ECLI:CZ:NSS:2021:1.AS.505.2020:55
sp. zn. 1 As 505/2020 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Vinospol, spol. s r. o.,
se sídlem Údolní 1076, Mutěnice, zastoupené JUDr. Petrem Polednem, Ph.D., advokátem
se sídlem Maiselova 38/15, Praha 1, proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská
inspekce, se sídlem Květná 504/15, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
31. 7. 2018, č. j. SZPI/AB752-85/2018, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2020, č. j. 30 A 149/2018 - 380,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podniká v oboru prodeje lihovin. Inspektorka Státní zemědělské
a potravinářské inspekce vydala opatření, kterým podle §5 odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona
č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, zakázala žalobkyni s okamžitou
platností uvádět na trh vína označená v opatření. Podle výsledků laboratorních zkoušek byla tato
vína falšována přídavkem syntetického aromatu. K závěru o falšování vína dospěla inspekce
na základě laboratorní zkoušky, při níž byla použita metoda „Stanovení gama-laktonů
pro odhalování falšování vína přídavkem syntetického aroma chirální plynovou chromatografií
s MS detekcí“, kód SZPI V138, metoda SZPI 4821 (dále jen „metoda“).
[2] Odvolání žalobkyně žalovaná zamítla. Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou,
kterou Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rovněž zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatelka namítla, že krajský soud prováděl dokazování listinou, v níž byl popis
metody částečně znečitelněn. Soud se proto při popisu principu metody spoléhal výlučně
na skutková tvrzení žalované (plynoucí zejména z vyjádření k žalobě), aniž se s metodou v plném
rozsahu seznámil. Napadený rozsudek je z tohoto důvodu nepřezkoumatelný. Krajský soud
nekriticky a bez dokazování přejal závěry žalované a nesprávně přenesl důkazní břemeno
na stěžovatelku. Je přitom úkolem žalované prokázat, že metoda je lege artis. Krajský soud navíc
popisoval okruh vzorků, které označil jako sledované, aniž je blíže specifikoval. Jiné části
rozsudku stěžovatelka považuje za nesrozumitelné, případně tvrdí, že krajský soud převrací
význam skutkových tvrzení stran. Stěžovatelka dále nesouhlasí s tvrzením krajského soudu,
že se mohla závěru o falšování vína účinně bránit tím, že by si opatřila kontrolní rozbor vzorků
z jiných laboratoří. Krajský soud stěžovatelce současně přičítá k tíži, že laboratoř, jejíchž služeb
využila, není akreditována pro provádění zkoušek touto metodou. Proto krajský soud nepřihlédl
k navrženému důkazu – výsledkům rozboru provedeného španělskou laboratoří.
Nepřezkoumatelný je i skutkový závěr soudu, podle kterého byla metoda
Landesuntersuchungsamt Rheinland-Pfalz akreditována podle příslušné normy, neboť k tomu
soud neprovedl dokazování.
[5] Podle stěžovatelky je irelevantní, že jí žalovaná nejpozději v dubnu 2018 zpřístupnila
základní východiska metody a závěry z nich vyvozované. Krajský soud přehlíží, že s účinností
od 1. 5. 2018 došlo k podstatné změně metody, aniž se jakkoli změnila úroveň souvisejícího
vědeckého poznání. Stěžovatelka k původnímu znění metody, částečně znečitelněnému, získala
přístup až v prosinci 2020, a to na základě žádosti o poskytnutí informací. Závěr krajského soudu,
že laboratoř provádí interpretaci výsledků sama pouze v jednoduchých případech, nevychází
z dokazování a jedná se pouze o převzaté ústní vyjádření zástupce žalované při jednání.
Za neprokázaný je nutno považovat i závěr soudu, podle kterého je interní dokumentace úřadu
s popisem znaků pro interpretaci výsledků zkoušky zájemcům k dispozici. Není zřejmé, z jakých
důkazů soud dovodil, že metoda je využívána rovněž v Německu. Soud se rovněž nedostatečně
a nepřezkoumatelně vypořádal s žalobními námitkami ohledně rozporů protokolů o zkoušce
s požadavky stanovenými normou ČSN.
[6] Stěžovatelka se dále vyjádřila k použití metody na území Evropské unie. Podle čl. 15
odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 606/2009, kterým se stanoví některá prováděcí pravidla
k nařízení Rady (ES) č. 479/2008, pokud jde o druhy výrobků z révy vinné, enologické postupy
a omezení, která se na ně použijí (dále jen „nařízení č. 606/2009“), Komise zveřejňuje seznam
a popis analytických metod, které se použijí na kontrolu mezních hodnot a požadavků
stanovených v právních předpisech Evropské unie pro produkci vinařských produktů. Evropská
komise na základě čl. 15 odst. 2 nařízení č. 606/2009 zveřejnila Sdělení č. 2010/C 43/01 -
Seznam a popis metod rozboru podle čl. 120g prvního pododstavce nařízení Rady
(ES) č. 1234/2007 (dále jen „sdělení“). Metoda přitom není uvedena v seznamu metod
zveřejněných v citovaném sdělení. Nesmí být proto použita ke kontrole mezních hodnot
a požadavků stanovených v právních předpisech Evropské unie pro produkci vinařských
výrobků. Argumentace krajského soudu, podle které si jednotlivé státy vyhrazují právo využít
pro kontrolu enologických postupů pro výrobu vína i jiné metody (s cílem zachovat flexibilitu
kontrolních metod pro předcházení klamání spotřebitele), a proto je možné využít i tuto metodu,
je podle stěžovatelky nesprávná. Česká republika takovou výhradu nevznesla. K existenci výhrady
Spolkové republiky Německo krajský soud neprovedl důkaz.
[7] Stěžovatelka dále nesouhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným
v rozsudku ze dne 10. 6. 2020, č. j. 2 As 291/2019 - 32. Podle tohoto rozsudku nelze sdělení
použít na provádění laboratorních zkoušek, na jejichž základě bylo vydáno opatření ve věci
stěžovatelky. Nejvyšší správní soud uvedený právní názor vyslovil i přesto, že sdělení bylo v době
vydání opatření i v době provádění kontrolní činnosti platné a účinné, a navzdory tomu,
že ve vymezené době byl stále účinný čl. 15 odst. 2 nařízení č. 606/2009, z nějž sdělení vychází.
Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru EU předběžnou
otázku, zda sdělení bylo v době od 1. 1. 2014 do 7. 12. 2019 použitelné, a zda obsahuje úplný
seznam a popis analytických metod, které se použijí na kontrolu mezních hodnot a požadavků
stanovených v unijních právních předpisech pro produkci vinařských produktů.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznila, že unesla důkazní břemeno
a v průběhu řízení předložila dostatečné důkazy o relevanci použité metody. Tyto důkazy
se stěžovatelce nepodařilo vyvrátit. Žalovaná dokládá po celou dobu sporu důkazy, že ve vínech
stěžovatelky nalezla tři individuální aromata uvedená v příloze č. I nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 1334/2008, o látkách určených k aromatizaci a některých složkách
potravin vyznačujících se aromatem pro použití v potravinách nebo na jejich povrchu a o změně
nařízení Rady (EHS) č. 1601/91, nařízení (ES) č. 2232/96 a č. 110/2008 a směrnice 2000/13/ES.
K metodě uvedla, že znečitelněné údaje se týkají technických detailů metody, nikoliv její
interpretace, jejíž základy byly stěžovatelce známé od dubna 2018. Změna metody provedená
v květnu 2018 neměla na posouzení vzorků stěžovatelky žádný dopad. Metoda byla pro daný účel
laboratoří validována a následně zařazena do rozsahu udělené akreditace, čímž byl splněn
požadavek unijní legislativy. Možnost použití metody podpořilo také písemné stanovisko
Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (Directorate-General for Agriculture
and Rural Development), které je součástí spisu. Žalovaná zdůraznila, že princip, který metoda
využívá, není nový ani jedinečný. Z rozhodovacího principu uvedeného v metodě vyplývá,
že pouhé nalezení koncentrace látky (?-laktonu), která je vyšší než limit kvantifikace metody, není
nikdy samostatně posuzováno jako průkaz nalezení přídavku syntetického aromatu
bez kombinace s dalšími kritérii. Tímto průkazem je až kombinace nalezení dvou nebo více
ze sledovaných látek (?-laktonů) nad mezí kvantifikace a v racemickém (vyrovnaném) poměru
jejich R- a S- forem. Žalovaná dále odkázala na odbornou literaturu, která je důkazem o souladu
použití metody s vědeckým poznáním, a shrnula její závěry.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je třeba pokládat zejména takové
rozhodnutí soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44,
č. 689/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí pro jeho nesrozumitelnost
je dána tehdy, pokud z něj nelze jednoznačně dovodit, jakým právním názorem je správní orgán
po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení postupovat, nebo pokud
z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla v kontextu
podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud
je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož
skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně
soud rozhodl (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013-25).
Podle Nejvyššího správního soudu je nyní přezkoumávaný rozsudek srozumitelný a řádně
a podrobně odůvodněný.
[11] Posuzovaná věc se týká zákazu uvádět na trh blíže určená vína z důvodu falšování
přídavkem syntetického aromatu. Stěžovatelka vedla spor rovněž v linii ochrany
před nezákonným zásahem žalované. Nezákonný zásah spatřovala v tom, že žalovaná v roce
2018 zveřejnila na internetových stránkách „www.potravinynapranyri.cz“ informace, že určitá
vína distribuovaná stěžovatelkou jsou falšována přídavkem syntetického aromatu. Kasační
stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 9. 11. 2021,
č. j. 2 As 372/2020 - 37. Učinil tak poté, co v předchozím zrušujícím rozsudku ze dne
10. 6. 2020, č. j. 2 As 291/2019-32, zavázal krajský soud k tomu, aby se zabýval také námitkami
týkajícími se správnosti kontrolních zjištění, zejména pak vědeckou platností použité metody.
Jelikož se řada kasačních námitek překrývá s těmi, na něž Nejvyšší správní soud již odpověděl
v rozsudku č. j. 2 As 372/2020 - 37, bude soud ze závěrů citovaného rozsudku (a souvisejících
rozhodnutí krajského soudu, která obstála v kasačním přezkumu) vycházet. S provázaností
jednotlivých řízení vedených před krajským soudem souvisí také skutečnost, že krajský soud
v řízení sp. zn. 30 A 149/2018 již znovu neprováděl dokazování těmi důkazy, které provedl
při jednání v řízeních sp. zn. 30 A 151/2018 a sp. zn. 30 A 2/2019. V bodech 27-30 napadeného
rozsudku pak krajský soud shrnul, které důkazy již dříve provedl a jak dokazování doplnil
při jednání v nyní posuzované věci.
[12] Kasační soud neshledal důvodnou námitku, že krajský soud nerespektoval pravidla
rozložení důkazního břemene mezi stranami. Podle krajského soudu nesla důkazní břemeno
ohledně vědecké podloženosti metody žalovaná (body 36 a 44 napadeného rozsudku). Žalované
se podařilo přesvědčivě prokázat, že použití metody je v souladu se stavem vědeckého poznání
v dané oblasti. Z neúspěchu stěžovatelky, které se nepodařilo zpochybnit soulad metody
se stavem vědeckého poznání, nelze dovozovat převrácení důkazního břemene. Nejvyšší správní
soud nepřisvědčil ani výtkám nekritického přejímání argumentace žalované ze strany krajského
soudu. Podle ustálené judikatury není nutně chybou, pokud se krajský soud ztotožní
s hodnocením správního orgánu a odkáže na jeho odůvodnění se souhlasným dovětkem
(rozsudek kasačního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130, č. 1350/2007 Sb. NSS).
Z hlediska přezkoumatelnosti je podstatné, že soud stěžovatelce na žalobní námitky
v odůvodnění napadeného rozsudku odpověděl, a to nikoliv zcela neadresně či paušalizovaně.
[13] Krajský soud uvedl, že stěžovatelka se mohla závěru o falšování vína bránit mj. opatřením
kontrolního rozboru vzorků z jiných laboratoří. Rozbor provedený španělskou laboratoří, který
si stěžovatelka zajistila, však soud nepovažoval za určující. Španělská laboratoř, na rozdíl
od žalované či německé laboratoře, totiž nebyla akreditována pro provádění příslušných zkoušek.
Jak ovšem soud zdůraznil, i testy provedené španělskou laboratoří dospěly k obdobným
výsledkům o přítomnosti všech tří sledovaných látek (dekalaktonů) a o téměř racemických
poměrech R:S enantiomerů, byť laboratoř poskytla odlišnou interpretaci výsledku rozborů.
Z výše uvedených důvodů soud interpretaci výsledků této laboratoře nebral jako rozhodující.
Ze zprávy samotné navíc plyne, že sdělení v ní uvedená jsou pouze informativní. S těmito závěry
krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[14] Ve vztahu k akreditaci metody, kterou použil Landesuntersuchungsamt Rheinland-Pfalz,
vyšel krajský soud z obsahu soudního spisu (např. č. l. 229 a další). Informace o akreditaci
německé laboratoře plyne z přílohy k doplnění vyjádření žalované – posudku (rozhodčí analýzy)
německé laboratoře. Jak krajský soud uvedl, důkaz výsledky testů německé laboratoře provedl
v řízení sp. zn. 30 A 151/2018, a proto by bylo nadbytečné jimi dokazovat znovu.
Ze srovnání popisu východisek metody a z obsahu jednotlivých protokolů o revizních analýzách
vyplývá, že jak metoda užitá žalovanou, tak německou laboratoří užitá kontrolní metoda fungují
na shodném principu a byly akreditovány podle shodné normy. Stěžovatelka nepovažuje
za prokázané ani tvrzení, že laboratoř žalované sama provádí interpretaci výsledků pouze
v jednoduchých případech. Není však zřejmé, jak by se toto tvrzení žalované mohlo dotýkat
stěžovatelčiných práv. Žalovaná nechala na své náklady vypracovat revizní analýzy některých vín
uváděných do oběhu stěžovatelkou, které potvrdily správnost kontrolních zjištění.
[15] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 As 372/2020 - 37 nesouhlasil s tím, že by pouhá
nekompletnost popisu metody musela mít bez dalšího za následek nesprávné nebo neúplné
závěry krajského soudu, a tedy zakládat nepřezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek
důvodů. I v nyní posuzované věci si byl krajský soud namítané nekompletnosti zjevně vědom
a vypořádání této námitky věnoval body 51-55 rozsudku. Krajský soud přesvědčivým způsobem
popsal základní teorii, na níž je metoda postavena. Také vysvětlil, že došlo-li v průběhu roku 2018
ke změně metody, jedná se o zpřísnění interpretace ve prospěch posuzovaných subjektů. Závěr
o přídavku syntetického aromatu proto žalovaná činí jen v případech, kdy zjištěný racemický
poměr skutečně nemůže být výsledkem přirozeného zrání hroznů a současně jsou-li zjištěny
i další nestandardní okolnosti v podobě výskytu všech tří sledovaných gama-laktonů a ve vyšší
míře (bod 55 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s krajským
soudem i v tom, že procesní práva stěžovatelky v nyní projednávané věci nebyla dotčena
postupem žalované v řízení, jímž se stěžovatelka domáhala poskytnutí informací o metodě.
Otázka, zda stěžovatelce má být poskytnuta metoda v celé své šíři, je pak předmětem řízení
o žádosti o poskytnutí informací.
[16] Zmiňuje-li krajský soud sledované vzorky, myslí jimi vzorky odebrané při kontrole,
o nichž jsou ve správním spisu založeny záznamy spolu s protokoly a doklady o provedených
kontrolních úkonech. Za účelem vysvětlení významu znaků, které jsou uvedeny v protokolu
o zkoušce, soud odkázal na vyjádření žalované, podle níž jsou znaky za lomítkem (např. „N/F“)
interními rozlišovacími znaky, které jsou popsány v interní dokumentaci. Ve vyjádření k žalobě
pak žalovaná uvedla, že znak „N/F“ značí falšování (shodně též rozsudek krajského soudu
ze dne 8. 10. 2020, č. j. 30 A 151/2018 - 361).
[17] Krajský soud se řádně zabýval také námitkou nedostatečného vypořádání argumentace
stěžovatelky ohledně rozporů protokolů o laboratorní zkoušce s požadavky stanovenými normou
ČSN EN ISO/IEC 17025-2005 (body 56-59). Stejně tak ve vztahu k námitce týkající se metody
Landesuntersuchungsamt Rheinland-Pfalz lze vyjít ze závěrů rozsudku č. j. 2 As 372/2020 - 37
(body 41-42).
[18] Otázkou povolenosti metody a povahou sdělení se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku č. j. 2 As 291/2019 - 32. Soud dovodil, že sdělení není prováděcím aktem podle čl. 80
odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná
organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS)
č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (dále jen „nařízení č. 1308/2013“). Sdělení
odvozuje svou existenci od čl. 15 odst. 2 nařízení č. 606/2009 a odkazuje jako na svůj právní
základ na nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských
trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty („jednotné nařízení o společné
organizaci trhů“, dále jen „nařízení č. 1234/2007“).
[19] Nejvyšší správní soud dovodil z obou výše popsaných odkazů, které sdělení obsahuje,
že první z nich (odkaz na čl. 15 odst. 2 nařízení č. 606/2009) slouží k ozřejmění právního základu
pro publikaci seznamu právě formou sdělení v Úředním věstníku Evropské unie, zatímco druhý
odkaz (na čl. 120g první pododstavec nařízení č. 1234/2007) je odkazem na právní základ
stanovování metod jako takový. Posledně uvedený právní základ stanovování metod je přitom
podle kasačního soudu rozhodující. Prvně uvedené nařízení č. 606/2009 bylo účinné v době
provádění kontrolní činnosti žalované u stěžovatelky. Nařízení č. 1234/2007 však bylo
s účinností ke dni 1. 1. 2014 zrušeno a nahrazeno nařízením č. 1308/2013. Proto je třeba
posuzovat právní základ stanovování povolených analytických metod podle nařízení
č. 1308/2013. Jako takový základ déle nemohlo sloužit neúčinné nařízení č. 1234/2007, na jehož
podkladě bylo sdělení vydáno. Nejvyšší správní soud proto dovodil, že sdělení zveřejněné v části
„C“ Úředního věstníku EU ještě před účinností nařízení č. 1308/2013 jednak nemůže dosahovat
kvality prováděcího aktu předvídaného čl. 80 odst. 5 tohoto nařízení, a nadto bylo vydáno
na základě odlišné právní koncepce stanovování povolených analytických metod, která není zcela
kompatibilní s koncepcí založenou předchozím nařízením č. 1234/2007. Určení povolených
metod se proto ponechává na národních právních úpravách (body 30-33 rozsudku
č. j. 2 As 291/2019 - 32). Nejvyšší správní soud s výše popsanými závěry citovaného rozsudku
druhého senátu souhlasí, a neshledal proto ani důvod pro položení předběžné otázky.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[21] Výroky o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, a proto jí nevzniklo právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšné žalované pak soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí nevznikly náklady
nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. prosince 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu