ECLI:CZ:NSS:2020:NAO.161.2020:23
sp. zn. Nao 161/2020 - 23
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: MUDr. D. R.,
zast. Mgr. Oldřichem Nejdlem, advokátem se sídlem Valentinská 56/11, Praha, proti
žalovanému: Krajský soud v Praze, se sídlem nám. Kinských 234/5, Praha, o žalobě ze dne 22.
9. 2020 na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, vedené u Krajského soudu v Praze
pod sp. zn. 55 A 104/2020, o námitce podjatosti všech soudců specializovaných senátů úseku
správního soudnictví tohoto soudu a přikázání věci jinému soudu,
takto:
I. Soudci specializovaných senátů úseku správního soudnictví Krajského soudu v Praze
j so u v y l o uč e ni z projednávání a rozhodnutí ve věci vedené u tohoto soudu
pod sp. zn. 55 A 104/2020.
II. Věc vedená u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 55 A 104/2020 se p ř i k a z u j e
Městskému soudu v Praze.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žalobou ze dne 22. 9. 2020 podanou téhož dne u Krajského soudu v Praze
domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spočívá ve volbě způsobu
vymáhání části peněžitého trestu ve výši 5 000 000 Kč uloženého žalobci rozsudkem Vrchního
soudu v Praze ze dne 26. 6. 2019, č. j. 6 To 64/2018 - 34 994, prostřednictvím soudního
exekutora.
[2] Soudem místně příslušným k řízení o této zásahové žalobě je Krajský soud v Praze, který
má však v řízení postavení žalovaného. S ohledem na tuto „dvojjedinou“ roli žalovaného i soudu
a princip, podle kterého nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (nemo iudex in causa sua), učinil
žalobce součástí žaloby námitku tzv. systémové podjatosti, tedy námitku podjatosti všech soudců
specializovaných senátů úseku správního soudnictví Krajského soudu v Praze; současně
s odkazem na §9 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), navrhl přikázání věci jinému soudu – konkrétně Městskému soudu
v Praze.
[3] Žalobce poukázal na to, že v dané věci jde o případ tzv. delegace nutné upravené
v §9 odst. 1 s. ř. s., k němuž se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 26. 3. 2020, č. j. Nad 8/2019 - 65, tak, že odmítl mechanickou aplikaci systémové
podjatosti a poukázal na nutnou existenci „dalších okolností“ zakládajících důvodné pochybnosti
o podjatosti všech soudců specializovaných senátů místně příslušného soudu. Tyto okolnosti
spatřuje žalobce zejména v tom, že projednávaná věc bude mít významný dopad na Krajský soud
v Praze jako celek – a to s ohledem na náklady exekuce, které jsou v nikoli nevýznamné výši
(téměř 800 000 Kč) a které by nesl Krajský soud v Praze jako oprávněný, ať už v důsledku
vyhovění podané zásahové žalobě anebo zastavení výkonu exekuce z důvodu zrušení exekučního
titulu, tj. rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 6. 2019, č. j. 6 To 64/2018 - 34 994
(pozn. proti tomuto rozsudku podal žalobce i nejvyšší státní zástupce dovolání, o němž dosud
Nejvyšší soud nerozhodl, navíc výrok o trestu byl ve vztahu k žalobci nepravomocně zrušen
rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2020, sp. zn. 4 T 42/2016, kterým bylo
rozhodnuto o uložení společného trestu za pokračování v trestném činu). Vedle povahy
projednávané věci a z ní plynoucích možných dopadů do rozpočtu Krajského soudu v Praze
poukázal žalobce též na to, že trestní řízení v jeho věci se těší hojné pozornosti sdělovacích
prostředků; tím spíše je v zájmu spravedlnosti a obecného vnímání jejího výkonu, aby na straně
rozhodujících soudců byly vyloučeny jakékoli pochybnosti o jejich nepodjatosti.
[4] Krajský soud v Praze přípisem ze dne 16. 10. 2020, č. j. 55 A 104/2020 - 13, předložil věc
k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu společně se spisem a souhrnným vyjádřením všech
9 soudců specializovaných senátů tohoto soudu (51 A, 54 A a 55 A). Z vyjádření dotčených
soudců vyplývá, že subjektivně se podjatí necítí, avšak jsou přesvědčeni o tom, že objektivně
je dán důvod pochybovat o jejich nepodjatosti. Tímto důvodem je již římskému právu známý
a také žalobcem zmíněný princip, že nikdo nemůže být soudcem své vlastní věci, jehož narušení
je zde zcela zřejmé. Krajský soud v Praze, který je v dané věci v postavení žalovaného správního
orgánu, je totiž zároveň orgánem soudní moci, který má věc rozhodovat.
[5] V souvislosti se shora uvedeným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu č. j. Nad 8/2019 - 65 soudci úseku správního soudnictví Krajského soudu v Praze
poukázali především na odlišné stanovisko soudce Josefa Baxy a konstatovali, že závěr většiny
rozšířeného senátu „je nesprávný a může vést k poškození důvěry účastníků a veřejnosti v nezávislost
soudnictví“. Tuto důvěru dále může oslabovat i fakt, že jde o posouzení zákonnosti postupu při
vymáhání justiční pohledávky, a pakliže by žalobce se svojí žalobou uspěl, byl by Krajský soud
v Praze povinen uhradit žalobci náklady exekučního řízení a soudnímu exekutorovi odměnu
a náhradu hotových výdajů. Vzhledem ke značné výši vymáhané částky nejsou náklady exekuce
zanedbatelné a jistě by měly dopad do rozpočtu Krajského soudu v Praze. Závěrem ještě 4 soudci
doplnili, že jsou u Krajského soudu v Praze dočasně přiděleni a jejich případné přeložení
k tomuto soudu bude záviset též na stanovisku jeho předsedy. Jakkoli na svoji osobu žádný tlak
necítí, a pokud by někdy přišel, všichni dočasně přidělení soudci vyjádřili přesvědčení, že by tím
jejich rozhodování ovlivněno nebylo; nemohou ovšem zazlívat účastníkům ani veřejnosti,
že by ho nevnímali jako nestranné a spravedlivé.
[6] Krajský soud v Praze se z pozice žalovaného vyjádřil přípisem ze dne 18. 11. 2020,
Spr 1433/2020, v němž předseda soudu JUDr. Ljubomír Drápal sdělil, že s ohledem na povahu
věci nepokládá „za vhodné a ani za možné, aby ji projednával a rozhodl soudce působící u Krajského soudu
v Praze“. K tomu, kterému soudu má být věc přikázána, se nevyjádřil.
[7] Podle §8 odst. 1 s. ř. s. jsou soudci vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci,
„jestliže se zřetelem na jejich poměr k věci, k účastníkům nebo k jejich zástupcům je dán důvod pochybovat o jejich
nepodjatosti. Vyloučeni jsou též soudci, kteří se podíleli na projednávání nebo rozhodování věci u správního orgánu
nebo v předchozím soudním řízení. Důvodem k vyloučení nejsou okolnosti, které spočívají v postupu soudce
v řízení o projednávané věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech.“
[8] Rozhodnutí o vyloučení soudce z uvedených důvodů představuje výjimku z ústavní
zásady, podle níž nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci s tím, že příslušnost soudu
i soudce stanoví zákon (čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Tak, jak zákon
příslušnost stanovil, je tato zásadně dána, a postup, kterým je věc odnímána příslušnému soudci
a přikázána soudci jinému, je nutno chápat jako postup výjimečný. Vyloučit soudce
z projednávání a rozhodnutí přidělené věci lze jen výjimečně a z opravdu závažných důvodů,
které mu reálně brání rozhodnout v souladu se zákonem nezaujatě a spravedlivě (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2003, č. j. Nao 19/2003 - 16).
[9] Ve shodě s judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález ze dne 27. 11. 1996,
sp. zn. I. ÚS 167/94) je v rozhodovací činnosti při hodnocení podjatosti soudců nutno aplikovat
tzv. „dvojí test nestrannosti“, z něhož mimo jiné vyplývá, že „nestrannost soudce je především
subjektivní kategorií, vyjadřující vnitřní psychický vztah soudce k projednávané věci v širším smyslu (zahrnuje
vztah k předmětu řízení, účastníkům řízení, jejich právním zástupcům atd.), o níž je schopen relativně přesně
referovat toliko soudce sám. Pouze takto úzce pojímaná kategorie nestrannosti soudce by však v praxi stěží
nalezla uplatnění vzhledem k obtížné objektivní přezkoumatelnosti vnitřního rozpoložení soudce. Kategorii
nestrannosti je proto třeba vnímat šíře, tedy i z hlediska objektivního, které sleduje existenci dostatečných záruk,
aby bylo možno vyloučit jakoukoli legitimní pochybnost“.
[10] V daném případě právě takovou pochybnost žalobce vyjádřil a v souladu s §8 odst. 5
s. ř. s. namítl podjatost nikoli však jednoho soudce, nýbrž všech soudců specializovaných senátů
místně příslušného Krajského soudu v Praze, a logicky se tedy domáhal i přikázání věci jinému
soudu. Obsahově se vlastně jedná o kombinaci námitky podjatosti a návrhu na delegaci nutnou
ve smyslu §9 odst. 1 s. ř. s.: „Nejvyšší správní soud přikáže věc jinému než místně příslušnému krajskému
soudu, jestliže pro vyloučení soudců specializovaných senátů místně příslušného soudu nelze sestavit senát.“
[11] Otázka přikázání věci neboli delegace je úzce spojena s místní příslušností soudu a její
podstatou je právě odnětí věci soudu určenému podle obecných pravidel místní příslušnosti
(§7 odst. 2 až 4 s. ř. s.). Toto odnětí by mělo být opravdu výjimečné; to ostatně potvrdil
i Nejvyšší správní soud, který se přikázáním věci jinému soudu podrobně zabýval a konstatoval,
že jde o zákonem předvídaný zásah do ústavního pravidla, že nikdo nesmí být odňat svému
zákonnému soudci, a jako takový musí být interpretován restriktivně a aplikován pouze
na výjimečné případy – viz výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 3. 2020, č. j. Nad 8/2019 – 65. K tomu, zda je oním výjimečným případem
i situace, kdy je k řízení místně příslušný krajský soud současně stranou žalovanou – tedy jedním
z účastníků řízení, se rovněž rozšířený senát ve svém usnesení č. j. Nad 8/2019 - 65 vyjádřil
a uvedl (bod 40): „Pouhá skutečnost, že žalovaným je předseda (případně místopředseda) krajského soudu,
eventuálně je soud účastníkem řízení, pouze naznačuje riziko systémové podjatosti soudců daného soudu. Sama
o sobě však ještě nevede k paušálnímu závěru o existenci tzv. systémové podjatosti a nezbytnosti delegace nutné
podle §9 odst. 1 s. ř. s. (tím méně pak delegace podle §9 odst. 2 s. ř. s., která v těchto případech nepřipadá
do úvahy).“
[12] Rozšířený senát v tomto ohledu odmítl jakoukoli paušalizaci a konstatoval, že důvody
vyloučení soudců je třeba posuzovat individuálně s tím, že k vyslovení vyloučení všech soudců
daného soudu nestačí, že žalovaným správním orgánem je soud jako organizační složka státu.
Podle závěru rozšířeného senátu „je třeba, aby k tomu přistoupily další okolnosti, které vyvolávají
oprávněné (myslitelné) pochybnosti o nepodjatosti všech soudců správního soudu na základě samotné povahy
projednávané věci či z jiných vážných důvodů“ (bod 46). Jako příklad pak uvedl „skutečnost, že projednávaná
věc bude mít objektivně významný dopad na soud jako celek (platební výměr na odvod za porušení rozpočtové
kázně, zákonnost jmenování předsedy soudu, stavební povolení na přístavbu, která zlepší komfort práce soudců,
apod.). Eventuálně může jít o situaci, která vyvolá nebezpečí subjektivního vztahu všech soudců k věci, kde
z vnějšího pohledu hrozí reálné nebezpečí, že u rozhodujících soudců převáží loajalita k jejich soudu či funkcionáři
a tím se „pokřiví“ jejich nestrannost (např. případy, kdy soudní funkcionář nevystupoval ve správním řízení jako
správní orgán, ale naopak jde o jeho osobní záležitost, typicky žádost o stavební povolení podaná soudním
funkcionářem, soudní funkcionář byl účastníkem stavebního řízení jako tzv. „soused“, posléze podal proti
rozhodnutí správního orgánu žalobu nebo v řízení o žalobě vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení, přestupek
soudního funkcionáře jako fyzické osoby apod.)“ (bod 47).
[13] V případě žalobce se o žádný z uvedených příkladů nejedná. Na druhou stranu nelze
nevidět, že se nejedná ani o případ sériového podatele a kverulanta, který soudy zahlcuje návrhy
odsouzenými zpravidla na první pohled k neúspěchu, jako tomu bylo v případě, který rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu posuzoval ve shora citovaném usnesení č. j. Nad 8/2019 - 65.
Jde o seriózní a právně korektně argumentovaný návrh ve věci, která podle dosavadní judikatury
podléhá kognici správního soudnictví – byť aktuálně Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
21. 10. 2020, č. j. 10 As 25/2020 - 46, předložil rozšířenému senátu otázku, zda vůbec může být
pojmově zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. volba způsobu vymáhání nedoplatku prostřednictvím
soudního exekutora (tj. podání exekučního návrhu) podle §175 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb.,
daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“).
[14] Jinými slovy, předkládající desátý senát se hodlá odchýlit od dosavadní judikatury
Nejvyššího správního soudu reprezentované zejm. rozsudky devátého senátu ze dne 8. 2. 2017,
č. j. 9 Afs 212/2016 - 47, a osmého senátu ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 143/2014 - 47, na jejichž
závěrech je žalobní návrh žalobce do značné míry založen. To ovšem pro nyní posuzovaný
problém tzv. systémové podjatosti není až tak podstatné. Podstatné je především to, zda
projednávaná věc může být významná pro soud jako celek, resp. pro jeho soudce na úseku
správního soudnictví. Tito se subjektivně podjatí necítí, avšak mají za to, že objektivně je dán
důvod pochybovat o jejich nepodjatosti; v tomto směru ve shodě s žalobcem vycházejí z maximy
zachycené již v římském právu: nemo iudex in causa sua. Její podstatou je to, že spor mezi dvěma
stranami musí rozhodovat vždy někdo třetí – někdo, kdo je nestranný a nezainteresovaný
na výsledku tohoto sporu. Na uvedeném nic nezměnilo ani usnesení rozšířeného senátu
č. j. Nad 8/2019 - 65, s jehož závěry je třeba respektovat.
[15] Pátý senát odmítl paušální závěr o existenci systémové podjatosti a zaměřil
se na samotnou povahu projednávané věci. Nedospěl přitom k závěru, že by neměla nebo
nemohla mít zásadnější dopad pro Krajský soud v Praze jako celek. Rozšířený senát jako příklad
takového dopadu výslovně uvedl platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně,
tj. případ, který má evidentní dopady do rozpočtu každého soudu. Právě takovým případem
je i nyní posuzovaný případ žalobce, jehož podstatou je zvolený způsob vymáhání části
peněžitého trestu prostřednictvím soudního exekutora, a nikoli daňovou exekucí, u níž jsou
celkové náklady na exekuci významně nižší.
[16] Při správě placení peněžitého trestu se postupuje podle daňového řádu – viz §343 odst. 3
zákona č. 141/1961, o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění účinném pro nyní
projednávanou věc; to znamená, že při vymáhání peněžitého trestu jako pohledávky státu
za odsouzeným se použije §175 odst. 1 daňového řádu, který ponechává možnost volby mezi
jednotlivými způsoby exekuce. Její náklady je povinen platit dlužník, ledaže by byla exekuce
provedena neoprávněně, což v případě úspěchu podané zásahové žaloby nelze vyloučit, stejně
jako to, že pokud by na základě toho došlo k zastavení exekuce, hradil by její náklady ten, kdo
zastavení zavinil – tedy žalovaný, jak správně poukázal žalobce i soudci úseku správního
soudnictví Krajského soudu v Praze. V tomto ohledu s nimi Nejvyšší správní soud souhlasí.
Z důvodu výše pohledávky (v řádu milionů Kč), která by sama o sobě nebyla příjmem rozpočtu
krajského soudu (srov. zákon č. 59/2017 Sb., o použití peněžních prostředků z majetkových
trestních sankcí uložených v trestním řízení a o změně některých zákonů), nicméně měla by vliv
na výši případných nákladů na její exekuci (v řádu statisíců Kč), rozhodně nelze říci, že se jedná
běžnou či bezvýznamnou věc z hlediska dopadu do rozpočtu Krajského soudu v Praze. Naopak,
z rozpočtového hlediska se typově jedná o věc srovnatelnou s odvodem na porušení rozpočtové
kázně, který rozšířený senát nijak blíže nekvantifikoval a nevyloučil, že by jeho závěry nebylo
možno vztáhnout i na nyní posuzovanou věc. Nota bene v situaci, kdy již na základě samotné
povahy věci hrozí reálné nebezpečí, že z vnějšího pohledu u rozhodujících soudců převáží
či může převážit loajalita k jejich soudu a minimálně zprostředkovaná zainteresovanost na výši
rozpočtu.
[17] Jak již bylo uvedeno, nestrannost soudce je především subjektivní kategorií. Nejvyšší
správní soud vycházel z vyjádření všech soudců úseku správního soudnictví Krajského soudu
v Praze, že se subjektivně podjatí necítí a každý z nich by byl schopen rozhodnout nestranným
způsobem jako právní profesionál, jehož ústavní i mravní povinností je dbát o nezávislé
a nestranné rozhodování. Nicméně navenek se tak situace nutně nemusí jevit a může vyvolávat
oprávněné (myslitelné) pochybnosti o nepodjatosti všech dotčených soudců Krajského soudu
v Praze – a to nejen na straně samotného žalobce, ale i veřejnosti. Tento vnější aspekt je velmi
důležitý a při posuzování nestrannosti a nezávislosti soudce od něho nelze zcela odhlédnout.
Někdy se hovoří o tzv. teorii zdání nezávislosti a nestrannosti pro třetí osoby, neboť i tento
aspekt je podstatný pro zachování důvěry v soudní rozhodování, jak konstatoval Ústavní soud
v nálezu ze dne 7. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 722/05, č. N 42/44 SbNU 533, s tím, že „…i když třeba
reálný důvod k pochybnostem o nestrannosti a nezávislosti ve skutečnosti neexistuje - jak v subjektivní, tak
dokonce i v objektivní poloze - nelze přehlížet ani existenci možného přesvědčení, že takový důvod dán je“.
[18] Stručně shrnuto: soudci nejen, že musejí být nezávislí a nestraní, ale musejí se takovými
i jevit – zdát navenek, o čemž s ohledem na všechny shora uvedené okolnosti projednávané věci
není Nejvyšší správní soud přesvědčen. V případě důvodnosti podané zásahové žaloby, kterou
v tuto chvíli nelze prima facie vyloučit, totiž existuje reálné riziko nikoli nevýznamného dopadu
na Krajský soud v Praze jako celek – konkrétně na jeho rozpočet a hospodaření se svěřenými
finančními prostředky, vč. praxe při správě placení peněžitého trestu, což ve svém souhrnu
představuje okolnosti vedoucí k závěru o systémové podjatosti; tyto okolnosti jsou navíc
z vnějšího pohledu násobeny značným zájmem veřejnosti a s tím souvisejícím mediálním
pokrytím případu, o němž se zmiňoval sám žalobce (lékař a politik, jehož trestní řízení objektivně
provází zvýšená pozornost sdělovacích prostředků). Poukazoval-li žalobce na problematickou
„dvojjedinou“ roli Krajského soudu v Praze, nutno podotknout, že z pohledu laické veřejnosti
se může jednat dokonce o roli „trojjedinou“, kdy stejný krajský soud rozhodne nejprve o uložení
peněžitého trestu, posléze rozhodne o způsobu vymáhání (části) tohoto trestu prostřednictvím
soudního exekutora a nakonec rozhodne i o zákonnosti (přiměřenosti) tohoto způsobu
vymáhání.
[19] Pátý senát Nejvyššího správního soudu proto uzavírá, že s ohledem na povahu
projednávané věci a všechny její individuální skutkové i právní okolnosti shledal žalobcem
uplatněnou námitku tzv. systémové podjatosti důvodnou a rozhodl tak o vyloučení všech soudců
specializovaných senátů úseku správního soudnictví Krajského soudu v Praze (výrok I.).
[20] Vzhledem k tomu, že z uvedeného důvodu není možné u Krajského soudu v Praze
sestavit specializovaný senát, který by ve věci rozhodl., Nejvyšší správní soud dále postupoval
podle §9 odst. 1 s. ř. s. a přikázal věc jinému než místně příslušnému krajskému soudu. Nejvyšší
správní soud rozhodl o přikázání věci Městskému soudu v Praze, který je Krajskému soudu
v Praze soudem místně nejbližším a který rovněž žalobce navrhl (výrok II.).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu