ECLI:CZ:NSS:2021:1.AO.12.2021:44
sp. zn. 1 Ao 12/2021 - 44
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyň
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatele: K. P., zastoupen
Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, o návrhu na zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 6. 2021, č. j. MZDR 20029/2021-3/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se odm ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy
ve výši 5.000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám
zástupce navrhovatele advokáta Mgr. Davida Zahumenského do 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Nejvyšší správní soud obdržel dne 4. 7. 2021 návrh, jímž se navrhovatel domáhá zrušení
opatření obecné povahy – mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 6. 2021,
č. j. MZDR 20029/2021-3/MIN/KAN. Tímto opatřením odpůrce s odkazy na §80 odst. 1
písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a §2
odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) ve spojení s §3 odst. 7 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále
jen „pandemický zákon“), zrušil celkem 27 mimořádných opatření, jimiž doposud reguloval práva
a povinnosti osob při zvládání epidemie této nemoci. Mezi jinými se jednalo o opatření ukládající
povinnost testování na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 u zaměstnanců, osob samostatně
výdělečně činných, žáků ve školách, studentů vysokých škol, pacientů umístěných
ve zdravotnických zařízeních v dlouhodobé lůžkové péči nebo v péči poskytovatelů sociálních
služeb, povinnosti uchazečů o studium v průběhu přijímacích zkoušek a další.
[2] Odpůrce zrušení těchto opatření, tj. ukončení povinného a v podstatě plošného testování
obyvatel v ČR, odůvodnil dlouhodobým pozitivním trendem ve vývoji epidemické situace, který
je charakterizován poklesem všech sledovaných epidemiologických parametrů, a skutečností,
že od 4. 6. 2021 je umožněna registrace k očkování každé osobě starší 16 let. S rostoucí
„proočkovaností“ populace dle odpůrce ztrácí plošné testování opodstatnění. Cílem odpůrce
proto bylo zrušit plošné preventivní testování a nahradit je testováním nutným k účasti
na konkrétní akci či činnosti.
[3] Navrhovatel ve svém návrhu nejprve zdůvodnil, že je přesvědčen o své aktivní procesní
i věcné legitimaci. Je osobou samostatně výdělečně činnou a provozuje prodejnu a velkoobchod
ponožek a punčochového zboží, která byla od 22. 10. 2020 (s výjimkou dvou týdnů v prosinci
2020) kvůli pandemii dlouhodobě uzavřena. To se velmi intenzivně dotklo jeho podnikání,
a pokud by se taková situace měla opakovat, mohlo by to být pro navrhovatele likvidační. Vedle
toho je navrhovatel občanem ČR, jemuž bylo v době mimořádných opatření zakázáno
žít běžným životem a bylo mu dovoleno pouze přežívat. Pokud by znovu došlo k rozšíření viru,
a pokud by znovu musel pod hrozbou pokut a brutálních policejních zásahů respektovat všechna
mimořádná opatření, znamenalo by to pro něj značnou újmu a omezení základních práv
a svobod, zničení podnikání a obživy, ohrožení zdraví v důsledku přeplnění nemocnic a vůbec
života jako takového. Jedinou možností, jak tomu předejít, je co nejvíce testovat. Navrhovateli
je navíc známo, že v ČR se již vyskytla mutace viru delta, a lze očekávat, že se stejně jako
v předchozích vlnách pandemie rozšíří a může představovat výraznější riziko.
[4] Navrhovatel je proto přesvědčen, že zrušením opatření, kterými se uskutečňovalo
povinné testování, odpůrce vědomě přispívá k tomu, aby se virus a jeho mutace nekontrolovaně
šířily. Přitom testování, jak opakovaně vyslovil Nejvyšší správní soud, nepředstavuje žádný zásah
do práv, a naopak je jen hrubým sítem, které umožňuje držet virus pod kontrolou. Napadené
opatření je tak nepřiměřené a nedostatečně odůvodněné. Nepřiměřenost shledává
v tom, že opatření upřednostňuje práva těch, kteří se odmítají podrobovat testování, na úkor
těch, kdo se naopak testovat chtějí, aby přispěli k likvidaci pandemie. Pokud jde o nedostatečnost
odůvodnění, dokládá je navrhovatel porovnáním s odůvodněním mimořádného opatření odpůrce
ze dne 29. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN, kterým odpůrce nařídil nosit
ve vnitřních prostorech respirátor nebo ústenku. Z odůvodnění tohoto opatření naopak plyne,
že počet nakažených není stále zanedbatelný, a je tak nutné postupovat uvážlivě a obezřetně,
a to i s ohledem na nové „rizikové“ varianty viru. Ve světle tohoto odůvodnění působí
odůvodnění napadeného opatření, které hovoří o klesající tendenci, bizarně a lživě.
[5] Podle navrhovatele je tak jen otázkou času, kdy nedostatečná opatření (či zrušení
dřívějších, prokazatelně funkčních) povedou k tomu, že bude vyhlášen nový nouzový stav
a uzavře se opět úplně všechno. Navrhovatel proto uzavřel, že nikoliv nepravděpodobný
významný zásah do jeho práv v případě zhoršení epidemické situace v podzimních měsících
je větší než zásah do práv těch, kteří by se měli testu podrobovat. S ohledem na to je napadené
mimořádné opatření nezákonné, a proto navrhl jeho zrušení.
[6] Odpůrce ve svém vyjádření namítl nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatele.
Návrh na zrušení opatření obecné povahy může podat ten, kdo tvrdí, že byl opatřením zkrácen
na svých právech. Z žádné části návrhu však nevyplynulo, že by napadené opatření navrhovatele
aktuálně jakýmkoliv způsobem poškozovalo. Navrhovatel uvažuje o hypotetických dotčeních
v budoucnu, přičemž do svých úvah zahrnuje spoustu proměnných, jejichž vývoj nelze
jednoznačně predikovat. Tyto široké a hypotetické úvahy nemohou dle odpůrce založit
navrhovatelovu aktivní legitimaci. Odpůrce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl
pro nedostatek podmínky řízení.
[7] Pokud by se však soud s touto argumentací neztotožnil, uvedl odpůrce také věcnou
argumentaci podporující nedůvodnost návrhu. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010-73, podle něhož by měl soud v rámci testu
proporcionality postihovat pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření, která jsou
jen formálně v souladu se zákonem, nikoliv však případy, kdy v rámci zákona je možné vícero
řešení daného problému a soud pouze dospěje k závěru, že lepší by bylo jiné řešení. Odpůrce
je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví a při přijetí napadeného opatření uplatnil svůj
odborný úsudek. Odpůrce také nesouhlasí s výkladem předestřeným navrhovatelem, podle něhož
je zasažen na svých právech tím, že stát sám sebe omezil a upustil od dříve uložených povinností.
Odpůrce tak neučinil dle své libovůle, ale přezkoumal, jak mu ukládá §3 odst. 7 pandemického
zákona, dosud vydaná opatření, zhodnotil jejich potřebnost a s ohledem na pozitivní trend
ustupující pandemie upustil od některých aktuálně nadbytečných opatření, což i náležitě
odůvodnil.
[8] Stát má využívat své kompetence a zasahovat do práv a povinností
jen tam, kde je to nezbytné. Pokud by odpůrce nadále i v době ustupující pandemie trval na všech
opatřeních, která přijal v době kulminující pandemie, bylo by to v rozporu s touto základní
zásadou. Účelem napadeného opatření pak nebylo upřednostnit práva některé ze skupin osob
na úkor práv navrhovatele, nýbrž upustit od některých povinností. Navrhovatel odkazuje
na rozsudky, které pozitivně hodnotily testování jako efektivní způsob zvládání pandemie, avšak
nebere v úvahu to, že tyto rozsudky byly vydány v době, kdy očkování nebylo široce dostupnou
možností. Současná „proočkovanost“ populace umožňuje na některých opatřeních již netrvat.
S ohledem na to odpůrce navrhl, aby soud – pokud neodmítne návrh pro nedostatek aktivní
procesní legitimace navrhovatele – jej jako nedůvodný zamítl.
[9] Na vyjádření odpůrce reagoval navrhovatel replikou. V ní se vymezil proti námitce
nedostatku aktivní legitimace. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021-48. Podle něj z §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.), neplyne požadavek na přímé a bezprostřední dotčení práv
navrhovatele. Bezvýhradný požadavek na přímé a bezprostřední dotčení právní sféry
navrhovatele nevyplývá ani z dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, ačkoliv
v některých rozhodnutích spojení o přímém a bezprostředním vztahu používá. V odkazovaném
rozsudku soud uvedl, že požadavek přímého a bezprostředního vztahu k právní sféře
navrhovatele bude ve většině případů pravidlem, což však nevylučuje, aby aktivní legitimace
k podání návrhu byla v konkrétním případě dána i tehdy, kdy příslušná regulace zasahuje do práv
navrhovatele nepřímo či zprostředkovaně, jako je tomu například v případě osoby, která vlastní
pozemek v sousední obci, jíž se přijímaný územní plán nikterak přímo netýká, a do jehož právní
sféry přijímaná úprava dopadá teprve sekundárně. Podle navrhovatele také v rozsudku ze dne
14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133, soud striktně netrval na požadavku přímého a bezprostředního
dotčení práv, a v rozsudku ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, připomněl,
že v pochybnostech je třeba se vždy přiklonit k přípustnosti soudní ochrany.
[10] Navrhovatel proto nesouhlasí s tím, že by nebyl dotčen na svých právech. Je přesvědčen,
že stát by měl učinit vše pro to, aby nedošlo po skončení letních měsíců k dalšímu zásadnímu
omezení navrhovatele na jeho podnikání. V této souvislosti klade otázku, zda je skutečně
s ohledem na stav „proočkovanosti“ vyloučeno, že budou znovu na podzim 2021 přijata
opatření, která podstatným způsobem omezí jeho podnikání a život. Dále se táže, proč pak bylo
vládou dne 19. 7. 2021 schváleno opatření odpůrce o testování obyvatel od 1. 9. 2021. Vláda tak
dle navrhovatele testování pouze odkládá na září bez toho, že by pro tento krok měla vysvětlení.
Dostupné informace navíc potvrzují, že očkování před nákazou ani přenosem nemoci Covid-19
nechrání. Očkovaní jsou chránění před těžkým průběhem, ale jsou potenciálními přenašeči.
[11] Nejvyšší správní soud po seznámení se s obsahem návrhu, vyjádření odpůrce a repliky
navrhovatele přistoupil k posouzení návrhu. Nejprve se musel zabývat otázkou,
zda je navrhovatel aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření
obecné povahy. Touto otázkou by se ostatně musel zabývat i bez námitky odpůrce, neboť aktivní
procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí navrhovatelé obecně splňovat,
aby byli oprávněni návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudu podat.
Aktivní procesní legitimaci přitom nelze zaměňovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy
s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování
podmínek řízení (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116,
č. 2943/2014 Sb. NSS).
[12] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy
zkrácen. Z hlediska splnění této podmínky řízení je nezbytné, aby navrhovatel v návrhu uvedl
konkrétní tvrzení o tom, že jeho právní sféra byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
[13] Opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem a s obecně
(tj. neurčitě) vymezeným okruhem adresátů. Právě proto s. ř. s. založil požadavek tvrzení
o „zkrácení na právech opatřením obecné povahy,“ srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, č. 2215/2011 Sb. NSS; a také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 9. 2011, č. j. 8 Ao 5/2011 - 51.
[14] Splnění podmínky aktivní procesní legitimace bude dáno tehdy, bude-li navrhovatel
„logicky, konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy;“
viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS.
Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují subjektivní hmotná práva, která jsou
opatřením obecné povahy zasažena. Přitom skutečnost, zda je dotčení podle povahy věci vůbec
myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy. Judikatura Nejvyššího správního soudu spojila možnost dotčení
právní sféry navrhovatele především s požadavkem přímého a nezprostředkovaného vztahu k předmětu
regulace daného opatření obecné povahy (viz bod 36 usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009-120) a na tomto požadavku Nejvyšší správní soud trvá i v případě
mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona (srov. usnesení ze dne 7. 5. 2021,
č. j. 5 Ao 3/2021-96, ze dne 27. 5. 2021, č. j. 5 Ao 7/2021 – 169, nebo rozsudek ze dne
29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021-90, a další).
[15] Pokud navrhovatel v replice odkázal na rozsudek ze dne 30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021-48,
také ten uvádí, že pravidlem je naplnění přímého a bezprostředního vztahu napadené regulace
a dotčení subjektivních práv, a toliko jako výjimku připouští i nepřímý a zprostředkovaný vztah
(bod 36 rozsudku). Podstatné je ovšem to, že takový nepřímý a zprostředkovaný vztah Nejvyšší
správní soud shledal u navrhovatelky, která podnikala v oblasti vzdělávání zahraničních studentů
a brojila proti opatření, které regulovalo (zakazovalo) vstup na území ČR občanům třetích zemí,
které nebyly na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu nemoci Covid-19. Ačkoliv opatření
v těchto částech neukládalo přímo povinnosti navrhovatelce, mohla být v jeho důsledku nepřímo
na své činnosti omezena.
[16] V nyní projednávané věci je však situace podstatně odlišná. Napadené opatření totiž
navrhovateli neukládá žádné povinnosti, naopak ruší předchozí mimořádná opatření a jimi dříve
uložené povinnosti různých kategorií osob. Zásah do svých práv (práva podnikat, ale též svobody
pohybu a, slovy navrhovatele, možnosti vést běžný život) tak navrhovatel spojuje nikoliv
s napadeným opatřením, ale s hypotetickou situací, která může podle něj nastat v budoucnu
a která může vést k přijetí nové regulace a omezení jeho činnosti (života). Zásah do svých
subjektivních práv tak nespojuje přímo s tímto opatřením, ale s dosud obtížně předvídanou
situací, která může být vyvolána celou řadou faktorů, kterou nelze nyní jakkoliv předvídat a která
vůbec nemusí být jen v příčinné souvislosti s napadeným opatřením a zrušením dříve
stanovených povinností souvisejících s „plošným“ testováním.
[17] Tvrzený zásah či omezení subjektivních práv navrhovatele je tak zcela hypotetický
a v žádném případě z těchto jeho tvrzení neplyne přímý a nezprostředkovaný vztah napadené regulace
k jeho právům (zejména nebýt nepřiměřeně omezen v právu na podnikání). Hypotetický zásah
do práv navrhovatele způsobený blíže neurčenými budoucími opatřeními a restrikcemi, jejichž
přijetí navrhovatel teprve očekává, však nesplňuje ani požadavek zprostředkovaného a nepřímého
dotčení, jak jej připustil shora citovaný rozsudek č. j. 3 As 2/2021-48. V daném případě totiž vztah
k napadené regulaci není nepřímý či zprostředkovaný, ale právě toliko navrhovatelem
předpokládaný (presumovaný). Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že taková „kvalita“ vztahu
mezi dotčením subjektivních práv navrhovatele a napadenou právní úpravou k přiznání aktivní
procesní legitimace nepostačuje.
[18] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován
k podání návrhu na zrušení napadeného mimořádného opatření, neboť zde chybí základní
předpoklad – a sice výše uvedený přímý a nezprostředkovaný vztah k předmětu regulace daného
opatření, případně alespoň vztah nepřímý a zprostředkovaný, který by výjimečně k založení procesní
aktivní legitimace mohl postačovat. Napadené opatření obecné povahy nestanovuje navrhovateli
žádné povinnosti, naopak je souborem rušícím předchozí mimořádná opatření odpůrce. Zásah
do práv, který navrhovatel tvrdil, je pak zásahem toliko hypotetickým, který plyne z možných
budoucích restriktivních opatření, jejichž přijetí navrhovatel pouze předpokládá či očekává.
[19] Za takové situace shledal Nejvyšší správní soud nedostatek aktivní procesní legitimace
navrhovatele a návrh podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh podaný osobou k tomu zjevně
neoprávněnou odmítl.
[20] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož nemá žádný
z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo návrh odmítnut.
[21] Navrhovatel zaplatil za návrh na zrušení opatření obecné povahy soudní poplatek ve výši
5.000 Kč. Vzhledem k tomu, že soud návrh bez věcného projednání odmítl, jsou naplněny
podmínky pro vrácení zaplaceného soudního poplatku podle §10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“). Nejvyšší správní soud proto
rozhodl o jeho vrácení a vyplacení z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích), a to k rukám navrhovatelova
zástupce advokáta Mgr. Davida Zahumenského.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. srpna 2021
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu