ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.7.2021:157
sp. zn. 2 Ao 7/2021 - 157
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: M. M.,
zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. V části směřující proti bodům 4 a 5 mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, se návrh od m ít á .
II. Ve zbylém rozsahu se návrh za mí t á .
III. Navrhovatel nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Osoba zúčastněná na řízení ne m á p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 30. 7. 2021 domáhá zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN (dále též „napadené opatření“). Toto
mimořádné opatření bylo vydáno na základě §80 odst. 1 písm. g) ve spojení s §69 odst. 1
písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
II. Napadené opatření
[2] Podle bodu 1 napadeného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám zakázán
pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný
prostředek splňující stanovené podmínky (dále jen „respirátor“), a to na vyjmenovaných místech
(např. vnitřní prostory staveb jako prodejny, zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky
veřejné dopravy nebo vnitřní prostory provozoven stravovacích služeb). Napadené opatření dále
v bodě 2 zakazuje všem osobám pohyb a pobyt bez respirátoru nebo roušky ve všech ostatních
v bodu 1 neuvedených vnitřních prostorech staveb, mimo bydliště nebo místa ubytování,
kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe
méně než 1,5 metru, nejedná-li se výlučně o členy domácnosti. Současně napadené opatření
upravuje odchylky od zákazů stanovených v bodech 1 a 2 a v bodě 3 výjimky z něj. Výjimky jsou
stanoveny pro určité skupiny osob bez dalšího (např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní
docházku), ve spojení s vymezenou aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.)
nebo ze zdravotních důvodů. Napadené opatření dále v bodě 4 ukládá všem zaměstnavatelům
vybavit zaměstnance ochrannými prostředky dýchacích cest a v bodě 5 ukládá všem
poskytovatelům zdravotních služeb povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních
důvodů nemůže mít nasazen žádný nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest.
[3] Napadené opatření bylo změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, a to s účinností od 31. 8. 2021. Změna se týká
ochranných prostředků pro pedagogické pracovníky, vymezení pojmu prostředky veřejné
dopravy a výjimek určených pro děti.
III. Návrh na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatel uvádí, že je středního věku, X. Ačkoli spadá mezi tzv. rizikové skupiny,
onemocnění covid-19 prodělal doma a bez komplikací. Navrhovatel dokládá, že má vysokou
hodnotu protilátek a silnou buněčnou imunitu.
[5] Navrhovatel žádá, aby Nejvyšší správní soud pro nezákonnost napadené opatření zrušil
a aby uložil odpůrci nahradit mu náklady řízení.
[6] Navrhovatel ke své aktivní legitimaci tvrdí, že je napadeným opatřením zásadně omezen
ve svobodě pohybu, právu na práci a podnikání, právu na ochranu soukromého a rodinného
života, jakož i právu na zdraví, nechce-li ohrožovat svoje zdraví tím, že nebude moci dýchat
dostatečně čistý a okysličený vzduch; stát navíc zasahuje do jeho majetkové sféry, neboť
mu ukládá povinnost nosit ochranný prostředek, aniž by mu jej poskytnul. Navrhovatel se dále
cítí dotčen tím, že osoby, s nimiž se setkává, musejí mít zakrytý obličej, a odvolává
se na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 1. 7. 2014 ve věci č. 43835/11,
S.A.S. proti Francii.
A. Nedostatky odůvodnění napadeného opatření
[7] Navrhovatel odkazuje na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020,
č. j. 18 A 59/2020 - 247, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, a ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, v nichž soudy konstatovaly
nezákonnost obdobných mimořádných opatření nařizujících nošení ochranných pomůcek.
Zdůrazňuje pak závěry uvedené v rozsudku ze dne 27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63,
v němž Nejvyšší správní soud vyhověl jeho návrhu a zrušil ‚rouškové‘ mimořádné opatření
bezprostředně předcházející nyní napadenému opatření. Všechna tato rozhodnutí dospěla
k závěru, že napadená opatření nebyla dostatečně odůvodněna.
[8] Ačkoli Nejvyšší správní soud vytknul odpůrci řadu nedostatků, odpůrce
to podle navrhovatele setrvale ignoruje, přičemž nyní napadené opatření trpí z velké části
stejnými nezákonnostmi jako opatření zrušené; odůvodnění především neobsahuje žádný test
proporcionality. Odůvodnění napadeného opatření nevysvětluje, proč by si měl navrhovatel
poškozovat zdraví ve prospěch jiných neidentifikovaných osob: kde končí svoboda těch,
kdo se nemohou očkovat, kolik jich vůbec je a kde začíná svoboda navrhovatele? Odpůrce
rozšiřuje odůvodnění, předkládá určité studie, ale nesnaží se vypořádat protiargumenty; existuje
přitom minimálně stejný počet studií, které ty odkazované odpůrcem vyvrací nebo zpochybňují.
Navrhovatel zpochybňuje „nicneříkající matematické predikce“ od „vědců, kteří se nepohybují
v reálném světě“, jakož i vypovídací hodnotu hodnocení účinnosti přijatých opatření.
Navrhovatel uzavírá, že není možné, aby moc výkonná soustavně nerespektovala judikaturu
a zasahovala do základních práv a svobod způsobem, který soud opakovaně prohlásil
za nepřípustný. Nejvyšší správní soud by měl proto napadené opatření zrušit k právní moci
rozsudku, anebo dokonce zpětně ke dni nabytí jeho účinnosti.
B. Nedostatek pravomoci k vydání napadeného opatření
[9] Navrhovatel namítá, že stát obrátil základní ústavní zásadu: lidem je dnes dovoleno konat
jen to, co je výslovně umožněno, zatímco stát si dělá vše, dokonce i to, co je výslovně zakázáno;
v té souvislosti odkazuje na rozhodnutí Ústavního soudu Rakouska ze dne 14. 7. 2020,
sp. zn. V 363/2020. Navrhovatel cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021,
č. j. 10 Ao 2/2021 - 107, podle něhož §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
slouží k časově a místně omezeným protiepidemickým opatřením a není plošným nástrojem
podobným tomu, jaký má po dobu nouzového stavu k dispozici vláda. Nedává podle něj smysl,
aby byla zaváděna plošná omezení, když je v různých obcích nebo okresech jiný počet
nakažených, tj. není možné tvrdit, že je celá republika ohniskem nákazy a že je zde epidemie.
C. Nepřiměřenost napadeného opatření
[10] Navrhovatel namítá, že opatření není přiměřené sledovanému cíli a že nezohledňuje
zdravotní dopady nošení ochranných prostředků, které mohou být obrovské. Navrhovatel navíc
žádá, aby Nejvyšší správní soud věcně posoudil otázku, zda je u osob, které mají vysokou
hodnotu protilátek (ať již po očkování či po prodělané nemoci), přiměřené, aby byly
podle napadeného opatření zatíženy povinností nosit respirátory (viz oddíl C.1). Současně žádá,
aby posoudil přiměřenost této povinnosti u osob, které k ní mají zdravotní kontraindikaci (astma
či jiné dýchací problémy) (viz oddíl C.2). Podle navrhovatele je uplatňována solidarita, která vede
k vlastnímu zničení, přičemž odkazuje na vymezení hranic solidarity obsažené v nálezu Ústavního
soudu ze dne 23. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 2/08.
[11] Odpůrce podle navrhovatele nezohlednil negativní dopady nošení roušek a respirátorů.
Navrhovatel cituje studie o zdravotních dopadech nošení ochranných prostředků dýchacích cest
a dochází k závěru, že jejich nošení představuje zdravotní riziko. Současně zpochybňuje jejich
filtrační schopnost a účinnost. Napadeným opatřením uložená povinnost proto není přiměřená
sledovanému cíli. Respirátory slouží primárně k ochraně svých nositelů, a je tak právem každého
se rozhodnout, zda se chce chránit. Tvrzení o ochraně ostatních je s ohledem na přijaté opatření
iracionální a neopodstatněné.
[12] Navrhovatel upozorňuje na negativní zdravotní dopady zahalování obličeje, zvláště
u respirátorů. Roušky a respirátory nejsou dostatečně prodyšné, takže významně znemožňují
práci dýchacích orgánů. Několikahodinové nošení respirátoru je náročné i pro zdravého člověka
a nesmírně obtížné pro kardiaky, astmatiky, seniory, lidi s chronickou obstrukční plicní nemocí,
apod. Navrhovatel nechápe, proč těmto nemocným není umožněno, aby chránili sami sebe
prostřednictvím kvalitních respirátorů s výdechovým ventilem, které by jim měl stát uhradit.
[13] Navrhovatel dále upozorňuje, že nedává smysl, aby byla zaváděna plošná omezení, když
je v různých obcích a okresech jiný počet nakažených, a není tak možné tvrdit, že je celá
republika ohniskem nákazy. V takovém případě nelze argumentovat obecným principem
předběžné opatrnosti. Boj s jediným virem není důvodem pro závažné a trvající zásahy do práv,
zejména není-li žádná vyhlídka, kdy skončí. Počítání pozitivních testů zdravých lidí je nesmyslné;
vzhledem k očkování je důležitějším indikátorem počet hospitalizovaných. Ačkoli samo napadené
opatření poukazuje na význam vysoké proočkovanosti, odpůrce z ní nevyvozuje žádné závěry;
stejně tak nezohledňuje počty lidí s protilátkami a buněčnou imunitou. Není možné, aby plošná
opatření trvala neomezeně dlouho.
C.1 Nepřiměřenost vůči osobám s protilátkami
[14] Navrhovatel dále namítá nepřiměřenost napadeného opatření z důvodu nezohlednění
postavení osob, které již onemocnění covid-19 prodělaly a mají dostatečné protilátky. Společnost
se zřejmě velmi promořila a v České republice to může znamenat, že miliony lidí mají lepší
ochranu, než jakou by jim zajistilo očkování.
[15] Odůvodnění napadeného opatření je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, neboť opět neřeší postavení osob s protilátkami.
Navrhovatel argumentuje, že prodělané onemocnění covid-19 zanechá mnohaletou imunitu,
přičemž doposud nebyla nikdy vyvinuta vakcína, která by chránila déle než prodělání samotné
infekce; imunita po prodělání je silnější než po očkování a na rozdíl od očkování chrání také
proti mutacím. Stát selhává, když nezajišťuje vyšetření na protilátky a ignoruje, že značná část
obyvatel má protilátky na úrovni očkování, takže jejich práva omezuje zbytečně.
[16] Lidé s protilátkami, včetně očkovaných, dle mnohých vyjádření již nemohou být infekční,
a proto by pro ně měla existovat výjimka z napadeného opatření. Mimořádné opatření odpůrce
ze dne 2. 3. 2021, č. j. MZDR 40555/2020-4/MIN/KAN, pro ně ostatně stanoví výjimku
z nařizování karantény a očkovaní mohou nově na návštěvy do zdravotnických zařízení bez testů
na přítomnost viru SARS-CoV-2 (dále jen „koronavirus“). Očkovaní se sice nemusí ani testovat,
ale stále musí nosit respirátory. Data Ústavu zdravotnických informací a statistiky však ukazují,
že už po první dávce očkování výrazně klesá pravděpodobnost nákazy.
[17] Navrhovatel prokazatelně prodělal onemocnění covid-19 a z množství svých protilátek
dovozuje, že má takovou ochranu, jako by absolvoval očkování; odkazuje přitom na odborné
lékařské vyjádření. Není proto důvod, aby byl omezován na svobodě pohybu a aby bylo
poškozováno jeho zdraví nošením respirátoru.
C.2 Nepřiměřenost vůči osobám s onemocněními dýchacích cest a jejich diskriminace
[18] Navrhovatel namítá, že je napadeným opatřením diskriminován z důvodu svého
zdravotního postižení. Řadu let totiž trpí onemocněním dýchacích cest, které dokládá lékařskými
zprávami. Odkazuje přitom na definici zdravotního postižení v §5 odst. 6 zákona
č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací.
Současně namítá, že napadené opatření dopadá zvláště tíživým způsobem zejména na osoby
s vážnými dýchacími problémy, jako je i on sám.
[19] Navrhovatel se cítí být přímo diskriminován tím, že ačkoli se nachází ve srovnatelné
situaci jako osoby s duševní poruchou [bod 3 písm. j) napadeného opatření] či jiné osoby,
na které dopadají výjimky z nošení respirátorů, on musí své závažné zdravotní důvody
prokazovat lékařským potvrzením [bod 3 písm. ee) napadeného opatření]; jinak se na něj výjimka
nevztahuje. Podle něj v tomto případě neexistuje legitimní cíl pro rozlišování mezi osobami
s různým zdravotním postižením. Upozorňuje, že pokud je mu namísto respirátoru umožněno
nošení roušky, nejedná se pro něj o žádnou úlevu. Napadené opatření navíc neobsahuje žádná
kritéria pro vydávání lékařských potvrzení.
[20] Navrhovateli v důsledku opatřením uložené povinnosti hrozí zhoršení jeho zdravotního
stavu, které může být již nevratné. Neexistence výjimky z něj činí občana druhé kategorie,
protože bez zakrytého nosu a úst nemůže cestovat hromadnou dopravou, navštěvovat úřady,
nakupovat apod., aniž by riskoval, že bude vyhozen a finančně sankcionován.
D. Výhrada svědomí
[21] Navrhovatel uplatňuje výhradu svědomí vůči „slepému následování opatření“. Nařízené
zahalování obličeje je v rozporu s jeho přesvědčením, lidskou důstojností a svobodou.
Smysluplná a prokazatelně funkční pandemická pravidla by byl ochoten následovat,
ale zahalování obličeje za takové pravidlo nepovažuje.
IV. Vyjádření odpůrce
[22] Odpůrce ve svém vyjádření uvádí, že návrh na zrušení napadeného opatření je předčasný,
neboť byl podán před nabytím jeho účinnosti; odkazuje přitom na §13 odst. 2
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“).
[23] Podle odpůrce návrh není důvodný. Napadené opatření podrobně zdůvodňuje přijatou
regulaci, a to i ve světle relevantní judikatury. Navrhovatel se mohl stěží s vydaným opatřením
seznámit a zřejmě jen opakuje obdobné argumenty.
[24] Navrhovatel namítá výhradu svědomí, aniž by bylo zřejmé, jaké má na mysli svědomí
či náboženské nebo světonázorové přesvědčení. K námitce neúčinnosti respirátorů odpůrce
odkazuje na část II odůvodnění napadeného opatření. Navrhovatel zřejmě napadené opatření
ani nečetl, když opět namítá své zdravotní obtíže a negativní vliv nošení roušek či respirátorů
na lidské zdraví. Napadené opatření v bodě 3 písm. ee) zavádí výjimku pro osoby, které
ze zdravotních důvodů nemohou nosit ochranný prostředek dýchacích cest. Ke zdravotním
dopadům nošení ochranných prostředků dýchacích cest se odpůrce vyjádřil na stranách 10 až 12
odůvodnění napadeného opatření. Odůvodnění napadeného opatření obstojí, neboť jistě nelze
po odpůrci požadovat, aby se v něm vypořádával s každým myslitelným dílčím (a třeba
i menšinovým) názorem, který prezentuje odlišnou pozici stran zdravotních dopadů ochranných
prostředků dýchacích cest.
[25] Odpůrce má za to, že odůvodnění napadeného opatření splňuje požadavky §3 odst. 2
pandemického zákona, neboť doznalo významnějších změn, a to včetně svého obsahového
členění. Není pravdou, že se odpůrce nezabýval epidemiologickou situací. Navíc je třeba vzít
v úvahu, že se jedná o preventivní opatření, které se snaží minimalizovat riziko vzniku ohnisek
nákazy s potenciálem dalšího šíření při jinak zachovaném provozu služeb, maloobchodu apod.
Oproti situaci z loňského léta se orgány ochrany veřejného zdraví potýkají také s výskytem
variant koronaviru a stále absentující kolektivní imunitou české společnosti, jíž lze dosáhnout
až při určité míře proočkovanosti obyvatelstva (opatření zmiňuje 80 %).
V. Replika navrhovatele
[26] Navrhovatel v replice k vyjádření odpůrce uvádí, že napadené opatření nabylo účinnosti
vyvěšením na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, tedy dne 30. 7. 2021, a jeho návrh
proto není předčasný. Nejvyšší správní soud by měl postupovat stejně jako ve věci
sp. zn. 8 Ao 17/2021, v níž zrušil mimořádné opatření odpůrce, ačkoli navrhovatel svůj návrh
podal bezprostředně po jeho zveřejnění na úřední desce, ale před datem v něm stanovené
účinnosti.
[27] Navrhovatel se ohrazuje proti tomu, že napadené opatření ani nečetl; v návrhu totiž
nenapadá to, že by napadené opatření výjimku vůbec neobsahovalo, ale rozvádí, proč
je diskriminován ve srovnání s osobami, které mají výjimku na základě duševního stavu.
Navrhovatel navíc nemá lékařské potvrzení ve smyslu bodu 3 písm. ee) napadeného opatření;
disponuje však zdravotním potvrzením o tom, že má X a vysokou hodnotu protilátek
po prodělání onemocnění covid-19. Napadené opatření se nezabývá tím, pro jaké diagnózy
je možné uznat výjimku, ani nehodnotí, kolik takových osob může být. Opakuje,
že se nevypořádává s tím, že řada osob má protilátky po prodělání onemocnění covid-19
nebo po očkování. Nezabývá se ani riziky dlouhodobého nošení roušek a respirátorů (již takřka
18 měsíců).
[28] Navrhovatel v následném podání dodává, že se pokusil objednat na vyšetření
v Nemocnici Písek, a. s., ale bylo mu sděleno, že objednávají až na termíny v lednu 2022; posléze
doložil, že je objednán ke kompletnímu kontrolnímu plicnímu vyšetření na 10. 1. 2022. Zakotvení
výjimky pouze pro osoby, které se prokážou potvrzením lékaře, tak podle něj adekvátně
nezohledňuje zdraví osob s dýchacími problémy jako je astma.
VI. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[29] Osoba zúčastněná na řízení se k podáním účastníků nevyjádřila, poskytla soudu pouze
několikrát aktualizované stanovisko, které je díky četným odkazům na řadu jiných podání a řízení
o přezkumu různých mimořádných opatření odpůrce na hranici srozumitelnosti. Konkrétně
ve vztahu k napadenému mimořádnému opatření namítá nekonzistentnost veškerých opatření,
nemožnost opatřit si lékařské potvrzení pro výjimku podle bodu 3. písm. ee) a diskriminační
přístup k ní v porovnání se sportovci, umělci či moderátory, kteří mají z opatření výjimku
automaticky. Ve zbytku pouze odkazuje na výhrady vznesené vůči dřívějším opatřením
se stejným předmětem regulace, která však již neplatí a nejsou nyní předmětem soudního
přezkumu. Vyjádření je naprosto totožné s jejím včasným návrhem na zrušení téhož
mimořádného opatření, o němž je vedeno řízení pod sp. zn. 2 Ao 16/2021. Nejvyšší správní
soud se proto bude jejími argumenty zabývat až v samostatném řízení o návrhu na zrušení
napadeného opatření.
VII. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[30] Napadené opatření bylo vydáno v době stavu pandemické pohotovosti podle §80 odst. 1
písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, a to
s celostátní působností a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího
opětovného vzniku. Napadené opatření je mimořádným opatřením ve smyslu §2 odst. 4 písm. b)
pandemického zákona a k projednání návrhu na jeho zrušení je podle §13 odst. 1 pandemického
zákona příslušný Nejvyšší správní soud.
[31] Změna napadeného opatření ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
58/MIN/KAN, je vzhledem k obsahu návrhových bodů pro nynější řízení zcela bez významu.
[32] O návrhu na zrušení napadeného opatření soud rozhodl v souladu s §51 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), bez nařízení jednání, neboť
navrhovatel i odpůrce s tímto postupem vyslovili souhlas a soud jednání za účelem provádění
dokazování nenařizoval; vycházel ze samotného mimořádného opatření a jeho odůvodnění,
včetně dokumentů v něm uvedených, jež lze mít za obecně dostupné a tvořící v širším pojetí
součást spisové dokumentace, kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla
dokazování neprovádí (srov. mutatis mutandis např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 - 117, č. 2382/2011 Sb. NSS).
A. Včasnost návrhu
[33] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda návrh na zrušení napadeného
opatření není předčasný.
[34] Podle §13 pandemického zákona lze návrh na zrušení mimořádného opatření podat
do 1 měsíce ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti.
[35] Jak Nejvyšší správní soud konstatoval v usnesení ze dne 29. 7. 2021,
č. j. 9 Ao 6/2021 - 69, zákon explicitně nestanoví okamžik, od něhož lze návrh podat, ale stanoví
pouze konec lhůty, v níž je možné mimořádné opatření napadnout. Požadavek na podání návrhu
až po nabytí účinnosti mimořádného opatření by byl ve specifických podmínkách soudního
přezkumu podle pandemického zákona přílišným formalismem. Soud by byl nucen takový návrh
odmítnout a navrhovatel by jej mohl podat až po nabytí jeho účinnosti, ačkoli by bylo
mimořádné opatření již vydáno a zveřejněno vyvěšením na úřední desce. Nejvyšší správní soud
proto ve shodě se svou dřívější judikaturou uzavírá, že návrh na zrušení napadeného opatření
nebyl podán předčasně.
B. Aktivní procesní legitimace
[36] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda je navrhovatel procesně legitimován
k podání návrhu na zrušení napadeného opatření.
[37] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[38] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele byla napadeným opatřením dotčena. To, zda je dotčení
podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho
zrušení (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[39] Navrhovatel doložil, že trpí X, má vysokou hodnotu protilátek a silnou buněčnou imunitu
proti koronaviru. Tvrdí, že se na něj nevztahuje výjimka podle bodu 3 písm. ee) napadeného
opatření, neboť nemá předepsané lékařské potvrzení z důvodu dlouhé objednací doby
na lékařské vyšetření; dokládá, že je k lékaři objednán na 10. 1. 2022.
[40] Navrhovatel netvrdí, že by byl adresátem povinností uložených v bodech 4 a 5
napadeného opatření zaměstnavatelům a poskytovatelům zdravotních služeb, ani že by jimi byl
jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření proto ani nemůže být zkrácen na svých
veřejných subjektivních právech. Nejvyšší správní soud proto návrh v tomto rozsahu podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[41] Z návrhu vyplývá, že navrhovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci zejména
z toho, že mu napadené opatření ukládá povinnost zakrýt si dýchací cesty po dobu pobytu
na vymezených místech předepsanými ochrannými prostředky. Tím má být omezena jeho
svoboda pohybu, právo na práci a podnikání, právo na ochranu soukromého a rodinného života,
jakož i právo na zdraví. Současně má být zasaženo do jeho majetkové sféry, neboť si musí
ochranné prostředky pořídit na své náklady. Navrhovatel tedy konsekventně a logicky tvrdí
možnost dotčení svých subjektivních práv napadeným opatřením. Napadené opatření se dotýká
výkonu většiny běžných činností realizovaných mimo bydliště na vymezených místech,
a povinnost nosit ochranné prostředky tak ovlivňuje uplatňování svobody pohybu, práva
na ochranu soukromého a rodinného života, jakož i práva na ochranu zdraví; k dotčení práva
na práci a podnikání však navrhovatel netvrdí žádné relevantní skutečnosti. Nejvyšší správní soud
proto uzavírá, že právní sféra navrhovatele mohla být napadeným opatřením v rozsahu, v jakém
mu ukládá povinnosti (tj. mimo body 4 a 5), dotčena, a navrhovatel je tedy aktivně procesně
legitimován k podání návrhu na jeho zrušení.
C. Obecná východiska přezkumu
[42] Nejvyšší správní soud je dle §101d s. ř. s. vázán rozsahem a důvody návrhu.
Nezákonnost mimořádných opatření tvrdí a prokazuje navrhovatel.
[43] Významnou skupinu návrhových bodů tvoří namítané nedostatky odůvodnění
napadeného opatření a jeho namítaná nepřezkoumatelnost. Odůvodnění musí podle §3 odst. 2
pandemického zákona zohlednit 1) aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění
covid-19, 2) konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a 3) přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133,
ačkoli u takto obecného typu regulace nelze nikdy domyslet všechny možné zásahy do práv
a oprávněných zájmů adresátů, musí být identifikovány a zohledněny zásahy základní a zjevné.
[44] Další obsáhlou skupinu důvodů tvrzené nezákonnosti napadeného opatření lze podřadit
pod jeho namítanou nepřiměřenost, tedy že opatření není vhodné, potřebné ani přiměřené
v užším smyslu (stricto sensu). Při hodnocení potřebnosti a přiměřenosti stricto sensu zásahů do práv
je však nutné zohlednit specifický kontext epidemie onemocnění covid-19, její dočasnost
a komplexní povahu potlačování a prevence epidemie. Toho lze dosáhnout kombinací různých
nástrojů veřejné politiky, které zahrnují různé zásahy do základních práv, a to při značné
(byť postupem času se snižující) nejistotě stran účinků jednotlivých nástrojů, a které se vzájemně
ovlivňují (tzv. polycentrická situace). Soudní hodnocení, zda jsou jiné, méně invazivní prostředky
nebo kombinace prostředků potlačování či předcházení epidemie srovnatelně účinné
a přiměřené, proto musí tyto skutečnosti reflektovat, a to zvýšenou mírou zdrženlivosti
a zaměřením na potlačení excesů, aby fakticky nenahrazovalo činnost orgánů veřejné správy
(srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226, bod 150).
Pozornost soudní moci bude o to více soustředěna na proces tvorby těchto veřejných politik,
zejména zda jsou při vydávání mimořádných opatření dodržovány principy dobré správy, o čemž
by měla vypovídat kvalita jejich odůvodnění, jakož i na jejich distributivní efekty, zvláště
na zranitelné a politicky podreprezentované skupiny (diskriminace).
[45] Pandemický zákon podmiňuje vydávání mimořádných opatření s celostátní působností
a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a) trváním
stavu pandemické pohotovosti, který může svým usnesením ukončit Poslanecká sněmovna (§1
odst. 3 pandemického zákona), b) předchozím souhlasem vlády (§3 odst. 3 pandemického
zákona) a c) jejich pravidelným přezkumem ze strany odpůrce (§3 odst. 7 pandemického
zákona), o němž je každé dva týdny informována Poslanecká sněmovna (§5 odst. 2
pandemického zákona). Mimořádná opatření podle pandemického zákona jsou tak vedle soudní
kontroly podrobena též politické kontrole srovnatelné s kontrolou krizových opatření v době
nouzového stavu. Tato skutečnost rovněž svědčí ve prospěch zdrženlivosti soudní moci a upření
její pozornosti na potlačení excesů moci výkonné.
[46] V kontextu odůvodňování přiměřenosti mimořádných opatření je nutné zdůraznit,
že stejně jako v jiných sporech o proporcionalitě neleží břemeno tvrzení a argumentace
od samého počátku na odpůrci. V opačném případě by totiž argument potřebnosti vyžadoval
zkoumání nekonečného množství alternativních právních úprav (srov. ONDŘEJEK, Pavel.
Proporcionalita opatření přijímaných ve výjimečných stavech. Časopis pro právní vědu a praxi,
XXVIII, 4/2020, s. 628). Proces odůvodňování aktů veřejné moci je zásadní zejména
pro předcházení jejich zneužití, vyloučení arbitrárnosti a pro ověření, zda je jimi skutečně
sledován veřejný zájem, a to legálními prostředky, které jsou způsobilé veřejného ospravedlnění.
Tyto požadavky jsou o to naléhavější při vydávání mimořádných opatření, kdy do popředí
vystupuje požadavek respektování principů dobré správy v procesu jejich tvorby. Z odůvodnění
musí být v souladu s požadavky §3 odst. 1 a odst. 2 pandemického zákona zřejmé, že mimořádné
opatření vychází z řádné analýzy epidemiologické situace a bylo přijato až po vyhodnocení rizik
a posouzení proporcionality základních a zjevných zásahů do práv předvídatelných skupin
adresátů mimořádného opatření. Důvody, které odpůrce vedly k přijetí mimořádného opatření,
musí být součástí odůvodnění, a to v míře alespoň rámcově srozumitelné jeho adresátům
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2021, č. j. 8 Ao 4/2021 - 75). Teprve
v soudním řízení však musí odpůrce v úplném rozsahu a při zohlednění individuální situace
navrhovatele ve světle jeho námitek prokázat, že napadené opatření je vhodné, potřebné
a přiměřené.
D. Přezkoumatelnost napadeného opatření
[47] Odůvodnění napadeného opatření doznalo výrazných změn po vydání rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63, kterým bylo zrušeno
obsahově obdobné mimořádné opatření odpůrce ze dne 29. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN. Nelze proto souhlasit s navrhovatelem, že odpůrce
v této věci ignoruje výtky Nejvyššího správního soudu, ani že odůvodnění napadeného opatření
neobsahuje žádný test proporcionality. Odůvodnění napadeného opatření v souladu s §3 odst. 2
pandemického zákona zohledňuje aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění covid-19
(část I.), konkrétní míru rizika spojenou s plněním uložených povinností (části II. a III.) a hodnotí
přiměřenost zásahů do práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (část IV.).
[48] Vytýká-li navrhovatel odůvodnění absenci vypořádání některých protiargumentů, je třeba
zdůraznit, že odůvodnění mimořádných opatření, která jsou svou obecností blízká právním
předpisům, by mohlo být vždy delší, podrobnější a dokonalejší; musí však vyhovět výše
nastíněným požadavkům. Odůvodnění napadeného opatření zevrubně vysvětluje, proč jsou
uložené povinnosti nezbytné a přiměřené, odvolává se na konkrétně popsanou epidemiologickou
situaci, ochranu práv a svobod třetích osob a ochranu veřejného zdraví a odkazuje na relevantní
podklady, a samo tak odpovídá na navrhovatelem obecně kladené otázky. Byť se napadené
opatření nevypořádává s každým protiargumentem, který kdy zazněl ve veřejném prostoru, nelze
je jen z toho důvodu označit za nepřezkoumatelné, zvláště jsou-li napadány závěry obecně
uznávané vědeckou komunitou.
[49] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že odůvodnění napadeného opatření vyhovělo
požadavkům pandemického zákona a obstojí jako přesvědčivý celek, který ve světle tvrzení
navrhovatele nezavdává zásadní pochybnosti o procesu tvorby mimořádného opatření.
E. Pravomoc k vydání napadeného opatření
[50] Pravomocí nařídit plošné nošení ochranných prostředků dýchacích cest se již zabýval
Nejvyšší správní soud např. v rozsudcích ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, v bodech
34 - 39, a ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, v bodech 53 - 54. Dospěl přitom k závěru,
že napadené opatření ukládající povinnost zdravým osobám, které nejsou podezřelé z nákazy,
nepřekračuje meze pravomocí odpůrce podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Nařízení nošení roušek či respirátorů k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku
a rozšíření onemocnění covid-19 je totiž svou osobní působností, předmětem a účelem obdobné
jako nařízení mimořádného očkování a preventivního podání jiných léčiv (profylaxe) podle §69
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[51] Navrhovatelem namítané závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021 - 107, k výkladu §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví nelze v této věci použít. Tehdy posuzované mimořádné opatření na základě §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví omezovalo styk skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy, a soud proto dovodil, že pro vydání celostátního opatření by musela být ohniskem
nákazy celá republika, a osobou podezřelou z nákazy tedy každý, kdo se vyskytuje na jejím území.
Takto úzce vymezená osobní působnost je však specifikem §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví a netýká se mimořádných opatření vydávaných na základě jiných
písmen §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021 - 107, bod 43).
[52] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 8. 9. 2021,
č. j. 4 Ao 3/2021 - 49, vyjádřil nesouhlas s výše nastíněným výkladem pojmu omezení styku
skupin fyzických osob podezřelých z nákazy, a věc postoupil rozšířenému senátu. V nyní projednávané
věci však není důvod přerušovat řízení a vyčkávat na rozhodnutí rozšířeného senátu, neboť
napadené opatření neomezuje činnost provozoven stravovacích služeb, spolkové, sportovní a jim
podobné akce, a další aktivity typově podřaditelné pod §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví. Napadené opatření se ani s odkazem na §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví nesnaží obcházet úzce vymezenou osobní působnost, kterou pro omezování
těchto činností stanoví §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, bod 78).
[53] Nezbytnou podmínkou uplatnění pravomoci odpůrce není trvání epidemie onemocnění
covid-19, a soud se proto nebude zabývat tvrzením, že epidemie není. Odpůrce totiž může svou
pravomoc využít rovněž za účelem likvidace nebezpečí jejího opětovného vzniku (srov. §2
odst. 1 pandemického zákona a §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví); napadené
opatření přitom výslovně odůvodňuje snahou zabránit jejímu opětovnému nástupu: minimalizací
rizik vzniku významných ohnisek nákazy předejít výraznému zhoršení zatím stabilizované
epidemické situace.
[54] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že odpůrce při vydání napadeného opatření
nepřekročil rozsah svých pravomocí. Namítané rozhodnutí Ústavního soudu Rakouska je v této
věci vzhledem k odlišné právní úpravě zcela nepoužitelné.
F. Přiměřenost napadeného opatření
F.1 Cíl napadeného opatření
[55] Před vlastním posouzením přiměřenosti zásahu do práv je nezbytné vymezit jeho cíl
a posoudit legitimitu tohoto cíle.
[56] Napadené opatření má za cíl snížit riziko přenosu koronaviru, a tím předcházet dalšímu
šíření onemocnění covid-19 a zhoršování epidemické situace. Odpůrce navíc uvádí, že jednou
z jeho priorit je standardní zahájení nového školního roku, které předpokládá zlepšení či aspoň
udržení dosavadní stabilizované epidemické situace. Podle jeho mínění je v populaci stále
významný počet osob vnímavých k nákaze, a to i ve skupině, která je riziková z hlediska
závažnosti průběhu onemocnění, a proočkovanost stále ani zdaleka nedosahuje žádané minimální
hranice 80 %; v době vydání opatření dle odůvodnění činila okolo 50 % dospělé populace.
[57] Napadené opatření nechrání toliko veřejné statky, ale zejména právo na život a právo
na ochranu zdraví zranitelných členů společnosti ohrožených pandemií onemocnění covid-19
(primární chráněná skupina). Ochrana těchto základních práv je ostatně povinností,
resp. pozitivním závazkem státu (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ze dne
12. 5. 2020, sp. zn. 1 BvR 1027/20; k pozitivním závazkům srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39). Tento abstraktní
závazek může být v zákonných mezích naplňován skrze mimořádná opatření
podle pandemického zákona, a to vedle klasických nástrojů práva soukromého (např. prevenční
povinnost) a práva trestního (např. zákaz nedbalostního šíření nakažlivé nemoci).
[58] Napadené opatření sleduje také preventivní ochranu práv osob, které by byly kráceny
na svých právech, zejména na svobodě pohybu, právu na vzdělání, právu na (včasnou) zdravotní
péči, atp. v případě zhoršení epidemiologické situace, přetížení zdravotního systému a následného
zavedení intenzivnějších omezení základních práv za účelem ochrany primární skupiny
(sekundární chráněná skupina). Obě chráněné skupiny se přirozeně překrývají.
[59] Lze tedy shrnout, že cílem napadeného opatření je ochrana základních práv primární
a preventivně i sekundární chráněné skupiny. Přímá i preventivní ochrana základních práv,
zejm. práva na život, práva na ochranu zdraví, jakož i práva na svobodu pohybu, práva
na zdravotní péči, práva na vzdělání, atp. je nepochybně cílem legitimujícím zásahy do jiných
základních práv.
F.2 Vhodnost napadeného opatření
[60] Prvním krokem testu proporcionality je posouzení, zda je namítané omezení práv vůbec
způsobilé dosáhnout výše identifikovaného legitimního cíle.
[61] Navrhovatel namítá, že roušky ani respirátory nemají dostatečnou filtrační schopnost,
neboť nebrání průchodu částic koronaviru a často netěsní na obličeji; nemohou být funkčním
a účinným opatřením v boji proti onemocnění covid-19, a proto nejsou způsobilé dosáhnout
proklamovaného cíle. Podle odůvodnění napadeného opatření však ochranné prostředky
dýchacích cest představují jednoduchou bariéru, která zabraňuje šíření kapének respiračních
sekretů vzduchem na jiné lidi, především při mluvení, kašlání nebo kýchání. Tato bariéra chrání
jiné jednotlivce před onemocněním covid-19 a brání jeho dalšímu šíření; není pravda,
že respirátor či rouška chrání pouze svého nositele. Toto jsou obecně známé skutečnosti, které
není třeba dokazovat (notoriety). Ostatně sám navrhovatel uvádí, že stát by měl některým
ohroženým skupinám hradit kvalitní respirátory s výdechovým ventilem, aby se dotyční mohli
chránit. Nijak však neobjasňuje, proč by měly být takové respirátory účinné, zatímco všechny
ostatní prostředky ochrany dýchacích cest jsou nezpůsobilé k ochraně před nákazou covid-19.
[62] Povinné používání respirátorů na vymezených místech podle odpůrce snižuje
reprodukční číslo přenosu onemocnění covid-19 o 10 až 45 %. Velmi obecná tvrzení
navrhovatele k účinnosti respirátorů nejsou způsobilá tyto závěry zpochybnit. Z odůvodnění
napadeného opatření soud dovozuje, že kýžený efekt opatření, tj. snížení reprodukčního čísla
a prevence jeho nárůstu, je zachován, i když někteří jedinci respirátor nenosí de lege artis, tj. typicky
bez patřičného utěsnění kolem obličeje. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ačkoli povinné
nošení respirátoru není jediným a dokonalým nástrojem v boji s pandemií onemocnění covid-19,
nepochybně snižuje svou funkcí bariérové ochrany pravděpodobnost přenosu koronaviru,
a to i tehdy, je-li respirátor užíván částí populace ne zcela správným způsobem. V tomto ohledu
je způsobilým prostředkem k potlačení epidemie, která ohrožuje práva chráněných skupin.
[63] Navrhovatel dále namítá, že povinnost nošení respirátorů uložená osobám s protilátkami,
včetně osob očkovaných, není vhodným nástrojem k dosažení sledovaného cíle, neboť
pravděpodobnost přenosu koronaviru z jejich strany je extrémně nízká. Odůvodnění napadeného
opatření se v tomto bodě odvolává na doporučení Střediska pro kontrolu a prevenci nemocí
Spojených států a poukazuje na riziko nákazy mutací delta, jež hrozí i plně očkovaným osobám,
které ji následně mohou šířit dál, a na nezbytnost prevence. Navrhovatel sice odkazuje
na novinový článek, v němž uvádí, že protilátky a buněčná imunita získané proděláním
onemocnění covid-19 chrání proti mutacím silněji než první dávka vakcíny, ale z jím zmíněných
materiálů neplyne nic o tom, že by taková ochrana byla absolutní. Sám naopak tvrdí, že prodělání
nemoci nebo očkování snižuje riziko nákazy o 60 až 90 %; odpůrce tento údaj výslovně
nezpochybňuje. Riziko nákazy (a následného přenosu) proto i u osob, jež chorobu prodělaly
(signálem prodělání choroby mohou být, byť opět pouze s určitou pravděpodobností, i protilátky
zjištěné v těle dotyčné osoby) či podstoupily očkování, stále přetrvává, byť je podle zatím obecně
dostupných informací, jež nejsou stranami rozporovány, podstatně méně pravděpodobné.
Napadené opatření stanoví povinnost nosit ochranu dýchacích cest tam, kde je zvýšené riziko
přenosu a zároveň snížená možnost dodržet bezpečný odstup od jiných osob. Je tedy racionální
usuzovat, že vynětí více než poloviny populace z působnosti opatření by se mohlo v nikoli
zanedbatelné míře projevit na jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že povinnost
nošení respirátorů (případně roušek) coby bariérové ochrany dýchacích cest uložená osobám
s protilátkami, vč. očkovaných, rovněž obstojí jako vhodný nástroj potlačování epidemie
onemocnění covid-19.
F.3 Potřebnost napadeného opatření
[64] Druhým krokem testu proporcionality je posouzení, zda neexistují jiné nástroje, které
do práv zasahují méně a legitimního cíle dosahují se srovnatelným účinkem.
[65] Nejvyšší správní soud opakuje, že jeho autonomní hodnocení, zda jsou jiné, méně
invazivní prostředky potlačování epidemie srovnatelně účinné jako povinnost nošení respirátorů
ve vymezených, zejména vnitřních prostorech, musí reflektovat institucionální limity soudního
přezkumu mimořádných opatření. Použitelných nástrojů veřejné politiky a jejich kombinací
je nepřeberné množství, jsou vzájemně provázané, jejich účinky nelze vždy spolehlivě předvídat,
a proto je k takovému hodnocení nezbytně nutné přistupovat se zvýšenou mírou zdrženlivosti.
[66] Napadené opatření u bariér proti šíření kapének rozlišuje mezi základním povinným
prostředkem ochrany dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný prostředek splňující
příslušné technické normy (bod 1 napadeného opatření), a alternativním prostředkem ochrany,
kterým je rouška, tj. zdravotnická obličejová maska nebo obdobný prostředek splňující technické
požadavky (bod 2 napadeného opatření); ochranný štít pro učitele není ve věci navrhovatele
relevantní. Navrhovatel však nezpochybňuje závěry odpůrce o účinnosti respirátorů ve srovnání
s rouškami, resp. nenamítá, že by roušky měly srovnatelnou účinnost jako respirátory, a dokonce
uvádí, že pokud je mu namísto respirátoru umožněno nošení roušky, nejedná se pro něj o žádnou
úlevu. Odpůrce v odůvodnění napadeného opatření vysvětluje, že zásadní rozdíl
mezi respirátorem a rouškou spočívá v lepší přilnavosti respirátoru k obličeji; respirátor má mít
díky tomu nejvhodnější vlastnosti k ochraně jak nositele pomůcky, tak i osob v jeho okolí.
Specializované masky pro pobyt profesionálů ve vysoce infekčním prostředí nemohou být
užívány laicky a plošně, a nejsou tedy pro úvahu o potřebnosti relevantní. Lze proto uzavřít,
že není jiný prostředek než respirátor nebo rouška, který by za stejných podmínek vytvářel
bariérovou ochranu se stejnou účinností při méně intenzivním zásahu do práv navrhovatele.
[67] Navrhovatel namítá, že se nyní již nemůže jednat o celostátní epidemii onemocnění
covid-19, a napadené opatření proto není nezbytné, neboť by postačovala lokální omezení práv.
Z odůvodnění napadeného opatření však plyne, že cílem odpůrce je prevence vzniku
významných ohnisek nákazy, nikoli pouze potlačování již existujících ohnisek. Regionálně
omezená povinnost nošení roušek by vzhledem ke značnému nárůstu mobility během letních
dovolených a vzhledem k absenci omezení pohybu napříč regiony zřejmě nemohla zajistit
srovnatelnou úroveň prevence jako celostátní opatření. Z toho důvodu je třeba kritérium
potřebnosti považovat za splněné.
[68] Navrhovatel dále upozorňuje, že aby se na něj vztahovala výjimka z povinnosti nosit
respirátor, musí se podle bodu 3 písm. ee) napadeného opatření prokazovat lékařským
potvrzením, že nemůže nosit respirátor, popř. ani roušku. Postačilo by přitom, kdyby se mohl
prokázat lékařským potvrzením o tom, že má X, obdobně jako je to u osob s duševní poruchou
podle bodu 3 písm. j) napadeného opatření. Odůvodnění napadeného opatření však vysvětluje,
že aplikaci obecně formulované výjimky určené pro všechny osoby, které nemohou mít
ze závažných zdravotních důvodů nasazen respirátor, je nutné podmínit posouzením ošetřujícího
lékaře, který musí individuálně vyhodnotit zdravotní rizika spojená s nošením respirátoru.
Zrušením této podmínky by narostla nejistota stran uplatňování této výjimky a účinek opatření
by zřejmě klesl. Výjimku stanovenou pro osoby se specifickými duševními poruchami s tím
přitom nelze srovnávat (viz oddíl G).
F.4 Přiměřenost napadeného opatření v užším smyslu
[69] Třetím krokem testu proporcionality je vlastní vyvažování, v němž se vezme v úvahu
abstraktní váha konkurujících základních práv a intenzita zásahů do nich v konkrétním
posuzovaném případě. „Proporcionalita je hledána ve zkoumání otázky, zda prostředek se nevymyká z relace
k zamýšlenému účelu, resp. je zkoumáno dodržení příkazu, dle kterého prostředek musí zůstávat v přiměřeném
poměru k zamýšlenému účelu. Vztaženo k rovině základního práva to pak znamená, že oběť přinesená v podobě
omezení (zásahu do) základního práva se nesmí dostat do nepoměru s užitkem, který byl omezením základního
práva dosažen ve prospěch veřejnosti.“ (Wagnerová, E. Šimíček, V. Langášek, T. a kol. Listina
základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, kap. VII.3.2.3.)
[70] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 8. 4. 2021, č. j. 6 Ao 1/2021 - 323,
při hodnocení proporcionality mimořádných opatření je nezbytné zohlednit nejen povahu
kolidujících práv, ale rovněž intenzitu jejich dotčení. Početné skupiny obyvatel České republiky
byly k dosažení téhož legitimního cíle, tedy zvládnutí epidemie onemocnění covid-19 za účelem
ochrany práva na život a práva na ochranu zdraví zranitelných členů společnosti, významně
omezovány na svých právech, např. na svobodě pohybu, právu na (včasnou) zdravotní péči,
právu na vzdělání apod. Nynější méně intenzivní a krátkodobá omezení některých základních
práv, o nichž lze z racionálních důvodů mít za to, že brání zesílení epidemie onemocnění
covid-19, mohou být přitom nezbytným nástrojem prevence před opakováním intenzivnějších
zásahů. Odpůrce při vydávání mimořádných opatření nehledá pouze rovnováhu mezi omezením
základních práv jednotlivců na straně jedné a zajišťováním abstraktně vymezených veřejných
zájmů (např. hospodářský růst) na straně druhé; v tomto případě poměřuje vzájemně konkurující
základní práva a hledá cestu, jak dostát z nich plynoucím pozitivním závazkům a současně
je co nejméně a spravedlivě omezit.
[71] Napadené opatření sleduje ochranu primární a sekundární chráněné skupiny
(srov. bod [57] a [58]). Epidemie onemocnění covid-19 se může zvlášť citelným způsobem
dotknout práva na život a ochranu zdraví členů primární chráněné skupiny, a to včetně hrozby
trvalých zdravotních následků či předčasného úmrtí. Práva sekundární chráněné skupiny mohou
být důsledky epidemie rovněž významně dotčena, ať už v podobě omezení včasné zdravotní péče
pro přetížení nemocnic, významného omezení svobody pohybu či práva na vzdělání. Zvláštní
pozornost soudní moci si přitom zaslouží ty části sekundární chráněné skupiny, u kterých hrozí,
že by opět nesly neúměrně těžké břímě v boji proti pandemii, zejména žáci základních škol
dotčení na svém právu na vzdělání.
[72] Navrhovatel namítá, že odpůrce podceňuje intenzitu, se kterou napadené opatření,
resp. povinnost nosit respirátory, zasahuje do jeho práva na zdraví. Tvrdí, že nošení respirátorů
obnáší řadu značných zdravotních rizik, která odpůrce nezohlednil. Cituje odborné studie
a poukazuje jak na zvýšené riziko šíření a přenosu patogenů v důsledku dotýkání se obličeje
při nošení ochranného prostředku, tak na konkrétní zdravotní rizika od podráždění kůže, tiché
hypoxie, hyperkapnie po přehřívání těla. Opatření ukládá nosit prostředek ochrany dýchacích cest
pouze ve vymezených prostorech, fakticky tedy nikoli celé dny. Navrhovatelovy argumenty,
i kdyby byly po skutkové stránce trefné, s ohledem na věcný (a z toho plynoucí i pravděpodobný
časový) rozsah užívání respirátorů v běžném životě nesvědčí o natolik intenzivní typové
neúnosnosti nošení respirátorů, že by byla v nepoměru s užitkem v podobě zvýšení
pravděpodobnosti ochrany primární skupiny před nákazou, jak byl definován odpůrcem
v odůvodnění opatření a shrnut výše. Odpůrce se v odůvodnění podrobně zabýval riziky nošení
respirátorů a právě z důvodu přiměřenosti stanovil výjimku pro osoby, které nemohou mít
ze závažných zdravotních důvodů nasazen respirátor, v bodě 3 písm. ee) napadeného opatření,
tj. pro ty, u nichž v důsledku „respirátorové“ povinnosti hrozí intenzivnější zásah do práva
na ochranu zdraví; lékař v individuálním případě posoudí, zda převažují rizika plynoucí z nákazy
onemocněním covid-19, nebo negativní účinky nošení respirátorů. Bod 5 napadeného opatření
stanoví poskytovatelům zdravotních služeb povinnost vydávat tato lékařská potvrzení; namítaná
absence konkrétních kritérií jejich vystavování není na škodu, neboť neurčitý pojem závažných
zdravotních důvodů reflektuje obtížnost jejich úplného vymezení.
[73] Navrhovatel tvrdí, že se za účelem získání lékařského potvrzení podle bodu 3 písm. ee)
napadeného opatření pokusil objednat na plicní vyšetření v Nemocnici Písek, a. s., a dokládá,
že dostal termín kompletního kontrolního plicního vyšetření na 10. 1. 2022. Nijak
se však nevyjadřuje k tomu, zda se pokusil objednat u jiného lékaře a zda mu bylo kompletní
vyšetření nabídnuto jako jediné možné. Není tedy jasné, zda by takto dlouhá čekací doba musela
předcházet i jednoduchému ověření diagnózy, s níž se dlouhodobě léčí, a vystavení potvrzení;
z jeho tvrzení tudíž nelze bez dalšího dovozovat, že by mu dlouhé čekací doby zabránily získat
včas příslušné lékařské potvrzení. Verbalizuje-li navrhovatel obavy z toho, že ho někteří lékaři
mohou považovat za „simulanta“ a svévolně mu odmítnout vydat příslušné potvrzení, jedná
se o ryze spekulativní tvrzení; obecně lze říci, že proti postupu lékaře lze případně brojit stížností
u České lékařské komory či jinými zákonnými prostředky a navrhovatel si může také zvolit jiného
lékaře. Tvrzení navrhovatele proto nejsou způsobilá prokázat, že možnost získání lékařského
potvrzení podle bodu 3 písm. ee) napadeného opatření je toliko iluzorní. Ani v případě,
že by byla výše uvedená tvrzení navrhovatele pravdivá, neznamenalo by to prokázání
nepřiměřenosti zásahu do práv těch osob, které nemohou mít ze závažných zdravotních důvodů
nasazen respirátor.
[74] Intenzita omezení svobody pohybu navrhovatele je ve srovnání s potenciálními zásahy
do práv chráněných skupin relativně nízká. Pohyb navrhovatele je omezen toliko na vymezených
místech, a to pouze podmínkou povinného nošení respirátoru. Opatření na omezený čas
podmiňuje pohyb na rizikových místech nasazením ochranného prostředku dýchacích cest,
aby chránilo práva primární a sekundární chráněné skupiny ohrožená nikoli triviální,
byť postupně se zmenšující hrozbou. Vzhledem k závažnosti chráněných práv a potenciální
dočasnosti tohoto omezení (viz bod [79]) proto nelze v tuto chvíli hovořit o jeho nepřiměřenosti.
[75] Navrhovatel současně brojí proti tomu, aby byl jeho volný pohyb podmiňován
zakoupením respirátoru na vlastní náklady, tj. uhrazením jakéhosi „regulačního poplatku“, čímž
má být zasaženo do jeho majetkové sféry. K tomu je dlužno poznamenat, že obvyklé výdaje
na respirátory nedosahují částek, které by běžný jednotlivec žijící v České republice nebyl
schopen unést. Stát navíc zvýhodnil nákup respirátorů prominutím daně z přidané hodnoty
a současně v souladu s čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod poskytuje každému
podporu v hmotné nouzi nezbytnou k zajištění základních životních podmínek. I kdyby
tedy výjimečně pro určité jednotlivce nutnost pořizovat si respirátory znamenala neúnosné
zvýšení jejich výdajů na živobytí, jsou k dispozici standardní nástroje sociální politiky, jimiž
by bylo možno takovou situaci řešit. Navrhovatel však ani netvrdí, že se nachází v hmotné nouzi,
že není schopen si respirátory na vlastní náklady pořídit ani že napadené opatření má na něho tzv.
rdousící efekt. Jeho tvrzení o dotčení majetkové sféry tedy, i kdyby bylo pravdivé, nemůže vést
k závěru o nepřiměřenosti napadeného opatření.
[76] Navrhovatel dále namítá nepřiměřenost napadeného opatření vůči osobám, které mají
vysokou hodnotu protilátek a silnou buněčnou imunitu, ať už po prodělání onemocnění
covid-19, nebo po očkování. Sám navrhovatel však není očkován. Odkaz navrhovatele
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, bod 60,
je nepřípadný, neboť soud toliko zdůraznil nutnost vysvětlení, proč je povinnost ukládána rovněž
těm, kteří jsou očkováni nebo mají dostatek protilátek po prodělání nemoci; této výzvě odpůrce
vyhověl v odůvodnění napadeného opatření. Soud již kladně posoudil vhodnost tohoto opatření,
neboť očkování ani protilátky zcela nevylučují hrozbu nákazy koronavirem ani jeho
asymptomatický přenos (o tom není mezi stranami sporu). Vzhledem k relativně mírné intenzitě
zásahu do práv navrhovatele a vysoké intenzitě hrozících zásahů do práv chráněných skupin,
a to zejména při zohlednění nejistoty stran délky vakcínou poskytované ochrany a reakcí
imunitního systému na prodělanou nemoc, lze s vědomím nutné soudní zdrženlivosti uzavřít,
že uložená povinnost není v tuto chvíli nepřiměřená.
[77] Navrhovatelem namítaný zásah do práva na soukromý a rodinný život je rovněž velice
nízké intenzity. Ačkoli lze v obecné rovině a v souladu s judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva podřadit pod právo na soukromý a rodinný život také právo na vyjádření
své osobnosti skrze svůj vzhled, povinnost dočasného zakrytí obličeje respirátorem
na vymezených místech zjevně nepředstavuje jeho nepřiměřené omezení. Pokud jde o tvrzené
dotčení navrhovatele tím, že osoby, s nimiž se setkává, musejí mít na vymezených místech
zakrytý obličej, nelze v tom spatřovat zásah do žádného veřejného subjektivního práva
navrhovatele.
[78] Nejvyšší správní soud shrnuje, že tvrzení navrhovatele nebyla způsobilá přesvědčit soud,
že by napadené opatření bylo nepřiměřené. Povinnost nošení respirátoru tam, kde v důsledku
kumulace osob na jednom místě a ve stejném čase hrozí zvýšené riziko šíření koronaviru, se jeví
být účinným, potřebným a přiměřeným nástrojem potlačování a předcházení epidemie
onemocnění covid-19. Soud při posuzování přiměřenosti neshledal žádné excesy, napadené
opatření do práv navrhovatele zasahuje ještě únosným způsobem a současně stanoví výjimky,
které zajišťují, aby v individuálních případech nepůsobilo nepřiměřené zásahy. Na tomto místě
je třeba znovu zdůraznit, že úkolem soudu není posuzovat, zda by jinak nastavené opatření
mohlo v tom či onom ohledu účinkovat lépe nebo vadit méně, to je prostor vyhrazený veřejné
správě. Rolí soudu zůstává toliko zhodnotit, zda není napadené opatření z pohledu návrhových
bodů nezákonné.
[79] Navrhovatel má pravdu, že mimořádná opatření nemohou trvat neomezeně dlouho:
časové hledisko je zásadní pro posouzení jejich přiměřenosti; mimořádná opatření lze nařídit
pouze na nezbytně nutnou dobu (srov. §3 odst. 1 pandemického zákona). Současně je třeba
zdůraznit i povinnost odpůrce reagovat na změnu podmínek, které vedly k jeho vydání, včetně
narůstající proočkovanosti a „promořenosti“ populace. Při reakci na změnu podmínek musí
odpůrce rovněž zohlednit, že některá kritéria odolávají změnám parametrů vývoje výskytu
onemocnění covid-19 v populaci lépe než jiná. Proto také některé vymezené prostory
(např. prostředky veřejné dopravy) vyžadují po delší dobu přísnější omezení než jiné (zejm. vnější
prostory).
[80] Na závěr je nutné poznamenat, že při plošném omezování práv cestou mimořádných
opatření za účelem ochrany práv členů chráněných skupin je nutné přihlédnout k principům
solidarity a společenské odpovědnosti, bez nichž se zvládnutí epidemie onemocnění covid-19
nepochybně neobejde. Při poměřování musí odpůrce mj. zohlednit, kdo je napadeným opatřením
cestou omezování práv jiných chráněn a zda je ochoten se sám solidárně podílet na řešení
epidemie, a to např. prostřednictvím vlastního očkování. Podle odpůrce je očkování
pro zvládnutí epidemie klíčové. I když se nejedná o jediný a dokonalý nástroj ochrany
proti koronaviru (takový neexistuje), je podle dostupných informací bezpečný, přiměřeně účinný
a snadno dostupný a jednotlivci jej mají k dispozici již několik měsíců (zhruba od doby vydání
napadeného opatření). Aspekt solidarity při ochraně před nákazou tedy má s přibývajícím časem
ustupovat ve prospěch svobody volby a s tím spojené nutnosti unést důsledky s touto volbou
spojené. Vzhledem k postupujícímu vakcinačnímu programu bude proto omezování práv
plošnými mimořádnými opatřeními proporcionální zejména tehdy, když jsou cílem ochrany ti,
kteří se objektivně nemohli nechat očkovat. Odpůrce sice konstatuje nedostatečnou
proočkovanost v jednotlivých věkových a profesních skupinách, nicméně neuvádí, jak chce
situaci zlepšit. Právě odpůrce přitom odpovídá za zajištění dostupnosti očkování, vysvětlování
jeho významu veřejnosti a dosažení potřebné hranice proočkovanosti.
G. Diskriminace
[81] Navrhovatel namítá, že je diskriminován tím, že ačkoli se nachází ve srovnatelné situaci
jako osoby s duševní poruchou [bod 3 písm. j) napadeného opatření] či jiné osoby, na které
dopadají výjimky z povinnosti nosit respirátory, on musí bez legitimního důvodu své závažné
zdravotní důvody prokazovat lékařským potvrzením [bod 3 písm. ee) napadeného opatření]; jinak
se na něj výjimka nevztahuje. Z odůvodnění napadeného opatření však vyplývá, že se navrhovatel
ve srovnatelné situaci vůbec nenachází. Osoby s vymezenými duševními poruchami [bodu 3
písm. j) napadeného opatření] jsou podle odůvodnění od “respirátorové” povinnosti osvobozeny
z toho důvodu, že zpravidla nejsou schopny dodržovat pokyny a nelze zajistit, že ochranný
prostředek budou nosit v době, kdy jej mají nosit, tedy nemá smysl jim takovou povinnost
ukládat. Navrhovatel však tvrdí, že respirátor nemůže nosit z jiných závažných zdravotních
příčin; jedná se o sběrnou kategorii všech ostatních důvodů, které vyžadují individuální posouzení
lékařem. Nelze srovnávat situaci těch, kteří vůbec nejsou způsobilí řádně dodržovat napadené
opatření, s těmi, kdo mají různé jiné zdravotní důvody pro výjimku z uložené povinnosti; po nich
je legitimní vyžadovat individuální posouzení lékařem. Námitka proto není důvodná.
[82] Navrhovatel uvádí, že napadené opatření dopadá zvláště tíživým způsobem zejména
na osoby s vážnými dýchacími problémy. Jak však soud opakovaně zdůraznil, na takové osoby
se vztahuje výjimka podle bodu 3 písm. ee) napadeného opatření. Navrhovatel netvrdil takové
skutkové důvody, z nichž by, i kdyby byly pravdivé, plynulo, že by pro něho za vynaložení
běžného úsilí získání lékařského potvrzení představovalo významnou překážku k uplatnění této
výjimky.
H. Výhrada svědomí
[83] Navrhovatel uvádí, že vůči napadenému opatření uplatňuje výhradu svědomí, ale vůbec
ji nespecifikuje. Nelze tudíž provést test uplatnění výhrady svědomí (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14) a jakkoli se jí věcně zabývat.
VIII. Závěr a náklady řízení
[84] V této věci Nejvyšší správní soud nepřisvědčil navrhovatelovým důvodům pro zrušení
napadeného opatření a jeho návrh proto v souladu s §101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl
(a v části vymezené ve výroku odmítl).
[85] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 5 s. ř. s. Navrhovatel
v řízení neuspěl, odpůrci žádné náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly a osobě
zúčastněné na řízení soud neuložil žádnou povinnost, v souvislosti s níž by jí mohly vzniknout
náklady, na jejichž náhradu by měla právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu