ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.399.2018:33
sp. zn. 8 As 399/2018-33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Aleše Sabola
a Milana Podhrázkého ve věci žalobkyně: EkoMotol CZ, s.r.o., sídlem Kroftova 329/1, Praha 5,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 10. 2015 čj. 2319/500/14, 65582/ENV/14, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2018,
čj. 6 A 225/2015-48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2018, čj. 6 A 225/2015-48, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha (dále jen
„správní orgán I. stupně“) ze dne 30. 7. 2014 čj. ČIŽP/41/OOL/SR01/1320073.004/14/PJI (dále
jen „rozhodnutí správního orgánu I. stupně“) byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 1 281 000 Kč
za spáchání správního deliktu podle §4 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci
životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, (dále jen „zákon o České inspekci životního
prostředí“). Jednání žalobkyně, za něž byla postižena, spočívalo v tom, že při provozu skládky
na pozemcích č. parc. X, X a X v k. ú. M., od roku 2010 do února roku 2014 došlo k nelegálnímu
záboru lesního pozemku č. parc. X v katastrálním území M. skládkovým výkopovým materiálem
ve dvou částech, a to v jihovýchodním výběžku při západní hranici předmětného lesního
pozemku na ploše 1 630 m2 (sesuv z pozemku č. parc. X v k. ú. M.) a dále v místě, kde
předmětný lesní pozemek sousedí s pozemky č. parc. X, X a X v k. ú. M., na ploše 932 m2. Touto
činností došlo k neoprávněnému používání lesní půdy k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů
a ohrožení životního prostředí v lesích.
[2] Odvolání podané žalobkyní proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně zamítl žalovaný
rozhodnutím uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku. Městský soud Praze rozsudkem uvedeným
v záhlaví rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku
[3] Městský soud dospěl k závěru, že byla porušena zásada ne bis in idem, neboť žalobkyně
již byla za stejné jednání potrestána rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 16. 7. 2014
čj. ČIŽP/41/OOH/SR01/1102321.003/14/PZK, jímž byla žalobkyni uložena pokuta ve výši
400 000 Kč za porušení povinnosti provozovat zařízení k využívání odpadů v souladu s jeho
schváleným provozním řádem podle §19 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech
a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“). Skutkovou podstatu tohoto
správního deliktu žalobkyně naplnila tím, že jednak v rozporu s provozním řádem neuchovávala
dokumenty dokladující kvalitu přijímaných odpadů do zařízení k využívání odpadů, a to po dobu
pěti let, a jednak v rozporu s provozním řádem využívala odpady částečně i mimo pozemky,
na kterých bylo s odpady povoleno nakládat (č. parc. X, X, X a X v k. ú. M.), přičemž k přesahu
došlo na pozemky č. parc. X v k. ú. M. v ploše 3 103 m2 a č. parc. X v ploše 478 m2 v k. ú. M.
Městský soud kladl ve vztahu potrestání žalobkyně podle zákona o odpadech důraz na
konstatované následky protiprávního nakládání s odpady i na částech jiných sousedících
pozemků, než na kterých bylo provozování zařízení povoleno rozhodnutím a provozním řádem
zařízení. Zohlednil v tomto ohledu zejména konstatování správního orgánu I. stupně, že jednání
žalobkyně mělo negativní vliv na okolní prostředí a v konečném důsledku znamenalo ohrožení
životního prostředí v lesích.
[4] Při úvahách o porušení zásady ne bis in idem vycházel městský soud z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 2. 2011, čj. 9 As 67/2010-74, a z rozsudku velkého senátu
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 10. 2. 2009 ve věci Zolotukhin proti
Rusku (číslo stížnosti 14939/03). Městský soud konstatoval, že stíhání jednoho a téhož skutku
podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší
v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda
v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem. Městský soud
dospěl k závěru, že totožnost skutku dána je, neboť obě porušení zákona, jak jsou vymezena
v porovnávaných správních rozhodnutích, vykazují zcela shodné základní prvky. Mezi oběma
rozhodnutími panuje soulad mezi popisem skutku ve výrokových částech, konkrétní skutkové
okolnosti se týkají téhož obviněného, jsou spjaty v místě a částečně též v čase. V obou případech
byla žalobkyně potrestána za nepovolené umístění výkopového materiálu (odpadu) na lesní
pozemek, a to částečně ve stejném časovém okamžiku (v období od roku 2010 do února 2014
v případě pokuty ve výši 1 281 000 Kč, a v období od 1. 6. 2012 do data kontroly inspekce,
tj. do 19. 3. 2014 v případě pokuty ve výši 400 000 Kč) a na stejném místě (lesní pozemek
č. parc. X v k. ú. M.); uvedeným jednáním žalobkyně přitom dle odůvodnění správních
rozhodnutí v obou případech ohrozila životní prostředí. Obě rozhodnutí se také opírají o to,
že zásah se týkal pozemku se zvláštní ochranou podle lesního zákona. Následkem vytýkaného
jednání pak bylo v obou případech porušení zájmů na ochraně lesa jako součásti životního
prostředí, které požívá zvláštní ochrany. Městský soud konstatoval, že obě rozhodnutí se týkala
téže události, existuje shoda v jednání a existuje shoda v následku. Postihem žalobkyně podle
zákona o odpadech byl proto vyčerpán téměř celý skutek (v rozhodnutí ze dne 30. 7. 2014 lze
dohledat pouze časový prvek, který není obsažen již v předcházejícím správním rozhodnutí - období
od roku 2010 do 31. 5. 2012).
[5] K námitce žalovaného, že předmětný skutek byl v pořadí první pokutou postižen
s ohledem na jiné zájmy chráněné zákonem o odpadech, byl tedy sice stejným skutkem de facto,
avšak jiným skutkem de iure, městský soud uvedl, že žalovaný měl na mysli existenci jednočinného
souběhu, který nastane, dojde-li v rámci jediného skutku k zasažení různých individuálních
objektů ochrany a jsou tak vyvolány různé právně významné následky, případně je-li jediným
skutkem zasažen sice tentýž individuální objekt ochrany, ovšem chráněný v různých směrech,
tj. proti různým aspektům téhož jediného skutku. Žalovanému však vytkl, že tvrzenou odlišnost
zájmů chráněných oběma zákony nijak nekonkretizoval.
[6] Městský soud při srovnání obou předmětných vzájemně si konkurujících zákonných
ustanovení obou zákonů (§66 odst. 3 písm. d) zákona o odpadech a §4 písm. a) zákona o České
inspekci životního prostředí) v této souvislosti konstatoval, že jednočinný souběh nelze v obecné
rovině bez dalšího vyloučit, ovšem v konkrétní posuzované věci se o jednočinný souběh nejedná,
neboť v obou případech šlo o zájem na ochraně životního prostředí, úžeji o zájem na ochraně
lesa jako součásti životního prostředí. Doplnil, že i kdyby se o jednočinný souběh jednalo, měl
žalovaný s ohledem na skutečnost, že k projednání obou správních deliktů byl příslušný jeden
a tentýž správní orgán, zvolit postup podle §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
v tehdy platném znění, a měl uložit sankci ve výměře nejpřísněji trestného sbíhajícího se deliktu
(k tomu městský soud odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995,
čj. 6 A 216/93-34, publikovaný pod č. 182 Soudní judikatury ve věcech správních). Za daných
okolností věci měl žalovaný posoudit, nakolik jsou oba skutky totožné, a v části řízení
o totožném skutku měl v pořadí druhé správní řízení zastavit.
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž namítá nesprávné posouzení právní otázky ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř .s.“), a to otázky totožnosti skutku a s tím související otázky porušení
zásady ne bis in idem. Stěžovatel poukazuje na rozdílné následky jednání, za něž byla žalobkyně
potrestána. Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2014 byla žalobkyni uložena pokuta na úseku
odpadového hospodářství za porušení zákona o odpadech, kdy následkem jejího jednání bylo
porušení schváleného provozního řádu, nedodržování pravidel při nakládání s odpady
a nedostatečné zajištění pořádku na úseku nakládání s odpady. Naopak rozhodnutím ze dne
30. 7. 2014 byla žalobkyni uložena pokuta za neoprávněné používání lesní půdy k jiným účelům
než pro plnění funkcí lesů. Následkem tohoto jednání žalobkyně tedy bylo neoprávněné užívání
lesní půdy, ohrožení ekologických funkcí lesa a negativní ovlivnění fyziologického stavu a růstu
dřevin. V prvním případě je rozhodujícím právně významným následkem nedodržování pravidel
při nakládání s odpady, ve druhém případě je to nedodržování pravidel pro užívání lesních
pozemků. Nelze se proto ztotožnit se závěrem městského soudu, že následkem obou jednání
žalobkyně, za něž byla potrestána, je porušení zájmu na ochraně lesa. Městský soud nereflektoval
rozdílnost zapříčiněných právně významných následků porovnávaných jednání žalobkyně, a tedy
rozdílnost skutků de iure. Vymezení skutků de iure je přitom rozhodným kriteriem pro posouzení
jejich totožnosti. K tomu stěžovatel odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163. Doplnil zároveň, že k porušení zákona o odpadech
by došlo i v případě, kdy by žalobkyně nakládala s odpady na nelesních pozemcích. Pokud
je v rozhodnutí ze dne 16. 7. 2014 až v odůvodnění uvedeno, že k deliktnímu jednání došlo
rovněž na lesním pozemku parc. č. X v katastrálním území M., jednalo se o místní specifikaci a
zasazení děje do kontextu věci. Z hlediska naplnění skutkové podstaty správního deliktu je
rozhodující pouze fakt, že šlo o nakládání s odpady mimo dotčené zařízení.
[8] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Není sporu o tom, že rozhodnutím ze dne 16. 7. 2014 byla žalobkyni uložena pokuta
ve výši 400 000 Kč za porušení povinností podle §19 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech,
k němuž došlo tím, že žalobkyně v rozporu s provozním řádem neuchovávala dokumenty
dokladující kvalitu přijímaných odpadů do zařízení k využívání odpadů, a to po dobu pěti let,
a tím, že v rozporu s provozním řádem využívala odpady částečně i mimo pozemky, na kterých
bylo s odpady povoleno nakládat (č. parc. X, X, X a X v k. ú. M.); k přesahu došlo na pozemky č.
parc. X v k. ú. M. v ploše 3 103 m2 a č. parc. X v ploše 478 m2 v k. ú. M. Podle §19 odst. 1 písm.
c) zákona o odpadech „[p]rovozovatel zařízení k využívání odpadů je povinen provozovat zařízení k
využívání odpadů v souladu s jeho schváleným provozním řádem“. Podle §66 odst. 3 písm. d) zákona o
odpadech (ve znění účinném do 30. 6. 2017) „[p]okutu do výše 10.000.000 Kč uloží inspekce fyzické
osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která provozuje zařízení k využívání nebo odstraňování
odpadů bez potřebného souhlasu příslušného správního úřadu nebo v rozporu s ním nebo provozuje zařízení
k využívání nebo odstraňování odpadů v rozporu se schváleným provozním řádem zařízení“.
[12] V posuzované věci byla žalobkyni rozhodnutím ze dne 30. 7. 2014 uložena pokuta ve výši
1 281 000 Kč podle §4 písm. a) zákona o České inspekci životního prostředí za to, že při
provozu skládky na pozemcích č. parc. X, X a X v k. ú. M., od roku 2010 do února roku 2014
došlo k nelegálnímu záboru lesního pozemku č. parc. X v k. ú. M. skládkovým výkopovým
materiálem ve dvou částech, a to v jihovýchodním výběžku při západní hranici předmětného
lesního pozemku na ploše 1 630 m2 (sesuv z pozemku č. parc. X v k. ú. M.) a dále v místě, kde
daný lesní pozemek sousedí s pozemky č. parc. X, X a X v k. ú. M., na ploše 932 m2. Touto
činností došlo k neoprávněnému používání lesní půdy k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů
a ohrožení životního prostředí v lesích. Podle §4 písm. a) zákona o České inspekci životního
prostředí (ve znění účinném do 30. 6. 2017) „[i]nspekce uloží pokutu až do výše 5.000.000 Kč
právnickým nebo fyzickým osobám, které svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo poškodí životní prostředí v
lesích tím, že neoprávněně používají lesní půdu k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů“.
[13] Zásada ne bis in idem - tedy právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za týž čin - je na ústavní
úrovni zakotvena v čl 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Povinnost
ctít uvedenou zásadu dále plyne z mezinárodních závazků České republiky, zejména z čl. 4 odst. 1
protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), podle
kterého „[n]ikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu
za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu
tohoto státu.“ Ačkoliv pak uvedená ustanovení hovoří toliko o „trestním stíhání“ či „trestním řízení“,
daná zásada se vztahuje i na řízení o přestupcích a o správních deliktech.
[14] Platnost zásady ne bis in idem i pro oblast správního trestání konstatoval Nejvyšší správní
soud např. v rozsudku ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003 - 44. Obdobné závěry plynou také
z judikatury ESLP, který obecně dovozuje, že práva garantovaná Úmluvou pro řízení o trestních
činech platí nejen pro řízení o činech patřících podle právních řádů smluvních států mezi trestné
činy, ale i pro činy, které orgány smluvních stran Úmluvy kvalifikují jako přestupky či jiné správní
delikty, mají-li tyto delikty „trestněprávní povahu“.
[15] Potíže při aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy však působila skutečnost, že tento
článek ani žádné jiné ustanovení Úmluvy nijak blíže nespecifikuje totožnost činu, s čímž souvisela
nejednotnost judikatury ESLP ve vztahu k této otázce. Ke sjednocení své vnitřně rozporné
judikatury k dané otázce ESLP přistoupil v rozsudku velkého senátu ze dne 10. 2. 2009 ve věci
Zolotukhin proti Rusku (číslo stížnosti 14939/03), v němž po shrnutí dosavadních judikaturních
linií odmítl přístup vycházející z právní kvalifikace (legal classification, qualification juridique) deliktu
s tím, že takový přístup je příliš restriktivní vůči právům jednotlivce. Podle ESLP tak čl. 4 odst. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý „trestný čin“, pokud je tento druhý trestný
čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku (identical facts, memes faits)
(viz zejména body 81 a 82 uvedeného rozsudku).
[16] Jak je třeba ve světle rozsudku Zolotukhin proti Rusku k výkladu zásady ne bis in idem
přistupovat, vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 1 As 125/2011. Vycházel
z české trestněprávní doktríny, která tradičně při interpretaci uvedeného pojmu za podstatu
skutku považuje právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek.
Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný z hlediska
(trestního) práva a rozlišuje mezi skutkem de facto a skutkem de iure. Skutek de facto představuje
skutkový děj, zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu bez ohledu na jejich
trestněprávní relevanci. Skutkem de iure je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností
odlišitelný od jiného skutku de iure téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku je pak
určující skutek de iure.
[17] Důvodem pro přijetí výše uvedeného závěru Nejvyšším správním soudem jsou samotné
principy správního trestání v českém právním řádu. K tomu Nejvyšší správní soud uvedl:
„K řízení o jednotlivých správních deliktech jsou mnohdy věcně příslušné různé správní orgány. Shodným jednáním
pachatele tak může dojít k vyvolání různých právních následků (a potažmo k porušení či ohrožení zcela odlišných
zájmů a hodnot), a tedy ke spáchání správních deliktů stanovených různými právními předpisy a sankcionovaných
různými správními orgány. V takových případech je to právě konstrukce skutku de iure, která umožňuje
postižení pachatele za všechny právně relevantní následky jeho jednání. Pokud by tomu tak nebylo a uložení
sankce jedním z dotčených správních orgánů by znamenalo založení překážky ne bis in idem, docházelo
by k situacím, kdy by určitým zájmům a hodnotám nemohla být ze strany správních orgánů poskytována ochrana,
byť jsou právě k jejich ochraně zákonem povinovány. Nepřípustnost takového stavu by byla patrná zejména
v momentu, kdy by byl pachatel nejprve postižen jedním správním orgánem za určitý nepříliš závažný následek
svého jednání, čímž by bylo znemožněno jeho potrestání za jiný, daleko závažnější následek.“
[18] K obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku sp. zn. 9 As 67/2010,
v němž se rovněž zabýval výkladem rozhodnutí velkého senátu ESLP Zolotukhin proti Rusku.
Na jeho podkladě konstatoval, že „stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat
je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam,
kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku
4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem.“
[19] Lze shrnout, že článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý
trestný čin (včetně deliktu trestněprávní povahy), pokud je tento druhý trestný čin založen
na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku je přitom právně
relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. K tomu, aby bylo
možné postihnout pachatele na základě totožného jednání za dva různé delikty, nestačí samotná
existence dvou formálně odlišných skutkových podstat deliktu. Teprve odlišnost v právně
významném následku jednání zakládá existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést
samostatná řízení (viz rozsudek ve věci sp. zn. 1 As 125/2011).
[20] Na svou judikaturu k aplikaci principu ne bis in idem zakotveného v čl. 4 Protokolu č. 7
připojeného k Úmluvě navázal ESLP rozsudkem velkého senátu ze dne 15. 11. 2016 ve věci
A a B proti Norsku (stížnosti č. 24130/11 a 29758/11) v němž dále rozvedl zejména linii týkající
se duplicity řízení (prvek bis). Velký senát soudu se zabýval uplatněním zásady ne bis in idem při
souběhu sankce uložené v daňovém a trestním řízení. Závěry ESLP v této věci, jakkoliv řeší
souběh trestního a správního řízení, lze zobecnit, respektive přiměřeně použít i v nyní
posuzované věci.
[21] Velký senát konstatoval neporušení principu ne bis in idem, a to z důvodu, že v projednávané
věci existovala úzká věcná a časová souvislost mezi daňovým řízením, v němž byla stěžovatelům
uložena daňová sankce, a trestním řízením, v rámci něhož byli stěžovatelé odsouzeni. ESLP
v tomto rozsudku dospěl k závěru, že čl. 4 Protokolu č. 7 nebrání vedení dvou řízení ani jejich
ukončení za předpokladu splnění určitých podmínek. Aby Soud dospěl k závěru, že nedošlo
ke dvojímu řízení nebo potrestání (bis) ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7, musí mezi oběma řízeními
existovat „dostatečná věcná a časová souvislost“, tj. musí být spojeny takovým celistvým způsobem,
že tvoří koherentní celek. To znamená, že sledovaný účel a prostředky zvolené k jeho dosažení
by měly být v zásadě vzájemně se doplňující a časově souvislé, a případné důsledky právní úpravy
určitého chování by v takovém případě měly být pro dotčené osoby přiměřené a předvídatelné.
[22] K materiálním faktorům pro určení, zda existuje dostatečná úzká věcná souvislost, potom
patří:
– zda rozdílná řízení sledují vzájemně doplňující se (komplementární) účel a reagují tak, ne pouze
in abstracto, ale i in concreto, na odlišné aspekty daného protiprávního jednání;
– zda předmětná duplicita řízení představuje předvídatelný následek, jak právně, tak fakticky,
stejného vytýkaného jednání (idem);
– zda daný soubor řízení je veden takovým způsobem, aby se maximálně zabránilo jakémukoliv
zdvojení při shromažďování a hodnocení důkazů, zejména prostřednictvím odpovídajícího
vzájemného spolupůsobení kompetentních orgánů tak, aby zjištění učiněná v jednom řízení byla
využitelná i v řízení druhém;
– a, zejména, zda sankce uložená v řízení, které bylo ukončeno jako první, je zohledněna v řízení,
které je skončeno jako poslední, tak, aby se zabránilo tomu, že dotčený jedinec ponese
nepřiměřenou zátěž, přičemž toto riziko je méně pravděpodobné, pokud existuje kompenzační
mechanismus, který zajišťuje, že souhrn uložených sankcí nepůsobí nepřiměřeně.
[23] Na základě výše uvedených judikaturních závěrů Nejvyšší správní soud posuzoval, zda
došlo k porušení principu ne bis in idem v nynější věci. Správní orgán I. stupně popsal ve výrocích
poměřovaných rozhodnutí skutky, kterých se měla žalobkyně dopustit, následujícím způsobem:
- v rozhodnutí ze dne 16. 7. 2014 - delikt podle zákona o odpadech - je jednání žalobkyně
popsáno tak, že mimo jiné v rozporu s provozním řádem využívala odpady částečně i mimo
pozemky, na kterých bylo s odpady povoleno nakládat (č. parc. X, X, X a X v k. ú. M.), přičemž k
přesahu došlo na pozemky č. parc. X v k. ú. M. v ploše 3 103 m2 a č. parc. X v ploše 478 m2 v k.
ú. M.; z odůvodnění rozhodnutí se podává, že uvedeného jednání se žalobkyně dopouštěla od 1.
6. 2012 do 19. 3. 2014;
- v rozhodnutí ze dne 30. 7. 2014 - delikt podle zákona o České inspekci životního
prostředí - je jednání žalobkyně popsáno mimo jiné jako nelegální zábor lesního pozemku
č. parc. X v k. ú. M. skládkovým výkopovým materiálem, a to od počátku roku 2010 do února
roku 2014, v jihovýchodním výběžku při západní hranici předmětného lesního pozemku na ploše
1 630 m2 (sesuv z pozemku č. parc. X v k. ú. M.) a dále v místě, kde předmětný lesní pozemek
sousedí s pozemky č. parc. X, X a X v k. ú. M., na ploše 932 m2.
[24] Není sporu o tom, že oba případy mají základ ve v zásadě stejném skutkovém ději,
kterým je deponování skládkového výkopového materiálu na totožném pozemku a v částečně
se překrývajícím časovém úseku, a jde o totožné skutky de facto. Nelze se však ztotožnit
se závěrem městského soudu, že skutky jsou shodné i co jejich právně významných následků.
Vymezení skutků de iure je totiž vzhledem k různým právním následkům popsaného jednání
odlišné.
[25] V případě skutku, kterým došlo k naplnění skutkové podstaty deliktu podle zákona
o odpadech je podstatné, že žalobkyně porušila obecnou povinnost stanovenou v §19 odst. 1
písm. c) zákona o odpadech, podle kterého „[p]rovozovatel zařízení k využívání odpadů je povinen
provozovat zařízení k využívání odpadů v souladu s jeho schváleným provozním řádem“. Právně významným
následkem je v daném případě porušení schváleného provozního řádu, nedodržování
stanovených pravidel při nakládání s odpady a nedostatečné zajištění pořádku na úseku nakládání
s odpady.
[26] V případě skutku, jímž došlo k naplnění skutkové podstaty deliktu podle zákona o České
inspekci životního prostředí je podstatné, že žalobkyně porušila povinnost používat lesní půdu
výlučně za účelem plnění funkcí lesa. Právně významným následkem je v daném případě
ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích.
[27] Zatímco tedy v prvním případě bylo rozhodujícím následkem jednání pro vymezení
skutku nedodržování stanovených pravidel při nakládání s odpady a nedostatečné zajištění
pořádku na úseku nakládání s odpady (k ohrožení či poškození životního prostředí v tomto
případě dojít nemusí), ve druhém případě se jednalo o ohrožení ekologických funkcí lesa. Právně
významné následky žalobkyni přičítaných jednání tedy totožné nejsou.
[28] Odlišnost v právně významném následku výše uvedených jednání konstituuje existenci
dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení a samostatně je postihnout.
Jednání žalobkyně, které vedlo správní orgán I. stupně k zahájení správních řízení, založilo
existenci samostatných od sebe navzájem odlišných skutků, aplikace zásady ne bis in idem z důvodů
uvedených městským soudem v jeho rozsudku tak v daném případě nebyla na místě.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že městským soudem u obou skutků
vymezený jediný chráněný zájem (ochrana životního prostředí) je příliš široký, neboť v důsledku
znemožňuje postižení distinkcí mezi různými zájmy chráněnými jednotlivými složkovými
zákony spadajícími do práva životního prostředí – zde zákona o odpadech a zákona o české
inspekci životního prostředí (a tedy i mezi právními následky předmětného jednání žalobkyně).
I v tomto ohledu je na místě odkázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci
sp. zn. 1 As 125/2011: „[m]ezi základní zásady moderního trestního práva patří zásada individualizace
trestní odpovědnosti, s níž úzce souvisí zásada "nullum crimen sine lege certa". Nezbytné diferenciace trestní
odpovědnosti při současném zachování předvídatelnosti práva je dosahováno formálním zákonným vymezením
jednotlivých skutkových podstat trestných činů a v úvahu přicházejících sankcí. Obdobně je tomu také ve správním
trestání. Pozice zastávaná stěžovatelkou by dotaženo "ad absurdum"znamenala, že pro právo životního prostředí
by postačovalo vymezit v zákoně jednu generální skutkovou podstatu správního deliktu a ponechat širokou
diskreci správním orgánům při její aplikaci. Taková situace by však dle Nejvyššího správního soudu zakládala
stav nepřípustné právní nejistoty pro jednotlivce.“
[30] Na základě výše uvedených závěrů Nejvyšší správní soud konstatuje, že otázka aplikace
zásady ne bis in idem tak, jak byla zodpovězena městským soudem, neobstojí, tedy tato právní
otázka byla posouzena nesprávně. Pro úplnost lze doplnit, že stěžovatel ve vyjádření k žalobě
otázku totožnosti skutku de iure z jednočinného souběhu správních deliktů nedovozoval,
konstatování městského soudu, že tak stěžovatel činí, přiléhavé není. Jakkoliv pak byla
argumentace stěžovatele stručná, zjevně vycházela z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 1 As 125/2011, v němž soud posuzoval skutkový stav podobný
se skutkovými okolnostmi nyní projednávané věci. Lze odkázat i na judikaturu na tento
rozsudek navazující, například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015,
čj. 6 As 106/2014-25, č. 9/2015 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 3. 2018, čj. 8 As 124/2017-51.
[31] Druhou otázkou ovšem je, zda postup žalovaného vyhovuje kritériím definovaným ESLP
ve věci A a B proti Norsku, respektive soudní judikaturou dovozeným principům trestání při
souběhu správních deliktů. Městský soud shledal duplicitu řízení nepřípustnou, a těmito principy
se věcně nezabýval. Zodpovězení této otázky se rovněž vymyká rozsahu stížnostních bodů
obsažených v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se proto v tomto rozsudku uvedenou
otázkou věcně zabývat nemůže. V nyní posuzované věci je zřejmé, že žalobkyně svým jednáním
ohrozila či porušila více chráněných zájmů, tedy její jednání má více (různých) právních následků,
což zakládá existenci více skutků de iure. Za tohoto stavu vyvstávají otázky, zda se žalovaný
zabýval existencí souběhu správních deliktů a zda použil zákonnou metodu pro určení sankce
za sbíhající se správní delikty, zejména zda respektoval zásadu absorpce (k tomu viz přiměřeně
také výše uvedený rozsudek ESLP A a B proti Norsku).
[32] V dalším řízení tedy městský soud vyhodnotí, zda bude na základě žalobních námitek
(viz k tomu zejména argumentaci žalobkyně směřující proti výši uložené sankce) možné
přiměřeně posoudit rozhodnutí žalovaného ve světle kritérií uvedených v rozsudku ESLP A a B
proti Norsku, respektive ve světle soudní judikatury týkající se trestání sbíhajících
se správních deliktů. V tomto směru lze poukázat na závěry judikatury Nejvyššího správního
soudu, že při správním trestání se přiměřeně uplatní principy ovládající souběh trestných
činů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009 - 62,
č. 4/2011 Sb. NSS, a tam citovaná judikatura; srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017 - 62, odstavce 22 až 31). V souladu se závěry
judikatury pak není pro trestání souběhu trestných činů bezpodmínečně nutné vedení společného
řízení, nýbrž použití absorpční zásady (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ve věci 1 As 28/2009, či ze dne 19. 12. 2018, čj. 1 As 278/2018 – 87).
V. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek městského
soudu v souladu s §110 odst. 1, větou první s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v odůvodnění tohoto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. února 2020
Petr Mikeš
předseda senátu