ECLI:CZ:NSS:2021:1.AO.4.2021:56
sp. zn. 1 Ao 4/2021 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
Mgr. Evy Šonkové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: Svaz léčebných
lázní České republiky, se sídlem Jiráskova 17, Františkovy Lázně, zastoupeného JUDr. MgA.
Michalem Šalomounem, Ph.D., advokátem se sídlem Bráfova tř. 52, Třebíč, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v
čl. I bodu 16,
takto:
I. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 29. 4. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, by l o v čl. I bodu 16 v ro zp o ru
se zák o n em .
II. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši
23.695 Kč k rukám jeho zástupce JUDr. MgA. Michala Šalomouna, Ph.D., advokáta
se sídlem Bráfova tř. 52, Třebíč, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 4. 5. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN („mimořádné opatření“), a to v čl. I bodu 16,
podle kterého se „omezuje provoz poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační péče tak, že lze poskytovat
lázeňskou léčebně rehabilitační péči jen v případě, že:
a) je alespoň částečně hrazena z veřejného zdravotního pojištění, nebo
b) je poskytována pacientovi, který prodělal laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19, uplynula u něj doba
izolace podle platného mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví a od prvního pozitivního POC
antigenního testu na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 nebo RT-PCR testu na přítomnost viru SARS-
CoV-2 neuplynulo více než 90 dní, přičemž se jedná o pacienta, který je občanem České republiky, občanem
Evropské unie nebo držitelem platného dlouhodobého víza nebo průkazu o povolení k dlouhodobému,
přechodnému nebo trvalému pobytu na území České republiky vydaných Českou republikou“.
[2] Toto omezení je v mimořádném opatření zdůvodněno následovně: „Omezuje se poskytování
lázeňské léčebně rehabilitační péče tak, že ji lze poskytovat jen pacientům, v jejichž případě bude alespoň částečně
hrazená z veřejného zdravotního pojištění, aby se omezily počty kontaktů v rámci lázeňských zařízení, v jejichž
případě se opakovaně vyskytují clustery nakažených, a to i ve výrazných počtech. Navíc byly zaznamenány
případy, kdy se zdánlivě poskytuje tento druh zdravotní péče, avšak ve skutečnosti se jedná jen o wellness pobyty,
resp. služby. Podmínění úhradou z veřejného zdravotního pojištění se jeví jako vhodný kontrolní prvek
pro skutečnou potřebu poskytování lázeňské péče.“
[3] Odpůrce vydal napadené mimořádné opatření dne 29. 4. 2021 s účinností ode dne
3. 5. 2021 od 00:00 hod. s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69
odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů („zákon o ochraně veřejného zdraví“), a §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona
č. 94/2021 Sb., mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů („pandemický zákon“).
[4] Odpůrce nejprve mimořádné opatření s účinností ode dne 4. 5. 2021 od 00:00 hod.
změnil opatřením ze dne 3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (tato změna
se však netýká navrhovatelem napadené části, tj. čl. I bodu 16). Následně jej odpůrce s účinností
ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušil mimořádným opatřením ze dne 5. 5. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, kterým stanovil omezení provozu poskytovatelů lázeňské
léčebně rehabilitační péče nově v čl. I bodu 15. Protože posledně uvedené opatření odpůrce
s účinností ode dne 10. 5. 2021 záhy zrušil (viz mimořádné opatření ze 7. 5. 2021, č. j.
MZCR 14601/2021-10/MIN/KAN), aniž by nabylo účinnosti, odpůrce poté dodatečně
mimořádné opatření ze dne 29. 4. 2021, ve znění opatření ze dne 3. 5. 2021, pro přehlednost
a z důvodu právní jistoty výslovně zrušil mimořádným opatřením ze dne 27. 5. 2021, č. j.
MZCR 14601/2021-15/MIN/KAN. Toto zrušení mimořádného opatření nabylo platnosti dnem
jeho vydání, tj. 27. 5. 2021.
[5] Podáním ze dne 10. 5. 2021 navrhovatel reagoval na „zrušení“ mimořádného opatření
opatřením odpůrce ze dne 5. 5. 2021 a upravil petit svého návrhu. Nejvyššímu správnímu soudu
navrhl, aby rozhodl, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Návrh, vyjádření odpůrce a repliky
[6] Navrhovatel kromě návrhu na zrušení mimořádného opatření a úpravy petitu adresoval
soudu rovněž dvě repliky ze dne 14. 5. 2021 (replika č. 1) a 10. 6. 2021 (replika č. 2), kterými
reagoval na vyjádření a dupliku odpůrce. Níže soud shrnuje jednotlivé návrhové body, některé
dílčí argumenty jsou pak rekapitulovány v části III. rozsudku, včetně jejich vypořádání Nejvyšším
správním soudem.
[7] Navrhovatel v návrhu uvádí, že je profesním sdružením léčebných lázní, které vzniklo
v roce 1995 s cílem udržet a garantovat léčebnou úroveň těchto lázeňských společností.
V současnosti sdružuje 44 členů, z toho 42 léčebných lázní, které tvoří více než dvě třetiny všech
lázeňských lůžek v ČR; v replice č. 1 navrhovatel pak uvádí, že aktuálně sdružuje 41 členů.
Odpůrce na základě pandemického zákona přijal mimořádné opatření, kterým zavedl takové
podmínky čerpání lékařské lázeňské péče, jež znemožňují některým pacientům tuto lázeňskou
péči čerpat a členům navrhovatele pak tuto péči poskytovat.
[8] Navrhovatel se domnívá, že odpůrce není vůbec oprávněn přijatým opatřením omezovat
poskytování lázeňské zdravotní péče. Opatření bylo mimo jiné vydáno podle pandemického
zákona, který odpůrci neumožňuje, aby jakkoli omezoval poskytování zdravotní péče. K tomu
může zajisté dojít příkazem k vyčlenění věcné, technické nebo personální kapacity lázní, ale nikoli
tím, že se poskytování zdravotních služeb v lázních některým pacientům prostě zakáže.
[9] Jednotliví členové navrhovatele jsou konfrontováni se situací, kdy se na ně obrací pacienti
s žádostí o poskytnutí zdravotně indikované samoplátecké lázeňské léčby, kterou však není
možné poskytnout, respektive je její poskytnutí podmiňováno skutečnostmi, jejichž naplnění není
závislé na vůli pacienta, jako je mimořádným opatřením požadované prodělání infekce
COVID-19.
[10] Výše uvedeným opatřením obecné povahy je zasahováno do ústavně zaručeného práva
pacientů na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny základních práv a svobod („Listina“). Toto právo
je zajisté možné omezit zákonem. Nicméně nelze přehlédnout základní zásadu lidských práv,
že lidé jsou si podle čl. 1 Listiny rovni v důstojnosti a v právech. Pokud tedy dochází k nezbytně
nutným omezením těchto základních lidských práv, tato omezení musí být pro všechny stejná,
a není možné při omezování základních lidských práv nějaké skupiny privilegovat. Vydaným
opatřením došlo k popření této rovnosti a dochází k diskriminaci jedněch typů pacientů na úkor
druhých.
[11] Dle navrhovatele tímto způsobem není proti šíření nemoci COVID-19 bojováno
efektivně. Je totiž zřejmé, že zdravotní péče v lázních poskytnuta být může a pacientům
s úhradou léčení z veřejného zdravotního pojištění není její poskytování podmiňováno dokonce
ani jakýmkoliv testováním. Stejně tak ale není testováním podmiňováno poskytování žádné jiné
zdravotní péče. Samozřejmou podmínkou ve všech těchto případech je zdravotní indikace, tedy
potřeba léčení, kterou ale odpůrce za dostatečnou nepovažuje výhradně v případech, kdy se jedná
o poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče za úhradu pacientem, a takovým pacientům
klade v přístupu k této zdravotní péči diskriminační překážky.
[12] Navrhovatel rovněž poukazuje na jiná opatření. Například je možné velké shlukování lidí
ve firmách a ve školách, kde rozhodně všichni v ochranné neinfekční lhůtě 90 dnů nejsou.
Zde je přístup do těchto míst, která jsou zajisté podstatně většími clustery nakažených než lázně,
podmíněn toliko absolvováním antigenních samotestů, o jejichž průkaznosti k odhalení nemoci
COVID-19 lze velmi pochybovat. Navrhovatel tak tvrdí, že v kontextu s jinými opatřeními není
možné poskytování zdravotních služeb v lázních zakazovat těm pacientům, kteří si chtějí
indikovanou zdravotní péči sami zaplatit.
[13] Z odůvodnění opatření lze vyrozumět obavu odpůrce, že by se léčebnými lázeňskými
pobyty maskovalo poskytování wellness služeb. V tomto ohledu je zřejmé, že odpůrce v zásadě
zaměňuje léčebné pobyty v registrovaných lázeňských zdravotnických zařízeních s wellness
pobyty v hotelech na území lázeňských měst. Podobné relaxační služby členové navrhovatele také
za normální situace poskytují. O povolení těchto činností však navrhovateli v tuto chvíli
v žádném případě nejde.
[14] Navrhovateli jde především o odstranění diskriminace pacientů, kteří v danou chvíli
nedosáhnou na úhradu své léčby v lázních z pojištění, ale jejich zdravotní stav léčení objektivně
vyžaduje. Na léčbu v lázních z pojištění dosáhnou chroničtí pacienti jen po 24 měsících a mezitím
jsou odkázáni na úhradu léčení z vlastních prostředků. Na úhradu léčení nedosáhne i významná
část pacientů po prodělané nemoci COVID-19, protože zmíněná pravidla (indikační seznam)
nebyla na tuto novou nemoc dosud aktualizována, a tak se do lázní na náklad pojištění dostanou
jen pacienti s komplikovaným zánětem plic, který řadě pacientů v domácím léčení kvůli
distančním kontaktům s lékařem vůbec zjištěn nebyl, ale následné únavové obtíže se objevují
nebo neustupují. O této kategorii pacientů po prodělané nemoci COVID-19 se sice aktuální
opatření zmiňuje, nicméně z odůvodnění napadeného opatření není zřejmé, zda je uskutečněno
právě kvůli léčbě těchto pacientů anebo naopak kvůli tomu, aby se nějakým způsobem omezoval
počet lidí přicházejících do lázní, pro což svědčí především uvedený 90denní limit bezinfekčnosti.
Pacientům po uvedeném zánětu plic není tato podmínka stanovena a mohou do lázní nastoupit
oficiálně do 4 měsíců, ale reálně je zahájení léčení pojišťovnami umožňováno prakticky
neomezeně.
[15] Už více než měsíc jsou všichni pacienti lázní pravidelně testováni výtěrovými antigenními
testy ve stejné frekvenci jako neočkovaní nezdravotničtí zaměstnanci. Synchronizované testování
všech přítomných bez ohledu na to, zda v lázních pracují nebo se léčí za jakoukoliv úhradu,
tak považuje navrhovatel za jediný správný způsob skupinové ochrany. Záchyt pozitivních testů
je v lázních již naprosto minimální. Významná část zaměstnanců i pacientů je očkovaná nebo
po prodělané nemoci COVID-19. Lázně jsou navíc naplněné sotva z 25 %. Chybí cizinci,
hoteloví a wellness hosté, neoperuje se, a tak do lázní jezdí spíše pacienti chroničtí
než po operacích. Právě pobyty chronických pacientů jsou ovšem z pojištění hrazeny
jen s frekvenčními omezeními, což ale neznamená, že mimo tyto periody či období jejich
zdravotní stav léčení nevyžaduje. Úroveň všech opatření je v těchto zdravotnických zařízeních
o řád vyšší než v podnicích, školách či úřadech a pacienti jsou de facto uzavřeni v bublině,
což je bezpečnější, než když za obdobnou rehabilitací dojíždějí městskou hromadnou dopravou
bez požadavku na jakékoliv testování, ambulantně a se zastávkou v nákupním centru.
[16] Odpůrce se k návrhu a replice č. 1 navrhovatele vyjádřil v podáních ze dne 12. 5. 2021
(vyjádření) a 7. 6. 2021 (duplika). Rovněž argumentaci odpůrce soud na tomto místě
pro přehlednost stručně shrnuje, k některým dílčím argumentům pak viz část III. rozsudku,
včetně jejich posouzení Nejvyšším správním soudem. K výzvě soudu týkající se předložení
správního spisu odpůrce uvádí, že spis sp. zn. MZDR 14601/2021/MIN/KAN obsahuje pouze
napadené opatření a opatření jemu předcházející, resp. po něm následující. Při vydání
napadeného opatření vycházel z aktuální epidemické situace v České republice a statistických dat
(viz úvodní část odůvodnění napadeného opatření). K tomu také odpůrce zaslal denní situační
zprávu ke dni 29. 4. 2021, tj. k datu vydání napadeného opatření. Odpůrce soudu navrhuje,
aby návrh jako nedůvodný zamítl.
[17] Odpůrce se domnívá, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován k podání návrhu,
neboť napadenou částí opatření obecné povahy není zasahováno do veřejných subjektivních práv
navrhovatele, který je dle obchodního rejstříku zájmovým sdružením právnických osob, nikoliv
poskytovatelem lázeňské léčebně rehabilitační péče nebo pacientem.
[18] Ohledně případného věcného posouzení obsahu napadeného aktu soudem odpůrce
odkazuje na základní principy, kterými je takový výjimečný postup veden (viz rozsudek NSS
ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010-73). Odpůrce je vrcholným orgánem ochrany veřejného
zdraví v České republice. Přijetím pandemického zákona nebyly dotčeny pravomoci odpůrce
podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Právě podle §69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví bylo mimořádné opatření přijato. Odpůrce je podle §69 odst. 1
písm. b) tohoto zákona oprávněn mj. uzavřít zdravotnická zařízení jednodenní nebo lůžkové péče
nebo omezit jejich provoz.
[19] Odpůrce má obecně za to, že situaci týkající se zcela nové a bezprecedentní epidemie
mimořádně nebezpečného koronaviru SARS-CoV-2 je třeba posuzovat komplexně. To platí
mimo jiné i proto, že nejen tato pandemie, ale i odborné poznatky o ní se dynamicky
vyvíjí, a informace a podklady, které jsou běžně dostupné pro provedení správního uvážení, tedy
za dané situace nejsou zcela k dispozici.
[20] Princip proporcionality tedy odpůrce při přijímání mimořádných opatření (s určitým
zjednodušením) provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění COVID-19 na území
ČR. Na základě dostupných skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých znalostí
pak dojde k odhadu rizika šíření onemocnění COVID-19 na zdraví a životy osob. Pokud
je výsledek neuspokojivý a riziko šíření onemocnění COVID-19 v populaci je příliš vysoké, jsou
identifikována různá opatření, která by mohla šíření onemocnění COVID-19 zpomalit a zmírnit
dopady jeho šíření na zdraví a životy osob. Při volbě vhodných opatření volí odpůrce a další
orgány krizového řízení ty, které dle jejich názoru v rozsahu jejich diskrece v nejvyšší míře
zpomalují šíření koronaviru SARS-CoV-2, resp. onemocnění COVID-19, a zároveň
co nejmenším způsobem negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob.
[21] Pokud jde o omezení stanovené v bodu I/16, odpůrce pohled navrhovatele o neefektivitě
boje proti šíření nemoci COVID-19 nesdílí, neboť ubytováním lázeňských pacientů dochází
de facto k poskytování hotelových služeb, a přestože jsou poskytovatelé lázeňské léčebně
rehabilitační péče také poskytovateli zdravotních služeb, jedná se o poskytovatele, kteří mohou
poskytovat nejen zdravotní služby, ale také služby podle živnostenského zákona, na jejichž
poskytování není naléhavý zájem.
[22] Odpůrce považuje argumentaci navrhovatele jinými opatřeními a frekvencí testování
v jiných místech (pracoviště, školy) za irelevantní, neboť otázka testování a jiných opatření
odpůrce není předmětem tohoto řízení.
[23] K popisu aktuální situace v lázních, jak ji líčí navrhovatel (pacienti jsou pravidelně
testováni s malým záchytem, zaměstnanci jsou z větší části očkováni stejně jako pacienti nebo
jsou „po covidu“, lázně jsou naplněné jen z 25 % a úroveň opatření je o řád vyšší
než v podnicích, školách nebo úřadech), odpůrce uvádí, že současná situace vyplývá z přijatých
opatření a dalších strategií (např. očkovací strategie) odpůrce. Cílem je co nejrychlejší návrat
k normálu a přijímání pouze skutečně nezbytných opatření s tím, že tato opatření jsou průběžně
revidována a rozvolňována, jakmile se zlepšuje epidemická situace v České republice. Dokladem
tohoto tvrzení odpůrce budiž např. následující opatření ze dne 7. 5. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-10/MIN/KAN, a dále jeho změna v mimořádném opatření ze dne
10. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-11/MIN/KAN, která v bodě I/15 přinášejí další
rozvolnění.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření odpůrce přezkoumal podle
§13 pandemického zákona ve spojení s §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(„s. ř. s.“). Vycházel z uplatněných návrhových bodů (§101b odst. 2 s. ř. s.) a ze skutkového
a právního stavu věci, který tu byl v době vydání mimořádného opatření (§101b odst. 3 s. ř. s.).
[25] O návrhu na zrušení mimořádného opatření, resp. na vyslovení jeho nezákonnosti (srov.
rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133, bod 22), Nejvyšší správní soud rozhodl
bez nařízení jednání. S tímto postupem navrhovatel ve svém návrhu výslovně souhlasil, odpůrce
pak ve lhůtě stanovené soudem s takovým projednáním věci nevyjádřil svůj nesouhlas (§51
odst. 1 s. ř. s.).
[26] Návrh je důvodný.
a) Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda navrhovatel je aktivně procesně
legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření, resp. vyslovení jeho nezákonnosti.
[28] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen.
[29] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení
o tom, že právní sféra navrhovatele byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným návrhem
na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, Územní plán Vysoká nad Labem, bod 34). Není-li tato podmínka splněna,
soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázku aktivní procesní
legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy
s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování
podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116,
č. 2943/2014 Sb. NSS, Úpravy směrné části územního plánu Brna, bod 42).
[30] Účastníci řízení k otázce aktivní procesní legitimace argumentují následovně.
[31] Navrhovatel v návrhu uvádí, že je profesním sdružením léčebných lázní, které vzniklo
v roce 1995 s cílem udržet a garantovat léčebnou úroveň těchto lázeňských společností.
V současnosti sdružuje 44 členů, z toho 42 léčebných lázní, které tvoří více než dvě třetiny všech
lázeňských lůžek v ČR. Všechny lázně sdružené ve Svazu léčebných lázní jsou akreditovanými
léčebnými lázněmi včetně napojení na veřejný zdravotní systém, a musí tudíž splňovat přísná
kritéria pro léčbu, stravování i ubytování. Svaz léčebných lázní ČR je členem Evropského svazu
lázní se sídlem v Bruselu, jehož hlavním krédem je udržet léčebné lázeňství napříč Evropou
a garantovat jeho kvalitu. Na domácí půdě je pak Svaz léčebných lázní platným partnerem
i oponentem Ministerstva zdravotnictví. Posláním navrhovatele je kultivovat prostředí a vytvářet
podmínky pro udržení a rozvoj léčebného lázeňství v České republice a hájit společné
i individuální zájmy členů. V jednotlivých lázeňských zařízeních je poskytována pacientům
zdravotní péče, jejíž poskytování odpůrce vydaným opatřením omezil.
[32] Odpůrce se domnívá, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován k podání návrhu,
neboť napadenou částí opatření obecné povahy není zasahováno do veřejných subjektivních práv
navrhovatele, který je dle obchodního rejstříku zájmovým sdružením právnických osob, nikoliv
poskytovatelem lázeňské léčebně rehabilitační péče ani pacientem. Ostatně z textu návrhu
vyplývá, že se netýká navrhovatele, ale jeho jednotlivých členů – poskytovatelů zdravotních
služeb, na něž se obrací pacienti s žádostí o poskytnutí zdravotně indikované samoplátecké
lázeňské léčby. Podle názoru odpůrce není možné podat návrh za třetí osoby. Z celého textu
návrhu lze vysledovat, že navrhovatel se snaží hájit zájmy pacientů a že neargumentuje újmou
na svých právech, což dle mínění odpůrce svědčí o nedostatku aktivní procesní legitimace
na straně navrhovatele.
[33] Navrhovatel v replice č. 1 oproti návrhu upřesnil, že aktuálně sdružuje 41 členů, přičemž
smyslem profesního sdružení léčebných lázní je hájit zájmy jeho členů. To se uskutečňuje právě
prostřednictvím navrhovatele, aby nemuselo jednat samostatně všech jeho 41 členů.
Tím se výrazně šetří čas a energie zúčastněných členů, ale hlavně soudů. Pro navrhovatele není
problém doporučit svým členům, aby se obrátili na soud se samostatnými návrhy na zrušení
opatření obecné povahy. To by však vedlo pouze k zahlcení Nejvyššího správního soudu
posuzováním samostatných návrhů jednotlivých členů navrhovatele. Ostatně již samotný návrh
ať podaný jakoukoli osobou, pokud je mu vyhověno, má účinky vůči neurčitému okruhu osob.
Tím spíše je pak namístě, aby navrhovatelem v takovém případě mohlo být sdružení osob,
na které opatření dopadá.
[34] Odpůrce ve své duplice dále uvádí, že opatření obecné povahy směřuje vůči neurčitému
okruhu adresátů, to však neznamená, že aktivně procesně legitimován k podání návrhu na jeho
soudní přezkum je kdokoliv, tj. také osoby, kterým nejsou adresovány povinnosti, popř. kterých
se napadené opatření dotýká pouze nepřímo. Navrhovatel není ani poskytovatelem zdravotních
služeb, ani pacientem.
[35] Navrhovatel v replice č. 2 poukazuje na rozsudek ze dne 9. 6. 2021, č. j.
8 Ao 15/2021-65, s tím, že v něm popsané podmínky řízení, které musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat návrh na zrušení mimořádného opatření, v této věci splňuje.
Navrhovatel je určitou servisní organizací zařízení provozujících lázeňskou péči, jejíž poskytování
bylo mimořádným opatřením odpůrce významně omezeno. Jelikož se tato lázeňská zařízení
obracejí na navrhovatele pro radu a sjednocení postupu, jak tuto situaci řešit, je logické,
že se opatření dotýká i právní sféry navrhovatele, který pak musí tuto situaci rovněž řešit. Stejně
tak jako navrhovatel reprezentující lázeňská zařízení vstupoval přímo do jednání s Ministerstvem
zdravotnictví a s vládou, tak je logické, aby v tomto svém postavení setrvával i při soudním
přezkumu opatření, které se týká všech jeho členů. Navrhovatel se domnívá, že i pro odpůrce
je tento způsob řešení posuzování zákonnosti vydaných opatření výhodnější. Pokud by totiž
aktivní legitimace navrhovatele dána nebyla, bylo by možné očekávat, že se s obdobným návrhem
obrátí na Nejvyšší správní soud téměř všichni členové navrhovatele. Odpůrci by pak hrozilo,
že bude muset v případě neúspěchu hradit náklady řízení několikanásobně a nikoli pouze jednou.
[36] S ohledem na předestřenou argumentaci účastníků řízení Nejvyšší správní soud se tedy
předně zabýval otázkou, zda Svaz léčebných lázní ČR jako profesní sdružení léčebných lázní
zastupující zájmy svých členů je vůbec způsobilým být aktivně procesně legitimován k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy namísto jednotlivých dotčených léčebných lázní,
tj. zda navrhovatel mohl být napadeným opatřením zkrácen na svých právech. Je třeba totiž
souhlasit s odpůrcem v tom, že přímo navrhovateli není napadeným opatřením ukládána žádná
povinnost.
[37] Ústavní soud nálezem ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, připustil aktivní procesní
legitimaci spolků zaměřených na ochranu životního prostředí k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Nález vyšel z mezinárodních závazků České
republiky vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb.m.s.,
tzv. Aarhuská úmluva). Dále v obecné rovině poukázal na absurdnost situace, v níž by osoba
jinak splňující podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebyla aktivně
legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy jen proto, že se spolu s dalšími
osobami sdružila a společně jménem sdružení žádají zrušení opatření obecné povahy (viz bod 22
nálezu). Ústavní soud taktéž výslovně uvedl, že se nemusí jednat jen o spolky zaměřené
na ochranu životního prostředí, a v bodech 25 a 27 odůvodnění nálezu k tomu uvedl:
„V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o "ekologický" spolek.
Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů
a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu
přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. … 27. Ústavní soud
nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní
činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována,
lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení
na právech opatřením obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s.“ Jinak řečeno, skutečnost, že občan
dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze bez dalšího
z hlediska naplnění jeho aktivní procesní legitimace přičítat k jeho tíži. Ústavní soud v citovaném
nálezu vymezil konkrétní podmínky, za kterých je spolek oprávněn podat návrh na zrušení
opatření obecné povahy (územního plánu). Konkrétně uvedl, že spolek dožadující se zrušení
opatření obecné povahy musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých
subjektivních právech. Podstatným kritériem pak je místní vztah navrhovatele k lokalitě
regulované územním plánem. V jiných situacích může sehrát důležitou roli zaměření spolku
na aktivitu, která má lokální opodstatnění.
[38] Ačkoliv Ústavní soud výslovně řešil procesní legitimaci ve vztahu k územně plánovací
dokumentaci, není důvod tyto závěry nevztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Je také
zřejmé, že Ústavní soud neomezil své závěry jen na spolky založené za účelem ochrany přírody
a krajiny. Aktivně legitimovány tedy mohou být i další spolky, pokud mají užší vztah k regulaci,
která je zavedena opatřením obecné povahy, při hájení zájmu svých členů.
[39] Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021-133, v němž následně konstatoval, že aktivně procesně legitimována k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy je také odborová organizace, pokud hajitelně tvrdí,
že toto opatření zasahuje do veřejných subjektivních práv zaměstnanců, jejichž práva a oprávněné
zájmy hájí (§101a odst. 1 s. ř. s.; viz bod 38 odkazovaného rozsudku).
[40] Navrhovatel v nyní projednávané věci je z hlediska právní formy zájmovým sdružením
právnických osob, konkrétně léčebných lázní působících v České republice. Zájmová sdružení
právnických osob jsou právnickými osobami zřízenými členy – právnickými osobami podle §20f
až 20k dnes již zrušeného zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku. Jsou vytvářena
k ochraně svých zájmů nebo k dosažení jiného účelu (§20f občanského zákoníku), např.
i výdělku členů sdružení. Aktuální právní úprava v novém občanském zákoníku již dále právní
úpravu zájmových sdružení právnických osob neobsahuje (podle §3051 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník, se zájmová sdružení právnických osob vzniklá podle dosavadních právních
předpisů i nadále řídí dosavadními právními předpisy). Zájmová sdružení právnických osob
se přitom nepovažují automaticky za spolky, jak tomu u rekodifikace soukromého práva bylo
v případě občanských sdružení (viz §3045 nového občanského zákoníku). Nicméně
již ze samotné zákonem upravené možnosti přeměny právní formy ze zájmového sdružení
právnických osob na spolek (viz §3051 nového občanského zákoníku) lze dovodit, že v aktuální
právní úpravě je to právě spolek, který nejblíže odpovídá smyslu a účelu zájmového sdružení
právnických osob. Již z tohoto důvodu lze na projednávanou věc plně vztáhnout shora citované
závěry Ústavního soudu, které se týkají aktivní procesní legitimace spolků v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy.
[41] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s argumentem navrhovatele, že je nejen formálně
právně možné, aby zájmové sdružení právnických osob bylo aktivně procesně legitimováno
k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce, ale jedná se též o řešení praktické
a racionální z hlediska procesní ekonomie. Navrhovatel sdružuje členy – léčebné lázně
provozující lázeňskou péči, jejíž poskytování bylo čl. I bodem 16 mimořádného opatření
omezeno. Každý člen navrhovatele je mimořádným opatřením dotčen, a mohl by tak podat
samostatný návrh na zrušení opatření obecné povahy, resp. na vyslovení jeho rozporu
se zákonem. Z hlediska procesní ekonomie však Nejvyšší správní soud považuje za vhodné
a účelné, aby řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření probíhalo – pokud možno –
pouze jedno, a v něm byly prezentovány všechny relevantní argumenty jednotlivých lázeňských
zařízení (členů navrhovatele) i odpůrce, tj. v konečném důsledku všechny argumenty „pro i proti“
přijatému mimořádnému opatření.
[42] Z předeslaného je tedy zřejmé, že navrhovatel má dostatečně úzký vztah k napadené části
mimořádného opatření, neboť se dotýká poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační péče, kteří
jsou členy navrhovatele, a rovněž cílem činnosti navrhovatele je udržet a garantovat léčebnou
úroveň. Navrhovatel tak svou činností hájí nejen zájmy poskytovatelů lázeňské péče,
ale zprostředkovaně i zájmy pacientů, kteří tuto péči využívají právě v jejich zařízeních (viz bod
85 níže). S ohledem na to není podstatná námitka odpůrce, že napadené opatření přímo neukládá
povinnosti navrhovateli (obdobně srov. rovněž výše citovaný rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021-133, bod 40).
b) Kritéria přezkumu mimořádného opatření
[43] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Nejvyšší
správní soud uplatňuje při přezkumu opatření obecné povahy tzv. pětikrokový test vymezený
v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Jelikož je však
od 1. 1. 2012 soud vázán rozsahem a důvody návrhu (před tímto datem tomu tak nebylo a soud
prováděl vždy celý test), provedl soud jen ty kroky tohoto testu, které odpovídají rozsahu
a důvodům návrhu (srov. bod 39 rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62,
dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze za předpokladu,
že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů“).
[44] Úplný test podle rozsudku č. j. 1 Ao 1/2005-98 má tyto kroky: (1) přezkum pravomoci
odpůrce vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3) přezkum
otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; (4) přezkum
obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části)
se zákonem (s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání nezneužil zákonem
svěřenou pravomoc či působnost; a konečně (5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska
jeho proporcionality. Pokud jde však o případný nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření
obecné povahy nebo překročení mezí zákonem vymezené působnosti (první a druhý krok
popsaného algoritmu), zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti, a jde tak o výjimku z výše
popsaného pravidla vázanosti soudu návrhem (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, bod 28).
[45] Ačkoliv navrhovatel ve svém návrhu hovoří o nedostatku pravomoci odpůrce, jeho
námitky se primárně netýkají otázky pravomoci, ale míří na působnost odpůrce, tj. krok č. 2
- otázku, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti. Hlavní část námitek navrhovatele se však týká samotné zákonnosti napadené části
mimořádného opatření, tj. kroku č. 4 – nesouladu obsahu mimořádného opatření se zákonem
spočívajícím v nenaplnění podmínek pro jeho vydání a v rozporu s principem rovnosti (čl. 1
Listiny) a právem na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny). Nejvyšší správní soud se tedy z úřední
povinnosti bude zabývat krokem č. 1 – pravomocí odpůrce vydat opatření obecné povahy,
následně krokem č. 2 – otázkou, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires). Ke kroku č. 3, tj. otázce, zda bylo
mimořádné opatření vydáno zákonem stanoveným způsobem, navrhovatel ničeho neuvádí.
Nejvyšší správní soud se touto otázkou tudíž nezabýval, neboť tuto povinnost nemá ani z moci
úřední. Část argumentace navrhovatele se pak týká primárně kroku č. 5 – navrhovatel namítá, že
mimořádné opatření nepřiměřeně omezuje členy navrhovatele v jejich činnosti (tj. poskytování
lázeňské léčebně rehabilitační péče), aniž přináší významné benefity v oblasti veřejného zdraví.
c) Překročení mezí zákonem vymezené pravomoci a působnosti
[46] Podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích
a jen při zachování základních práv a svobod. Podle odst. 2 téhož ustanovení meze základních práv
a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou … upraveny pouze zákonem.
[47] Ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území
celého státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované v odstavci 2), kterým přikáže určitou
činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž
výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo
poskytování takových služeb.
[48] Jedním z takových mimořádných opatření je podle §2 odst. 2 písm. g) pandemického
zákona mimo jiné příkaz poskytovatelům zdravotních služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity
ve zdravotnických zařízeních nebo podle §2 odst. 2 písm. h) téhož zákona zákaz nebo omezení nebo
stanovení podmínek návštěv ve zdravotnických zařízeních.
[49] Podle §3 odst. 6 pandemického zákona mimořádné opatření podle §2 vydá ministerstvo
nebo krajská hygienická stanice jako opatření obecné povahy, a to bez řízení o návrhu opatření
obecné povahy.
[50] Podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu; a
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku (podtržení
přidáno soudem).
[51] Podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví
k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku.
[52] Nejvyšší správní soud se na prvním místě zabýval námitkami ohledně pravomoci odpůrce
vydat dané mimořádné opatření (krok č. 1). Pravomocí soud rozumí oprávnění odpůrce vydávat
na základě zákonného zmocnění opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně
upravuje práva a povinnosti subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
Jde o vlastní výkon veřejné moci vrchnostenským způsobem. V daném případě je pravomoc
odpůrce k vydávání opatření obecné povahy (mimořádných opatření) dána citovanými §2 odst. 1
pandemického zákona a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s §3
odst. 6 věta první pandemického zákona). Je zřejmé, že mimořádné opatření dané kritérium
splňuje.
[53] Navrhovatel se domnívá, že odpůrce není vůbec oprávněn mimořádným opatřením
omezovat poskytování lázeňské zdravotní péče. Tato námitka se však netýká otázky pravomoci.
Pravomoc je totiž třeba chápat jako obecné zmocnění k vydávání opatření obecné povahy
v určité oblasti, jak dovodil již rozsudek ze dne 27. 5. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb.
NSS: „Správní orgán tedy postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění náleží
oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech
subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.“ Pro její založení tedy postačuje výše
popsané ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně
veřejného zdraví (ve spojení s §3 odst. 6 větou první pandemického zákona). To jistě
neznamená, že by námitka navrhovatele nebyla relevantní, týká se však primárně kroku č. 2
- působnosti odpůrce, tj. otázky, zda odpůrce mimořádným opatřením upravil okruh vztahů, ke
kterým je zákonem zmocněn (k tomuto kritériu viz taktéž rozsudek č. j. 1 Ao 1/2005-98). Zčásti
pak argumentace navrhovatele míří již na samotnou zákonnost napadané části mimořádného
opatření (krok č. 4), tj. na otázku, zda odpůrce při vydávání opatření nezneužil zákonem svěřenou
působnost. Soud se proto bude posledně uvedenou argumentací zabývat až v rámci posuzování
této otázky.
[54] Nejvyšší správní soud pro přehlednost na tomto místě shrnuje argumentaci účastníků
týkající se působnosti odpůrce.
[55] Jak již bylo uvedeno shora, navrhovatel se domnívá, že odpůrce není vůbec oprávněn
mimořádným opatřením omezovat poskytování lázeňské zdravotní péče. Opatření bylo mimo
jiné vydáno podle pandemického zákona. Ten obsahuje katalog právních nástrojů, které může
odpůrce k zvládání epidemie onemocnění COVID-19 použít. Mezi tyto nástroje zařadil
zákonodárce ve vztahu ke zdravotnickým zařízením jednak příkaz poskytovatelům zdravotních
služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity ve zdravotnických zařízeních [§2
odst. 2 písm. g) pandemického zákona], a jednak zákaz nebo omezení nebo stanovení podmínek
návštěv ve zdravotnických zařízeních [§2 odst. 2 písm. h) pandemického zákona]. Pandemický
zákon tak neumožňuje odpůrci, aby jakkoli omezoval poskytování zdravotní péče. K tomu může
zajisté dojít příkazem k vyčlenění věcné, technické nebo personální kapacity lázní, ale nikoli
tím, že se poskytování zdravotních služeb v lázních některým pacientům prostě zakáže.
[56] Odpůrce argumentuje, že přijetím pandemického zákona nebyly dotčeny pravomoci, resp.
působnost, odpůrce dle zákona o ochraně veřejného zdraví. Právě podle §69 odst. 1 písm. b) a i)
a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví bylo napadené opatření přijato. Odpůrce
je oprávněn podle §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona mimo jiné uzavřít zdravotnická zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče nebo omezit jejich provoz. Tato námitka je proto podle odpůrce
nedůvodná, neboť odpůrce danou pravomocí disponuje. Zároveň připomíná, že v bodě I/16
mimořádného opatření nedošlo k uzavření zdravotnických zařízení či zákazu poskytování péče
jako celku, ale bylo zvoleno dílčí omezení, které odpůrce dostatečně odůvodnil.
[57] Navrhovatel v replice č. 1 poukazuje na skutečnost, že z opatření obecné povahy nicméně
vyplývá, že bylo vydáno i podle pandemického zákona, takže odpůrce musí respektovat omezení,
které v takovém případě na jeho legislativní činnost při omezování práv druhých dopadá. Dle
navrhovatele je tak třeba vykládat zmocnění odpůrce k omezování práv, které je uvedeno v §2
odst. 2 pandemického zákona, restriktivně.
[58] Odpůrce v duplice k tvrzenému rozporu s pandemickým zákonem uvádí, že z návětí
napadeného opatření je patrné, že odpůrce odvozoval svou pravomoc a působnost také z §80
odst. 1 písm. g) a z §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví, a nikoliv z §2
odst. 2 písm. g) a h) pandemického zákona, jak mylně uvádí navrhovatel. Zákon o ochraně
veřejného zdraví je přitom ve vztahu k pandemickému zákonu subsidiárním právním předpisem,
jak konstatoval opakovaně v recentní judikatuře Nejvyšší správní soud a jak vyplývá z §1 odst. 2
pandemického zákona. Zmocnění odpůrce k vydání opatření podle zákona o ochraně veřejného
zdraví tak zůstala nedotčena (srov. §4 pandemického zákona). Odpůrce dále odkazuje
na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2020, sp. zn. 10 A 35/2020, s tím, že může-li
podle názoru soudu odpůrce uzavřít školy, resp. zdravotnická zařízení, má tím spíše (argument
a maiori ad minus) pravomoc omezit jejich činnost.
[59] Navrhovatel v replice č. 2 uvádí, že problém nicméně není ani tak v subsidiaritě předpisů,
jako v tom, co může a nemůže odpůrce na základě uvedených přepisů regulovat a jak. Pokud
se jedná o zákon o ochraně veřejného zdraví, tak ten umožňuje regulaci, která se vztahuje
na fyzické osoby podezřelé z nákazy, jimž se omezuje kontakt s ostatními fyzickými osobami
[§69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví] nebo ukládá zákaz nebo omezení
výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami
a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění [§69 odst. 1 písm. a) téhož
zákona]. Odpůrce ve svém opatření, ale neváže regulaci na to, že by samoplátci lázeňské péče byli
právě oněmi fyzickými osobami podezřelými z nákazy. To v odůvodnění opatření vůbec netvrdí.
Stejně tak netvrdí, že by lázeňská zařízení byla místy, kde by se uskutečňovala výroba, úprava,
úschova, doprava, dovoz, vývoz, prodej anebo a jiné nakládání s potravinami, kterými může
být šířeno infekční onemocnění. Navrhovatel k výkladu §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví odkazuje na rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021-65.
[60] Část argumentace navrhovatele shrnutá v předchozích bodech však již z hlediska obsahu
míří primárně na krok č. 4 (zákonnost mimořádného opatření), nikoliv na krok č. 2 (působnost
odpůrce), soud ji proto vypořádá až v rámci příslušného kroku algoritmu přezkumu.
[61] Nejvyšší správní soud tedy dále zkoumal, zda odpůrce mimořádným opatřením upravil
okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (k tomuto kritériu viz taktéž rozsudek č. j.
1 Ao 1/2005-98). V daném případě jde o působnost věcnou, neboť napadené části mimořádného
opatření se netýkají zvláštního okruhu osob nebo jen určitého prostoru.
[62] Ustanovením čl. I bodu 16 mimořádného opatření se „omezuje provoz poskytovatelů lázeňské
léčebně rehabilitační péče tak, že lze poskytovat lázeňskou léčebně rehabilitační péči jen v případě,
že: [a následuje výčet podmínek – viz vymezení předmětu řízení v bodě 1 rozsudku].
[63] Podle §33 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů („zákon o veřejném zdravotním pojištění“),
je hrazenou službou z veřejného zdravotního pojištění léčebně rehabilitační péče, poskytovanou
jako nezbytná součást léčebného procesu, jejíž poskytnutí doporučil ošetřující lékař a potvrdil
revizní lékař. Podle §33 odst. 2 téhož zákona [l]ázeňská léčebně rehabilitační péče je poskytována
výhradně jako následná lůžková péče ve zdravotnických zařízeních, která se nacházejí v místě výskytu přírodního
léčivého zdroje nebo na území s klimatickými podmínkami příznivými k léčení, a při poskytování péče jsou tyto
přírodní léčivé zdroje nebo klimatické podmínky příznivé k léčení využívány (podtržení přidáno soudem)
Lázeňská léčebně rehabilitační péče se poskytuje a hradí jako komplexní lázeňská léčebně
rehabilitační péče nebo příspěvková lázeňská léčebně rehabilitační péče (§33 odst. 3 a násl.
zákona o veřejném zdravotním pojištění).
[64] Ze shora citované právní úpravy vyplývá, že lázeňská léčebně rehabilitační péče
je poskytována jako následná lůžková péče ve zdravotnických zařízeních. Podle §69 odst. 1
písm. b) a 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví může ministerstvo při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku mimořádnými opatřeními zakázat nebo omezit styk skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, a to mimo jiné uzavřením zdravotnických zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče nebo omezením jejich provozu. V daném případě je tedy pravomoc odpůrce
regulovat opatřením obecné povahy provoz poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační péče
dána citovanými §69 odst. 1 písm. b) a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Je zřejmé, že mimořádné opatření dané kritérium splňuje, neboť mimo jiné s odkazem na tato
ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví odpůrce napadené opatření vydal.
[65] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že v prvém a druhém kroku shora popsaného
algoritmu přezkumu (viz bod 44 rozsudku) napadené mimořádné opatření uspělo.
d) Rozpor mimořádného opatření se zákonem
[66] Jak již soud výše uvedl (viz bod 60 rozsudku shora), navrhovatel namítá rovněž rozpor
se zákonem vymezenou působností pro vydání napadené části mimořádného opatření, který
spatřuje v tom, že §2 odst. 2 písm. g) a h) pandemického zákona odpůrci umožňuje činnost
zdravotnických zařízení pouze omezit, nikoli však zakázat. Podstatou této námitky však již není
otázka působnosti, ale tvrzený rozpor napadené části mimořádného opatření se zákonem.
Nejvyšší správní soud proto uvedenou námitku navrhovatele posoudí nyní, tj. v rámci kroku č. 4
shora popsaného algoritmu přezkumu.
[67] Ze shora citovaných ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví však plyne,
že ministerstvo může zdravotnická zařízení lůžkové péče i zcela uzavřít, nejen omezit jejich
provoz. Ačkoliv Nejvyšší správní soud souhlasí s navrhovatelem, že pandemický zákon by úplný
zákaz činnosti zdravotnických zařízení lůžkové péče sám o sobě neumožňoval, pravomoc
odpůrce takto regulovat dotčený okruh vztahů je však dána právě zákonem o ochraně veřejného
zdraví, který se použije subsidiárně [viz §1 odst. 2 pandemického zákona, podle něhož,
nestanoví-li tento zákon jinak, použije se zákon o ochraně veřejného zdraví; dále viz §4
pandemického zákona, podle něhož zmocnění ministerstva k vydávání mimořádných opatření
podle §69 a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví není tímto zákonem
dotčeno; při vydávání mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí
jejího opětovného vzniku a které mají celostátní působnost, se pak použije §3 odst. 1 až 5 a §9
pandemického zákona obdobně jako při přijímání mimořádných opatření na základě
pandemického zákona].
[68] Nejvyšší správní soud dále pro přehlednost shrnuje klíčové dílčí argumenty účastníků
řízení k rozporu napadeného opatření se zákonem.
[69] Jak bylo uvedeno již shora, navrhovatel předně namítá nesplnění podmínek při vydání
napadené části mimořádného opatření s ohledem na skutečnost, že §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví umožňuje toliko regulaci, která se vztahuje na skupiny fyzických osob
podezřelých z nákazy, kterým se zakazuje nebo omezuje styk s ostatními fyzickými osobami.
Odpůrce ve svém opatření však neváže regulaci na to, že by samoplátci lázeňské péče byli právě
oněmi fyzickými osobami podezřelými z nákazy. To v odůvodnění opatření vůbec netvrdí.
[70] Navrhovatel dále namítá, že napadeným opatřením je zasahováno do ústavně zaručeného
práva pacientů na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny. Toto právo je zajisté možné omezit zákonem.
Nicméně nelze přehlédnout základní zásadu lidských práv, že lidé jsou si rovni v důstojnosti
a v právech dle čl. 1 Listiny. Pokud tedy dochází k nějakým, nezbytně nutným omezením těchto
základních lidských práv, musí toto omezení být pro všechny stejné, a není možné při omezování
základních lidských práv nějaké skupiny privilegovat. Vydaným opatřením došlo k popření této
rovnosti a dochází k diskriminaci jedněch typů pacientů na úkor druhých.
[71] Podle navrhovatele dochází přitom k dvojí diskriminaci. První diskriminace se projevuje
ve srovnání s jinými pacienty, jejichž léčba je hrazena z veřejného zdravotního pojištění.
Navrhovateli jde především o odstranění diskriminace pacientů, kteří v danou chvíli nedosáhnou
na úhradu jejich léčení v lázních z pojištění, ale jejich zdravotní stav léčení objektivně vyžaduje.
Na léčbu v lázních z pojištění dosáhnou chroničtí pacienti jen po 24 měsících a mezitím jsou
odkázáni na úhradu léčení z vlastních prostředků. V rámci druhého typu diskriminace je možné
se na věc podívat prizmatem zdravotnických zařízení, která jsou sdružena u navrhovatele.
Zatímco poskytování všech ostatních samopláteckých zdravotních služeb či zákroků není nijak
omezováno (např. ambulantní rehabilitace, lůžkové rehabilitace v tzv. odborných léčebných
ústavech, které lázním přímo konkurují léčbou stejných diagnóz, kosmetická medicína, zubní
péče atd.), pak poskytování samoplátecké rehabilitační péče lůžkovou formou v lázních citelně
omezeno je. Absurdita a diskriminační povaha tohoto opatření vyniká zvláště vedle čl. I bodu 6
písm. e) stejného mimořádného opatření. Podle něj totiž může pacient, kterému je samoplátecké
lázeňské léčení nyní odepřeno, absolvovat stejné léčebné výkony v lázních, které mají současně
osvědčení k poskytování ambulantní rehabilitace (tj. ambulantní formou) a zároveň se v daných
lázních ubytovat. Absolvuje tak bez jakýchkoliv omezení prakticky totožnou službu, kterou
sám uhradí. Tuto péči může samozřejmě absolvovat i na jiných ambulantních pracovištích
vzdálených od jeho domova a ubytovat se tam v nejbližším hotelu. Prakticky totožnou zdravotní
péčí je již zmíněná rehabilitace v odborných léčebných ústavech, která je nyní běžně poskytována
samoplátcům, včetně zahraničních pacientů.
[72] Odpůrce v mimořádném opatření i ve své duplice odkazuje na §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví. Současně konstatuje, že navrhovatel není zástupcem pacientů
a tato argumentace není ve vztahu k navrhovateli relevantní. Obdobně irelevantní je podle názoru
odpůrce argumentace navrhovatele o diskriminaci pacientů, kteří nejsou navrhovateli
a on sám není oprávněn podat návrh typu actio popularis za neurčitý okruh třetích osob. Odpůrce
je přesvědčen, že tento bod vysvětlil v kontextu účelu celého opatření dostatečně a že dostál
svým povinnostem odůvodnit opatření podle §3 odst. 2 pandemického zákona. Ačkoliv péče
tzv. samoplátecká by měla být, jak uvádí sám navrhovatel, indikovaná, nejednalo se za dané
situace o natolik naléhavou péči, že by bylo nutné její poskytování umožnit. Ostatně z důvodu
epidemické situace byli omezováni i další poskytovatelé zdravotních služeb, pokud
jde o poskytování rovněž zdravotně indikované, nicméně odkladné péče, což lze považovat
za zásah mnohem intenzivnější, než jak je tomu v posuzované věci u lázeňské péče.
[73] Nejvyšší správní soud se tedy dále zabýval shora nastíněným náhledem účastníků řízení
na rozpor, resp. soulad napadeného opatření se zákonem.
[74] Jak vyplývá ze shora uvedených závěrů ohledně působnosti odpůrce, napadená část
mimořádného opatření (čl. I bod 16) omezující poskytování lázeňské léčebné rehabilitační péče
může vycházet jen ze zákona na ochranu veřejného zdraví, konkrétně §69 odst. 1 písm. b)
tohoto zákona. Toto ustanovení stanoví specifické podmínky, které musí být dodrženy, mají-li
být opatření vydaná na jeho základě zákonná.
[75] Výkladem §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví se Nejvyšší správní
soud podrobně zabýval již v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44 (srov. rovněž
rozsudek ze dne 9. 6. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021-65, body 40 a 41). Soud konstatoval,
že již z rozsudku ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, plyne, že cílem uzavření provozoven
a zařízení uvedených demonstrativně v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
by muselo být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými
osobami. Vysvětlil, že „nepovažuje za správný výklad, podle něhož by zákaz nebo omezení styku
fyzických osob podezřelých z nákazy specifikovala pouze bezprostředně navazující část §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy slova zejména omezení cestování z některých oblastí
a omezení dopravy mezi některými oblastmi, a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé
(netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku
fyzických osob podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví učinil značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní
výčet uvedený slovem zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných od zákazu
nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž
je právě omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.“ Ustanovení §69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví současně podle Nejvyššího správního soudu
nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzickou osobou
podezřelou z nákazy je podle legislativní zkratky zavedené v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně
veřejného zdraví zdravá fyzická osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním
onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří
nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Nejvyšší správní soud již dříve
dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu
na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021- 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek ze dne 6. 5. 2021,
č. j. 5 Ao 1/2021-65, bod 34).
[76] Z rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021-44 dále plyne, že nelze teoreticky vyloučit, že v extrémní
situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy
tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie,
by ale k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021-48,
bod 75). K tomu Nejvyšší správní soud dodal, že pokud by skutečně šlo o extrémní situaci,
kdy by ohniskem nákazy byla celá Česká republika, byl by to především důvod k vyhlášení
nouzového stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Tuto
úvahu nicméně nelze vykládat tak, že na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví lze vydávat mimořádná opatření jen za nouzového stavu. Nic takového
z rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021-44 neplyne (srov. arg. „především“). Soud totiž navázal
tím, že v tehdy projednávané věci odpůrce v odůvodnění (ani ve svých vyjádřeních) neuvedl
nic, z čeho by vyplynulo, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá Česká republika, natož
aby to prokázal. Tedy zdůraznil, že skutečnost, že ohniskem nákazy ve smyslu zákona je celá
Česká republika, nelze automaticky předpokládat, ale je třeba ji opřít o náležité podklady (důkazy)
a odůvodnit. Závěr, že pravomoc k vydávání mimořádných opatření plynoucí z §80 odst. 1
písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k vydávání opatření podle §69 tohoto zákona,
obecně svědčí odpůrci jak za vyhlášeného nouzového stavu, tak mimo něj, ostatně plyne
již z rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63 (srov. kapitolu V.F Pravomoc a působnost
stěžovatele k vydání napadených mimořádných opatření).
[77] V projednávané věci odpůrce omezil provoz poskytovatelů lázeňské léčebně rehabilitační
péče tak, že tuto péči mohou lázeňská zařízení poskytovat jen ve dvou případech, konkrétně
a) je-li alespoň částečně hrazena z veřejného zdravotního pojištění, nebo b) pacientům, který prodělal laboratorně
potvrzené onemocnění COVID-19, uplynula u něj doba izolace podle platného mimořádného
opatření Ministerstva zdravotnictví a od prvního pozitivního POC antigenního testu
na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 nebo RT-PCR testu na přítomnost viru SARS-CoV-2
neuplynulo více než 90 dní, přičemž se jedná o pacienta, který je občanem České republiky,
občanem Evropské unie nebo držitelem platného dlouhodobého víza nebo průkazu o povolení
k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu na území České republiky vydaných
Českou republikou.
[78] Z odůvodnění napadeného mimořádného opatření se podává, že poskytování lázeňské
léčebně rehabilitační péče je podmíněno alespoň částečným hrazením z veřejného zdravotního
pojištění „aby se omezily počty kontaktů v rámci lázeňských zařízení, v jejichž případě se opakovaně vyskytují
clustery nakažených, a to i ve výrazných počtech. Navíc byly zaznamenány případy, kdy se zdánlivě poskytuje
tento druh zdravotní péče, avšak ve skutečnosti se jedná jen o wellness pobyty, resp. služby. Podmínění úhradou
z veřejného zdravotního pojištění se jeví jako vhodný kontrolní prvek pro skutečnou potřebu poskytování lázeňské
péče“. Z odůvodnění mimořádného opatření k čl. I bodu 16 tedy plyne, že snahou bylo omezit
počty kontaktů v rámci lázeňských zařízení. Nejvyšší správní soud však souhlasí s navrhovatelem,
že z odůvodnění opatření již není zřejmé, proč právě samoplátci [čl. I bod 16 písm. a) a contrario],
případně pacienti, kteří prodělali jiná onemocnění než COVID-19 [čl. I bod 16 písm. b) a contrario] jsou
do budoucna podle odpůrce fyzickými osobami podezřelými z nákazy (jak je známo,
i onemocnění COVID-19 lze totiž prodělat opakovaně).
[79] Jak již shora bylo naznačeno, podezření na nákazu vůči všem by muselo být opřeno o další
konkrétní skutečnosti (například vysoký podíl nakažených v populaci či velmi vysoké denní
přírůstky nakažených, vyšší riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně). Odpůrce
by navíc musel podezření vůči všem osobám, které se nacházejí na území České republiky, řádně
odůvodnit a prokázat. Stejně tak je tomu ale i v případě, že odpůrce podezření na nákazu vztáhne
na určitou skupinu fyzických osob (zde pacientů – samoplátců a těch, kteří neprodělali onemocnění
COVID-19). I vůči této skupině osob musí podezření z nákazy alespoň rámcově odůvodnit
a prokázat, což však nyní neučinil.
[80] Odpůrce v mimořádném opatření i ve své duplice odkazuje rovněž na §69 odst. 1
písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle tohoto ustanovení může odpůrce zakázat nebo
nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší správní
soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63, shledal, že podle tohoto
ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit
„pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu
vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti
stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou
činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní
úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.),
tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení,
zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky.“(body 143 a 144 rozsudku).
Ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat
jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písmenech
a) až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná
a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie
nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv
osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely
pro delegaci normotvorby (rozsudek ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 78).
[81] Z uvedeného lze dovodit, že na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví by bylo možné uzavřít jiné provozovny a zařízení nebo zakázat jiné činnosti než uvedené
v §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví však nelze obcházet podmínku stanovenou §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona,
že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy (rozsudek
č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 78 in fine).
[82] Odpůrce sice do obecné části odůvodnění zahrnul v souladu s požadavkem
pandemického zákona aktuální analýzu epidemické situace nemoci COVID-19, tu však nelze
bez dalšího považovat za dostatečné odůvodnění ve výše uvedeném smyslu. Ačkoli odpůrce
tehdejší epidemickou situaci hodnotil nadále jako nepříznivou, neboť riziko dalšího šíření nemoci
v populaci bylo i přes kontinuální pokles případů stále vysoké, kladl si za cíl, aby epidemie byla
brzděna co nejvíce, pokračoval současný trend poklesu i v následném období a nedošlo ke vzniku
významnějšího ohniska nákazy, které by mělo potenciál se dále šířit. Z toho lze dovodit,
že odpůrce vycházel naopak z toho, že je třeba stanovit takovou regulaci, díky které se bude
vzniku ohnisek nákazy předcházet. Takový postoj odpovídá i tomu, že epidemie již byla
kontinuálně na ústupu, což bylo jistě do značné míry ovlivněno i tím, že řada osob se pravidelně
podrobovala povinnému testování, nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a byla
stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo při setkání více osob
respirátory třídy FFP2. Tímto obecným východiskem je možno odůvodnit část podmínek v čl. I
bodu 16 písm. b) napadeného opatření (doba izolace, 90denní lhůta od posledního negativního
testu atd.), z odůvodnění opatření obecné povahy však není zřejmé, proč právě pacienti –
samoplátci [čl. I bod 16 písm. a) a contrario] a pacienti, kteří prodělali jiná onemocnění
než COVID-19 [čl. I bod 16 písm. b) a contrario] jsou považováni za skupinu fyzických osob
podezřelých z nákazy ve smyslu §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[83] Stejně jako u míry rizika je třeba vysvětlit i důvod výjimek. I ty musí být řádně
odůvodněny, což se však nestalo. Pokud by to odpůrce učinil a uvedl alespoň základní racionální
důvody výjimky stanovené v čl. I bodu 16 písm. a) mimořádného opatření, pak by nemusely
vznikat otázky, na které ve své argumentaci poukázal rovněž navrhovatel. Například podle čl. I
bodu 6 písm. e) téhož opatření se omezuje poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích
služeb, s výjimkou poskytování ubytovacích služeb osobám, které jsou ubytovány za účelem toho, aby jim byly
poskytnuty zdravotní služby, a jejich nezbytnému doprovodu. Z jakého důvodu je tedy možné, že podle
čl. I bodu 6 písm. e) mimořádného opatření může pacient, kterému je samoplátecké lázeňské
léčení podle čl. I bodu 16 téhož opatření odepřeno, absolvovat stejné léčebné výkony v lázních,
které mají současně osvědčení k poskytování ambulantní rehabilitace (tj. ambulantní formou)
a zároveň se v daných lázních ubytovat?
[84] Argumentace odpůrce tzv. wellness pobyty je mimoběžná, neboť se jedná o jiný druh
služby, o který ostatně navrhovateli v nyní podaném návrhu ani nejde. Lázeňská zařízení jistě
mohou poskytovat i jiné služby než čistě lázeňskou léčebně rehabilitační péči, např. wellness
a jiné relaxační pobyty a s tím související pobytové služby. Nelze však bez dalšího činit rovnítko
mezi pacienty, kteří si lázeňskou léčebně rehabilitační péči platí sami (tj. mimo rámec veřejného
zdravotního pojištění), a osobami, které do lázeňských zařízení cestují za jinými službami, které
si taktéž hradí sami. Především nutno zdůraznit, že i samoplátci mohou mít lázeňskou léčebně
rehabilitační péči indikovanou lékařem, toliko s ohledem na podmínky zákona o veřejném
zdravotním pojištění si ji musí v určitých případech platit sami. Nejvyšší správní soud souhlasí
s navrhovatelem, že odpůrce v odůvodnění svého opatření prakticky zaměňuje léčebně
rehabilitační péčí v registrovaných lázeňských zdravotnických zařízeních s wellness a jinými
relaxačními pobyty.
[85] Pokud jde o argumentaci odpůrce, že srovnávání s opatřeními v jiných oblastech není
relevantní, tuto námitku je třeba odmítnout. Díky srovnání je totiž možno dokreslit absenci
odůvodnění napadeného opatření. Namítá-li odpůrce, že navrhovatel není pacient, nemůže tedy
argumentovat právem na zdravotní péči, ani tato argumentace nemůže obstát. Navrhovatel
zastupuje poskytovatele lázeňské léčebně rehabilitační péče. Ta je poskytována v registrovaných
zdravotnických zařízeních, v nichž se právo na zdravotní péči uskutečňuje.
[86] Za výše popsané situace, kdy odpůrce ani netvrdil, že by se případy, na které se podmínky
čl. I bodu 16 napadeného opatření nevztahují, týkaly skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy, proto nebylo možné na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného
zdraví regulovat činnost lázeňské léčebně rehabilitační péče, a to tak že byla v případech,
na něž písm. a) a b) čl. I bodu 16 nedopadaly, zcela znemožněna. Mimořádné opatření je proto
v napadeném rozsahu čl. I bodu 16 nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Za této situace
se tedy Nejvyšší správní soud již nezabýval zbylými námitkami navrhovatele
IV. Závěr a náklady řízení
[87] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že mimořádné opatření
bylo v rozsahu čl. I bodu 16 v rozporu se zákonem, neboť nedostálo požadavku na zákonem
požadované odůvodnění, a je v tomto rozsahu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Jak již bylo shora uvedeno, vzhledem ke zrušení mimořádného opatření v průběhu řízení
a s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona, soud vyslovil, že mimořádné opatření bylo
v rozporu se zákonem.
[88] Navrhovatel měl ve věci plný úspěch, neboť ten se posuzuje podle osudu napadeného
opatření obecné povahy. V takovém případě mu je odpůrce povinen podle §60 odst. 1 s. ř. s.
nahradit náklady řízení před soudem.
[89] Náhrada nákladů řízení navrhovatele zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh
na zrušení opatření obecné povahy ve výši 5.000 Kč, odměnu advokáta a náhradu hotových
výdajů. Odměna advokáta zahrnuje 5 úkonů právní služby spočívajících v přípravě a převzetí
zastoupení, sepsání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, úpravě petitu, repliky č. 1
k vyjádření odpůrce a repliky č. 2, kterou navrhovatel reagoval na dupliku odpůrce [§11 odst. 1
písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za úkon spočívající v úpravě petitu pak náleží
mimosmluvní odměna pouze ve výši jedné poloviny [§11 odst. 3 ve spojení s odst. 2
advokátního tarifu per analogiam], neboť se jednalo sice o úkon nezbytný pro meritorní projednání
návrhu, avšak relativně jednoduchý, o jehož nezbytnosti byl navrhovatel navíc poučen soudem.
Odměna advokáta tak činí 4 x 3.100 Kč (12.400 Kč) plus 1.550 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) a §11 odst. 2 a 3 advokátního tarifu], tedy 13.950 Kč. Odměna dále zahrnuje paušální
částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 5 x 300
Kč (1.500 Kč). Zástupce navrhovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, která činí
po zaokrouhlení na celé koruny 3.245 Kč (tj. plus 21 %). Odměna advokáta tak činí 18.695 Kč.
Náklady řízení navrhovatele před Nejvyšším správním soudem tak činí celkem 23.695 Kč.
[90] Odpůrce je tedy povinen navrhovateli zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 23.695 Kč,
a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. MgA.
Michala Šalomouna, Ph.D., advokáta se sídlem Bráfova tř. 52, Třebíč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. července 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu