ECLI:CZ:NSS:2021:2.ADS.224.2020:79
sp. zn. 2 Ads 224/2020 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Sylvy Šiškeové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: FIPER, s. r. o., se sídlem
Halenkovice 369, zastoupené Mgr. Danielem Jankaničem, advokátem se sídlem Lazarská 11/6,
Praha 2, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava,
ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 3. 2018, č. j. 1264/1.30/17-10,
sp. zn. S9-2016-422, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 28. 5. 2020, č. j. 30 Ad 4/2018 - 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se ne př i z ná vá náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Oblastní inspektorát práce (dále jen „inspektorát“) zahájil u žalobkyně dne 9. 2. 2016
kontrolu podle §5 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a podle §125
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Předmětem kontroly bylo dodržování
pracovněprávních předpisů podle §126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti se zaměřením zejména
na informační a evidenční povinnosti při zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí, kopie dokladů
prokazujících existenci pracovněprávního vztahu fyzických osob, umožnění výkonu nelegální
práce a zprostředkovávání zaměstnání v souladu se zákonem o zaměstnanosti. Předmětem
kontroly dále bylo dodržování povinností vymezených v §3 odst. 1 zákona o inspekci práce
se zaměřením zejména na dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů k zajištění
bezpečnosti práce, povinností na úseku agenturního zaměstnávání a povinnosti na úseku
pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr.
[2] Zjištění a výsledky kontroly inspektorát shrnul v protokolu o kontrole ze dne 29. 7. 2016.
Dne 12. 10. 2016 bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení správního řízení. Inspektorát
vydal dne 15. 11. 2016 rozhodnutí, kterým žalobkyni uložil pokutu ve výši 870 000 Kč
za spáchání správních deliktů podle §140 odst. 1 písm. b) a c) zákona o zaměstnanosti, podle
§140 odst. 2 písm. e) zákona o zaměstnanosti a podle §33a odst. 1 zákona o inspekci práce.
[3] První rozhodnutí inspektorátu žalovaný zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Inspektorát poté opětovně rozhodl dne 5. 5. 2017; i toto rozhodnutí žalobkyně napadla
odvoláním, o němž žalovaný rozhodl tak, že rozhodnutí zrušil a věc inspektorátu vrátil k novému
projednání. Rozhodnutím ze dne 15. 1. 2018 inspektorát uznal žalobkyni vinnou ze spáchání
správních deliktů podle §140 odst. 1 písm. b) a c) zákona o zaměstnanosti, §140 odst. 2 písm. e)
zákona o zaměstnanosti a §33a odst. 1 zákona o inspekci práce. Žalobkyni uložil pokutu ve výši
580 000 Kč. K odvolání žalobkyně žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí
inspektorátu částečně změnil ve výrokové části, ve zbývajícím rozsahu odvolání zamítl.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou Krajský soud v Brně
zamítl. Soud nepřisvědčil argumentaci, podle níž inspektorát nezahájil správní řízení řádně a včas.
Podle soudu neuplynula jednoroční prekluzivní lhůta, kterou zákony ve znění účinném
pro posuzovanou věc stanovily k zahájení řízení. Soud se neztotožnil ani s námitkou chybějící
společenské škodlivosti správních deliktů, námitkou nesprávného hodnocení kritérií závažnosti
jednání žalobkyně, námitkou nepřiměřené a likvidační výše uložené pokuty a námitkou tvrzeného
porušení zásady zákazu dvojího přičítání.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti uplatnila důvody podle
§103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Podle
stěžovatelky zahájil inspektorát správní řízení v rozporu se zákonem až po uplynutí prekluzivní
lhůty. Inspektorát provedl kontrolu dne 9. 2. 2016; nejpozději k danému dni se tak dozvěděl
o skutcích, o nichž tvrdí, že jsou správními delikty. Do vydání původního rozhodnutí, tj. do dne
5. 5. 2017, však jednoznačně nevymezil skutky (zejména pokud se jedná o jejich přesné
a jednoznačné časové ohraničení), pro něž proti stěžovatelce zahájil a vedl správní řízení.
Z oznámení o zahájení řízení přitom musí být zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude
správní orgán v řízení rozhodovat. Změna skutkového vymezení stíhaného jednání v mezích
již zahájeného správního řízení je nepřípustná. Rozhodování správních orgánů v oblasti
správního trestání totiž musí být v rámci jednoho správního řízení o pokutě vázáno vždy k
jedinému skutku, který musí být řádně a nezaměnitelně vymezen od samého začátku správního
řízení.
[6] Podle stěžovatelky nebyly skutky v řízení vymezeny dostatečně určitě a konkrétně, tedy
tak, aby byly bez dalšího (zejména časově) odlišitelné od jiných skutků. K dostatečnému
vymezení stíhaných jednání inspektorát přistoupil až v rozhodnutí ze dne 5. 5. 2017. Inspektorát
se dozvěděl o skutcích při kontrole dne 9. 2. 2016, odpovědnost za správní delikty proto zanikla
nejpozději ke dni 9. 2. 2017. Stíhané skutky však inspektorát dostatečně specifikoval
až v rozhodnutí ze dne 5. 5. 2017, které stěžovatelce doručil dne 22. 5. 2017.
[7] Stěžovatelka je dokonce přesvědčena, že trestnost skutku spočívajícího v tom, že v době
od 1. 1. 2015 do 22. 4. 2015 neměla sjednáno pojištění záruky pro případ svého úpadku, zanikla
ještě dříve než 9. 2. 2017. Generální ředitelství Úřadu práce totiž stěžovatelce odňalo povolení
k zprostředkování zaměstnání rozhodnutím, které nabylo právní moci dne 29. 9. 2015. Důvodem
pro odnětí povolení byla právě skutečnost, že stěžovatelka neměla ve vymezené době sjednáno
pojištění záruky pro případ úpadku. Správní orgány proto měly informaci o porušení zákonné
povinnosti k dispozici dříve než 29. 9. 2015. Inspektorát však zahájil správní řízení ohledně
tohoto správního deliktu až po uplynutí roční prekluzivní lhůty, dne 12. 10. 2016. Ačkoliv
se jedná o lhůtu subjektivní, počátek jejího běhu nemůže být v žádném případě dán pouhým
vědomím správního orgánu o porušení zákona. Podle stěžovatelky jí nemůže být kladena k tíži
skutečnost, že se příslušný správní orgán rozhodl s obsahem poskytnutých informací obeznámit
později, než objektivně mohl a měl. Uvedené platí tím spíše, že úřady práce i inspektoráty práce
působí na totožném úseku zaměstnanosti. Nedostatečná součinnost mezi jednotlivými orgány
veřejné moci nemůže být kladena k tíži adresáta veřejné správy.
[8] Prekluzivní lhůtu pro zahájení správního řízení o uložení pokuty za porušení povinnosti
podle zákona o zaměstnanosti je proto podle stěžovatelky nutné počítat nejpozději
od 29. 9. 2015. Od tohoto okamžiku měl inspektorát dostatek informací k tomu, aby zjistil
případné pochybení. Správní řízení tak bylo zatíženo závažnou procesní vadou,
což má za následek nezákonnost rozhodnutí správních orgánů i napadeného rozsudku.
[9] Podle stěžovatelky je výše pokuty zcela nepřiměřená okolnostem případu. Inspektorát
i žalovaný při stanovení výše pokuty zohlednili tytéž skutečnosti jako při posouzení naplnění
materiální stránky správního deliktu, což je v zásadě porušením zásady zákazu dvojího přičítání.
Uložená pokuta nezohledňuje ani stěžovatelčiny majetkové poměry a je pro ni likvidační.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své rozhodnutí, vyjádření k žalobě
a napadený rozsudek.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Kasační stížnost je podána včas, osobou k tomu oprávněnou a míří proti rozhodnutí,
proti kterému je kasační stížnost přípustná.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podstatou sporu je otázka, zda odpovědnost stěžovatelky za správní delikty zanikla
v důsledku jednoroční prekluzivní lhůty, nebo zda inspektorát zahájil správní řízení řádně a včas.
Pro účely zodpovězení této otázky je potřeba zabývat se mj. otázkou skutkového vymezení
stíhaného jednání v oznámení o zahájení řízení.
[14] Podle §141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2016, „odpovědnost
právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne,
kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 roků ode dne, kdy byl spáchán“. Obsahově totožnou úpravu
obsahoval také §36 odst. 2 zákona o inspekci práce ve znění účinném do 29. 7. 2020.
[15] Z důvodu lepší přehlednosti shrnuje Nejvyšší správní soud pro věc zásadní časové
okamžiky. Dne 9. 2. 2016 provedl inspektorát kontrolu. Dne 12. 10. 2016 bylo zahájeno správní
řízení. Inspektorát rozhodl poprvé dne 15. 11. 2016. Toto rozhodnutí žalovaný zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení; inspektorát poté rozhodl druhým rozhodnutím ze dne 5. 5. 2017.
Podle stěžovatelky došlo k zániku její odpovědnosti dne 9. 2. 2017; inspektorát však v oznámení
o zahájení řízení nevymezil dostatečně přesně a jednoznačně skutky, kvůli nimž zahájil a vedl
správní řízení (správní delikty podle zákona o zaměstnanosti); tak se podle stěžovatelky stalo
až v pořadí druhým rozhodnutím ze dne 5. 5. 2017.
[16] Stěžovatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 1 As 64/2011 - 83, který vychází ze závěrů rozsudku téhož soudu ze dne 29. 10. 2008,
č. j. 9 As 42/2008 - 98. Počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty nemůže být dán pouhým
vědomím správního orgánu, resp. jeho pracovníků o porušení zákona. Zjištění, že došlo
k porušení zákona, musí být podle rozsudku č. j. 9 As 42/2008 - 98 založeno na „objektivní
skutečnosti, například dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení příslušného řízení, či dni, kdy jiným
dostatečným způsobem zachyceným ve správním spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo k porušení zákona“.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že v citovaném případě se jednalo o počátek běhu
subjektivní lhůty v kontextu zákona o regulaci reklamy a výkladu pojmu „zjistit porušení zákona“,
avšak jeho závěry považuje za plně přenositelné i na nyní posuzovanou věc.
[17] Vymezení skutku, pro nějž je správní řízení vedeno, musí být konkrétní. Stejně tak musí
být z oznámení o zahájení řízení zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení
rozhodováno (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002 - 34,
č. 296/2004 Sb. NSS). V případě skutkového vymezení stíhaného jednání lze v průběhu řízení
připustit pouze určitá upřesnění či zúžení; změně právní kvalifikace takového jednání naopak
v zásadě nic nebrání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2011,
č. j. 2 Afs 91/2009 - 149). Podle posledně citovaného rozsudku je vždy nutné dbát na to,
aby postihovaný skutek byl popsán „v maximální možné míře jednoznačně co do způsobu jeho spáchání,
včetně určení místa a času deliktního jednání (je-li to z povahy věci možné), tedy tak, aby byla zaručena jeho
distinkce od jiných jednání“ (dále viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008 Sb. NSS). Mezi takto vymezeným sdělením předmětu
sankčního řízení a popisem skutku v meritorním rozhodnutí ve věci „musí existovat alespoň
v podstatných rysech soulad“ (shodně viz rozsudek ze dne 17. 1. 2007, č. j. 2 As 60/2006 - 53,
č. 1163/2007 Sb. NSS). Platí, že „pro posouzení, zda tento soulad existuje, nelze určit jednotné pravidlo; tuto
otázku je nutno posuzovat vždy individuálně, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem posuzované věci“
(rozsudek č. j. 2 Afs 91/2009 - 149).
[18] Podle oznámení ze dne 11. 10. 2016 inspektorát zahájil řízení z důvodu možného
spáchání správních deliktů podle §140 odst. 1 písm. b), §140 odst. 1 písm. c) a §140 odst. 2
písm. e) zákona o zaměstnanosti a správního deliktu podle §33a odst. 1 zákona o inspekci práce.
Inspektorát v oznámení popsal stíhané jednání včetně jeho časové a místní specifikace a výčtu
zaměstnanců stěžovatelky. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s posouzením krajského soudu,
že inspektorát v oznámení o zahájení správního řízení identifikoval předmět řízení dostatečně
určitě, tedy tak, aby z něj stěžovatelce bylo zřejmé, jaké její jednání bude posuzováno. Mezi
vymezením předmětu řízení v oznámení o zahájení řízení a popisem skutku v rozhodnutí ze dne
5. 5. 2017 proto podle Nejvyššího správního soudu panuje podstatný soulad. Rozhodnutí
obsahuje nad rámec oznámení o zahájení řízení navíc upřesnění časových období, v nichž byli
zaměstnanci dočasně přiděleni k výkonu práce na základě písemného pokynu. Na zmíněné
dokumenty však nelze klást zcela totožné nároky, neboť správní orgán může v průběhu řízení
popis skutku upřesňovat, jak se stalo i v této věci (srov. zejm. bod 33 rozsudku krajského soudu).
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že vymezení skutku
v oznámení o zahájení řízení splňuje požadavky ustálené soudní rozhodovací praxe. K zahájení
řízení proto došlo dne 12. 10. 2016 doručením oznámení o zahájení řízení stěžovatelce. Řízení
o správních deliktech bylo zahájeno řádně a v mezích jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty.
Tato lhůta začala plynout od okamžiku, kdy se inspektorát dozvěděl o skutcích, v nichž spatřoval
možné správní delikty, tj. ode dne provedení kontroly stěžovatelky inspektorátem práce.
[20] Rozhodujícím je „časový okamžik vědomosti správního orgánu, příslušného k rozhodnutí o pokutě,
o skutkových okolnostech deliktu v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní zhodnocení“
(rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1999, č. j. 6 A 14/96 - 34, podobně též usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011 - 115,
č. 2748/2013 Sb. NSS). Je proto podstatné, kdy se o skutcích dozvěděl právě inspektorát práce
jako orgán příslušný k projednávání správních deliktů právnických osob (přestupků) podle §141
odst. 2 zákona o zaměstnanosti a podle §35 zákona o inspekci práce. Přestože nelze opomíjet
význam zásady spolupráce správních orgánů, není pravda, že inspektorát práce nezahájil řízení
včas. Objektivní skutečností, s níž judikatura spojuje počátek běhu (subjektivní) prekluzivní lhůty,
je kontrola konaná dne 9. 2. 2016, při níž se inspektorát zaměřil na období od 1. 1. 2015
do 9. 2. 2016. Právě při kontrole se inspektorát jako správní orgán příslušný k trestání příslušného
správního deliktu dozvěděl, že v kontrolovaném období (resp. jeho části od 1. 1. do 22. 4. 2015)
stěžovatelka vykonávala zprostředkování zaměstnání bez sjednaného pojištění záruky pro případ
svého úpadku.
[21] K otázce nepřiměřené až likvidační povahy uložené pokuty uvádí Nejvyšší správní soud
následující. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133,
č. 2092/2010 Sb. NSS, na něž stěžovatelka odkazuje, jsou správní orgány povinny při ukládání
sankce zohlednit osobní a majetkové poměry pachatele, aby se vyhnuly uložení likvidační pokuty.
Tuto úvahu podrobně provedl především inspektorát v rozhodnutí ze dne 15. 1. 2018 (viz str. 25
až 27). Povinnost zohlednit při ukládání pokuty majetkové poměry pachatele ovšem neznamená,
že by správní orgány měly rezignovat na ukládání pokut ve větší výši (srov. bod 28 usnesení
č. j. 1 As 9/2008 - 133, dále rozsudek ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 Ads 140/2014 - 58). Správní
trest by měl naplňovat svůj účel mj. z hlediska individuální a generální prevence; dále plní rovněž
represivní nebo signalizační funkci. Aby trest mohl účinně naplnit veškeré zamýšlené funkce, měl
by být zásahem do majetkové sféry pachatele.
[22] Výše uvedené platí „bezpochyby i v případě, kdy se právnická osoba jako pachatel správního deliktu
nachází dlouhodobě ve ztrátě, jelikož v opačném případě by byla za protiprávní jednání prakticky
nepostihnutelná“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2017,
č. j. 4 Ads 244/2016 - 36). Kasační soud se proto ztotožnil s posouzením krajského soudu, který
se otázce tvrzené likvidační povahy pokuty podrobně věnoval (viz body 43 až 49 napadeného
rozsudku). Logikou stěžovatelčiny argumentace by jí správní orgány nemohly uložit ani nejnižší
možnou pokutu ve výši 50 000 Kč, neboť stěžovatelka za období roku 2017 vykázala ztrátu a její
finanční prostředky dosahovaly částky pouze 4000 Kč z celkového objemu aktiv ve výši
1 324 000 Kč. Tímto způsobem by se stěžovatelka mohla účinně vyhnout uložení pokuty
v podstatě v jakékoliv výši, což pochopitelně odporuje účelu správního trestání. Nejvyšší správní
soud podotýká, že inspektorát uložil stěžovatelce pokutu ve výši 580 000 Kč. Vzhledem
k zákonnému rozpětí možné výše pokuty za tyto delikty (50 000 Kč až 10 000 000 Kč) se však
stále jedná o částku, která se blíží spodní hranici rozmezí. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud
usnesením ze dne 5. 8. 2020 přiznal kasační stížnosti odkladný účinek, na tomto posouzení nic
nemění.
[23] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce porušení zásady zákazu dvojího přičítání.
Jako přitěžující okolnost lze hodnotit rozsah stíhaného jednání nebo formu zavinění pachatele.
Správní orgány žádný ze znaků skutkových podstat správních deliktů jako přitěžující okolnost
nehodnotily, a proto nemohlo dojít k porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Jak vyplývá
z rozhodnutí žalovaného, správní orgány se touto námitkou řádně zabývaly, a náležitou
pozornost jí věnoval také krajský soud (srov. body 40 až 42 napadeného rozsudku).
IV. Závěr a náklady řízení
[24] S ohledem na shora uvedené argumentaci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[25] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., neboť stěžovatelka ve věci neměla úspěch a úspěšnému
žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. července 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu