ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.426.2017:62
sp. zn. 2 As 426/2017 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: Kaufland Česká
republika v.o.s., se sídlem Bělohorská 2428/203, Praha 6, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, proti rozhodnutí
žalované ze dne 24. 8. 2016, č. j. SZPI/AC651-21/2016, o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 11. 2017, č. j. 31 Ad 18/2016 – 242,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 11. 2017,
č. j. 31 Ad 18/2016 - 242, a rozhodnutí žalované ze dne 24. 8. 2016,
č. j. SZPI/AC651-21/2016, se ruší a věc se v rací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti ve výši 8000 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Předmětem správního řízení byl správní delikt žalobkyně spočívající v nedodržení
požadavků na bezpečnost potravin podle přímo použitelného předpisu Evropské unie.
Dle kontrolního zjištění Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Hradci
Králové (dále jen „správní orgán I. stupně“), dne 16. 10. 2015 uváděla žalobkyně na trh potravinu
Med květový Včelpo á 900 g, DMT: 21. 8. 2018, která byla nevhodná k lidské spotřebě
z důvodu kontaminace farmakologicky účinnými látkami (streptomycinem, sulfadimidinem
a sulfathiazolem), a to v počtu 41 kusů v provozovně v Hradci Králové, Pilnáčkova 436/11.
Z nabývacího dokladu, který poskytla žalobkyně na základě žádosti o součinnost, následně
vyplynulo, že dne 25. 8. 2015 žalobkyně odebrala a v rámci své obchodní sítě poté uváděla na trh
dalších 3319 kusů dotčeného medu. Tím porušila zákaz stanovený v čl. 14 odst. 1 ve spojení
s čl. 14 odst. 2 písm. b) a čl. 14 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002,
kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad
pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Správní orgán
I. stupně proto žalobkyni rozhodnutím ze dne 26. 4. 2016, č. j. SZPI/AC651-17/2016 (ve znění
opravného rozhodnutí ze dne 29. 4. 2016), uložil pokutu ve výši 300 000 Kč za spáchání
správního deliktu podle §17 odst. 1 písm. p) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových
výrobcích, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o potravinách“), a také povinnost uhradit
náklady laboratorního rozboru ve výši 16 545 Kč a náklady řízení ve výši 1000 Kč.
[2] Odvolání žalobkyně žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené
rozhodnutí“) zamítla a potvrdila prvoinstanční rozhodnutí, jehož odůvodnění drobně
modifikovala, ale v základu u něj neshledala nesprávnost ani nezákonnost. Správní orgán
I. stupně podle žalované dostatečně zjistil skutkový stav, provedl správné právní posouzení věci
a uložil pokutu ve výši, kterou nelze mít za nepřiměřenou. Žalobkyně neuspěla s námitkou
liberace a žalovaná nepřisvědčila ani její další námitce, že by v dané věci šlo o trvající nebo
pokračující delikt, když další inspektoráty Státní zemědělské a potravinářské inspekce (v Praze,
v Ústí nad Labem, v Brně a v Olomouci) rovněž uložily žalobkyni pokutu za správní delikt stejné
skutkové podstaty kvůli závadnému medu od stejného dodavatele, ale jiných druhů a šarží.
[3] Žalobu podanou proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Hradci Králové
v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl.
Krajský soud konstatoval, že o porušení právních předpisů nebylo mezi účastníky řízení sporu,
a proto se zabýval pouze uloženou pokutou a její výší. Krajský soud neshledal porušení zásady
ne bis in idem, neboť pokuty žalobkyni ukládaly jednotlivé inspektoráty Státní zemědělské
a potravinářské inspekce v různých správních řízeních ve vztahu k různým druhům a šaržím
medu. Vzhledem k absenci jednotného záměru na straně žalobkyně se přitom nejednalo
o pokračující správní delikt a z důvodu absence kontinuálního jednání žalobkyně nemohlo jít
ani o správní delikt trvajícího charakteru. Žalovaná nepochybila, když jednotlivá řízení
o správních deliktech žalobkyně nespojila do společného řízení dle §140 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“), protože takový krok závisí na úvaze
správního orgánu. Námitce týkající se liberace krajský soud nepřisvědčil s poukazem
na objektivní odpovědnost žalobkyně. V otázce výše uložené pokuty krajský soud akceptoval
argumentaci žalované a pokutu považoval za přiměřenou.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Správním orgánům i krajskému soudu stěžovatelka vytýká, že se dostatečně
nevypořádaly s její námitkou porušení zásady ne bis in idem a právní argumentací o pokračujícím
správním deliktu. Napadeným rozhodnutím byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 300 000 Kč
za to, že uváděla na trh medy nevhodné k lidské spotřebě, za což byla již Státní zemědělskou
a potravinářskou inspekcí (dále jen „SZPI“) pravomocně potrestána rozhodnutím inspektorátu
v Praze ze dne 22. 4. 2016, č. j. SZPI/AE194-26/2016 (pokutou ve výši 300 000 Kč),
rozhodnutím inspektorátu v Ústí nad Labem ze dne 22. 4. 2016, č. j. SZPI/AB584-27/2016
(pokutou ve výši 640 000 Kč), rozhodnutím inspektorátu v Brně ze dne 20. 4. 2016,
č. j. SZPI/AD755-149/2016 (pokutou ve výši 3 020 000 Kč) a rozhodnutím inspektorátu
v Olomouci ze dne 11. 4. 2016, č. j. SZPI/AH803-53/2016 (pokutou ve výši 810 000 Kč).
Stěžovatelce tak byly napadeným rozhodnutím žalované a výše citovanými rozhodnutími dalších
inspektorátů SZPI (dále jen „sbíhající se rozhodnutí SZPI“) v součtu uloženy pokuty ve výši
5 070 000 Kč. Stěžovatelka má za to, že prokázala kontinuální jednání a časovou souvislost
vedoucí k závěru o pokračujícím správním deliktu. Jednotný záměr je přitom v daném případě
irelevantní, protože jde o správní delikt právnické osoby založený na objektivní odpovědnosti,
kde se nezkoumá zavinění. Podmínkou pokračujícího správního deliktu je proto v tomto ohledu
pouze to, že právnická osoba si byla vědoma své zákonné povinnosti, avšak tuto nesplnila.
Dle názoru stěžovatelky dále není rozhodné, zda se v daném případě jednalo o několik druhů
medu několika šarží, ale podstatné je, že se jednalo o medy stejného výrobce, tj. společnosti
Včelpo, spol. s r.o.
[6] Jestliže podle krajského soudu nešlo o pokračující správní delikt, má stěžovatelka
za to, že se krajský soud dostatečně nevypořádal s námitkou porušení absorpční zásady.
Jednotlivé inspektoráty SZPI vydaly výše uvedená sbíhající se rozhodnutí, aniž by vždy zohlednily
dříve uložené sankce. Stěžovatelka se domnívá, že při absenci výslovné úpravy některých zásad
a institutů v rámci správního trestání je třeba ve prospěch obviněného využít analogii z trestního
práva. To v daném případě konkrétně znamená nutnost uplatnit principy ovládající souběh
trestných činů, který nastává, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve,
než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek. Takový
postup je pro pachatele výhodnější, neboť zohledňuje, že se pachatel dopustil dalšího činu,
aniž byl varován odsuzujícím rozhodnutím. Pro trestání souběhu sice není nutné vést společné
řízení, ale zato je nezbytné aplikovat absorpční zásadu v podobě vzájemného posouzení všech
sazeb trestů. Napadené rozhodnutí ani žádné z výše uvedených rozhodnutí jednotlivých
inspektorátů SZPI nezmiňuje souvislost ukládané pokuty s pokutami již dříve uloženými
v řízeních vedených se stěžovatelkou pro totožný skutek, a tudíž měl krajský soud dle mínění
stěžovatelky napadené rozhodnutí zrušit. Krajský soud mohl a měl zrušit napadené rozhodnutí,
a ne poukazovat na to, že není oprávněn zrušit ta sbíhající se rozhodnutí, která předmětem
přezkumu nebyla.
[7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že správní orgány postupovaly
v souladu se zákonem a také krajský soud rozhodl správně, když žalobu zamítl. Podle žalované
nemohla být porušena zásada ne bis in idem, protože stěžovatelce byla za med téhož druhu a šarže
uložena toliko jedna pokuta. Navíc se nejednalo o pokračující správní delikt, neboť pro to nebyly
naplněny všechny jeho podstatné znaky vycházející z analogie trestním právem. Konkrétně
stěžovatelka nenaplnila podmínku jednotného záměru realizovat jednotlivými dílčími útoky
pokračující správní delikt. Námitku porušení absorpční zásady pak žalovaná považuje
za nepřípustnou, jelikož ji stěžovatelka řádným způsobem neuplatnila ve správním řízení
ani ve správní žalobě. Stěžovatelka námitku vznesla až v průběhu ústního jednání před krajským
soudem, čímž v rozporu s §71 odst. 2 s. ř. s. neoprávněně rozšířila žalobu. Argumentaci
absorpční zásadou nadto žalovaná nemá za správnou, když o jednotlivých správních deliktech
stěžovatelky rozhodovaly různé inspektoráty SZPI podle jejich místní příslušnosti. Navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatelku jedná zaměstnanec s vysokoškolským
právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) . Přestože při vymezení důvodů kasační
stížnosti stěžovatelka citovala §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., z obsahu kasační stížnosti
je zřejmé, že namítá důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy nesprávné právní
posouzení krajským soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů napadeného
rozsudku mající za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Chybné podřazení důvodů
kasační stížnosti pod konkrétní ustanovení právního předpisu však nemůže jít stěžovatelce k tíži,
protože subsumpce kasačních důvodů pod zákonná ustanovení je součástí právního hodnocení
Nejvyšším správním soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 – 50, publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS).
[10] V úvodu kasační stížnosti stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku. Tuto námitku však vznesla pouze v obecné rovině, aniž by blíže specifikovala, v čem
nepřezkoumatelnost spatřuje. Nejvyšší správní soud může proto na tomto místě pouze
konstatovat, že napadený rozsudek neshledal nepřezkoumatelným, neboť krajský soud
se vypořádal s námitkami stěžovatelky a svůj právní názor řádně odůvodnil. Nejvyšší správní
soud se dále zabýval námitkami porušení zásady ne bis in idem (III. a) a porušení absorpční zásady
(III.b), které tvoří jádro stěžovatelčiny argumentace v kasační stížnosti.
III. a) Ne bis in idem a pokračující správní delikt
[11] V kasační stížnosti stěžovatelka namítala, že v projednávané věci byla porušena zásada
ne bis in idem, protože byla vícekrát potrestána za jeden skutek v podobě pokračujícího správního
deliktu. Nejvyšší správní soud se proto předně zabýval otázkou, zda uvádění závadného medu
na trh, za které byla stěžovatelce uložena pokuta napadeným rozhodnutím, představovalo dílčí
útok pokračujícího správního deliktu společně s dalšími případy týkajícími se medu od stejného
dodavatele, kdy byla stěžovatelka za naplnění stejné skutkové podstaty pokutována sbíhajícími
se rozhodnutími SZPI ze strany inspektorátů v Praze, v Ústí nad Labem, v Brně a v Olomouci.
[12] K okamžiku vydání napadeného rozhodnutí normy správního práva samy institut
pokračujícího správního deliktu nikterak neupravovaly. Nejvyšší správní soud však pro oblast
správního trestání dovodil možnost použití analogie s trestním právem v případech, kdy správní
právo určitou otázku neřeší a takový výklad nevede k újmě účastníka řízení ani k újmě na ochraně
hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 – 67). Při absenci definice pokračujícího
deliktu ve správním právu je proto třeba vycházet z §116 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník,
v rozhodném znění (dále jen „trestní zákoník“), podle kterého „[p]okračováním v trestném činu
se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují, byť i v souhrnu,
skutkovou podstatu stejného trestného činu, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení a blízkou
souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku“ Tento přístup k vymezení pokračujících
správních deliktů pomocí analogie se již v judikatuře Nejvyššího správního soudu ustálil
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2009, č. j. 2 Afs 93/2008 – 920,
publ. pod č. 1857/2009 Sb. NSS, nebo z novějších rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 8. 2012, č. j. 1 As 49/2012 – 33, a ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017 – 53). Na okraj
lze poukázat na to, že do budoucna nebude v tomto ohledu nutné nadále se uchylovat k analogii,
neboť zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „nový
přestupkový zákon“) nově v §7 výslovně definuje pokračování v přestupku, a to takřka totožně
s trestněprávní definicí.
[13] Z výše citovaného ustanovení trestního zákoníku lze dovodit jednotlivé znaky
pokračujícího správního deliktu, které Nejvyšší správní soud přehledně shrnul v rozsudku ze dne
17. 7. 2014, č. j. 9 Afs 55/2013 - 43: „U pokračování v deliktu dílčí útoky musí současně a) naplňovat
skutkovou podstatu stejného deliktu, b) vykazovat souvislost časovou a v předmětu útoku, c) být spojeny stejným
nebo obdobným způsobem provedení a d) být vedeny jednotným záměrem pachatele.“ Všechny tyto podmínky
přitom musí být splněny kumulativně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 3. 2012, č. j. 8 As 66/2011 – 74).
[14] První tři uvedené podmínky má Nejvyšší správní soud po prostudování správního spisu
a spisu krajského soudu za splněné. Podle všech sbíhajících se rozhodnutí SZPI stěžovatelka
naplnila skutkovou podstatu stejného správního deliktu dle §17 odst. 1 písm. p) zákona
o potravinách spočívajícího v nedodržení požadavků na bezpečnost potravin podle přímo
použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny. Jednání stěžovatelky
vykazovalo souvislost v předmětu útoku, kterým byl vždy zájem spotřebitelů na bezpečnosti
potravin uváděných na trh. Ze spisu je rovněž zřejmá časová souvislost, jelikož dotčené závadné
medy byly stěžovatelce dodávány postupně v období mezi únorem a říjnem 2015 (mnoho
z nich dokonce ve stejný den, tj. 25. 8. 2015, jako medy specifikované v napadeném rozhodnutí)
a byly na trh uváděny do října nebo listopadu 2015, kdy byly provedeny kontroly inspektoráty
SZPI. Také podmínka stejného nebo obdobného způsobu provedení byla v projednávaném
případě splněna, neboť stěžovatelka se dopouštěla v zásadě totožného jednání, když odebírala
medy od společnosti Včelpo, spol. s r.o. a uváděla je na trh na různých místech České republiky.
Na tomto místě nelze souhlasit s žalovanou a krajským soudem, podle nichž od sebe jednotlivé
případy odlišuje to, že se jednalo o různé druhy a šarže medu. Všechny dotčené druhy a šarže
medu totiž jasně spojovalo hned několik faktorů - stejný dodavatel, podobné doby minimální
trvanlivosti (v rozpětí mezi březnem a říjnem 2018) i stejný problém v podobě obsahu vybraných
farmakologicky účinných látek (pouze s rozdílem jiného množství a kombinace těchto látek
v jednotlivých druzích a šaržích medu).
[15] K závěru o pokračujícím správním deliktu nicméně schází naplnění poslední podmínky,
a to jednotného záměru pachatele. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012,
č. j. 1 As 49/2012 – 33, inspirovaného trestněprávní doktrínou, spočívá jednotný záměr
v tom, že jednotlivé útoky „jsou po subjektivní stránce spojeny jedním a týmž záměrem v tom smyslu,
že pachatel již od počátku zamýšlí aspoň v nejhrubších rysech i další útoky a že po objektivní stránce
se tyto jednotlivé útoky jeví jako postupné realizování tohoto jediného záměru.“ Jak však Nejvyšší správní
soud ve vztahu ke správním deliktům právnických osob podotkl v již výše zmíněném rozsudku
č. j. 9 Afs 55/2013 – 43, „[p]osuzování jednotného záměru u jiných správních deliktů spáchaných právnickou
osobou je specifické, neboť je u nich dána objektivní odpovědnost.“ Proto v tomto rozsudku soud dovodil,
že u právnické osoby v rámci zhodnocení jednotného záměru postačí, že ačkoli si byla vědoma
své zákonné povinnosti, přesto ji nesplnila.
[16] V nyní projednávané věci jednotný záměr na straně stěžovatelky absentoval.
Nic nenasvědčuje tomu, že by stěžovatelka již od počátku zamýšlela opakovaně uvádět
na trh závadné medy. Situace stěžovatelky se od skutkového základu popsaného v rozsudku
č. j. 9 Afs 55/2013 – 43, kdy pachatel vědomě porušoval svou právní povinnost, liší
v tom, že jednotný záměr u ní nelze zakládat ani na vědomosti, protože až do provedení kontrol
SZPI o závadnosti medu nevěděla. Svou nevědomost stěžovatelka ve správní žalobě připouštěla
a používala ji v argumentaci, když tvrdila existenci liberačních důvodů. Jestliže stěžovatelka
nevěděla, že na trh uvádí závadné medy, nemohla tím logicky sledovat nějaký jednotný záměr.
Na tomto místě lze poukázat rovněž na trestněprávní judikaturu, podle níž je pokračování
v trestném činu vyloučeno u nedbalostních trestných činů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 29. 1. 2013, sp. zn. 8 Tz 97/2012). Podmínka jednotného záměru stěžovatelky tedy nebyla
splněna, takže se nemohlo jednat o jeden skutek ve formě pokračujícího správního deliktu,
a proto nebyla porušena zásada ne bis in idem.
III. b) Absorpční zásada
[17] Pro případ, že jednání stěžovatelky nebude možné posoudit jako pokračující správní
delikt, stěžovatelka dále namítala porušení absorpční zásady. Nejvyšší správní soud se nejdříve
musel zabývat přípustností této námitky. Neužití absorpční zásady při ukládání pokuty
v projednávaném případě nebylo dle žalované napadeno žádnou z žalobních námitek, neboť
stěžovatelka výslovně zmínila absorpční zásadu až při ústním jednání před krajským soudem dne
2. 11. 2017, tedy až dlouho po uplynutí lhůty pro podání správní žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.).
[18] Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil
v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Podle
§109 odst. 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti vázán rozsahem a důvody
kasační stížnosti. Zodpovězení otázky, zda je stěžovatelčina námitka porušení absorpční zásady
přípustná, tak závisí na tom, zda ji v souladu se zákonem uplatnila v řízení před krajským
soudem.
[19] Nejvyšší správní soud z textu žaloby ověřil obsah námitky vztahující se k výši uložené
pokuty. Stěžovatelka v žalobě namítala, že výši pokuty považuje za zcela nepřiměřenou
ve srovnání jak s pokutou uloženou výrobci dotčeného závadného medu, tak s doposud nejvyšší
pokutou uloženou žalovanou jakémukoli subjektu. Za nepřiměřenou pokutu přitom stěžovatelka
opakovaně označovala součet všech pokut uložených sbíhajícími se rozhodnutími SZPI,
tj. 5 070 000 Kč, nikoli pouze pokutu ve výši 300 000 Kč uloženou napadeným rozhodnutím.
[20] Stěžovatelka musí své námitky dostatečně konkrétně vymezit, ale nemá povinnost
námitky přesně právně kvalifikovat. Možno zde připomenout závěry Ústavního soudu vyslovené
v nálezu ze dne 13. 1. 2000, sp. zn. III. ÚS 236/99, podle něhož „přístup, jenž by konkrétní právní
argumentaci obsahovou, neobsahující však odkaz na přesně označené ustanovení právního předpisu, považoval
k naplnění zásady dispoziční v řízení o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy
za nedostatečnou, nutno považovat za přepjatý formalismus, v důsledku čehož je dotčeno základní právo plynoucí
ze ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.“ Žalobce tedy svá konkrétní
a dostatečně individualizovaná skutková tvrzení nemusí podřazovat pod přesná ustanovení
právních předpisů, vždyť přece i nadále platí, že soud zná právo (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58,
publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS). To musí platit o to více v oblasti správního trestání,
v níž ukládáním pokut dochází ze strany správních orgánů k obzvláště citelnému zásahu
do majetkové sféry dotčených subjektů. Z žaloby vyplývá, že stěžovatelka nesouhlas s výší pokuty
uložené napadeným rozhodnutím spojovala také s již dříve uloženými pokutami, což mohlo soud
znalý obecných zásad správního trestání navést na posouzení výše pokuty z pohledu absorpční
zásady.
[21] Z těchto důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že jestliže stěžovatelka již v žalobě
zpochybňovala přiměřenost pokuty s poukazem na pokuty uložené sbíhajícími se rozhodnutími
SZPI, lze pod takto formulovaný žalobní bod podřadit i námitku porušení absorpční zásady,
kterou stěžovatelka během ústního jednání před krajským soudem pouze dodatečně
konkretizovala. Tomu ostatně odpovídá i postup krajského soudu, který námitku porušení
absorpční zásady výslovně zmínil v odůvodnění napadeného rozsudku, z čehož je patrné,
že ji považoval za přípustnou. Námitka porušení absorpční zásady byla tudíž řádně uplatněna
již v řízení před krajským soudem a mohl se jí zabývat také Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti.
[22] Nejvyšší správní soud již judikoval, že při trestání správních deliktů se přiměřeně uplatní
i principy ovládající souběh trestných činů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publ. pod č. 1338/2007 Sb. NSS). Podstata souběhu
podle trestněprávní doktríny spočívá v tom, že se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů
dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek, pokud
tento rozsudek později nabyl právní moci a neplatí o něm fikce neodsouzení. Toto pojetí
souběhu akceptoval Nejvyšší správní soud analogicky také pro oblast správního trestání
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 – 328,
publ. pod č. 1767/2009 Sb. NSS). Pro nyní projednávanou věc z toho vyplývá, že stěžovatelka
spáchala správní delikty potrestané sbíhajícími se rozhodnutími SZPI ve vícečinném souběhu,
neboť se všech správních deliktů dopustila dříve, než bylo vydáno první odsuzující
rozhodnutí SZPI, kterým bylo rozhodnutí inspektorátu SZPI v Olomouci ze dne 11. 4. 2016,
č. j. SZPI/AH803-53/2016.
[23] Zásady trestání správních deliktů právnických osob spáchaných v souběhu zákon
o potravinách ani další aplikovatelné normy správního práva k okamžiku vydání napadeného
rozhodnutí neupravovaly. Pro takové situace bylo judikaturou ve správním soudnictví v minulosti
připuštěno analogické užití §12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon
o přestupcích“), podle nějž se za více přestupků téhož pachatele projednávaných ve společném
řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný, jinými
slovy je třeba použít absorpční zásadu (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 – 34, publikovaný pod č. 182 Soudní judikatury ve věcech
správních, k jehož závěrům se Nejvyšší správní soud přihlásil v řadě svých rozhodnutí,
např. v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 – 54, publ. pod č. 772/2006 Sb. NSS,
v již zmiňovaném rozsudku č. j. 5 Afs 9/2008 – 328, či v rozsudku ze dne 12. 7. 2017,
č. j. 6 As 116/2017 – 53).
[24] V projednávané věci se společné řízení nevedlo a žalované i krajskému soudu
lze přisvědčit v tom, že vedení společného řízení nebylo v dané věci bezpodmínečně nutné.
Podle §140 s. ř. správní orgán může na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením spojit
různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně
souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana
práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Z dikce tohoto ustanovení je patrné, že správní
orgán může za určitých podmínek vést společné řízení, není to však jeho povinností
(srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 116/2017 – 53). Ve věci
správních deliktů stěžovatelky pak spojení jednotlivých řízení bránilo to, že k nim nebyl
příslušný týž správní orgán, ale několik inspektorátů SZPI podle jejich místní příslušnosti.
Na druhou stranu je třeba podotknout, že cesta ke společnému řízení nebyla procesně úplně
uzavřená, neboť nadřízený správní orgán (tj. ústřední inspektorát SZPI) mohl v souladu
s §131 odst. 2 písm. b) s. ř. delegovat projednání a rozhodnutí věci na jeden z věcně příslušných
inspektorátů SZPI za účelem spojení jednotlivých řízení ve společné řízení, aby byla zajištěna
potřebná provázanost rozhodnutí.
[25] Ani v případech, kdy není vedeno společné řízení o správních deliktech
spáchaných v souběhu, však správní orgány nemohou rezignovat na absorpční zásadu.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62,
publ. pod č. 2248/2011 Sb. NSS, který je žalované znám, „[j]e zřejmé, že pro trestání souběhu není
bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale naopak je zcela nezbytné použití absorpční zásady,
tedy vzájemné posouzení veškerých souvisejících trestních sazeb. Z výše uvedeného vyplývá, že nevedení společného
řízení o přestupcích žalobce by nemuselo prima facie způsobovat vadu řízení dopadající na zákonnost rozhodnutí,
pokud by z těchto navazujících rozhodnutí bylo patrné uplatnění zásad stanovených pro ukládání trestu za souběh
přestupků. Je zřejmé, že pro důsledné použití ustanovení trestního zákona o souhrnném trestu (tedy současné
zrušení výroku o trestu uloženém pachateli dřívějším rozhodnutím) chybí dostatečný právní základ, nicméně není
důvodu, proč by se uvedené principy nemohly s řádným odůvodněním všech souvislostí a sousledností aplikovat,
tedy proč by správní orgán neměl při ukládání následného trestu přihlížet k trestům uloženým dříve za sbíhající
se přestupky.“ Citovaný rozsudek se týkal přestupků, u nichž obligatorní vedení společného
řízení vycházelo z §57 odst. 1 zákona o přestupcích, ale závěr o nutnosti zohlednění absorpční
zásady i mezi více samostatnými řízeními o sbíhajících se deliktech již Nejvyšší správní soud
vztáhl také na jiné správní delikty, u nichž je společné řízení upraveno v §140 odst. 1 s. ř.
(srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 116/2017 – 53). V rozsudku
č. j. 6 As 116/2017 – 53 Nejvyšší správní soud dále uvedl, že „zohlednění absorpční zásady
při ukládání sankce za sbíhající se správní delikty musí být z posuzovaného pozdějšího rozhodnutí patrné.
Jako příhodný se jeví výslovný odkaz na tuto zásadu s popisem způsobu, jakým ji správní orgán při stanovení
konkrétní sankce zohlednil.“
[26] Nyní je třeba zodpovědět otázku, zda vzhledem k výše uvedeným závěrům byla žalovaná
v projednávané věci při ukládání pokuty povinna uplatnit absorpční zásadu a zohlednit pokuty
uložené dřívějšími sbíhajícími se rozhodnutími SZPI, ačkoli v dané věci nebylo a nemuselo
být vedeno společné řízení vzhledem k různé místní příslušnosti dotčených inspektorátů SZPI.
Podle Nejvyššího správního soudu tuto povinnost uplatnit absorpční zásadu žalovaná měla.
[27] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že spojitost vedení
společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je poměrně volná. V již zmiňovaném
rozsudku č. j. 1 As 28/2009 – 62 Nejvyšší správní soud požadoval uplatnění absorpční zásady
v případě, že společné řízení vedeno nebylo, ačkoli podle zákona vedeno být mělo. V novějším,
rovněž již citovaném, rozsudku č. j. 6 As 116/2017 – 53 Nejvyšší správní soud požadoval
uplatnění absorpční zásady i v případě, že společné řízení vedeno nebylo, protože podle zákona
vedeno být nemuselo, ale přesto vedeno být mohlo. Tomu odpovídá i konstatování Nejvyššího
správního soudu ze stejného rozsudku, že „[i]nstitut společného řízení lze v oblasti správního trestání
chápat jako pouhou procesní cestu, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost
jedinou.“
[28] V projednávaném případě existovala za podmínek uvedených v odst. [24] tohoto
rozhodnutí procesní možnost spojení jednotlivých řízení o správních deliktech stěžovatelky
do společného řízení. Vzhledem k podobnosti a úzké souvislosti sbíhajících se správních deliktů
by se to přitom jevilo jako vhodná varianta z pohledu zásady procesní ekonomie. Pokud
k ní správní orgán nepřistoupil, neporušil tím žádnou svou zákonnou povinnost, ale neznamená
to, že nemusel při ukládání pokuty podle absorpční zásady zohlednit pokuty dříve uložené
sbíhajícími se rozhodnutími SZPI. Přestože o správních deliktech stěžovatelky jako správní
orgány I. stupně rozhodovaly různé inspektoráty SZPI podle své místní příslušnosti, nelze
přehlížet, že inspektoráty a ústřední inspektorát jsou součástí SZPI jakožto jedné organizační
složky státu zřízené zákonem č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. U jednotlivých
inspektorátů tak lze důvodně očekávat koordinaci jejich činnosti doplněnou o metodické vedení
ze strany ústředního inspektorátu. Pokud tedy dotčené inspektoráty SZPI vedly řízení o prakticky
totožných správních deliktech stejného pachatele, není pravděpodobné, že by o existenci více
paralelních řízení o sbíhajících se správních deliktech nevěděly. Ostatně samotné okolnosti
zásahu dotčených inspektorátů SZPI vůči stěžovatelce spíše nasvědčují tomu, že inspektoráty
postupovaly koordinovaně na základě sdílených informací, když všechny závadné medy
byly odhaleny při kontrolách provedených během října a listopadu 2015 a všechna sbíhající
se rozhodnutí SZPI byla vydána v dubnu 2016. Za těchto okolností je proto třeba trvat
na tom, aby v napadeném rozhodnutí o obdobném správním deliktu spáchaném v souběhu
a týkajícím se jedné konkrétní potraviny (stejného druhu a výrobce) byly při stanovení výše
pokuty v souladu s absorpční zásadou zohledněny pokuty uložené dřívějšími sbíhajícími
se rozhodnutími SZPI. V opačném případě by totiž stěžovatelce k její tíži byly ukládány pokuty
kumulativně jenom proto, že SZPI nemá celostátní působnost, ale zákon územní působnost
rozděluje mezi jednotlivé inspektoráty. Stěžovatelčina námitka porušení absorpční zásady je tudíž
důvodná.
[29] Naproti tomu krajský soud při hodnocení přiměřenosti výše pokuty sice absorpční zásadu
zmínil, ale blíže ji nerozvedl a s odkazem na argumentaci žalované uzavřel, že uloženou pokutu
považuje za přiměřenou. Ve vztahu k absorpční zásadě se tak krajský soud omezil pouze na velmi
vágní a nedostatečné odůvodnění a nesprávně vyhodnotil její opominutí žalovanou při ukládání
pokuty.
[30] Na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že ke stejnému závěru o nutnosti užití absorpční
zásady mohl krajský soud dospět také na základě nového přestupkového zákona. Nejvyšší správní
soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013 – 46, publikovaném
pod č. 3528/2017 Sb. NSS, judikoval, že „[r]ozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon,
kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout
k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost
činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán,
je-li to pro pachatele příznivější.“ Tento právní závěr přiléhavě dopadá na projednávanou věc,
protože žalovaná sice rozhodovala o správním deliktu stěžovatelky ještě podle zákona
o přestupcích (per analogiam), ale krajský soud ve věci rozhodl až dne 9. 11. 2017, tedy po nabytí
účinnosti nového přestupkového zákona, který rozšířil definici přestupku tak, že pod něj nyní
spadají také správní delikty právnických osob. V této situaci měl proto krajský soud v souladu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu k novému přestupkovému zákonu přihlédnout
a posoudit, zda v něm není obsažena právní úprava pro pachatele příznivější.
[31] Nový přestupkový zákon zakotvil absorpční zásadu při ukládání trestů za více přestupků
v §41 odst. 1, podle nějž se za dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných
ve společném řízení uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji
trestný. Toto ustanovení tak svým obsahem odpovídá dřívějšímu §12 odst. 2 zákona
o přestupcích. Dále nový přestupkový zákon reflektuje absorpční zásadu i v případech, kdy o více
přestupcích téhož pachatele nebylo vedeno společné řízení. K tomu, že nebylo rozhodnuto
ve společném řízení, se podle §37 písm. b) nového přestupkového zákona přihlédne při určení
druhu a výměry trestu a podle §43 odst. 1 nového přestupkového zákona může tato okolnost
vést až k upuštění od uložení správního trestu, jestliže správní trest uložený za některý
z přestupků v samostatném řízení lze považovat za odpovídající správnímu trestu,
který by byl jinak uložen ve společném řízení. V tomto ohledu tedy nový přestupkový zákon
upravil absorpční zásadu v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, zejména se závěry
výše citovaného rozsudku č. j. 1 As 28/2009 – 62. Nový přestupkový zákon tak v otázce
absorpční zásady nepřinesl žádné úplné novinky, ale pro pachatele by se mohlo jevit příznivější
to, že nyní je použití absorpční zásady při nevedení společného řízení výslovně upraveno
přímo v zákoně. To však nic nemění na závěru, že námitka stěžovatelky o porušení absorpční
zásady byla důvodná i podle dřívější právní úpravy.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud aproboval nesprávný postup
žalované při ukládání sankce a dopustil se tak nesprávného posouzení právní otázky
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Proto Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. platí, že zruší-li Nejvyšší správní
soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový
postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy
věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu. V dané věci jsou podmínky pro tento
postup splněny, neboť výše uvedené výtky platí stejnou měrou jak krajskému soudu,
tak žalované. V dalším řízení by proto krajskému soudu nezbývalo nic jiného, než rozhodnutí
žalované zrušit. Nejvyšší správní soud proto v souladu se zásadou procesní ekonomie podle
§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že rozhodnutí žalované
sám zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení, v němž se žalovaná bude řídit výše vysloveným právním
názorem.
[33] V dalším řízení je na žalované, aby při ukládání pokuty zohlednila absorpční zásadu
s tím, že úhrn pokut uložený sbíhajícími se rozhodnutími by se měl v zásadě rovnat výši pokuty,
která by za tytéž skutky byla uložena, kdyby byly projednány společně. Vzhledem k výši dříve
uložených pokut tak žalovaná v nynějším případě stěžovatelky může uvažovat o minimalizaci
pokuty, případně až o upuštění od jejího uložení.
[34] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Podle §60 odst. 1 s. ř. s., aplikovaného na základě
§120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
[35] Stěžovatelka, která měla v řízení plný úspěch, uhradila soudní poplatek 5000 Kč za podání
kasační stížnosti (položka 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění
pozdějších předpisů). V řízení před krajským soudem uhradila stěžovatelka 3000 Kč za podání
žaloby [položka 18 bod 2 písm. a) přílohy k zákonu o soudních poplatcích]. Náklady zastoupení
jí v řízení o žalobě ani kasační stížnosti nevznikly. Celková náhrada nákladů řízení
pro stěžovatelku, spočívající v uhrazených soudních poplatcích, tedy představuje částku 8000 Kč.
K jejímu zaplacení byla stanovena přiměřená lhůta jednoho měsíce.
[36] Žalovaná neměla úspěch ve věci, náhrada nákladů řízení jí tudíž nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2018
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu