ECLI:CZ:NSS:2021:10.AO.2.2021:53
sp. zn. 10 Ao 2/2021 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely
Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelky: nezletilá E. Š., zastoupena
zákonnými zástupci Š. J. a L. Š., zastoupena Mgr. Ondřejem Stravou, advokátem se sídlem
Ostrov u Macochy 180, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí
375/4, Praha 2, v řízení o návrhu na zrušení čl. I bodu 5 opatření obecné povahy ze dne
19. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN,
- o žádosti o změnu návrhu spočívající v tom, že předmětem tohoto řízení bude mimořádné
opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-6/MIN/KAN,
a bude-li toto opatření změněno či nahrazeno jiným opatřením, které se od původně
napadeného opatření v podstatných znacích nebude lišit (nadále bude omezena přítomnost
dětí v lesních mateřských školách), bude předmětem řízení toto další aktuálně platné
mimořádné opatření, a
- o návrhu navrhovatelky na předběžné opatření
takto:
I. Změna návrhu se ne př i po uš t í .
II. Návrh na předběžné opatření, jímž by soud uložil odpůrci povinnost okamžitě pozastavit
platnost napadeného opatření, se zamít á.
III. Navrhovatelce se uk l á dá zaplatit ve lhůtě 7 dnů od doručení tohoto usnesení
České republice – Nejvyššímu správnímu soudu soudní poplatek ve výši 1 000 Kč
za podání návrhu na předběžné opatření.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka podala dne 21. 4. 2021 návrh na zrušení opatření obecné povahy (v části
čl. I bodu 5), které odpůrce vydal podle §2 odst. 2 písm. f) zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále jen „pandemický zákon“),
a podle §69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
Odpůrce tímto opatřením zakázal navrhovatelce osobní přítomnost na předškolním vzdělávání
v lesní mateřské škole. Současně navrhovatelka navrhla, aby soud předběžným opatřením uložil
odpůrci povinnost okamžitě pozastavit platnost mimořádného opatření.
[2] Napadené opatření bylo nejprve změněno s účinností od 26. 4. 2021, a to opatřením
ze dne 22. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-4/MIN/KAN. Již dne 27. 4. 2021 vydal odpůrce
opatření čj. MZDR 14600/2021-5/MIN/KAN, které tímto dnem současně nabylo platnosti
(čl. III tohoto opatření) a kterým s účinností ode dne 3. 5. 2021 výslovně zrušil napadené
opatření (čl. II opatření MZDR 14600/2021-5/MIN/KAN). I toto opatření však odpůrce zrušil
a nahradil ho mimořádným opatřením ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-6/MIN/KAN,
účinným od 3. 5. 2021. Opatřením ze dne 3. 5. 2021, čj. MZDR 14600/2021-7/MIN/KAN,
účinným od 4. 5. 2021 odpůrce opětovně změnil mimořádné opatření. Až do této doby zněl
čl. I bodu 5 v různých verzích opatření totožně, rozšiřovaly se pouze výjimky pro další kraje.
V dalším opatření ze dne 4. 5. 2021, čj. MZDR 14600/2021-8/MIN/KAN, účinném
od 10. 5. 2021 ve znění opatření ze dne 7. 5. 2021, čj. MZDR 14600/2021-9/MIN/KAN,
již není osobní přítomnost dětí na předškolním vzdělávání omezena. (Dále soud pro přehlednost
označuje tato opatření jen ztučněnými číslicemi před druhým lomítkem, v nichž se liší jejich čísla
jednací.)
K návrhu na změnu návrhu:
[3] Podáním ze dne 3. 5. 2021 navrhovatelka soudu sdělila, že ačkoli je nové opatření 6
od těch předchozích odlišné, materiálně je totožné. Podle navrhovatelky tvoří obě tato opatření
(napadené opatření 3 a ke dni 3. 5. 2021 účinné opatření 6) protiprávní kontinuum. Navrhla
proto, aby soud učinil předmětem řízení o návrhu i předmětem předběžného opatření právě
opatření 6. Pro případ, že odpůrce znovu změní nebo nahradí jiným i opatření 6 tak, že se nově
platné opatření nebude od těch předcházejících lišit v podstatných rysech (přítomnost dětí
v lesních mateřských školách bude nadále omezena), navrhovatelka žádá, aby soud změnil
předmět řízení i bez návrhu tak, aby se vztahoval vždy k aktuálně platnému mimořádnému
opatření.
[4] NSS úvodem sděluje, že obdobnou situací se zabýval již v usnesení ze dne 22. 4. 2021,
čj. 4 Ao 1/2021-56, či dále například ze dne 4. 5. 2021, čj. 8 Ao 6/2021-61. V nyní řešené věci
neshledal důvod odchýlit se od tam přijatých závěrů. Současně však soud podotýká (stejně
jako v usnesení ze dne 4. 5. 2021, čj. 8 Ao 15/2021-49), že nelze předvídat, jaký postup odpůrce
zvolí při vydávání dalších mimořádných opatření. Nelze proto do budoucna vyloučit,
že tyto závěry bude třeba v dalších věcech přehodnotit v návaznosti na novou skutkovou
a procesní situaci.
[5] Podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. platí, že obsahuje-li návrh tyto náležitosti (obecné
náležitosti podání podle §37 odst. 2 a 3 s. ř. s.; poznámka soudu), nelze již v dalším řízení návrh
rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.
[6] S ohledem na toto ustanovení dospěl soud k závěru, že v nyní posuzované věci nejsou
splněny předpoklady pro postup podle §95 o. s. ř., který se v soudním řízení správním použije
přiměřeně (§64 s. ř. s.), a navrhovanou změnu návrhu nepřipustil.
[7] Podle §101b odst. 2 s. ř. s. nelze návrh v průběhu řízení rozšiřovat o další návrhové
body. Právě toho se však navrhovatelka domáhá. Požaduje, aby soud změnil a případně dále
měnil předmět přezkumu a zabýval se opatřeními v jejich aktuální podobě, dokud budou části
novějších opatření omezovat přítomnost dětí v lesních mateřských školách. Podle navrhovatelky
je třeba chápat materiálně totožná opatření jako jednotné protiprávní kontinuum.
[8] Soud nezpochybňuje skutečnost, že odpůrce v krátkém časovém sledu měnil opatření
a nahrazoval je jinými. Předchozí judikatura NSS v případech, kdy bylo zrušeno opatření obecné
povahy, dovozovala nedostatek podmínek řízení, a návrhy proto odmítala podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. pro chybějící předmět řízení (viz usnesení ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010-98,
nebo usnesení z 19. 5. 2011, čj. 8 Ao 8/2011-129).
[9] Soudní přezkum mimořádných opatření podle §13 odst. 1 věty první pandemického
zákona a části třetí hlavy II dílu sedmého soudního řádu správního je však na rozdíl od obecné
úpravy soudního řádu správního širší. Speciální úprava podle pandemického zákona umožňuje
přezkum také těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbudou platnosti
(v důsledku toho i účinnosti). Podle §13 odst. 4 zákona pandemického zákona totiž platí,
že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení.
Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten,
kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem
stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví tento závěr.
[10] Soud si je vědom závěrů, k nimž dospěl ohledně změny návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v případech opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření
odpůrce v rozsudku ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020-44, a dále např. v rozsudcích ze dne
18. 9. 2020, čj. 5 As 191/2020-45 (na nějž upozorňuje i navrhovatelka), a ze dne 26. 2. 2021,
čj. 6 As 114/2020-63. Soud zde nevyloučil možnost odchýlit se od koncentrační zásady
vyplývající z §101b odst. 2 s. ř. s. Konstatoval, že pokud by nepřipustil změnu původního návrhu
a odmítl ho pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, porušil by práva navrhovatelů
na spravedlivý proces a na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
K těmto závěrům však dospěl za jiné situace, v níž zákon neumožňoval deklaratorní přezkum
již zrušených mimořádných opatření. Nyní však pandemický zákon takový přezkum umožňuje,
a předmět soudního řízení tak neodpadá.
[11] Závěry předchozí judikatury směřovaly k tomu, aby navrhovatelé nebyli se svými návrhy
odmítáni (vylučováni ze soudního přezkumu) jen proto, že odpůrce ruší v rychlém sledu jen pár
dní stará opatření a nahrazuje je novými (velmi podobnými). Za účinnosti pandemického zákona
však nelze tyto závěry vykládat tak, že by soud měl vlastně automaticky připustit změnu návrhu,
jakmile je napadené opatření nahrazeno podobným opatřením novějším.
j
[12] Soud tak v této věci neshledal důvod, aby se odchýlil od zásady koncentrace podle §101b
odst. 2 věty druhé s. ř. s. a umožnil navrhovatelce rozšířit návrh o další návrhové body týkající
se nového opatření.
[13] NSS ani nesdílí navrhovatelčin právní názor, že po sobě přijímaná mimořádná opatření
obdobného obsahu tvoří pro účely soudního přezkumu jednotné právní kontinuum. Ačkoli totiž
materiálně byla regulace provozu mateřských škol shodná v řadě po sobě jdoucích opatření
až po opatření 7, nelze přehlížet, že formálně mají tato opatření povahu samostatných aktů.
Navrhovatelka sama disponuje předmětem řízení a je na ní, aby ho vymezila, reagovala na změnu
situace a podle toho formulovala petit. Jakkoli soudu připadá navrhovatelčin požadavek
na záměnu předmětu řízení za aktuálně účinné opatření racionální (ovšem nyní účinné opatření
již neobsahuje omezení, které navrhovatelka žádala zrušit), nelze mu vyhovět, neboť není
v souladu s procesními předpisy a vnesl by do řízení ještě větší nejistotu. NSS zdůrazňuje,
že soudní přezkum komplikuje především odpůrce svým postupem, tedy tím, že vydává
v krátkém časovém sledu nová opatření s minimálními změnami ve vztahu k mateřským školám.
[14] Původně napadené mimořádné opatření tedy lze podrobit přezkumu, a navrhovatelka
tak může pokračovat v řízení o původním návrhu. Současně se navrhovatelka může (podle svého
uvážení) na soud obrátit i s návrhem na přezkum nových opatření [podle §13 odst. 2
pandemického zákona lze návrh na zrušení opatření podat do jednoho měsíce ode dne,
kdy opatření nabylo účinnosti]. Soud proto nepřipustil změnu (rozšíření) návrhu (výrok I tohoto
usnesení). Změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí být institutem mimořádným,
odpovídajícím výjimečnosti případu, a je třeba ji připustit, zejména pokud by byl navrhovatelce
jinak odepřen přístup k soudu. O takový výjimečný případ se nyní nejedná.
[15] Ze stejných důvodů pak už vůbec nelze připustit takovou změnu návrhu, která ani blíže
neoznačuje konkrétní předmět řízení a ponechává na soudu, aby sám sledoval vývoj odpůrcovy
normotvorby a srovnával, zda a nakolik jsou nově stanovená pravidla podobná těm, která
navrhovatelka napadla. To úkolem soudu není.
[16] Krom toho by soud rád upozornil na další věc. Navrhovatelka vychází ve svém podání
ze dne 3. 5. z toho (stejně jako soud ve svém poučení, které jí předtím adresoval), že opatření
3 bylo zrušeno opatřením 5. To bylo vydáno 27. 4. a téhož dne nabylo platnosti. Právní vztahy
mělo začít upravovat s účinností od 3. 5. a k tomuto datu také zrušilo nyní napadené opatření 3.
Soud však dále poukazuje na to, že dne 29. 4. bylo vydáno opatření 6, které nabylo platnosti
téhož dne. Právní vztahy začalo upravovat s účinností od 3. 5. a k tomuto datu také zrušilo
předcházející opatření 5.
[17] Z toho je patrné, že opatření 3 ve skutečnosti nebylo řádně zrušeno, protože opatření 5
(podle jehož čl. II se s účinností od 3. 5. ruší opatření 3 ve znění opatření 4) nikdy nenabylo
účinnosti. Jednak tedy opatření 5 nikdy nezačalo upravovat právní vztahy (v tomto směru
na opatření 3 ve znění opatření 4 navázalo přímo opatření 6). Jednak ale – neboť opatření 5 bylo
zrušeno opatřením 6 dříve, než nabylo účinnosti – ani nikdy nezrušilo opatření 3. Samotné
opatření 6 pak ve svém čl. II už ruší právě jen opatření 5 a osudem opatření 3 se nezabývá.
[18] Soud tak má za to, že opatření 3 nadále právně existuje, i když počínaje dnem
3. 5. už není způsobilé upravovat právní vztahy.
K návrhu na předběžné opatření:
[19] Společně s návrhem na zrušení mimořádného opatření navrhovatelka žádá soud,
aby uložil odpůrci povinnost pozastavit platnost opatření (v původním návrhu mimořádného
opatření 3, nově navrhovatelka vztahuje předběžné opatření k mimořádnému opatření 6,
který však soud odmítl učinit předmětem tohoto řízení) Podle navrhovatelky způsobuje napadené
opatření jí a tisícům dětí vážnou újmu, která spočívá v tom, že se nemohou vzdělávat,
socializovat, rozvíjet dovednosti, setkávat se s kamarády a věnovat se zdravému pohybu.
To má závažný negativní dopad na jejich fyzický a psychický stav. Navrhovatelka zmiňuje studii
UNESCO, podle níž se s uzavřením škol zvyšuje riziko ohrožení dětí domácím násilím
a zneužíváním; objevuje se psychické i fyzické vyčerpání vlivem razantní životní změny; sociální
izolace má katastrofální dopady na učení a rozvoj jedinců.
[20] Podle §38 odst. 1 s. ř. s. platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům
uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost
i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.
[21] Smyslem institutu předběžného opatření je zatímní úprava poměrů účastníků,
a to ve výjimečných případech, kdy v důsledku postupu správních orgánů hrozí účastníku vážná
újma pokračováním dosavadního stavu věcí, nebo naopak jejich změnou.
[22] NSS však může o předběžném opatření rozhodovat pouze tehdy, je-li vztaženo k tomu
návrhu, který je předmětem přezkumu. Tím je původní mimořádné opatření 3, které sice nebylo
ke dni 3. 5. 2021 řádně zrušeno – ale současně není pochyb o tom, že počínaje tímto dnem
už nevyvolává žádné právní účinky (vůči navrhovatelce ani vůči nikomu dalšímu). Soud se proto
blíže nezabýval újmou, o níž navrhovatelka tvrdí, že jí hrozí. Požadavek uplatněný předběžným
opatřením nelze uložit už jen proto, že původní mimořádné opatření 3 vůči nikomu nepůsobí
(ostatně stejně jako opatření 6 ve znění opatření 7; opatření 8, které je nahradilo,
pak už neomezuje přítomnost dětí v mateřské škole). Soud tak návrh na nařízení předběžného
opatření zamítl (výrok II).
[23] Podání návrhu na nařízení předběžného opatření podléhá podle položky 20 sazebníku
soudních poplatků, který je přílohou zákona o soudních poplatcích, soudnímu poplatku ve výši
1 000 Kč. Podle §7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích je poplatek splatný vznikem
poplatkové povinnosti. Povinnost zaplatit soudní poplatek za podání návrhu na vydání
předběžného opatření vzniká dnem právní moci rozhodnutí, jímž bylo o návrhu rozhodnuto
a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek zaplatit [§4 odst. 1 písm. h)
zákona o soudních poplatcích]. NSS proto výrokem III vyzval navrhovatelku ke splnění
povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na předběžné opatření ve lhůtě 7 dnů od doručení
tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Soudní poplatek lze zaplatit: a) vylepením kolků na tomto tiskopisu,
nebo b) bezhotovostně převodem na účet soudu číslo: 3703–46127621/0710,
vedený u České národní banky, pobočka Brno.
Závazný variabilní symbol pro identifikaci platby lze získat na internetových
stránkách www.nssoud.cz v položce Rychlé odkazy – Úhrada soudních poplatků.
V Brně dne 19. května 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu
Vyhovuji výzvě a zasílám v kolkových známkách určený soudní poplatek.
ke sp. zn.: 10 Ao 2/2021
podpis .................................................
Místo pro nalepení kolkových známek: