ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.290.2018:26
sp. zn. 9 As 290/2018 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: A. Z., zast. JUDr.
Zdeňkem Juřinou, advokátem se sídlem Krausova 605/6, Praha 9, proti žalovanému: Úřad
městské části Praha 5, se sídlem náměstí 14. října 1381/4, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 15. 2. 2012, č. j. OSU. Koš.347-1476/2012-Je-R, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2018, č. j. 10 A 36/2017 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla podle §46
odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta její žaloba z důvodu nevyčerpání
řádných opravných prostředků.
[2] Žalobou napadeným rozhodnutím bylo vydáno dodatečné povolení provedené stavební
úpravy bytové jednotky č. X v bytovém domě č. p. X na pozemku parc. č. X, k. ú. X, která je ve
vlastnictví M. N. Stěžovatelka namítala, že s ní žalovaný nejednal jako s účastnicí řízení, čímž
porušil §27 odst. 2 zákona č. 500/2004, správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), neboť vydáním napadeného rozhodnutí byla přímo dotčena na svých právech.
Stěžovatelka vlastní bytovou jednotku sousedící s tou, jíž se dotýká napadené rozhodnutí,
přičemž má za to, že společenství vlastníků jednotek nebylo oprávněno ji v řízení před stavebním
úřadem zastupovat.
[3] Obrátila se přímo na soud, aniž by však využila postup podle §28 odst. 1 správního řádu
či jako opomenutý účastník podala dle §84 správního řádu odvolání poté, co se o vydání
rozhodnutí dozvěděla.
[4] Takový postup je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu, která uvádí, že opomenutý účastník, byť by byl účastníkem jen domněle,
může odvolání podat vždy, přičemž pokud odvolací orgán dospěje k závěru, že se o účastníka
nejedná, odvolání zamítne jako nepřípustné podle §92 odst. 1 správního řádu (viz nález
Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, a rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122, č. 2363/2011 Sb. NSS). Pokud odvolací orgán
naopak dospěje k závěru, že odvolání podala osoba, jež účastníkem řízení byla, ale nebylo s ní
jako s účastníkem jednáno, zpravidla prvostupňové rozhodnutí zruší pro vadu řízení, která mohla
způsobit nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (viz rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2012,
č. j. 1 As 29/2012 - 113).
[5] Protože stěžovatelka před podáním žaloby neuplatnila řádný opravný prostředek, městský
soud žalobu bez věcného projednání odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Stěžovatelka napadá usnesení městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Uvádí, že soud nepřihlédl k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno dne
15. 2. 2012 a nabylo právní moci dne 29. 3. 2012. Lhůta jednoho roku, v níž dle §84 odst. 1
správního řádu mohla stěžovatelka jako opomenutý účastník podat odvolání, již uběhla.
[8] Žalovaný stěžovatelce znemožnil odvolání podat, protože rozhodnutí jí bylo oznámeno
více jak tři a půl roku po uplynutí uvedené lhůty (sdělení žalovaného ze dne 12. 12. 2016).
V tomto sdělení žalovaný nesprávně uvedl, že účastníky napadeného řízení bylo vedle vlastníka
bytové jednotky i společenství vlastníků jednotek (SVJ).
[9] Stěžovatelka obsáhle cituje z judikatury NSS, dle které má SVJ ze zákona omezenou
právní subjektivitu a způsobilost k právním úkonům ve věcech spojených se správou a provozem
domu. Nemůže však žádným způsobem nahradit projev vůle jednotlivého vlastníka bytové
jednotky ohledně zastupování ve stavebním řízení (viz rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2007,
č. j. 3 As 45/2007 - 78; a ze dne 22. 6. 2011, č. j. 1 As 38/2011 - 146).
[10] Postup, v rámci kterého stavební úřad nepřizná vlastníku bytové jednotky postavení
účastníka řízení, označil NSS v rozsudku ze dne 13. 5. 2011, č. j. 5 As 18/2011 - 81,
za protiústavní.
[11] Městský soud měl žalobou napadené rozhodnutí zrušit, neboť stěžovatelka v souladu
s §65 s. ř. s. tvrdila, že právě tímto rozhodnutím byla zkrácena na svých právech. Stěžovatelka
neměla v důsledku nezákonného jednání žalovaného žádnou možnost opravný prostředek
uplatnit a nemá jinou procesní možnost obrany. Právě proto měla být její žaloba věcně
projednána.
[12] Navrhuje usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadené usnesení
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15] Soud v první řadě předesílá, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby jako kasačnímu soudu mu nepřísluší posuzovat přezkoumatelnost či správnost žalobou
napadeného rozhodnutí ani zákonnost postupu žalovaného. V dané situaci je NSS povolán toliko
k posouzení zákonnosti důvodu pro odmítnutí žaloby, další námitky stěžovatelky týkající se věci
samé či jejího zastupování SVJ jsou proto irelevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2009,
č. j. 4 Ads 155/2008 - 88).
[16] Jedinou právní otázkou v řízení před NSS je otázka, zda stěžovatelka byla oprávněna
podat žalobu, aniž by vyčerpala řádný opravný prostředek.
[17] Stěžovatelka se nacházela v postavení opomenutého účastníka řízení, kterému bylo
rozhodnutí oznámeno až po uplynutí jednoleté objektivní lhůty, ve které bylo možné nejpozději
odvolání podat (viz §84 správního řádu).
[18] Podle §5 s. ř. s. platí, že nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním
soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon. Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu nepřípustná tehdy, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo
na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
[19] Dikce uvedených ustanovení vychází z objektivního stavu – nepodání opravného
prostředku. Nepočítá se subjektivními důvody, proč tak nemohlo být učiněno. Nebere v úvahu
případy, kdy se účastník podat odvolání zdráhá, neboť je považuje za marné či neúčelné. Nemůže
brát v potaz ani případy, kdy účastník řízení odvolání neuskuteční bez svého zavinění apod.
[20] Podle §84 odst. 1 správního řádu osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním
orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla
předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno
poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení
tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v §27 odst. 1.
[21] Stěžovatelka uvádí, že jí svědčilo účastenství ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
K tomu NSS konstatuje, že zákon č. 83/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“; žádost
o dodatečné povolení stavby byla podána dne 5. 1. 2012), upravoval zvláštní úpravu účastenství
v §95. Stěžovatelce tedy mohlo svědčit účastenství ve smyslu §95 písm. e) stavebního zákona,
které odpovídá účastenství ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu. Žalobou napadeným
rozhodnutím nebylo rozhodováno o její žádosti, což by odpovídalo vymezení účastenství podle
§27 odst. 1 písm. a) správního řádu. Nešlo rovněž o řízení zahajované z moci úřední podle
písm. b) tohoto ustanovení. Dodatečné povolení stavby nezaložilo, nezměnilo ani nezrušilo práva
či povinnosti stěžovatelky. Rovněž neprohlašovalo, že stěžovatelka má či nemá nějaké právo
či povinnost.
[22] Na stěžovatelku se tedy propadná objektivní jednoletá lhůta pro podání odvolání
vztahuje, což ani v kasační stížnosti nepopírá. Správním řádem stanovené omezující objektivní
a subjektivní lhůty jsou výrazem principu právní jistoty. Správní rozhodnutí jakožto akt veřejné
moci totiž nemůže být napadáno „donekonečna“, a to ani tehdy, kdy je vadné. Opak by znamenal
ztrátu důvěryhodnosti těchto rozhodnutí jakožto celku a nejistotu v právním postavení účastníků
i třetích osob. Ke smyslu a účelu lhůt v právu se rovněž vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne
1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 560/01, ve kterém dovodil, že „smyslem právního institutu lhůty je snížení
entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích,
urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Normativní vymezení času
pro uplatnění práv může přitom dopadat jak do oblasti hmotných, tak do oblasti procesních subjektivních práv.“
[23] Pokud by stěžovatelka mohla napadnout rozhodnutí v časově neomezeném rozsahu, byla
by nepoměrně zvýhodněna oproti hlavním účastníkům správního řízení, kteří by nemohli mít
nikdy jistotu o právní moci a nezměnitelnosti správního rozhodnutí vydaného v jejich prospěch.
Chování v souladu s vydaným správním rozhodnutím by bylo do budoucna nepřiměřeně zatíženo
nezanedbatelnou mírou právní nejistoty spočívající v přípustnosti brojit proti takovému
rozhodnutí s poukazem na neoznámení rozhodnutí opomenutému účastníku. Právě tomu
má uvedená lhůta zabránit.
[24] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 15. 5. 2008, č. j. 2 As 11/2008 - 42, vyložil,
že §84 správního řádu nedává žádný prostor pro výklad, že v případě nezaviněného zmeškání
objektivní roční lhůty nastává fikce toho, že opravný prostředek podán byl. Právě naopak je znění
§84 správního řádu zcela jednoznačné a nesděluje nic jiného než, že po více než roce
od doručení rozhodnutí poslednímu z účastníků by odvolání bylo opožděné i v případě, že jej
podá účastník, kterému nebylo bez jeho zavinění rozhodnutí oznámeno. Zároveň je výslovně
stanoveno, že zmeškání úkonu nelze prominout. Ke shodnému závěru dospěl NSS
i ve stěžovatelkou uváděném rozsudku č. j. 5 As 18/2011 - 81, ve kterém mj. konstatoval,
že „stěžovatel tedy skutečně v dané fázi řízení nebyl oprávněn brojit žalobou přímo proti stavebnímu povolení,
které bylo vydáno v řízení, jehož se prozatím neúčastnil, naopak k žalobě proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
jeho odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítnuto jako nepřípustné, zcela nepochybně aktivně legitimován
byl“.
[25] Městský soud postupoval zákonem stanoveným způsobem. Stěžovatelka odvolání
nepodala, přičemž v souladu s §5 a §68 písm. a) s. ř. s. nastupuje soudní přezkum
až po opravných prostředcích v rámci veřejné správy samé, jsou-li tyto k dispozici
(a v projednávané věci zákon opravný prostředek připouští). Tato ustanovení nevybočují
z ústavní roviny dané věci, neboť subsidiarita soudního přezkumu má své racionální odůvodnění
v tom, že soudy nemají suplovat odvolací orgány veřejné správy. Uvedená ustanovení
tak konkretizují přístup k soudní ochraně zcela v rámci dispozice dané ústavodárcem a v případě
stěžovatelky tak nedochází k porušení práv vyplývajících z čl. 36 odst. 1 či 2 Listiny základních
práv a svobod.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou druhou
s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2
věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu
nákladů řízení, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. března 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu