ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.161.2018:84
sp. zn. 8 As 161/2018-84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Michala Mazance a Petra Mikeše v právní věci navrhovatele: Ing. P. P., zastoupený advokátem
JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D., se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti odpůrkyni: obec
Bašť, se sídlem Obecní 126, Bašť, zastoupená advokátem JUDr. Tomášem Chlostem, se sídlem
Na Zámecké 7, Praha, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Bašť
– vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 4. 4. 2016, č. 10/020, o kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. 6. 2018, čj. 50 A 23/2017-68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrkyni náhradu nákladů řízení ve výši
4 114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem podaným ke Krajskému soudu v Praze (dále „krajský soud“)
domáhal zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (územního plánu odpůrkyně)
v rozsahu pozemků parc. č. X, X, X a X v k. ú. B., jejichž je spoluvlastníkem. Tyto pozemky jsou
v územním plánu vedeny jako plochy smíšené nezastavěného území, s ochranou přírodních
hodnot – významná plošná zeleň. Dané území bylo předchozím územním plánem určené pro
průmyslovou výrobu. Navrhovatel se spoluvlastníkem pozemků zde již od roku 1994 připravují
podnikatelský záměr v podobě vybudování kompostárny. Za tímto účelem provedl finančně
náročnou rekultivaci pozemků a získal územní rozhodnutí o umístění areálu kompostárny.
V návrhu namítl, že změna funkčního využití pozemků brání realizaci tohoto záměru.
Neodpovídá ani skutečnému stavu, jelikož se na pozemcích nenachází plošná zeleň. Nedošlo ani
k vyhodnocení vlivů opatření obecné povahy na udržitelný rozvoj území. Stanovisko Krajského
úřadu Středočeského kraje, dle kterého se posouzení vlivů nepožaduje, je nepřezkoumatelné.
Tato vada mohla mít vliv i na zákonnost napadeného opatření obecné povahy, které je také
v rozporu se stanoviskem krajského úřadu, neboť stanovuje rámec pro budoucí povolení záměrů
dle přílohy č. 1 k zákonu č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen
„zákon EIA“). Zastupitelstvo odpůrkyně dále nevydalo žádné usnesení, kterým by rozhodlo o
námitkách navrhovatele a dalších osob dle §172 odst. 5 správního řádu. Pouze se usneslo na
tom, že rozhodnutí o námitkách bere na vědomí. Odpůrkyně se též v odůvodnění opatření
obecné povahy nezabývala dostatečně jeho námitkami. Věnovala se pouze připomínkám
společnosti POLYMARK, která je nájemcem pozemků navrhovatele. Ten zpochybnil rovněž
označení stabilizované smíšené plochy nezastavěného území za stávající stav. To je v rozporu
s vydanými rozhodnutími k realizaci záměru kompostárny. V odůvodnění opatření obecné
povahy je uvedeno, že jsou tato rozhodnutí respektována, ale grafická část tomu odporuje. Vedle
toho navrhl také zrušit regulativ „kompostování zeleně – pouze v ploše TI 1“ obsažený v kapitole 6.27
textové části územního plánu. V tomto ohledu zpochybnil proporcionalitu územního plánu,
protože mu znemožňuje provést podnikatelský záměr, kvůli kterému pozemky kupoval a aktivně
připravoval. Odpůrkyně regulativem umožnila kompostování pouze v ploše TI 1, tedy mimo
pozemky navrhovatele a takový postup je vůči němu diskriminační.
[2] Krajský soud návrh zamítl. Uvedl, že povinností odpůrkyně nebylo převzít do nového
územního plánu předchozí věcné řešení území, nicméně i po vydání nového územního plánu
může navrhovatel realizovat svůj záměr v podobě, v jaké mu byl povolen územním rozhodnutím
vydaným již v roce 1995. Jestliže navrhovatel či společnost POLYMARK měli v úmyslu záměr
realizovat v odlišné podobě, měli více než dvacet let na to, aby požádali o změnu územního
rozhodnutí. Důvodnou soud neshledal ani námitku nepřezkoumatelnosti stanoviska krajského
úřadu. Přes navrhovatelovy pozemky prochází dva koridory dopravní infrastruktury, které jsou
obsažené také v zásadách územního rozvoje. Územní plán na daných pozemcích vymezuje
smíšenou plochu nezastavěného území s ochranou krajinné zeleně, která by měla koridory
odclonit od zástavby. Za této situace se nelze domnívat, že by posouzení vlivů na udržitelný
rozvoj mohlo vyznít ve prospěch ponechání průmyslové výroby. I kdyby došlo v průběhu
pořizování územního plánu k vadě v podobě neposouzení vlivů na udržitelný rozvoj, nemohla
by mít žádný dopad na vymezení funkčního využití dané plochy a lze vyloučit, že by měla vliv
na zákonnost opatření obecné povahy. Další návrhový bod, dle kterého opatření není v souladu
se stanoviskem krajského úřadu, nekoresponduje s návrhovým petitem. Stěžovatel navrhoval
zrušení opatření obecné povahy v rozsahu jím vlastněných pozemků, zatímco jeho námitka
směřuje proti vymezení odlišných ploch, které mají v rozporu se stanoviskem vytvářet rámec pro
povolení záměrů dle přílohy č. 1 zákona EIA. Není přesné tvrzení navrhovatele, dle kterého
územní plán umožňuje kompostování pouze v ploše TI 1. Územní plán totiž nevylučuje, aby tato
činnost mohla být provozována i v jiném druhu plochy, pokud bude vyhovovat stanoveným
regulativům. Nelze tedy mít za to, že by vymezení dané plochy bez podrobného hodnocení vlivů
na udržitelný rozvoj jakkoliv zasáhlo do práv navrhovatele.
[3] Krajský soud se neztotožnil ani s argumentací týkající s rozhodnutí o námitkách.
Odpůrkyně sice vzala námitky pouze na vědomí, což ovšem předem odůvodnila tím, že o nich
rozhodne zapracováním do návrhu územního plánu jako celku. Územní plán byl následně řádně
přijat a z jeho textové části plyne, že rozhodnutí o námitkách je jeho součástí. Pokud jde
o tvrzené nevypořádání námitek navrhovatele, podle soudu je zřejmé, že se jimi pořizovatel
územního plánu zabýval, neboť si vyžádal stanovisko Ministerstva dopravy a dotčeného orgánu
na úseku ochrany přírody a krajiny k připomínkám Ing. M., jejichž podstata byla shodná
s připomínkami navrhovatele a společnosti POLYMARK. V návaznosti na vyjádření uvedených
orgánů dospěl pořizovatel k závěru, že vyhovění připomínkám není možné, což přesvědčivě
odůvodnil. Odpůrkyně rozhodla pouze o připomínkách společnosti POLYMARK, s nimiž však
procesně naložila jako s námitkami, a o námitce navrhovatele nerozhodla. To je jistě vadou řízení,
která ovšem nemůže mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy. Obsahově se odpůrkyně
s totožnými námitkami vypořádala a je zřejmé, že o námitce navrhovatele by rozhodla shodně.
Krajský soud nevyhověl ani námitce rozpornosti stavu stanoveného územním plánem a stavu
faktického. Vydání územního rozhodnutí nelze považovat za faktický stav pozemku. Navrhovatel
na pozemku fakticky provedl pouze terénní úpravy, pozemky jsou zatravněny, po obvodu
lemovány vyšší vegetací a není na nich žádná stavba. Vymezení stabilizované smíšené plochy
nezastavěného území tak nelze považovat za věcně nesprávné či nelogické. Soud se neztotožnil
ani s námitkou nepřiměřenosti územního plánu. Jestliže navrhovatel stále disponuje platným
územním rozhodnutím, nedochází vydáním opatření obecné povahy ke zmaření jeho záměru,
jelikož jej stále může realizovat v podobě, v jaké mu byl povolen. Navrhovatel měl na vybudování
kompostárny 20 let. Navzdory tomu, že se nejedná o významnou stavební činnost, s realizací
za uvedenou dobu příliš nepostoupil. Jestliže odpůrkyně rozhodne za takových podmínek
o jiném způsobu využití pozemků, nejedná neproporcionálně. Nový způsob nejen vytváří
předpoklady pro realizaci dopravních staveb a ochranu jejich okolí před negativními vlivy
dopravy, ale odpovídá i faktickému stavu pozemků ke dni vydání opatření obecné povahy.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrkyně
[4] Navrhovatel (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Předně poukázal na to, že krajský soud se odmítl zabývat jeho námitkou týkající se chybějícího
vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území s tím, že jí neodpovídal petit. Pokud by byl daný
návrhový bod shledán důvodným, mohlo by to vést až ke zrušení celého opatření obecné povahy.
Stěžovatel v návrhu uvedl, že není jeho cílem zrušit opatření jako celek, ale navrhl zrušení pouze
těch částí, které jsou vůči němu nepříznivé. Krajský soud tento vstřícný postoj potrestal tím,
že se námitkou odmítl zabývat. Takový postup je rozporný s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nikde
není stanoveno, že petit musí přesně korespondovat s důvody návrhu. Nevypořádáním daného
návrhového bodu tak krajský soud porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces.
[5] Stěžovatel dále namítá nesprávné právní posouzení otázky, zda odpůrkyně rozhodla
o námitkách. Trvá na tom, že námitky vzala jen na vědomí. To vyplývá z usnesení č. 9/020
o vzetí námitek na vědomí a z toho, že ve výčtu ustanovení právních předpisů v usnesení
č. 10/020 chybí §172 správního řádu. Na rozdíl od krajského soudu má navíc za to,
že nevypořádání jeho námitek má za následek nezákonnost napadeného opatření i porušení jeho
práva na spravedlivý proces. Vypořádání obsahově stejné připomínky jiného subjektu nečiní jeho
návrhový bod nedůvodným. Společnost POLYMARK podala připomínku jako nájemce
pozemků, a má k nim tedy zcela jiný vztah než navrhovatel. Připomínka nájemce byla vypořádána
z jiného úhlu pohledu než u navrhovatele. Závěr, že by jeho námitky byly vypořádány stejně,
je spekulativní.
[6] Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem o správnosti zakotvení ploch smíšených
nezastaveného území - významná plošná zeleň jako stavu (stabilizované plochy), nikoli jako
plochy návrhové. V předchozím územním plánu byly dané pozemky zařazeny jako zastavitelná
plocha pro výrobu a skladování a jako stabilizovaná plocha. Tak tomu bylo zjevně z důvodu
existence platného územního rozhodnutí za účelem výstavby kompostárny. V této věci je dána
presumpce správnosti a zákonnosti územně plánovací dokumentace. Soud nesprávně přisvědčil
odpůrkyni, že se jednalo o chybu, a vůbec nepřihlédl k předkládané komunikaci se zpracovatelem
územního plánu, který opakovaně nepravdivě tvrdil, že územní rozhodnutí pozbylo platnosti,
a proto je nezahrnuje jako stav. Soud vytkl stěžovateli, že neprovedl na pozemku stavební práce.
Vůbec se však nezabýval tím, jaké stavby mají být na pozemcích realizovány, resp. jsou
k realizaci kompostovací činnosti zapotřebí. Na pozemku se sice nějaká zeleň nachází,
to ale neospravedlňuje vymezení funkční plochy jako stavu. Pokud soud vidí důvody pro
stanovení pozemků jako ploch zeleně, mohla tak odpůrkyně učinit pouze stanovením plochy
návrhové s přesvědčivým odůvodněním.
[7] Krajský soud rovněž bezdůvodně vyšel z nesprávné premisy, že stěžovatel napadá
opatření obecné povahy kvůli nemožnosti realizovat svůj podnikatelský záměr v mezích
vydaného územního rozhodnutí. Tak tomu není. Rozhodnutí umožňuje realizaci pouze malé části
celkového záměru, což je jasně patrné z jeho rozsahu, a týkalo se pouze první fáze projektu.
Krajský soud se nezabýval ekonomickou nerentabilitou této první fáze, ani tvrzenými
a dokládanými důvody, které vedly ke zpoždění realizace projektu. Ve vztahu k ploše TI 1
se krajský soud vůbec nezabýval vymezením dané plochy jako smíšené plochy nezastavěného
území, přičemž až těsně před veřejným projednáním návrhu nabyla své exkluzivity. Posouzení
proporcionality územního plánu je proto nesprávné.
[8] Odpůrkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Stěžovatel pouze opakuje námitky
uplatněné v návrhu, s nimiž se krajský soud řádně a podrobně zabýval. Nesouhlasí s námitkou
nepřezkoumatelnosti z důvodu nevypořádání námitky absence vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj. To, že by v případě vyhodnocení vlivu došlo k odlišnému posouzení území, je pouhou
spekulací. Pokud jde o proces vypořádání námitek, krajský soud se daným územním plánem
zabýval již v řízeních sp. zn. 50 A 5/2016 a sp. zn. 50 A 6/2016 a Nejvyšší správní soud v řízení
sp. zn. 6 As 67/2017. Žádný ze soudů neshledal, že by odpůrkyně při přijímání opatření obecné
povahy po formální stránce pochybila. Krajský soud též správně shledal, že nerozhodnutí
o námitkách stěžovatele nemohlo zasáhnout do jeho práv, neboť odpůrkyně rozhodla o naprosto
totožných námitkách společnosti POLYMARK, tedy nájemce pozemků, jehož je stěžovatel
jednatelem a společníkem. O totožných námitkách stěžovatele by odpůrkyně rozhodla totožně.
Pokud jde o namítaný rozpor mezi obsahem územního plánu a současným stavem území,
současný fyzický stav je naprosto v souladu se záměrem územního plánu. Jedná se o zeleň
a žádné územní rozhodnutí na tuto skutečnost nemá vliv, pokud nebylo realizováno. Realizace
terénních úprav nepředstavuje zastavění pozemku. Odpůrkyně nesouhlasí ani s námitkou
neproporcionality. Samotné vydání územního plánu ještě neznamená nemožnost budoucí územní
změny. Odpůrkyně není ani podle judikatury povinna řídit se při vymezování ploch a určování
jejich funkčního využití požadavky či přáním vlastníků. Účelem územního plánování je nalezení
obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů. Otázku zastavitelnosti je třeba řešit
jako otázku faktickou, a to nikoli s ohledem na soukromoprávní poměry k pozemkům
a stanoviska vlastníka. Pokud bylo v minulosti nějaké území posuzováno, bylo posouzení
poplatné dané době, v současnosti je třeba vycházet z jiné situace a rozhodných skutečností.
Posláním obce je zejména chránit veřejný zájem tak, aby byla v maximální míře zachována
udržitelnost jejího rozvoje, nikoli realizace individuálních záměrů.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
III.A Nepřezkoumatelnost rozsudku (nevypořádání návrhového bodu, nesoulad návrhových bodů a petitu)
[11] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku. Teprve dospěje-li kasační soud k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné,
může se zabývat dalšími námitkami (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje takové rozhodnutí, v němž nebyly
vypořádány všechny žalobní námitky, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci
účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné
či vyvrácené. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí bude dána také tehdy, pokud z něj není zřejmé,
které podklady vzal soud v úvahu a proč (viz například rozsudky ze dne 28. 8. 2007,
čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298,
č. 1119/2007 Sb. NSS či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS).
[12] Stěžovatel předně poukázal na to, že se krajský soud nezabýval jeho návrhovým bodem
uplatněným v návrhu pod č. 1, a to z důvodu nesouladu s uplatněným petitem. Stěžovatel
v tomto bodě v návrhu namítal nepřezkoumatelnost stanoviska krajského úřadu, který
nepožadoval posouzení vlivů územního plánu na udržitelný rozvoj území. K tomu je však třeba
uvést, že krajský soud se touto námitkou zabýval v bodech 43. až 45. napadeného rozsudku.
Dospěl k závěru, že i kdyby byla tato námitka stěžovatele důvodná (nebyl posouzen vliv
na udržitelný rozvoj území, ač měl být) nemělo by to vliv na vymezení funkčního využití plochy,
do níž jsou zařazeny pozemky stěžovatele, a tedy ani na zákonnost napadeného opatření obecné
povahy. Z napadeného rozsudku je zcela zřejmé, jak se krajský soud s daným návrhovým bodem
vypořádal a ve světle výše uvedených kritérií přezkoumatelnosti tudíž jeho odůvodnění plně
obstojí.
[13] Je třeba upřesnit, že krajský soud se z důvodů, které stěžovatel zmiňuje, nezabýval jeho
návrhovým bodem označeným jako č. 2. V něm stěžovatel namítal rozpor stanoviska krajského
úřadu a vymezením některých ploch v územním plánu. Krajský soud se touto námitkou skutečně
nezabýval mimo jiné s poukazem na to, že se netýkala stěžovatelem vlastněných ploch, které
navrhoval zrušit a označil v petitu návrhu. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud předně uvádí,
že argumentace uplatněná v daném návrhovém bodu skutečně směřuje vůči plochám, v rámci
nichž se nenachází pozemky, ve vztahu k nimž navrhl stěžovatel opatření obecné povahy zrušit.
V tomto směru krajský soud své závěry také odpovídajícím způsobem odůvodnil (viz bod 46.
napadeného rozsudku). V návaznosti na stěžovatelem zmiňované právo na spravedlivý proces
nicméně zůstává otázkou, zda měl krajský soud stěžovatele s ohledem na vnitřní rozpornost
návrhu na tuto skutečnost upozornit, resp. mu poskytnout prostor k vyjasnění, čeho se skutečně
domáhá. Obecně je totiž třeba připustit, že pokud je petit formulován nepřesně, neurčitě nebo
nesrozumitelně, je povinností soudu, aby na to navrhovatele upozornil a vyzval jej k jeho opravě
či vyjasnění (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 352/2000 ze dne 26. 3. 2002). V nyní
posuzované věci je však třeba zdůraznit nejen obecný význam petitu pro vymezení předmětu
soudního přezkumu, ale především zde nelze přehlédnout, že se jedná o návrh na zrušení
opatření obecné povahy, který je dle §101b odst. 2 s. ř. s. spojen s poměrně přísnou koncentrací
řízení kladoucí velký důraz na odpovědnost navrhovatele při formulování návrhu. Jestliže
navrhovatel podá návrh na zrušení opatření obecné povahy (jeho části), který má všechny
zákonné náležitosti a především jednoznačně vymezený petit, nemůže již následně tento návrh
rozšiřovat, a to dokonce ani tehdy, pokud např. omylem označí v návrhu nesprávnou část
územního plánu, ve které se jeho pozemky nenachází, a jeho návrhové body jsou proto
v rozporu s uplatněným petitem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012,
čj. 6 Aos 2/2012-27). Ani postup krajského soudu, který stěžovatele na daný rozpor
či nesrozumitelnost jeho návrhu neupozornil a daným návrhovým bodem se nezabýval, proto
nezpůsobuje nezákonnost nyní napadeného rozsudku (viz též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 2. 2016, čj. 3 As 142/2015-34).
III.B Rozhodnutí o námitkách a nevypořádání námitky stěžovatele
[14] Další okruh kasačních námitek se týká předně otázky (ne)rozhodnutí odpůrkyně
o námitkách proti územnímu plánu. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud ze správního spisu
ověřil, že podle zápisu z 20. zasedání zastupitelstva odpůrkyně ze dne 4. 4. 2016 se zastupitelstvo
usneslo na tom, že o námitkách a připomínkách nebude přijímat žádné samostatné rozhodnutí,
neboť námitky a připomínky jsou zapracovány v návrhu územního plánu. Tento způsob
vypořádání námitek a připomínek vzalo zastupitelstvo na vědomí usnesením č. 9/020. Následně
přijalo usnesení (č. 10/020), kterým se mj. „vydává dle §43 odst. 4 stavebního zákona, §171 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, §13 a přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických
podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti opatření obecní povahy
územní plán Bašť“. Územní plán byl daným usnesením řádně přijat a z jeho odůvodnění plyne,
že součástí je také vypořádání námitek a připomínek. Kasační námitka, dle níž odpůrkyně
o námitkách nerozhodla, ale vzala je pouze na vědomí, tedy není důvodná, neboť o námitkách
rozhodla v rámci odůvodnění územního plánu přijatého usnesením č. 10/020. Takový postup
je v souladu se zákonem, neboť o námitkách není třeba vydávat samostatné rozhodnutí
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010
Sb. NSS). Neuvedení §172 správního řádu ve výčtu ustanovení právních předpisů citovaných
v usnesení zastupitelstva pak není vadou, která by měla vliv na zákonnost postupu odpůrkyně.
Ze zápisu z jednání zastupitelstva i obsahu přijatého územního plánu je zřejmé, že rozhodnutí
o námitkách je součástí odůvodnění územního plánu a zastupitelé schválili, že o námitkách
rozhodnou daným způsobem. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem dospěl
k závěru, že úmyslem zastupitelstva odpůrkyně zjevně bylo rozhodnout o námitkách v rámci
přijetí územního plánu, což také řádně a v souladu se zákonem odpůrkyně učinila.
[15] Stěžovatel v návaznosti na to dále namítl, že odpůrkyně nerozhodla o jeho námitce
z 23. 6. 2015, ale zabývala se pouze připomínkou společnosti POLYMARK. Krajský soud v této
souvislosti v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že je dostatečné, pokud se odpůrkyně
zabývala obsahově shodnou připomínkou uvedené společnosti, a to způsobem, jako by se jednalo
o námitku. Nejvyšší správní soud z odůvodnění územního plánu mimo jiné ověřil, že jeho
součástí je vypořádání připomínky, za jejíhož podatele jsou v záhlaví označeni „Polymark s.r.o.,
Ing. P., Ing. M.“. Jak dále z odůvodnění plyne, pozemky, jichž se připomínky týkají „jsou ve
vlastnictví fyzických osob, kterými jsou dle Katastru nemovitostí Ing. M. M. a Ing. P. P. Připomínku podává
právnická osoba, která je nájemcem pozemků. Uvedené fyzické osoby jsou však jednateli uvedené právnické osoby.
Podání je nadepsáno „Připomínky“, avšak s ohledem na provázanost vztahů je tato připomínka vyhodnocena
dále, jako kdyby se jednalo o námitku.“
[16] Pro posouzení dané kasační námitky je tedy podstatné především to, zda lze akceptovat,
že se v případě obsahově shodných námitek (připomínek) vznesených dvěma různými personálně
propojenými subjekty zabývala odpůrkyně pouze jedněmi z nich, resp. že se zabývala pouze
„připomínkou“, byť s ní při vypořádání naložila stejným způsobem, jako by se jednalo o námitku.
V této souvislosti je třeba především zdůraznit, že po obsahové stránce byly námitky stěžovatele
a připomínky společnosti POLYMARK totožné, což ostatně v kasační stížnosti připouští i sám
stěžovatel. Jinak řečeno, námitky stěžovatele neobsahovaly jiné argumenty než ty, které byly
obsaženy v připomínkách společnosti POLYMARK a s nimiž se odpůrkyně v rozhodnutí
o námitkách vypořádala (srov. opačně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008,
čj. 9 Ao 2/2008-84). Poukazuje-li stěžovatel v kasační stížnosti na to, že odpůrkyně vypořádávala
připomínku uvedené společnosti „z jiného úhlu pohledu“, než by tomu bylo v případě námitky
navrhovatele, je třeba dodat, že stěžovatel nijak neupřesňuje, v čem konkrétně by vypořádání jím
uplatněných argumentů bylo jiné. Krajský soud v této souvislosti výslovně uzavřel, že nelze ani
v hypotetické rovině rozumně předpokládat, že by obsah napadeného opatření obecné povahy
byl byť jen v nepatrné části jiný, pokud by odpůrkyně formálně rozhodla i o námitkách
stěžovatele. Tento závěr, vyjma výše reprodukované obecné poznámky, stěžovatel nikterak
nezpochybnil. Přestože není sporu o tom, že odpůrkyně z hlediska procesního postupu
pochybila, z vypořádání připomínky společnosti POLYMARK (personále propojené
se stěžovatelem) lze dovodit, z jakého důvodu považuje odpůrkyně námitky stěžovatele za liché,
mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestřené skutečnosti za nerozhodné, nesprávné
nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169). Nad rámec výše uvedeného lze ještě doplnit,
že dojde-li podle již existující judikatury k tomu, že příslušná obec připomínky věcně posoudí
a po obsahové stránce s nimi naloží jako s námitkami, není to samo o sobě důvodem pro zrušení
opatření obecné povahy (viz výše již citovaný rozsudek ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2009). Současně
platí, že požadavky kladené na vypořádání námitek nesmí být přemrštěné, neboť přehnané
požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního
plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů
a lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu (viz nález Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013). Lze dodat, že k soudnímu zrušení opatření obecné
povahy nemůže bez dalšího vést ani případné zjištění pochybení v předcházejícím procesním
postupu a vždy je nutné zvažovat, zda vada mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní
práva navrhovatelů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2016,
čj. 8 As 89/2016-48). Ani v této části proto kasační námitka stěžovatele nemůže být důvodná.
III.C Nesprávné zakotvení plochy jako stabilizované
[17] Stěžovatel v kasační stížnosti dále ve vztahu k výše označeným pozemkům namítl, že krajský
soud nesprávně posoudil otázku zakotvení smíšené plochy nezastavěného území – významné plošné
zeleně jako plochy stabilizované. Podle stěžovatele se mělo jednat o plochu návrhovou.
[18] V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve připomenout, jaké
důsledky plynou z toho, že územní plán označuje určité plochy jako stabilizované, zatímco jiné
jako plochy změn. Ačkoliv podobné názvosloví se v různých územních plánech a v různých
časových obdobích neužívá zcela jednotně, obecně platí, že v prvním případě má územní plán
pouze zachycovat neměněný současný stav a způsob využití dané plochy, zatímco
prostřednictvím návrhových ploch se určuje nové řešení (navržené řešení), tedy jak by měla být
daná plocha v budoucnu využita. Stejně tak již existující judikatura dovodila, že v případě
uplatněných námitek musí pořizovatel již v rámci přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím
způsobem reagovat na zpochybnění skutkových zjištění, z nichž vycházel při zachycení
současného stavu území v návrhu územního plánu. Jestliže je vznesená námitka relevantní
a podložená, může za prvé dát pořizovatel námitce za pravdu (buď změní v návrhu územního
plánu stávající funkční využití dané plochy, nebo se může pokusit v územním plánu zachovat svůj
původní záměr, ovšem v podobě návrhové plochy). Případně v rámci přípravy územního plánu
doplní podklady, kterým námitku vyvrátí a obhájí přesvědčivě svůj závěr o dosavadním způsobu
využití dané plochy. Nelze vyloučit ani možnost odkázat dotčenou osobu na příslušné správní
řízení, v němž může spor o stávající způsob využití daného pozemku řešit (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, čj. 6 As 151/2019-53).
[19] V návrhu na zrušení opatření obecné povahy v nyní projednávané věci k uvedené sporné
otázce stěžovatel namítl, že zakotvení dané plochy jako stabilizované je v rozporu se skutečností,
a to s ohledem na rozhodnutí vydaná za účelem uskutečnění záměru kompostárny. Poukázal též
na vnitřní rozpor napadeného opatření, které v odůvodnění hovoří o tom, že respektuje územní
rozhodnutí a stavební povolení, nicméně grafická část tomu ale odporuje. Krajský soud v reakci
na to v napadeném rozsudku zdůraznil, že faktickým stavem se rozumí stav skutečný, tedy reálné
podmínky panující na pozemku stěžovatele, bez ohledu na vymezení plochy v předchozím
územním plánu či platnost územního rozhodnutí. Poukazuje-li tedy nyní v kasační stížnosti
stěžovatel na to, že v předchozím územním plánu byla daná plocha vymezena jako stabilizovaná
pro výrobu a skladování „zjevně z důvodu vydaných rozhodnutí za účelem realizace záměru kompostárny“,
není předně zřejmé, z čeho to dovozuje, především se ale tato jeho argumentace míjí s výše
reprodukovaným závěrem krajského soudu zdůrazňujícím fakticitu (reálnost podmínek panujících
na pozemku). Pro danou věc je naopak podle Nejvyššího správního soudu podstatné, že samotné
odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (viz textová část odůvodnění, str. 12)
v návaznosti na uplatněné námitky vychází z toho, že pořizovatel „ponechání stávajícího stavu krajinné
zeleně“ opětovně prověřil. Především pak nelze přehlédnout, že krajský soud k dané otázce sám
prováděl dokazování a dovodil, že „z leteckých snímků pozemků (aktuální snímek a snímek z roku 2015)
dostupných na webu www.mapy.cz a soutisku katastrální mapy s ortofotomapou dostupného na webu
www.nahlizenidokn.cuzk.cz (…) neplyne, že by se na pozemcích nacházela jakákoliv stavba. Pozemky jsou
zatravněny, jsou na nich vyježděny koleje a po obvodu jsou lemovány vyšší vegetací“ (viz bod 66. napadeného
rozsudku). Krajský soud dále výslovně zohlednil i to, že část terénních úprav byla realizována
(viz např. bod 73. rozsudku) a především opakovaně na různých místech zdůraznil, že územní
rozhodnutí vydaná před účinností opatření obecné povahy, která jsou stále v platnosti, lze bez
dalšího realizovat, ačkoliv záměrem dotčené pozemky jsou v napadeném opatření obecné povahy
zahrnuty do plochy, který svým funkčním využitím neodpovídá záměru, jehož se týká územní
rozhodnutí (viz např. bod 59. rozsudku). V kasační stížnosti stěžovatel nijak nezpochybnil závěr
krajského soudu, podle něhož se na daných pozemcích nenachází stavba, která by znemožňovala
označení dané plochy za stabilizovanou nezastavěnou. Zmiňuje-li stěžovatel v této souvislosti
otázky sporů o vlastnictví pozemků, technické náročnosti provedení záměru, požadavků
dotčených orgánů či hledání zahraničního investora, nemohou na závěrech krajského soudu nic
změnit. Lze dodat, že krajský soud neopomněl ani stěžovatelem zmiňovanou korespondenci
s pořizovatelem územního plánu (viz bod 67. napadeného rozsudku).
[20] S ohledem na výše uvedené tedy ani tuto kasační námitku Nejvyšší správní soud nemohl
shledat důvodnou. Podle již existující judikatury navíc úkolem správních soudů není stanovovat,
jakým způsobem má být určité území využito; jejich úkolem je sledovat, zda příslušná politická
jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala v určitých věcných (urbanistických,
ekologických, ekonomických a dalších) mantinelech daných zákonnými pravidly územního
plánování. Je-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů
územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu
jinou (viz rozsudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 3/2007-73). Rozsah soudního přezkumu
zákonnosti napadeného územního plánu limituje neexistence veřejného subjektivního práva
vlastníka pozemku nacházejícího se v řešeném území na to, aby územní plán stanovil pro
takovýto pozemek způsob využití, který vlastník požaduje (viz např. rozsudek ze dne 28. 3. 2008,
čj. 2 Ao 1/2008-51). V nyní projednávané věci stěžovatel ani konkrétně netvrdil, z čeho dovozuje
správnost své argumentace a rozpor závěrů krajského soudu, resp. odpůrkyně s hmotným
právem. Krajský soud se zabýval jak faktickým stávajícím stavem území (zatravněné pozemky
lemované po obvodu vyšší vegetací), tak existencí záměrů obsažených v nadřazené
územněplánovací dokumentaci (existence koridoru dopravní infrastruktury), jejichž budováním
má být daná plocha v dohledné budoucnosti zasažena a s nimiž by bylo umožnění další (doposud
nepovolené) výstavby v kolizi. Jak již bylo výše uvedeno, krajský soud přiléhavě poukázal i na to,
že se podmínky v území nezměnily (navzdory desítky let platným správním rozhodnutím
stěžovatel doložil pouze faktické provedení terénních úprav). Tvrdí-li stěžovatel, že se krajskému
soudu marně snažil vysvětlit, že výstavba kompostárny probíhá v jednotlivých etapách, přičemž
samotná výstavba komponovacích boxů a zázemí je až fází závěrečnou, je třeba dodat,
že uvedené krajský soud nijak nezpochybňoval. Dospěl naopak k výše již zmiňovanému závěru,
že tuto (nedokončenou) výstavbu bude moci v souladu s dosavadními správními rozhodnutími
dokončit i po změně územního plánu. Není proto zřejmé, kam stěžovatel směřuje svými
námitkami, dle kterých se mu obec snaží zmařit jeho podnikatelský záměr těsně před
dokončením, neboť mu krajský soud vysvětlil, že k nemožnosti dokončit výstavbu kompostárny
nedošlo. Nelze přisvědčit ani v různých souvislostech opakovanému tvrzení stěžovatele,
že krajský soud k některým jeho argumentům či tvrzeným skutečnostem nepřihlédl. Je to naopak
stěžovatel, který některé výše uvedené závěry krajského soudu v kasační stížnosti nereflektuje.
III.D Proporcionalita
[21] Závěrečná kasační námitka se týká posouzení proporcionality funkčního zařazení plochy,
v níž se nachází pozemky stěžovatele. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně pochopil,
že namítá nemožnost realizovat podnikatelský záměr v mezích územního rozhodnutí z roku
1995. Tak tomu ale podle něj není, protože územní rozhodnutí se týkalo první etapy záměru, tedy
pouze jeho malé části.
[22] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu předně ověřil, že v příslušné části návrhu
na zrušení územního plánu podaného ke krajskému soudu stěžovatel výslovně argumentoval
ve vztahu k nemožnosti dokončení podnikatelského záměru, na který získal pravomocné územní
rozhodnutí, na něž navazují platná stavební povolení, přičemž terénní úpravy (tzv. figury) byly
již realizovány a zkolaudovány. Stěžovatel v návrhu dodal, že hodlal žádat o stavební povolení
na II. etapu záměru. Nejvyšší správní soud ověřil z příloh k návrhu, které jsou součástí spisu
krajského soudu, že Obecní úřad v Líbeznicích rozhodnutím ze dne 27. 12. 1995, čj. 512-95-2,
umístil na daných pozemcích stavbu kompostárny, jímky, mobilní buňky sloužící jako sklad
a sociální zařízení a oplocení, a dále vydal povolení k provedení terénních úprav. Není tedy
zřejmé, a stěžovatel to neupřesňuje ani v kasační stížnosti, jaký jiný „rámec“ (než plynoucí
ze zmiňovaného územního rozhodnutí) má na mysli. V této souvislosti nelze dále přehlédnout,
že krajský soud své související závěry vystavěl na tom, že postrádá jakýkoliv smysl posuzovat
přiměřenost opatření obecné povahy ve vztahu k již povolenému záměru. Lze dodat, že Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, čj. 1 As 107/2012-139, č. 2742/2013 Sb. NSS,
dospěl k závěru, že stavebnímu úřadu v rámci řízení o povolení stavby nepřísluší posuzovat
soulad stavby s územně plánovací dokumentací, neboť tato otázka již byla posouzena v řízení
o umístění stavby a soulad záměru s územně plánovací dokumentací konstatován
vydáním územního rozhodnutí. (srov. též rozsudek ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128,
č. 1815/2009 Sb. NSS). V této souvislosti je nicméně nutno upozornit i na to, že přes výše
uvedené (klíčové) východisko se krajský soud v napadeném rozsudku otázkou proporcionality
zabýval velmi podrobně (viz bod 69. a násl. odůvodnění daného rozsudku).
[23] Jestliže stěžovatel hodlal v daném území uskutečnit jiný záměr než ten, který mu byl již
povolen územním rozhodnutím, a ve vztahu k němu měl v úmyslu zpochybnit proporcionalitu
přijatého řešení, bylo především na něm, aby tomu uzpůsobil svou argumentaci a konkrétně
tvrdil, o jaký záměr se jedná. Jak již bylo výše uvedeno, v návrhu na zrušení územního plánu
stěžovatel zmiňoval pouze nemožnost dokončení kompostárny tak, jak mu byla povolena. Nyní
v kasační stížnosti obecně tvrdí, že rámec daný územním rozhodnutím byl pouze první etapou
a malou částí jeho celého podnikatelského záměru, avšak nijak neupřesňuje, jakou činnost hodlal
na pozemcích realizovat (vyjma v jiné souvislosti zmíněných etap, z jejichž popisu však neplyne,
že by se pohybovaly mimo rámec zmíněného územního rozhodnutí). Není přitom ani zřejmé,
že by tak učinil při jednání u krajského soudu. Tam odpůrkyně odůvodňovala změnu zařazení
daných pozemků tím, že stěžovatel v roce 2013 představil obci nový projekt, který kromě
kompostárny počítal také s výstavbou hal nákladových ramp, přičemž s takovým využitím území
odpůrkyně již nesouhlasila, neboť nechtěla umožnit na svém území výstavbu průmyslové zóny.
Její tvrzení však stěžovatel odmítl a tvrdil, že žádný nový projekt neexistuje. V tomto ohledu tedy
argumentace stěžovatele dokonce není zcela konzistentní s tvrzeními o úmyslu podnikatelský
záměr realizovat v podstatně větší míře, než mu bylo povoleno územním rozhodnutím.
V průběhu jednání před krajským soudem stěžovatel vedle toho tvrdil, že nemůže realizovat
záměr ani v tom rozsahu, v jakém mu byl povolen, neboť mu nebyla s odkazem na obsah
nového (návrhem napadeného) územního plánu povolena stavba plotu v souladu s územním
rozhodnutím z roku 1995. K tomu je však nutno uvést, že postup správních orgánů ve správních
řízeních nemohl být předmětem přezkumu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
před krajským soudem, resp. nyní v řízení o kasační stížnosti. V návaznosti na výše uvedené tedy
nebylo možno dospět k závěru o důvodnosti dané kasační námitky, přičemž v této souvislosti
bylo nadbytečné zabývat se stěžovatelem předkládanými důkazy týkajícími se důvodů
zpožďujících realizaci daného projektu (spory o vlastnictví pozemků či náhradu škody
odčerpávající stěžovateli možnosti financování).
[24] Důvodná v souvislosti s otázkou proporcionality není ani námitka, dle níž se krajský soud
vůbec nezabýval vymezením plochy TI1 jako smíšené plochy nezastavěného území a zajištěním
exkluzivity pro provozování sběrného dvora v dané ploše. Vzhledem k tomu, že stěžovatel tuto
kasační námitku uplatnil toliko v obecnější rovině, Nejvyšší správní soud v obdobné míře
obecnosti uvádí, že danou argumentací stěžovatele se krajský soud zabýval v bodech 75. a 76.
napadeného rozsudku, v nichž na ni odpovídajícím způsobem reagoval (z vymezení plochy TI1
a příslušného regulativu nevyplývá exkluzivita kompostování výlučně v daném území
a realizovatelnost kompostárny na pozemcích stěžovatele tím není dotčena).
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost dle §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Nejvyšší správní soud přiznal
úspěšné odpůrkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti spočívající v odměně jejího
zástupce. Odpůrkyně je pouze malou obcí, přičemž lze vycházet z toho, že obce, které nejsou
obcemi s rozšířenou působností, standardně nemají vlastního právníka (osobu s vysokoškolským
právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno k výkonu advokacie,
viz §105 odst. 2 s. ř. s), který by jim byl schopen při obhajování územně plánovací dokumentace
pomoci v řízení před Nejvyšším správním soudem. Náklady na advokáta zastupujícího takovou
obec tak budou náklady účelně vynaloženými, i pokud nepůjde o stěžovatele, u něhož je takové
zastoupení povinné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2020,
čj. 8 As 102/2018-62). V souladu s §7 a §9 odst. 4 advokátního tarifu tato odměna v nynější věci
činí 3 100 Kč za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) a paušální náhrada
hotových výdajů činí 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 3 400 Kč. Jelikož
je zástupce registrovaným plátcem DPH, zvýšil soud přiznanou odměnu o částku 714 Kč, která
odpovídá 21% sazbě této daně. Odpůrkyni tedy soud přiznal celkovou náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen zaplatit odpůrkyni
k rukám jejího zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 16. prosince 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu