a dokladů souvisejících s prováděnou přepravou, důvod uložení kauce a její výši a správní orgán
příslušný k vedení řízení o přestupku.
[29] Z citovaných ustanovení plyne, že mj. i policie je oprávněna vybrat kauci, resp. vyzvat
k jejímu složení dopravce, zastupovaného řidičem, podezřelého ze spáchání přestupku, je-li
důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání
uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné.
V takovém případě policie vystaví písemné potvrzení o převzetí kauce, ve kterém
musí být uveden mj. důvod uložení kauce. Pokud dopravce (řidič) z jakéhokoli důvodu kauci
nesloží, policie mu alternativně buď zabrání v jízdě použitím technického prostředku, nebo
zakáže pokračovat v jízdě a zadrží řidiči doklady k vozidlu a doklady související s prováděnou
přepravou. I v tomto případě policie vystaví potvrzení s uvedením důvodu uložení kauce
a důvodu zabránění v jízdě či zadržení dokladů přičemž z uvedených zákonných ustanovení
vyplývá, že důvodem pro zabránění v jízdě či zadržení dokladů je výhradně nesložení v souladu
se zákonem uložené kauce.
[30] Je tak evidentní, že v potvrzení musí být uveden důvod uložení kauce, respektive i důvod
zabránění v jízdě či zadržení dokladů, pokud k němu policie přistoupí z důvodu nesložení kauce.
Lze-li pak uložit kauci dopravci, jenž je 1) podezřelý ze spáchání přestupku, a zároveň 2) existuje
důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání
uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné, musí při
uložení kauce policista zdůvodnit naplnění obou podmínek. Z písemného potvrzení tak musí být
seznatelný důvod podezření ze spáchání přestupku, což bude naplněno zpravidla stručným
popisem zjištěného jednání a jeho podřazením pod příslušné zákonné ustanovení. A stejně tak
musí potvrzení obsahovat zdůvodnění, proč policista nabyl důvodné podezření, že se konkrétní
dopravce bude vyhýbat řízení o přestupku, či proč má za to, že by případné vymáhání
pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Z uvedené úvahy
o nutnosti uvést v potvrzení konkrétní skutečnosti vyšel správně i městský soud (bod 25
napadeného rozsudku).
[31] V této souvislosti stěžovatelka namítala, jak při ústním jednání před městským soudem tak
v kasační stížnosti, že orgány policie nejsou oprávněny zasahovat do Potvrzení o zadržení
dokladů k vozidlu a dokladů souvisejících s prováděnou přepravou stanoveného v příloze č. 9
vyhlášky č. 522/2006 Sb. ve smyslu chybějící kolonky „odůvodnění“. To by dle stěžovatelky bylo
jistě pokládáno za svévoli. Jinými slovy, stěžovatelka argumentuje, že ve formuláři potvrzení, jak
je stanoven přílohou vyhlášky, není kolonka pro uvedení odůvodnění uložení kauce, a proto
jí, resp. zasahujícím policistům, nepřísluší takovou kolonku „zavádět“ a odůvodnění uvádět.
Uvedená argumentace je dle Nejvyššího správního soudu nesprávná, neboť požadavek
na uvedení důvodů (resp. odůvodnění, což je totéž) v potvrzení plyne již přímo ze zákona
o silniční dopravě [§35c odst. 2 písm. a) a §35d odst. 3] jako právního předpisu vyšší právní síly.
Není proto možné tuto zákonnou povinnost negovat tím, že Ministerstvo dopravy ve formuláři
stanoveném vyhláškou jako podzákonným právním předpisem nezavede pro uvedení důvodů
příslušnou kolonku. V opačném případě by se jednalo o porušení hierarchie právních norem dle
jejich právní síly. Pokud by vyhláška či její příloha uvedenou zákonnou povinnost žalovaného
negovala, byla by v rozporu se zákonem o silniční dopravě a soud by k ní v souladu s čl. 95
odst. 1 Ústavy nepřihlížel. Nicméně o takový případ se nejedná, neboť rozpor se zákonem
nemůže zakládat skutečnost, že formulář v příloze č. 9 neobsahuje kolonku výslovně nadepsanou
„důvod uložení kauce“. Z kontextu celé první části formuláře je totiž evidentní, že kolonka
„za porušení (konkrétní popis porušení a příslušné ustanovení zákona o silniční dopravě)“ se vztahuje
k důvodům uložení kauce, jež dopravce (řidič) nesložil. Příslušná kolonka proto slouží právě
i k popisu naplnění zákonné povinnosti uvedení důvodu uložení kauce, jak stanoví §35d odst. 3
věta druhá zákona o silniční dopravě. Ostatně by bylo absurdní, pokud by v případě povinnosti
uvést důvody uložení kauce v potvrzení o jejím výběru podle §35c odst. 2 písm. a) zákona
o silniční dopravě Ministerstvo dopravy do formuláře v příloze č. 11 vyhlášky 522/2006 Sb.
kolonku pro uvedení důvodu výběru kauce zavedlo a s odůvodněním tedy v souladu se zákonem
počítalo, a naopak v případě postupu podle §35d odst. 3 téhož zákona, který stanoví totožnou
povinnost, by formulář v příloze č. 9 vyhlášky 522/2006 Sb. s uvedením důvodu uložení kauce
a důvodu zabránění v jízdě použitím technického prostředku nebo zadržení dokladů k vozidlu
a dokladů souvisejících s prováděnou přepravou nepočítal.
[32] Otázkou však je, jak podrobně musí být takové důvody uvedeny. Tím se však
již rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu opakovaně zabývala, jak vyplývá z již
citovaného rozsudku čj. 4 As 143/2019-45 v obdobné věci stejného žalobce, jenž relevantní
rozhodnutí zdejšího soudu podrobně shrnuje v bodech 14 až 16, a proto na ně osmý senát pouze
odkazuje. Lze tak shodně se čtvrtým senátem uzavřít, že „[d]o písemného potvrzení o uložení kauce
s ohledem na jeho charakter a podmínky, za kterých je vystavováno, tedy postačí z hlediska jeho náležitostí uvést
stručné vyjádření, ze kterého vyplývají důvody, pro které se policista rozhodl kauci uložit“. Uvedené lze
obdobně vztáhnout i na zdůvodnění zabránění v jízdě či zadržení dokladů.
[33] V nyní projednávané věci zasahující policista vyzval řidiče ke složení kauce v maximální
možné výši 100 000 Kč. Jelikož řidič nedisponoval uvedenou částkou a nemohl tak kauci složit,
přistoupil policista k zákazu pokračování v jízdě a zadržení dokladů dle §35d odst. 1 písm. b)
zákona o silniční dopravě, o čemž vydal písemné potvrzení dle odst. 3 téhož ustanovení.
[34] V potvrzení o zadržení dokladů ze dne 3. 7. 2018 policista jako důvod uvedl pouze „§27
z. č. 111/1994, dopravce nezajistil, aby řidič vedl stanoveným způsobem doby řízení, bezp. přestávek, odpočinku,
řidič vyňal kartu řidiče z tachografu před koncem pracovní doby, důvodné podezření, že se bude vyhýbat firma
správnímu řízení.“ Úřední záznam a protokol o kontrole obsahují pouze stručný popis jednání, jímž
se měl řidič dopustit přestupku, konkrétně, že řidič vyňal kartu před koncem pracovní doby
a jednalo se tak o jízdu bez karty řidiče v digitálním tachografu. Žádný z dokumentů neobsahuje
jako důvod uložení kauce to, že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno
s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné.
[35] Z pohledu požadavku stručného zdůvodnění má Nejvyšší správní soud za to, že policista
v potvrzení o zadržení dokladů dostatečným a přezkoumatelným způsobem zdůvodnil podmínku
podezření ze spáchání přestupku, neboť skutkově popsal zjištěné jednání řidiče a podřadil je pod
správné zákonné ustanovení, §27 zákona o silniční dopravě. Jistě by bylo vhodné uvedení i §35
odst. 2 písm. h) zákona o silniční dopravě, podle nějž se dopravce dopustí přestupku tím, že v rozporu
s §3 odst. 2 nebo 3 nebo s §27 nezajistí, aby v každém vozidle byl záznam o době řízení vozidla,
bezpečnostních přestávkách a době odpočinku nebo nezajistí jeho řádné vedení, pokud je povinen jej vést, nebo tento
záznam neuschová po stanovenou dobu. Nicméně uvedení §27 obsahujícího kompletní příkazové
pravidlo chování považuje Nejvyšší správní soud za dostačující.
[36] Potvrzení pak obsahuje toliko informaci o tom, že policista nabyl důvodné podezření,
že se dopravce bude vyhýbat řízení o přestupku, neobsahuje však již žádné bližší zdůvodnění,
proč policista toto důvodné podezření nabyl. Pouhé uvedení zákonné podmínky pro uložení
kauce nemůže naplňovat zákonný požadavek na odůvodnění, a to ani v jeho stručné podobě.
Na rozdíl od věci sp. zn. 4 As 143/2019 policista v nyní projednávané věci v potvrzení jako
důvod uložení kauce totiž ani výslovně neuvedl, že se jedná o zahraničního dopravce. Skutečnost,
že jde o zahraničního dopravce, sice plyne z vyplněných identifikačních údajů o dopravci,
což však bez dalšího nemůže znamenat, že právě tato okolnost byla důvodem pro podezření,
že se dopravce bude vyhýbat řízení o přestupku. To by byla čirá spekulace, neboť tímto důvodem
může být cokoli jiného (např. skutečnost, že se daný dopravce přestupkovému řízení v minulosti
již vyhýbal či takovou strategii sám řidič při jednání s policistou avizuje).
[37] Stěžovatelka sice má jako žalovaný správní orgán možnost dodatečně až v řízení před
soudem o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu blíže konkretizovat a (v rámci důvodu
obecněji uvedeného v potvrzení o vybrání kauce) „dovysvětlit“, v čem spočívá důvodné
podezření z vyhýbání se řízení o přestupku, popř. z nepřiměřených nákladů či nemožnosti
vymožení uložené pokuty (viz bod 17 rozsudku čj. 4 As 143/2019-45). Nicméně uvedenou
možnost nelze chápat bezbřeze. Předně se musí jednat „pouze“ o konkretizaci či dovysvětlení
důvodu již obecněji uvedeného v potvrzení o vybrání kauce, příp. v potvrzení o zabránění v jízdě
či zadržení dokladů. Není možné, aby žalovaný správní orgán až před soudem uváděl konkrétní
důvody pro uložení kauce nebo uváděl zcela nové, jiné důvody, než jsou alespoň stručně
a obecně uvedeny v potvrzení vystaveném na místě policistou. V takovém případě by totiž byla
osoba podezřelá ze spáchání přestupku značně znevýhodněna a v konečném důsledku nucena
k podání žaloby proti nezákonnému zásahu, aby se vůbec dozvěděla, z jakých zákonem daných
důvodů k uložení kauce došlo. Zároveň by žalobce až po podání žaloby zjistil, proti čemu vlastně
brojí, neboť až v řízení před soudem by byl poprvé seznámen s důvodem uložení kauce. K tomu
lze navíc dodat, že i pokud jsou důvody uložení kauce stručně uvedeny v potvrzení, pak je může
žalovaný podrobněji rozvést nejpozději v řízení o žalobě před krajským (městským) soudem,
nikoli až v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem.
[38] Pokud policista v potvrzení jako důvod pro uložení kauce uvedl důvodné podezření,
že se bude dopravce vyhýbat správnímu řízení bez další, byť zcela stručné, konkretizace, nemůže
stěžovatelka až v řízení před městským soudem takový důvod doplňovat (že se jednalo
o zahraničního dopravce) nebo uvádět zcela nové zákonné důvody, pro něž bylo možné uložit
kauci (případné vymáhání uložené pokuty by bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě
nebylo vůbec možné), byť je taktéž vztahovala k nově konkretizovanému důvodu.
[39] Nejvyšší správní soud tedy shora uvedeným způsobem koriguje závěr městského soudu,
který vycházel z toho, že důvodem podezření, že by se dopravce mohl vyhýbat správnímu řízení,
byla skutečnost, že jde o dopravce sídlícího v zahraničí. Tento odlišný názor Nejvyššího
správního soudu však nemůže být důvodem, pro který by bylo třeba považovat rozsudek
městského soudu za nezákonný.
[40] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že i kdyby
policista do potvrzení jako důvod obavy, že se žalobce bude vyhýbat přestupkovému řízení, uvedl
skutečnost, že jde o zahraničního dopravce, ztotožňuje se zdejší soud se závěrem, který plyne
z rozsudku čj. 4 As 143/2019-45, podle něhož samotná skutečnost, že žalobce je zahraniční
dopravce z členské země EU, nemůže bez přistoupení dalších, konkrétních okolností zakládat
důvodné podezření, že se bude žalobce vyhýbat řízení o přestupku. Nejedná se tedy o dostatečný
zákonný důvod pro uložení kauce podle §35c odst. 1 zákona o silniční dopravě, a tím pádem ani
pro případné zabránění v jízdě či zadržení dokladů v důsledku nesložení kauce ve smyslu §35d
odst. 1 téhož zákona. Tento závěr nevyvrací ani stěžovatelkou uvedený odkaz na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014, čj. 4 As 6/2014-32, č. 3067/2014 Sb. NSS, bod
40, podle nějž by bylo dáno důvodné podezření, že se podezřelý bude vyhýbat přestupkovému
řízení např. tehdy, nemá-li řidič na území České republiky trvalé bydliště. Jak zjistil
Nejvyšší správní soud, shodný závěr s odkazem na naposled uvedený rozsudek plyne i z dalších
rozsudků zdejšího soudu, např. ze dne 17. 8. 2016, čj. 7 As 97/2016-43, či ze dne 12. 2. 2015,
čj. 7 As 273/2014-32, č. 3216/2015 Sb. NSS. K těmto rozsudkům ale Nejvyšší správní soud
dodává, že všechny uvádějí okolnost, že řidič nemá bydliště na území ČR pouze demonstrativně
jako možný příklad. Dle Nejvyššího správního soudu z rozsudků nelze dovodit, že uvedená
skutečnost postačí sama o sobě jako důvod pro uložení kauce, jak mylně dovozuje stěžovatelka.
V tehdy projednávané věci taková skutečnost nenastala a Nejvyšší správní soud ji proto jako
dostatečný důvod pro existenci důvodného podezření o vyhýbání se správnímu řízení nemohl
aprobovat.
[41] Rozsudek čj. 4 As 143/2019-45 tedy uvedený příklad dále doplňuje a konkretizuje
ve vztahu k ukládání kauce podle zákona o silniční dopravě, při současném zohlednění
skutečnosti, že žalobce (dopravce) pochází z členské země Evropské unie. V tomto ohledu
se rozsudek čj. 4 As 143/2019-45 v bodech 23 a 24 vypořádal i s rozsudkem městského soudu
ze dne 22. 11. 2018, čj. 6 A 237/2017-36, podle něhož (za obdobné skutkové situace) skutečnost,
že se jednalo o zahraničního dopravce, jako důvod pro uložení kauce postačoval. Nejvyšší
správní soud ve věci sp. zn. 4 As 143/2019 uvedl, že závěry z rozsudku čj. 6 A 237/2017-36, kde
šlo o srbského dopravce, nelze přenášet na věc, která se týká dopravce z členské země EU.
[42] Až v soudním řízení pak stěžovatelka začala argumentovat, že okolnost, že jde
o zahraničního dopravce, zakládá také důvodné podezření, že by případné vymáhání uložené
pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. V této souvislosti
v rámci ústního jednání vedeného u městského soudu stěžovatelka uvedla, že dle jí provedeného
šetření neexistuje mezinárodní smlouva mezi Českou republikou a Chorvatskem, ani jiný
normativní právní akt, a to včetně předpisů Evropské unie, které by umožňovaly či alespoň
usnadňovaly vymáhání pokut plynoucích z pravomocných rozhodnutí správních orgánů na úseku
silniční dopravy. Tuto argumentaci, jíž reagovala na úvahu Nejvyššího správního soudu v bodu
22 rozsudku čj. 4 As 143/2019-45 o existenci rámcového rozhodnutí, však stěžovatelka blíže
rozvedla až v kasační stížnosti, a doložila pouze výtiskem e-mailové zprávy ze dne 15. 6. 2020
od vedoucí oddělení mezinárodně-smluvního, odboru mezinárodní spolupráce a Evropské unie
Ministerstva vnitra, paní R. Ř.. Vedoucí oddělení ve zprávě uvádí, že rámcové rozhodnutí pro
stěžovatelku „asi nebude relevantní“, neboť dle jejího názoru české správní soudy, jež
přezkoumávají pravomocná správní rozhodnutí o přestupcích, nejsou soudy příslušnými
též v trestních věcech ve smyslu čl. 1 písm. a) podoodst. iii) rámcového rozhodnutí.
[43] Jak ale již Nejvyšší správní soud uvedl shora v bodě [38], pokud policista v potvrzení jako
důvod pro uložení kauce uvedl podezření, že se bude dopravce vyhýbat správnímu řízení, aniž
uvedl konkrétní důvod tohoto podezření, nemůže stěžovatelka až v řízení před městským
soudem uvádět zcela nové zákonné důvody, pro něž bylo možné kauci také uložit (tedy
že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě
nebylo vůbec možné). Z tohoto důvodu se touto otázkou Nejvyšší správní soud (stejně jako
městský soud) více nezabýval.
[44] Zbylými námitkami stěžovatelky (viz bod [11] výše) se Nejvyšší správní soud také
nezabýval. Na rozdíl od otázky, zda v potvrzení o zadržení dokladů byl vůbec uveden dostatečně
konkrétní důvod, resp. zda okolnost, že se jedná o zahraničního dopravce, případně jako
dostatečný důvod obstojí, která stála za důvodem, pro který městský soud rozhodl, že zadržení
dokladů bylo nezákonným zásahem, již posouzení těchto dalších otázek nemá význam pro další
řízení a rozhodnutí ve věci (viz usnesení čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS).
Ač je pochopitelné, že by stěžovatelka názor soudu pro svoji další praxi uvítala, městský soud
nebyl povinen se zabývat námitkou žalobce, zda lze Eurolicenci a zelenou kartu považovat
za doklady ve smyslu §35d odst. 1 písm. b) zákona o silniční dopravě, ani otázkou užití jiného
než zákonem předepsaného úředního jazyka a nezajištění tlumočníka, neboť svůj rozsudek
dostatečně opřel o zjištěnou nezákonnost postupu stěžovatelky, jež byla pro jeho rozhodnutí
stěžejní. Posuzovat tuto otázku pak není povinen ani Nejvyšší správní soud. Navíc jejich
nevypořádání by měl předně namítat právě žalobce, nikoli stěžovatelka jako žalovaný správní
orgán. K právní, spíše výkladové otázce ohledně přílohy č. 9 vyhlášky č. 522/2006 Sb. se vyjádřil
zdejší soud v bodu [31] výše.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, byť jen s ohledem na nezákonný výrok o tom, že nezákonným zásahem je i uložení
kauce, a proto rozsudek městského soudu zrušil pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), přičemž právním názorem vysloveným v tomto kasačním
rozsudku je městský soud v dalším řízení vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[46] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 3. prosince 2020
Petr Mikeš
předseda senátu