ECLI:CZ:NSS:2021:10.AO.4.2021:69
sp. zn. 10 Ao 4/2021 - 69
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely
Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelky: nezletilá S. S., zastoupena
zákonným zástupcem Mgr. O. S., a advokátem JUDr. Tomášem Nielsenem, Kozí 916/5, Praha 1,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: nezletilá J. H., zastoupena zákonnými zástupci J. a D. H. a advokátem
JUDr. Tomášem Nielsenem, Kozí 916/5, Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
ze dne 19. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN,
- o žádosti o změnu petitu, který má nově znít tak, že opatření obecné povahy ze dne 4. 5. 2021,
čj. MZDR 14600/2021-8/MIN/KAN, se v části I ruší, eventuálně že opatření obecné povahy
ze dne 19. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN, ve znění opatření ze dne
22. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-4/MIN/KAN, bylo nezákonné,
- o návrzích navrhovatelky na předběžné opatření
takto:
I. Změna návrhu se ne př i po uš t í .
II. Návrh na předběžné opatření, jímž by soud odpůrci zakázal vydávat postupem podle §69
odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, k ochraně
obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 další opatření
obecné povahy rozšiřující nebo upravující omezení provozu škol a školských zařízení,
se zamí t á.
III. Návrh na předběžné opatření, jímž by soud přikázal Základní škole, Česká Lípa,
28. října 2733, příspěvkové organizaci, se sídlem 28. října 2733, Česká Lípa, umožnit
navrhovatelce bezpodmínečnou osobní účast na základním vzdělávání v základní škole
podle školského zákona a školního řádu, se zamít á.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka podala dne 26. 4. 2021 návrh na zrušení opatření obecné povahy ze dne
19. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN, ve znění opatření ze dne 22. 4. 2021,
čj. MZDR 14600/2021-4/MIN/KAN, které odpůrce vydal podle §2 odst. 2 písm. f) zákona
č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále jen
„pandemický zákon“), a podle §69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví. Odpůrce tímto opatřením zakázal navrhovatelce osobní přítomnost
na základním vzdělávání v základní škole v plném rozsahu. Současně navrhovatelka navrhla,
aby soud předběžným opatřením (1) zakázal odpůrci vydávat další opatření obecné povahy
rozšiřující nebo upravující mimo jiné podmínky účasti dětí, žáků a studentů na vzdělávání a (2)
přikázal Základní škole, Česká Lípa, 28. října 2733, příspěvkové organizaci, umožnit
navrhovatelce bezpodmínečnou účast na základním vzdělávání v základní škole podle školského
zákona a školního řádu.
[2] Již dne 27. 4. 2021 vydal odpůrce opatření čj. MZDR 14600/2021-5/MIN/KAN, které
tímto dnem současně nabylo platnosti (čl. III tohoto opatření) a kterým s účinností ode dne
3. 5. 2021 výslovně zrušil napadené opatření (čl. II opatření MZDR 14600/2021-5/MIN/KAN).
I toto opatření však odpůrce zrušil a nahradil ho mimořádným opatřením ze dne 29. 4. 2021,
čj. MZDR 14600/2021-6/MIN/KAN, účinným rovněž od 3. 5. 2021. Opatřením ze dne
3. 5. 2021, čj. MZDR 14600/2021-7/MIN/KAN, účinným od 4. 5. 2021 odpůrce opětovně
změnil mimořádné opatření. Dne 10. 5. 2021 nabylo účinnosti opatření ze dne 4. 5. 2021,
čj. MZDR 14600/2021-8/MIN/KAN ve znění opatření ze dne 7. 5. 2021, čj. MZDR
14600/2021-9/MIN/KAN. Ode dne 17. 5. 2021 je účinné opatření ze dne 14. 5. 2021,
čj. MZDR 14600/2021-10/MIN/KAN. (Dále soud pro přehlednost označuje tato opatření
jen ztučněnými číslicemi před druhým lomítkem, v nichž se liší jejich čísla jednací.)
[3] Navrhovatelka na změny opatření reagovala takto. Nejprve podáními ze dne 1. 5. 2021
a 3. 5. 2021 požádala soud, aby připustil změnu petitu tak, že se ruší mimořádné opatření 6.
Následně druhým doplňujícím podáním ze dne 3. 5. 2021 eventuálně navrhla, že pokud soud
v souladu se svou aktuální judikaturou (usnesením ze dne 22. 4. 2021, čj. 4 Ao 1/2021-56)
nepřipustí požadovanou změnu návrhu, nechť rozhodne, že původně napadené opatření 3 bylo
nezákonné. Konečně podáním ze dne 10. 5. 2021 navrhovatelka žádá o opětovnou změnu petitu
tak, že se ruší mimořádné opatření 8 v části článku I (pozn. NSS: navrhovatelka v návrhu
na změnu petitu nesprávně uvádí, že opatření 8 je ze dne 29. 4. 2021, ačkoli je ze dne 4. 5. 2021)
a eventuálně že napadené opatření 3 bylo nezákonné. NSS bude dále vycházet z toho, že novým
návrhem na změnu petitu vzala navrhovatelka implicitně zpět ten předcházející, a bude
rozhodovat pouze o tom posledním. Právní závěry vyslovené v tomto usnesení by se však daly
totožně vztáhnout i na první návrh na změnu petitu, který mířil ke zrušení opatření 6
(a k eventuální deklaraci nezákonnosti opatření 3).
K návrhu na změnu návrhu (petitu):
[4] Navrhovatelka odůvodňuje návrh na změnu návrhu (petitu) tím, že odpůrce opakovaně
vydává opatření se zjevným záměrem mařit soudní přezkum aktuálně účinných opatření.
S ohledem na frekvenci vydávání nových opatření, která ale zavádějí stále stejná protiepidemická
opatření, jen s kosmetickými úpravami, nelze podle navrhovatelky prakticky rozhodnout
o nezákonnosti aktuálního opatření. Pokud soud změnu návrhu nepřipustí, prakticky tím
občanům odepře ochranu před trvajícím zásahem moci výkonné a zákonodárné do jejich práv
a umožní pouze formální soudní přezkum ex post.
[5] NSS úvodem sděluje, že obdobnou situací se zabýval již v usnesení ze dne 22. 4. 2021,
čj. 4 Ao 1/2021-56, či dále například ze dne 4. 5. 2021, čj. 8 Ao 6/2021-61. V nyní řešené věci
neshledal důvod odchýlit se od tam přijatých závěrů. Současně však soud podotýká (stejně
jako v usnesení ze dne 4. 5. 2021, čj. 8 Ao 15/2021-49), že nelze předvídat, jaký postup odpůrce
zvolí při vydávání dalších mimořádných opatření. Nelze proto do budoucna vyloučit,
že tyto závěry bude třeba v dalších věcech přehodnotit v návaznosti na novou skutkovou
a procesní situaci.
[6] Podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. platí, že obsahuje-li návrh tyto náležitosti (tj. obecné
náležitosti podání podle §37 odst. 2 a 3 s. ř. s.), nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud
nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.
[7] S ohledem na toto ustanovení dospěl soud k závěru, že v nyní posuzované věci nejsou
splněny předpoklady pro postup podle §95 o. s. ř., který se v soudním řízení správním použije
přiměřeně (§64 s. ř. s.), a navrhovanou změnu návrhu nepřipustil.
[8] Podle §101b odst. 2 s. ř. s. nelze návrh v průběhu řízení rozšiřovat na dosud nenapadené
části opatření obecné povahy. Tím méně lze předmět návrhu rozšiřovat o další, novější opatření,
případně jím původní předmět nahrazovat. Právě toho se však navrhovatelka domáhá. Požaduje,
aby soud změnil petit návrhu tak, že nově zruší později vydané mimořádné opatření 8, a to v části
článku I, tedy žádá, aby soud změnil předmět přezkumu z původního opatření na pozdější (soud
však poznamenává, že s účinností od 17. 5. 2021 je zrušeno rovněž opatření 8).
[9] Soud nezpochybňuje skutečnost, že odpůrce v krátkém časovém sledu měnil opatření
a nahrazoval je jinými. Předchozí judikatura NSS v případech, kdy bylo zrušeno opatření obecné
povahy, dovozovala nedostatek podmínek řízení, a návrhy proto odmítala podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. pro chybějící předmět řízení (viz usnesení ze dne 6. 3. 2012, čj. 8 Ao 8/2011-129,
nebo usnesení ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010-98).
[10] Soudní přezkum mimořádných opatření podle §13 odst. 1 věty první pandemického
zákona a části třetí hlavy II dílu sedmého soudního řádu správního je však na rozdíl od obecné
úpravy soudního řádu správního širší. Speciální úprava podle pandemického zákona umožňuje
přezkum také těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbudou platnosti
(v důsledku toho i účinnosti). Podle §13 odst. 4 zákona pandemického zákona totiž platí,
že pozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení.
Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten,
kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem
stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví tento závěr.
[11] Soud si je vědom závěrů, k nimž dospěl ohledně změny návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v případech opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření
odpůrce v rozsudku ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020-44, a dále např. v rozsudcích ze dne
18. 9. 2020, čj. 5 As 191/2020-45, a ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63. Soud zde nevyloučil
možnost odchýlit se od koncentrační zásady vyplývající z §101b odst. 2 s. ř. s. Konstatoval,
že pokud by nepřipustil změnu původního návrhu a odmítl ho pro neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení, porušil by práva navrhovatelů na spravedlivý proces a na účinnou soudní
ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. K těmto závěrům však dospěl za jiné situace,
v níž zákon neumožňoval deklaratorní přezkum již zrušených mimořádných opatření. Nyní však
pandemický zákon takový přezkum umožňuje, a předmět soudního řízení tak neodpadá.
[12] Závěry předchozí judikatury směřovaly k tomu, aby navrhovatelé nebyli se svými návrhy
odmítáni (vylučováni ze soudního přezkumu) jen proto, že odpůrce ruší v rychlém sledu jen pár
dní stará opatření a nahrazuje je novými (velmi podobnými). Za účinnosti pandemického zákona
však nelze tyto závěry vykládat tak, že by soud měl vlastně automaticky připustit změnu návrhu,
jakmile je napadené opatření nahrazeno podobným opatřením novějším.
[13] Soud tak v této věci neshledal důvod, aby se odchýlil od zásady koncentrace podle §101b
odst. 2 věty druhé s. ř. s. a umožnil navrhovatelce rozšířit předmět návrhu o další opatření.
[14] K navrhovatelčině argumentaci soud dále uvádí, že navrhovatelka vlastně jen polemizuje
se samotnou podstatou soudního přezkumu aktů vydávaných správními orgány. Ten může
ve správním soudnictví nastat právě a výlučně až ex post, tedy poté, co nastane přezkoumávaná
skutečnost (ve správním soudnictví se jedná typicky o vydání správního rozhodnutí, opatření
obecné povahy, či provedení zásahu ze strany správního orgánu). S ohledem na pravomoc,
která je správním soudům svěřena, jiný způsob přezkumu ani není možný. K soudnímu
přezkumu tak bude vždy docházet až poté, co nastane konkrétní skutečnost, která bude
v soudním řízení napadena. To platí i v případě zásahové žaloby, kterou navrhovatelka nepřímo
zmínila. Soud typicky posuzuje buď trvající zásah, nebo může konstatovat nezákonnost zásahu
již ukončeného. S ohledem na speciální úpravu obsaženou v pandemickém zákoně, která
umožňuje soudu buď napadené mimořádné opatření zrušit, nebo vyslovit jeho nezákonnost,
jestliže v průběhu řízení pozbude platnosti, je v tomto případě situace do určité míry podobná
právě posuzování zásahu v režimu §82 s. ř. s. V každém případě soud posuzuje v konkrétním
řízení vždy daný označený zásah, správní rozhodnutí či opatření obecné povahy. Nynější situace
je v tomto ohledu specifická pouze zvýšenou aktivitou odpůrce při vydávání jednotlivých
mimořádných opatření. Ta však nemá dopad na možnost soudního přezkumu, který nutně musí
probíhat v souladu se zákonem.
Právní osud opatření 3
[15] Krom toho by soud rád upozornil na další věc. Navrhovatelka vychází ve svých
podáních z toho (stejně jako soud ve svém poučení, které jí předtím adresoval), že opatření 3
bylo zrušeno opatřením 5. To bylo vydáno 27. 4. a téhož dne nabylo platnosti. Právní vztahy
mělo začít upravovat s účinností od 3. 5. a k tomuto datu také zrušilo nyní napadené opatření 3.
Soud však dále poukazuje na to, že dne 29. 4. bylo vydáno opatření 6, které nabylo platnosti
téhož dne. Právní vztahy začalo upravovat s účinností od 3. 5. a k tomuto datu také zrušilo
předcházející opatření 5.
[16] Z toho je patrné, že opatření 3 ve skutečnosti nebylo řádně zrušeno, protože opatření 5
(podle jehož čl. II se s účinností od 3. 5. ruší opatření 3 ve znění opatření 4) nikdy nenabylo
účinnosti. Jednak tedy opatření 5 nikdy nezačalo upravovat právní vztahy (v tomto směru
na opatření 3 ve znění opatření 4 navázalo přímo opatření 6). Jednak ale – neboť opatření 5 bylo
zrušeno opatřením 6 dříve, než nabylo účinnosti – ani nikdy nezrušilo opatření 3. Samotné
opatření 6 pak ve svém čl. II už ruší právě jen opatření 5 a osudem opatření 3 se nezabývá.
[17] Soud tak má za to, že opatření 3 nadále právně existuje, i když počínaje dnem 3. 5.
už není způsobilé upravovat právní vztahy. Nepřipustil proto ani eventuální změnu petitu
na deklaratorní výrok, jímž se vyslovuje, že napadené opatření 3 bylo nezákonné.
Pokud by však odpůrce napadené opatření 3 zrušil ještě předtím, než o něm soud rozhodne, bude
soud v takovém případě i bez dalšího návrhu na změnu petitu vycházet z toho, že navrhovatelka
uplatňuje deklaratorní petit podle §13 odst. 4 zákona pandemického zákona.
[18] Původně napadené mimořádné opatření tedy lze podrobit přezkumu, a navrhovatelka
tak může pokračovat v řízení o původním návrhu a současně se domoci požadovaného petitu
(alespoň teoreticky, tím soud nepředjímá své rozhodnutí ve věci). Navrhovatelka se rovněž může
(podle svého uvážení) na soud obrátit i s návrhem na přezkum nových opatření [podle §13
odst. 2 pandemického zákona lze návrh na zrušení opatření podat do jednoho měsíce ode dne,
kdy opatření nabylo účinnosti]. Soud proto nepřipustil změnu návrhu (výrok I tohoto usnesení).
Změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí být institutem mimořádným,
odpovídajícím výjimečnosti případu, a je třeba ji připustit, zejména pokud by byl navrhovatelce
jinak odepřen přístup k soudu. O takový výjimečný případ se nyní nejedná.
K návrhům na předběžné opatření:
Navrhovatelka se společně s návrhem na zrušení mimořádného opatření domáhala také vydání
dvou předběžných opatření. První návrh na předběžné opatření odůvodnila tím, že odpůrce
opakovaně vydává mimořádná opatření se stejným předmětem regulace. Jeho postup pak vede
k tomu, že navrhovatelka nemůže dosáhnout reálné soudní ochrany svých práv. Druhý návrh pak
odůvodnila tím, že již téměř rok je jí upírána možnost řádného vzdělávání a za současného stavu
jí při nesplnění podmínek pro účast na základním vzdělávání není poskytována ani distanční
výuka.
[19] Podle §38 odst. 1 s. ř. s. platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům
uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost
i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.
[20] Smyslem institutu předběžného opatření je zatímní úprava poměrů účastníků,
a to ve výjimečných případech, kdy v důsledku postupu správních orgánů hrozí účastníku vážná
újma pokračováním dosavadního stavu věcí, nebo naopak jejich změnou.
[21] NSS však může o předběžném opatření rozhodovat pouze tehdy, je-li vztaženo
k tomu návrhu, který je předmětem přezkumu. Tím je původní mimořádné opatření 3, které sice
nebylo ke dni 3. 5. 2021 řádně zrušeno – ale současně není pochyb o tom, že počínaje
tímto dnem už nevyvolává žádné právní účinky (vůči navrhovatelce, vůči základní škole v České
Lípě ani vůči nikomu dalšímu). Soud se proto blíže nezabýval újmou, o níž navrhovatelka tvrdí,
že jí hrozí. Požadavky uplatněné předběžnými opatřeními nelze uložit už jen proto, že původní
mimořádné opatření 3 vůči nikomu nepůsobí (ostatně stejně jako opatření 6 – ve znění opatření 7
– a opatření 8). Soud tak návrhy na nařízení předběžného opatření zamítl (výrok II a III).
[22] Přestože již tyto důvody postačovaly k zamítnutí návrhů na vydání předběžných opatření,
považuje soud za vhodné zdůraznit, že prvnímu návrhu, kterým by soud měl zakázat odpůrci
vydávat mimořádná opatření, by nebylo možné vyhovět za žádných okolností. Tento návrh
je absurdní, neboť se jím navrhovatelka domáhá toho, aby soud odpůrci předběžným opatřením
omezil jeho zákonem stanovenou pravomoc. Takový postup již s ohledem na zásadu dělby moci
není možný. Soudní moc nemůže vykonávat kontrolu nad mocí výkonnou tímto způsobem
a podobný zásah vůči moci výkonné by byl v zásadním rozporu s pravomocí soudu. Jak bylo
uvedeno výše, správní soudnictví je ze své podstaty založeno na přezkumu jednotlivých aktů
státní správy ex post, a soudní přezkum tak může vždy následovat až v reakci na postup správních
orgánů (ať už ve formě opatření obecné povahy, rozhodnutí či zásahu). Správní soudy naopak
nemohou předem očekávat nezákonnost postupů správních orgánů a preventivně
jim je zakazovat, nadto formou předběžných opatření.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. května 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu