ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.126.2020:53
sp. zn. 2 As 126/2020 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Imex Group, s.r.o., se sídlem
Milíčova 1343/16, Ostrava, zastoupená JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Bubeníčkova 42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem
Loretánské nám. 5, Praha 1, proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 9. 12. 2016,
č. j. 124300/2016-TO, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 12. 3. 2020, č. j. 8 A 40/2017 – 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo n a náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ministra zahraničních věcí (dále jen „ministr“) ze dne 9. 12. 2016,
č. j. 124300/2016-TO (dále jen „napadené rozhodnutí“), byl (již počtvrté) zamítnut rozklad
žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2007, č. j. 100000/20-2007-RVI (dále
jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), jímž byla odmítnuta žádost žalobkyně o poskytnutí
informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v rozhodném
znění (dále jen „InfZ“), požadující: 1/ seznam všech skupin vojenského materiálu (dále jen
„SVM“) konkretizovaných na jednotlivé konkrétní komodity, jejichž dovozu či vývozu
do konkrétních zemí brání relevantní denial (SVM, kterou nelze do konkrétní země dovážet
či vyvážet), 2/ seznam všech obchodních společností, u nichž uzavření obchodu s konkrétní
skupinou vojenského materiálu brání relevantní denial (obchodník, se kterým nelze obchodovat
vůbec či s konkrétním SVM), 3/ seznam zemí, u nichž obchodu s konkrétní skupinou
vojenského materiálu brání relevantní denial (země, do které nelze dovážet či vyvážet konkrétní
SVM).
[2] Rozhodnutí ministra zahraničních věcí napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci k dalšímu řízení.
Poukázala na to, že všechna předcházející rozhodnutí ministra zahraničních věcí týkající
se předmětné žádosti byla zrušena městským soudem (jeho rozsudky ze dne 26. 5. 2009,
č. j. 6 Ca 110/2007 - 60, ze dne 15. 5. 2014, č. j. 5 A 9/2010 - 47, a ze dne 10. 11. 2016,
č. j. 11 A 143/2014 - 37); napadené rozhodnutí je přitom ze stále stejných důvodů
nepřezkoumatelné, neboť dostatečně neodůvodňuje, proč se jedná o utajované informace, které
nelze poskytnout podle InfZ. Namítala, že byla krácena ve svých právech na řádné poučení
a současně jí byla upřena možnost účastnit se řízení. Učiněné správní uvážení dle ní zásadně
překročilo své meze. Ministr své rozhodnutí opírá o „Kodex chování EU při vývozu zbraní“, přičemž
však není zřejmé, jaký dokument má na mysli a jaká je jeho právní závaznost; není-li totiž obecně
závazným právním předpisem, musí být proveden jako listinný důkaz, což se nestalo. Zdůraznila,
že nežádala o poskytnutí informace o konkrétních denialech (obsah rozhodnutí příslušného
orgánu jiného členského státu EU), nýbrž toliko o poskytnutí informací z nich vycházejících,
jež jsou následně v konkrétním (licenčním) řízení stejně přístupné pro jeho účastníky. Dále
rozporovala naplnění podmínek §7 InfZ pro odmítnutí požadovaných informací z důvodů jejich
utajení; ministr nesprávně naznal, že není oprávněna se s nimi seznamovat, přestože její jednatelé
jsou držiteli osvědčení fyzické osoby pro seznamování se s utajovanými informacemi pro stupeň
utajení důvěrné. Žalobkyně přitom toto oprávnění využívá vždy, když se v řízeních o vydání
licencí ke konkrétním obchodům s vojenským materiálem vedených Licenční správou
Ministerstva průmyslu a obchodu seznamuje s konkrétními denialy v dané konkrétní věci. Záměr
žalobkyně seznámit se s konkrétními denialy před zahájením realizace konkrétního obchodního
případu toliko předchází jejímu seznámení se se stejnou „utajovanou informací“ v průběhu
správního řízení; žalovaný se tedy před žalobkyní pokouší utajovat informace, které je jí následně
povinen v konkrétním řízení stejně sdělit. Žalobkyně nesouhlasila ani se zatříděním denialů
do kategorií dle nařízení vlády č. 522/2005 Sb., kterým se stanoví seznam utajovaných informací,
v rozhodném znění (dále jen „nařízení vlády č. 522/2005 Sb.“); byť je sice nesporné, že konkrétní
denial poskytla cizí moc, tato rozhodnutí dle ní nemohou mít dopad do oblasti bezpečnostní
politiky České republiky. Za zásadní omyl považovala přesvědčení ministra, že účelem databáze
denialů je poskytovat orgánům členských států EU informace potřebné pro koordinaci jejich
rozhodovacích procesů, a nikoliv zajistit subjektům vykonávajícím přeshraniční obchod
s vojenským materiálem informace, které by měly sloužit jako vodítko pro rozhodování o jejich
obchodní strategii. Rozsáhle odůvodnila, proč o předmětné informace žádá (se znalostí
předmětných informací by nezahajovala jednání o obchodech s vojenským materiálem v těch
případech, v nichž by bylo zřejmé, že žalovaný dá k danému obchodu nesouhlasné stanovisko).
Ministr se pak v napadeném rozhodnutí nevypořádal s její námitkou, že nežádá konkrétní denialy,
nýbrž pouze obecné, z nich extrahované informace.
Rozsudek městského soudu
[3] Městský soud rozsudkem ze dne 12. 3. 2020, č. j. 8 A 40/2017 – 52 (dále jen „napadený
rozsudek“), podanou žalobu zamítl. Předeslal, že rozsudkem ze dne 10. 11. 2016,
č. j. 11 A 143/2014 - 37, zrušil předcházející rozhodnutí ministra zahraničních věcí
pro nepřezkoumatelnost spočívající v tom, že se nevyjádřil k otázce, zda žalobkyně má, či nemá
oprávněný přístup k požadované informaci. Konstatoval rovněž, že ministr nezdůvodnil, proč
nelze informaci poskytnout i z důvodů dle §11 odst. 3 InfZ a §31 zákona č. 38/1994 Sb.,
o zahraničním obchodu s vojenským materiálem, v rozhodném znění (dále jen „ZOVM“), ačkoli
obě tato ustanovení použil. V nyní projednávané věci však městský soud naznal, že ministrovi
doposud vytýkané vady byly konečně odstraněny. Z napadeného rozhodnutí totiž vyplývá,
že ministr (s odkazem na dřívější rozsudky městského soudu) dospěl k závěru o nemožnosti
aplikace §11 odst. 3 InfZ, tedy změnil původní závěr prvostupňového správního orgánu, který
jako jeden z důvodů pro odmítnutí žádosti o informace uvedl též porušení povinnosti
mlčenlivosti (ve smyslu §11 odst. 3 InfZ, resp. §31 ZOVM). Tímto důvodem tedy nebylo
dle soudu nutno se dále zabývat, neboť napadené rozhodnutí, resp. jím potvrzený závěr
o odmítnutí požadovaných informací, stojí právě a pouze na naplnění podmínek §7 InfZ.
Městský soud se proto zaměřil na posouzení toho, zda došlo ke kumulativnímu splnění obou
podmínek pro odmítnutí žádosti o informace podle §7 InfZ, tedy zda a) požadované informace
byly označeny jako utajované, b) žalobkyně k nim neměla oprávněný přístup.
[4] Jakkoli soud z obsahu žaloby dovodil, že žalobkyně již akceptovala závěr ministra,
že jí požadované informace jsou informacemi utajovanými, považoval za vhodné v prvním kroku
skutečnost jejich utajenosti blíže objasnit. Pojem „utajované informace“ vymezuje zákon
č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a bezpečnostní způsobilosti, v rozhodném
znění (dále jen „zákon o utajovaných informacích“), na který je odkazováno v poznámce
pod čarou k §7 InfZ. Zákonná definice utajované informace předpokládá materiální stránku,
tedy že se jedná o informaci, jejíž vyzrazení či zneužití by mohlo způsobit zájmu České republiky
újmu či by bylo pro zájem České republiky nevýhodné. Současně zákon požaduje také naplnění
formální stránky utajované informace, tj. její zaznamenání na jakémkoli nosiči, označení
za utajovanou v souladu se zákonem o utajovaných informacích a uvedení v seznamu
utajovaných informací v nařízení vlády č. 522/2005 Sb. Ministr se dle soudu naplněním
materiálních i formálních znaků tzv. denialů (tj. informací o zamítnutí vývozu vojenského
materiálu, které mezi sebou sdílí státy EU v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky)
podrobně zabýval v bodech 15 – 21 napadeného rozhodnutí. Poukázal přitom na účel databáze
denialů, jímž je poskytovat dotčeným orgánům členských států informace potřebné
pro koordinaci jejich rozhodovacích procesů. Městský soud přitom již v předcházejícím rozsudku
ze dne 1. 3. 2010, č. j. 5 A 9/2010 – 47, naznal, že povinnost České republiky zacházet
s jednotlivými denialy jako s utajovanými informacemi vyplývá ze Společného postoje Rady
2008/944/SZPB ze dne 8. 12. 2008, kterým se stanoví společná pravidla pro kontrolu vývozu
vojenských technologií a vojenského materiálu (dále jen „Společný postoj Rady“), a dále
z rozhodnutí Evropské komise 2005/94/ES. Tyto právní akty jsou součástí práva EU, a tedy
i českého právního řádu, pročež jsou pro Českou republiku (a její orgány veřejné moci) závazné.
Zákon o utajovaných informacích přitom počítá i s těmi, které jsou označeny za utajované
ze strany cizí moci a zachází s nimi stejně jako s utajovanými informacemi vnitrostátních
původců. Závěr o tom, že denialy jsou utajovanou informací, je tedy odůvodněn unijními akty
obecně závazného charakteru, pročež je nebylo nutné ve správním řízení provádět jako důkaz.
Obecné tvrzení žalobkyně, že tyto unijní akty nejsou závazné, pokud žalovaný nerespektuje
vlastní ani cizí denialy, se pak míjí s podstatou věci (tj. otázkou charakteru denialů, které je nutno
na základě čl. 4 odst. 3 Společného postoje Rady považovat za utajované informace); potvrdil
tedy závěr ministra, že denialy naplňují materiální znak utajované informace. Navíc vedle
skutečnosti, že požadavek na utajení těchto informací vychází z unijního práva, vyplývá dle soudu
též z jejich povahy a obsahu. Informace o zákazu vývozu zbraní do určité destinace totiž může
mít výpovědní hodnotu o postoji konkrétního členského státu EU k politické a bezpečnostní
situaci ve státě určení, neboť důvody, pro které k vydání denialu dochází, zpravidla souvisí
s touto situací v zemi (lokalitě) určení. Městský soud dále aproboval též závěry ministra
o naplnění všech formálních znaků tzv. denialů jako utajované informace, neboť a) o jejich
zaznamenání na nosiči není pochyb, b) jsou označeny označením „restreint UE/EU restricted“,
které podle srovnávací tabulky v příloze k Rozhodnutí Rady 2013/488/EU ze dne 23. 9. 2013,
o bezpečnostních pravidlech na ochranu utajovaných informací EU, odpovídá stupni
„vyhrazené“ ve smyslu zákona o utajovaných informacích, a c) jsou podřaditelné minimálně
do jedné z kategorií podle nařízení vlády č. 522/2005 Sb.
[5] Námitce žalobkyně, že zatřídění denialů do kategorií příloh nařízení vlády č. 522/2005 Sb.
je nepřezkoumatelné, soud nepřisvědčil. Je-li denialem informace o zákazu vývozu zbraní
do určité destinace, potom její podřazení do kategorií informací, které poskytla cizí moc a které
v souladu s právem pro ni platným jako utajované označila (bod 5 přílohy č. 1); informací, které
jsou utajovány v rámci NATO a EU nebo podle mezinárodních smluv, jimiž je ČR vázána (bod 6
přílohy č. 1); politických, bezpečnostních a ekonomických informací z oblasti mezinárodních
vztahů (bod 7 přílohy č. 1) či informací a dokumentů v oblasti bezpečnostní politiky ČR (bod 9
přílohy č. 9) je zcela odpovídající charakteru denialu. Tvrzení žalobkyně, že denialy nemohou mít
dopady do oblasti bezpečnostní politiky, neodpovídá jejich charakteru, neboť jedná-li se o jeden
z podkladů pro konkrétní správní řízení, jehož výsledek je odrazem zahraniční a bezpečnostní
politiky České republiky (kam bezesporu patří též rozhodování o povolení vývozu zbraní
do zahraničí), tato informace se těchto politik týká.
[6] Dále se soud zabýval námitkou spočívající v tom, že žalobkyně nepožadovala poskytnutí
konkrétních denialů, nýbrž pouze informací z nich separovaných. Městský soud k tomu ovšem
zdůraznil, že podstatou denialů jsou právě informace, které z nich žalobkyně požadovala
vyselektovat. Změnou formy, případně utříděním či jiným zpracováním se však při zachování její
podstaty z utajované informace nestane informace, jež režimu utajení nepodléhá. Soud se plně
ztotožnil se závěrem ministra, že prostřednictvím utajení je chráněn obsah informací, nikoliv
jejich forma, tedy jejich původní nosič. Žalobkyně požadovala informace, jež představují vlastní
podstatu denialu, tj. vůči jaké zemi byl denial uplatněn, ve vztahu k jakému zboží (k jakému
vojenskému materiálu) a ve vztahu k jakému obchodníkovi. Informace o tom, kdo byl
účastníkem řízení o povolení vývozu materiálu, kterou žalobkyně nepožadovala, jsou z hlediska
vypovídací hodnoty denialu spíše doplňující; taktéž informace o původci denialu, kterou
žalobkyně rovněž nepožadovala, je sice informací podstatnou, avšak její absence nijak nesnižuje
citlivost komplexu ostatních požadovaných informací.
[7] Městský soud se následně v druhém kroku zabýval otázkou, zda žalobkyně měla
k požadovaným utajovaným informacím oprávněný přístup, neboť je dle svých tvrzení potřebuje
ke své obchodní činnosti. Prvním zákonným předpokladem přístupu žalobkyně jakožto
podnikatele k utajované informaci v režimu utajení vyhrazené je nezbytná potřeba takové
informace k výkonu její činnosti. Jedná se o princip need to know, který je obsažen rovněž v §6
odst. 1 zákona o utajovaných informacích; bez tohoto předpokladu nemůže být podnikatelskému
subjektu utajovaná informace zpřístupněna, byť by naplnil i ostatní podmínky pro takový přístup,
tj. doložil prohlášení podnikatele ve smyslu §15a odst. 1 zákona o utajovaných informacích nebo
byl držitelem platného osvědčení podnikatele ve smyslu §54 téhož zákona. Soud proto přisvědčil
argumentaci ministra, že přístup ke konkrétní utajované informaci se automaticky neodvíjí
od stupně prověření, byť by se případně jednalo i o prověrku vyšší. Akceptace výkladu žalobkyně
by totiž ve svém důsledku vedla k neomezené možnosti každého držitele bezpečnostní prověrky
seznámit se s každou utajovanou informací, která stupněm svého utajení odpovídá prověření
žadatele, aniž by bylo nutné prokazovat jeho potřebu požadovanou informaci znát, což by bylo
zcela v rozporu nejen s výslovnou dikcí zákona, ale též se smyslem právní úpravy. Soud dále
vyslovil nutnost rozlišovat mezi potřebou ochrany práv účastníka v rámci konkrétního
(licenčního) správního řízení a mezi zájmem na rozvoji jeho podnikání. V prvním případě
se skutečně jedná o „potřebu znát“, neboť ta je vynucena možností obrany vlastních práv
účastníka řízení, do nichž může být vydáním konkrétního rozhodnutí zasaženo; ve druhém
případě se však o takovou nezbytnou potřebu nejedná, neboť jakkoli lze zájem žalobkyně chápat,
neposkytnutí požadovaných informací povede pouze k tomu, že nebude v rámci svých
podnikatelských aktivit nijak informačně zvýhodněna, nikoli ke krácení na jejím právu podnikat
ve zvoleném oboru podnikání. Pokud přitom čl. 4 odst. 3 Společného postoje Rady zapovídá
členským státům získané informace využívat pro vlastní obchodní zvýhodnění, tím méně
lze podpořit obchodní zvýhodnění žalobkyně, jehož by poskytnutím požadovaných utajovaných
informací bezesporu dosáhla. Naznal též, že aplikaci zákonné výluky z povinnosti poskytovat
informace nebrání ani tzv. test veřejného zájmu; ten totiž nepřevažuje nad veřejným zájmem
na ochraně národní bezpečnosti, resp. zájmem na jednotné bezpečnostní strategii EU, který
by mohl být poskytnutím požadovaných informací (v jejich komplexu a rozsahu) ohrožen.
Žalobkyně přitom o dané informace žádala ryze ve svém osobním zájmu, nikoliv za účelem
kontroly výkonu veřejné moci, z čehož plyne, že do protiváhy s tímto veřejným zájmem,
resp. povinností utajovat požadované informace, nevstupuje hodnota, jež by byla s to prolomit
zákonný důvod pro neposkytnutí požadovaných informací. Dodal přitom, že ani aplikace
žalobkyní poukazovaných zásad hospodárnosti a dobré správy nemůže vést k postupu contra legem,
tj. k poskytnutí utajovaných informací, aniž by pro to byly splněny zákonem stanovené
podmínky.
[8] Pokud žalobkyně namítala, že byla krácena ve svých právech na řádné poučení a že jí bylo
upřeno právo na spravedlivý proces spočívající v možnosti účastnit se řízení, soudu nebylo
zřejmé, z čeho tyto (blíže nekonkretizované námitky) žalobkyně vyvozovala. Svá tvrzení v tomto
ohledu nijak nespecifikovala, pročež se dle soudu nejednalo o řádný žalobní bod.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
II.A Kasační stížnost žalobkyně
[9] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu
řízení. Názor soudu, že denialy naplňují materiální znak utajované informace, považuje za vnitřně
rozporný a odporující logice. Pokud je utajována samotná informace, že jeden stát zakazuje vývoz
do určité destinace, z důvodu, aby byl utajen postoj konkrétního členského státu k politické
a bezpečnostní situaci ve státě určení, a zároveň na druhé straně zcela mimo jakékoliv utajení
je přiznáno, že taková skutečnost existuje, je smysl utajení tímto momentem zmařen. Jestliže
je přiznána existence relevantního denialu bránícího vydat licenci, pak tím je současně vyjádřen
postoj České republiky k politické či bezpečnostní situaci v zemi určení; je totiž právem
národního státu EU, zda konkrétní denial vyhodnotí jako relevantní, či nikoliv. Nemá tedy smysl
denial utajovat za předpokladu, že je v neutajovaném řízení používán jako podklad pro správní
rozhodnutí o vydání licence. Stěžovatelka nesouhlasí ani s posouzením námitky týkající
se zatřídění denialů do kategorií dle nařízení vlády č. 522/2005 Sb., neboť soud se s její
argumentací vypořádal pouhou citací zákonných ustanovení a pasáží z napadeného rozhodnutí.
[10] Dále soudu vytýká, že se nezaměřil na důvody, proč se jedná o utajované informace
neposkytnutelné podle InfZ; soud dle ní pouze opakovaně uváděl, že a proč se o utajované
informace jedná. Následně stěžovatelka dodává, že již nyní nerozporuje, že požadovala utajené
informace; přesto připojuje k této námitce se pojící argumentaci, proč „Kodex chování EU při vývozu
zbraní“ není závazný. Doslovně k tomu opakuje řadu odstavců žaloby. Nad její rámec pouze
uvádí, že ministr dostatečně nedefinoval povahu společného postoje Rady EU a nevymezil jeho
postavení ve vztahu k právnímu řádu České republiky, pročež měl městský soud napadené
rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost. Za zásadní považuje, aby Nejvyšší správní soud zaujal
jednoznačné stanovisko, zda jsou denialy vždy závazné pro vydání rozhodnutí, neboť v takovém
případě bude jejich nerespektování nutné považovat za porušení povinnosti.
[11] Taktéž námitka, že nežádala o poskytnutí informací o konkrétních denialech, nýbrž toliko
o informace z nich vycházející, je konstruována jako doslovné zkopírování žaloby. Doplňuje
ji toliko v tom, že požadovala sdělit jen to, co jí je v konkrétním řízení (o udělení licence)
bez jakéhokoliv utajení sděleno, tedy zda ve vztahu ke konkrétní zemi či skupině vojenského
materiálu existuje relevantní denial, což žalovaný v řízeních běžně sděluje; není proto podle ní
důvod jí v této části žádosti nevyhovět. Následně stěžovatelka opět přebírá veškerou další
argumentaci z žaloby.
[12] Tvrdí také, že zatřídění denialů do kategorií příloh nařízení vlády č. 522/2005 Sb. jde proti
argumentaci ministra, který sám zmínil institut předběžných nezávazných stanovisek, jež jsou
dle jeho názoru mnohem účinnějším nástrojem podpory vývozců než přístup ke konkrétním
denialům a informacím z nich vycházejícím. Stěžovatelka však poukazuje na to, že státní aparát
jí na jednu stranu tvrdí, že jí nemůže poskytnout požadované informace, a na druhou stranu
jí dává návod, jak se k nim dostat jinak. Odmítá jí tedy poskytnout obecnou informaci
s odůvodněním, že i ona je utajená, zároveň ale tu stejnou obecnou informaci dle svého tvrzení
poskytuje. Už z toho je zřejmé, že napadené rozhodnutí je zcela nelogické. Žalovanému nadto nic
nebránilo požadovanou informaci jí poskytnout právě alespoň zasláním předběžného
nezávazného stanoviska.
[13] Argumentace týkající se odlišné logiky v úvahách ministerstva zahraničních věcí
při formulaci jeho pojetí zahraniční politiky a hodnocení konkrétních skutečností je zcela
převzatá z žaloby bez jakékoli reflexe napadeného rozsudku.
[14] Stěžovatelka má dále za nelogickou úvahu soudu zabývající se otázkou, zda měla
k požadovaným utajovaným informacím oprávněný přístup v souvislosti s výkonem
své podnikatelské činnosti. Smyslem ochrany utajovaných skutečností je zavázat osoby, které
se s nimi seznamují, povinností jejich ochrany. Jistě lze dle stěžovatelky souhlasit s tím,
že ne každý, kdo má bezpečnostní způsobilost, se může seznamovat s každou utajovanou
informací; nicméně může tak činit každý, kdo jí disponuje a zároveň takovou informaci potřebuje
ke své úřední či podnikatelské činnosti. Pokud se s danou informací může seznámit
v neutajovaném režimu v rámci řízení o vydání licence k mezinárodnímu obchodu s vojenským
materiálem, není důvod jí možnost seznámení se s danou informací před tímto řízením odepřít.
Takový postup je zcela proti smyslu zásady dobré správy, neboť pokud by jí bylo dopředu
známo, že pro danou destinaci nebo skupinu vojenského materiálu existuje relevantní denial,
nepochybně by konkrétní obchod nesjednávala, čímž předejde nejen nákladům na straně
obchodníků s vojenským materiálem, ale i následným správním a soudním řízením. Stejně
tak považuje za zcela nesmyslné, aby státní správa posuzovala, zda podnikatel potřebuje
požadované informace k obraně vlastních práv účastníka řízení, či jejich neposkytnutí vede pouze
k absenci informačního zvýhodnění. Má za to, že takovým postupem by docházelo k legalizaci
nástroje, díky kterému by žalovaný mohl zamítnout jakékoliv žádosti s pouhým odkazem na to,
že požadované žadatelé nepotřebují ke své podnikatelské činnosti. Je dle ní povinností státní
správy, aby účastníky řízení zatěžovala co nejméně, protože výkon státní moci má být službou
veřejnosti, kterou je možné korigovat pouze veřejným zájmem. Odmítnutí podání informace,
která je následně stejně sdělena (ale až v okamžiku, kdy už žadatel musel vynaložit velké úsilí
a nemalé prostředky na sjednání konkrétního obchodu), je zcela zbytečnou obstrukcí. Ministr
se brání poskytnout stěžovatelce informace z denialů s odůvodněním, že by se třetí strana mohla
seznámit s jejich obsahem. Pokud ale konkrétní obchodník s třetí stranou naváže obchodní
kontakt, dojedná s ní obsah kontraktu a následně z obchodu sejde, tak třetí straně je zcela zřejmé,
že z obchodu sešlo na základě zásahu státu. Kdyby ovšem obchodník měl informaci, že vývoz
zboží do určité lokality nebude povolen, zcela logicky by v ní ani nehledal obchodní partnery.
Ve zbytku příslušné argumentace se pak již opět jedná toliko o doslovné opakování žaloby.
[15] Pasáž kasační stížnosti týkající se tvrzení ministra, že účelem databáze denialů
je poskytovat orgánům členských států EU informace potřebné pro koordinaci jejich
rozhodovacích procesů, nikoliv subjektům vykonávajícím přeshraniční obchod s vojenským
materiálem informace sloužící pro rozhodování o jejich obchodní strategii, je opět zcela
doslovným převzetím textu žaloby.
[16] Nejinak je tomu také v případě opakující se argumentace týkající se důvodů, proč
o předmětné informace žádá (z důvodu, že s jejich znalostí by nesjednávala obchody s vojenským
materiálem v těch případech, kdy by bylo zřejmé, že žalovaný dá k danému obchodu nesouhlasné
stanovisko); i zde se jedná o pouhé předestření již v žalobě vysloveného.
[17] Taktéž partie o nerespektování dřívějších závěrů soudu ministrem je formulována shodně
jako v žalobě. Ministr navzdory opakovaným rušením svých rozhodnutí vydává v identické
podobě další zcela stejná rozhodnutí, a to po dobu mnoha let v jedné věci, což vede k rezignaci
soudu na nalézání práva, který nakonec žalobu zamítne jen proto, aby neexistoval letitý
nedodělek; městský soud dle stěžovatelky překvapivě popřel svá předchozí rozhodnutí a ze zcela
nových důvodů žalobu zamítl i přesto, že napadené rozhodnutí vykazuje stejné vady, pro které
je dříve rušil. Dále doplnila, že nesouhlasí se závěrem, že aplikací §11 odst. 3 InfZ se nebylo
nutno zabývat, neboť napadené rozhodnutí stojí právě a pouze na naplnění podmínek §7 InfZ.
Městský soud se dle ní dále nezabýval tím, že ministr v napadeném rozhodnutí nevypořádal
námitku, že nežádala konkrétní denialy, nýbrž pouze obecné z nich extrahované informace.
Nesouhlasí ani s argumentací, že i pokud by jí požadované informace byly poskytnuty, nikdy
by neměla postaveno na jisto (stejně, jako je tomu v případě předběžných nezávazných
stanovisek), zda bude nakonec v průběhu konkrétního licenčního řízení úspěšná, či nikoliv; soudu
totiž nepatří hodnotit to, zda požadované informace budou v budoucnu neaktuální. Je jejím
zájmem, aby měla dostatek informací a mohla obchodní partnery rozdělit na rizikové, málo
rizikové a bez rizika. Pokud jí ovšem žalovaný odmítá tyto údaje dát, je velmi obtížné toto
rozdělení provést a její postavení při sjednávání obchodů je velmi ztíženo.
[18] Celá obsáhlá a místy značně obecná argumentace k problematice nepřezkoumatelnosti
je opět zkopírována z žaloby (včetně řady překlepů, navíc se týká výhradně ministra
a rozkladového rozhodnutí).
[19] Nerozporuje to, že o předmětné informace žádá z důvodů obchodních, tedy s cílem
upravit své podnikatelské aktivity tak, aby tyto nebyly v rozporu se zahraničně politickými zájmy
České republiky; čili aby zbytečně nevynakládala své prostředky sjednáváním obchodu, který
bude ze strany žalovaného stejně zmařen. V konečném důsledku se dle ní cílová země stejně
dozví, že Česká republika brání vývozu vojenského materiálu do dané destinace z důvodu
relevantního denialu, tedy dozví se minimálně o postoji České republiky k danému teritoriu.
Zdůrazňuje, že obligatorní přílohou žádosti o vydání licence ke konkrétnímu obchodu
s vojenským materiálem je smlouva s odběratelem konkrétního vojenského materiálu, jejímuž
uzavření zpravidla předchází mnohaměsíční jednání a další obchodní kroky jako například
bankovní garance, subdodavatelské smlouvy, smlouvy o dopravě apod.
II.B Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[20] Žalovaný ve svém vyjádření předně konstatuje, že kasační stížnost je velmi nepřehledná
a místy nesrozumitelná; není z ní přitom patrné, co přesně stěžovatelka napadenému rozsudku
vytýká. Uchyluje se k opakování argumentace použité již v předchozích žalobních návrzích
z roků 2014 a 2017, přičemž své výtky často směřuje nikoliv proti rozsudku městského soudu,
ale proti napadenému rozhodnutí. Namísto podstaty sporu podrobně rozvádí své poznatky
z účasti v konkrétních licenčních řízeních a uvádí, co je jí z těchto řízení a z vlastní obchodní
činnosti známo. Žalovaný je přesvědčen, že napadený rozsudek naprosto přesným
a konzistentním způsobem vystihl podstatu sporu, který je veden o to, zda informace, které
stěžovatelka požadovala, mají povahu utajovaných informací a zda k nim má oprávněný přístup,
tedy zda byly splněny podmínky pro odmítnutí žádosti o informace podle §7 InfZ.
[21] Městský soud jasně potvrdil názor, že požadované informace naplňují formální
i materiální znaky utajovaných informací. Nepřisvědčil ani stěžovatelčině námitce ohledně
nepřezkoumatelnosti zatřídění denialů do kategorií nařízení vlády č. 522/2005 Sb. Pregnantně
vysvětlil, že požadované informace nelze poskytnout, protože se jedná o utajované informace,
k nimž nemá žadatelka oprávněný přístup. V předchozím rozsudku ze dne 1. 3. 2010,
č. j. 5 A 9/2010 - 47, jednoznačně dovodil, že Společný postoj Rady je součástí práva EU, a tedy
i českého právního řádu, tudíž jej není nutné v řízení dokazovat; pro Českou republiku je přitom
závazný podle čl. 29 Smlouvy o Evropské unii a čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Tvrzení stěžovatelky týkající se údajného nerespektování denialů ze strany žalovaného nemají
s posuzovanou věcí žádnou souvislost. Odkázal dále na závěr soudu, že změnou formy, případně
utříděním či jiným zpracováním se při zachování její podstaty z utajované informace nestane
informace, jež režimu utajení nepodléhá; prostřednictvím utajení je totiž chráněn obsah
informace, nikoliv jejich forma. Přístup ke konkrétní utajované informaci se neodvíjí automaticky
od stupně prověření, ale vždy je potřeba, aby byla dána nezbytná potřeba takové informace
k výkonu činnosti žadatele (tzv. princip need to know, který je obsažen v §6 odst. 1 zákona
o utajovaných informacích). Mylný je pak dle žalovaného také její předpoklad, že pokud se může
s utajovanými informacemi seznamovat v rámci konkrétního licenčního řízení, může tak činit
i obecně pouze za účelem usnadnění plánování svých obchodních aktivit. Nesouhlasí
s argumentací, že poskytnutím požadovaných informací v utajeném režimu a za dodržení
podmínek zákona o utajovaných informacích se nejedná o jejich zveřejnění. K poukazu
stěžovatelky na institut předběžných nezávazných stanovisek uvádí, že netuší, proč tuto námitku
vůbec vznáší, neboť jej zmínil toliko jako výraz dobré vůle ze své strany ve věcech konkrétních
licenčních řízení; v žádném případě však nemůže předjímat, že se touto cestou dostane
k obecným informacím utajovaného charakteru, k nimž nemá oprávněny přístup. Stěžovatelka
sice nesouhlasí se závěry soudu objasňujícími podstatu termínu „potřeba znát“, ovšem
již nikterak neodůvodňuje, v čem spatřuje nesprávnost takového posouzení. Zaměňuje přitom
vlastní soukromý zájem na přístup k informacím s veřejným zájmem na ochraně utajovaných
informací.
[22] Žalovaný upozorňuje na to, že některé pasáže kasační stížnosti jsou doslova opsány
z předchozích žalobních návrhů, včetně stylistických chyb, a neodpovídají skutkovému
ani právnímu stavu projednávané věci. Námitky mající původ v argumentaci ze žaloby z roku
2014 jsou již dávno překonány vývojem ve věci. Zdůraznil, že vady vytýkané mu předcházejícími
soudními rozhodnutími byly posledním rozhodnutím zhojeny; všechny výtky městského soudu
již náležitě reflektoval, a napadené rozhodnutí tak stejné vady jako v minulosti nevykazuje.
Vysvětluje, že v předchozích rozhodnutích opřel neposkytnutí požadovaných informací
též o §11 odst. 3 InfZ, což v napadeném rozhodnutí změnil tak, že tento důvod pro odepření
nelze aplikovat; městský soud proto správně konstatoval, že tímto bodem nebylo nutno
se zabývat. Zcela mylné jsou úvahy stěžovatelky o tom, že se žalovaný opět nevypořádává s tím,
že nepožadovala konkrétní denialy, ale pouze z nich extrahované informace; stejně tak se zabýval
i tím, proč k nim nemá oprávněný přístup.
[23] Závěrem žalovaný uvádí, že v dané věci je nutno poměřovat dva veřejné zájmy,
a to na utajení požadovaných informací a zároveň na jejich zveřejnění. V napadeném rozhodnutí
provedl test proporcionality; naznal přitom, že na straně stěžovatelky, která požadovala
informace pouze za účelem usnadnění své obchodní činnosti, chybí dostatečně naléhavý veřejný
zájem, který by převážil nad zákonnou povinností utajované informace chránit. Do tohoto
posouzení nijak nevstupuje stěžovatelkou tvrzený veřejný zájem neohrozit postavení České
republiky a její zahraničně politické zájmy.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[25] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka uvedla kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., fakticky se však uplatňuje taktéž důvod dle §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[26] Kasační stížnost není důvodná.
[27] Úvodem musí soud přisvědčit poznámce žalovaného, že kasační stížnost stěžovatelky
je značně nepřehledná a místy nesrozumitelná. Je založena na prostém doslovném opakování
velkých bloků argumentace použité již v předchozích žalobních návrzích, přičemž často
ani nereflektuje vývoj v řízení a změny v jednotlivých postupně napadaných rozhodnutích; tyto
celky přitom nejsou nikterak odlišeny od výhrad, které vznáší vůči nyní napadenému rozsudku.
Navíc, přestože je kasační stížnost relativně obsáhlá, většina námitek stěžovatelky směřuje právě
proti rozhodnutí správního orgánu, nikoliv soudu; jedná se tedy o argumentaci, jíž se již zabýval
městský soud, přičemž stěžovatelka proti jejímu vypořádání většinou nikterak konkrétně nebrojí.
Nejvyšší správní soud proto, s ohledem na opakování námitek vyslovených již v žalobě,
poukazuje na závěry rozsudku rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58,
dle nichž je „žalobce povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení
či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím
samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Tyto závěry
rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat
proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí
(§102 s. ř. s.).“ Již v r ozsudku ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011 - 90, proto zdejší soud
vyslovil, že „řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109 odst. 3, věta před středníkem
s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti
v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54). Pro úspěch
v kasačním řízení je tak rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky.“
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že se bude zabývat pouze těmi pasážemi kasační
stížnosti, které brojí proti napadenému rozsudku, případně jej alespoň reflektují nebo doplňují
již dříve vyslovené; doslovně převzaté části dřívějších žalobních podání, jež nejsou blíže
pojednány ani v narativní části tohoto rozhodnutí, však vypořádány nebudou, neboť
tak již jednou učinil městský soud.
III.A Vady rozsudku a správního rozhodnutí
[28] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zkoumal, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další
kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje na svou
ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 – 245. Stěžovatelka sice uvádí, že rozsudek městského soudu napadá taktéž
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. d), její kasační stížnost však výslovně neobsahuje žádnou
konkrétní argumentaci tvrdící nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku; některé její námitky
však lze takto posoudit. Předně tvrdí, že se městský soud nezaměřil na důvody, proč jsou
jí požadované (již připouští, že utajované) informace neposkytnutelné podle InfZ; tato výhrada
je přitom nedůvodná již jen proto, že právě tato otázka je jádrem celého rozsudku a její
posouzení nosným důvodem zamítnutí podané žaloby. Městský soud se zabýval aplikací §7 InfZ
zakotvujícího zvláštní důvod pro neposkytnutí informací; poté, co odůvodnil, proč požadované
informace považuje za utajované (první podmínka), pojednal v odst. [49] – [53] o tom,
proč k nim stěžovatelka nemá oprávněný přístup (druhá podmínka), což byl právě rozhodný
důvod, na základě nějž jí nebylo možné informace poskytnout. Dále žehrá, že se městský soud
nezabýval její námitkou týkající se absence vypořádání se ministra s tím, že nežádala konkrétní
denialy, nýbrž pouze obecné z nich extrahované informace. Této výhradě ovšem nelze přisvědčit;
městský soud se totiž touto problematikou zabýval v odst. [47] – [48] napadeného rozsudku,
kde se mimo jiné plně ztotožnil s argumentací ministra uvedenou v odst. [30] napadeného
rozhodnutí, pročež nelze naznat, že o tom soud ani ministr nepojednali. Vypořádání námitky
ohledně zatřídění denialů do kategorií dle nařízení vlády č. 522/2005 Sb. pak stěžovatelka vyčítá,
že jej soud učinil toliko pouhou citací zákonných ustanovení a pasáží z napadeného rozhodnutí.
Nutno předeslat, že se jednalo o žalobní námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ministra, které
městský soud nepřisvědčil. Jakkoli je úsudek soudu o přezkoumatelnosti (a následně správnosti)
daného závěru poměrně stručný, je založen na subsumpci (na jiných místech napadeného
rozsudku blíže pojednaného) charakteru požadovaných informací - denialů pod jednotlivé
ministrem vyjmenované kategorie předmětného nařízení vlády; zároveň obsahuje odůvodněné
popření názoru stěžovatelky, že denialy nemohou mít dopady do oblasti bezpečnostní politiky.
Takové vypořádání námitky, s ohledem na kontext celého rozsudku, považuje Nejvyšší správní
soud za zcela dostatečné. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný.
[29] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval opakovaným tvrzením stěžovatelky, že městský
soud v napadeném rozsudku nerespektoval své vlastní závazné právní názory vyslovené
v předcházejících rozsudcích v této věci, tyto navíc překvapivě popřel a ze zcela nových důvodů
žalobu zamítl i přesto, že napadené rozhodnutí vykazuje stejné vady, pro které je dříve rušil.
Rozsudkem ze dne 26. 5. 2009, č. j. 6 Ca 110/2007 - 60, zrušil městský soud poprvé rozhodnutí
ministra pro nepřezkoumatelnost s tím, že odkaz na jednotlivá ustanovení zákonů nebylo možné
považovat za dostatečné důvody rozhodnutí; odůvodnění postrádalo úvahy, kterými se ministr
řídil při výkladu právních předpisů; nebylo zřejmé, na základě čeho dospěl k závěru,
že požadované informace jsou označeny jako utajované a vztahuje se na ně povinnost
mlčenlivosti; odkaz na §31 ZOVM nebyl nikterak argumentačně rozveden a nebyla
charakterizována ani závaznost Kodexu chování EU při vývozu zbraní pro Českou republiku.
Následně městský soud rozsudkem ze dne 15. 5. 2014, č. j. 5 A 9/2010 - 47, opětovně zrušil nové
rozhodnutí ministra pro nepřezkoumatelnost; výslovně přitom předeslal, že se zabýval především
tím, zda ministr respektoval jeho dříve vyslovený právní názor. Přestože ten doplnil a rozšířil
svou argumentaci oproti předcházejícímu rozhodnutí, soud mu vytknul, že nadále není zřejmé,
v rámci jaké činnosti a od jaké třetí osoby získal požadované informace, stejně jako proč
se domnívá, že tyto jsou předmětem obchodního či služebního tajemství, a proto nemohou být
poskytnuty; zavázal tedy ministra, aby zdůvodnil, proč dle jeho názoru nelze informace
poskytnout taktéž z důvodů podle §11 odst. 3 InfZ a §31 ZOVM. Soud taktéž konstatoval,
že se ministr sice řádně zabýval první podmínkou §7 InfZ, tedy tím, proč jsou požadované
informace utajované [čemuž soud výslovně přisvědčil s odkazem na Společný postoj Rady
ve spojení s §2 písm. g) zákona o utajovaných informacích], avšak již nevysvětlil splnění druhé
podmínky daného ustanovení, čili proč k těmto informacím nemá stěžovatelka oprávněný
přístup; zavázal jej proto k této úvaze. V rozsudku ze dne ze dne 10. 11. 2016,
č. j. 11 A 143/2014 – 37, městský soud opět předeslal, že se zabýval primárně tím, zda se ministr
řídil dřívějšími závaznými právními názory obou předcházejících rozsudků. Dospěl přitom
k závěru, že ministr se nevypořádal toliko s námitkou, že stěžovatelka je držitelkou bezpečnostní
prověrky na seznamování se s utajenými informacemi do stupně „vyhrazené“, a proto má právo
přístupu k nim; pro tento vytčený nedostatek tehdy napadené rozhodnutí opětovně zrušil
pro nepřezkoumatelnost.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením městského soudu, že všechny vady
vytýkané ministrovi předcházejícími rozsudky byly nyní napadeným rozhodnutím konečně
zhojeny. Ministr totiž vysvětlil, v rámci jaké činnosti a od jakých osob získává požadované
informace – tj. denialy (jedná se o informace o zamítnutí vývozu vojenského materiálu, které
mezi sebou sdílí státy Evropské unie v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, přičemž
jejich databáze je nástrojem orgánů členských států EU pro výkon kontrolní činnosti v oblasti
zahraničního obchodu s vojenským materiálem, srov. odst. [15] napadeného rozhodnutí).
Na výtku soudu, že nezdůvodnil, proč stěžovatelka k požadovaným informacím nemá oprávněný
přístup, resp. nezohlednil, že je držitelkou bezpečnostní prověrky na seznamování se s utajenými
informacemi do stupně „vyhrazené“, ministr obsáhle reagoval novým bodem napadeného
rozhodnutí a zcela přezkoumatelně tuto argumentaci vypořádal (rozebráním principu need to know
dle §6 odst. 1 zákona o utajovaných informacích a posouzením toho, zda stěžovatelka dané
informace skutečně nezbytně potřebuje znát pro účely své činnosti, srov. bod začtvrté,
odst. [23] – [29] napadeného rozhodnutí). Taktéž byl ministr městským soudem zavázán k tomu,
aby řádně odůvodnil závěr žalovaného, že požadované informace nelze poskytnout (mimo jiné)
ani z důvodu dle §11 odst. 3 InfZ; nutno přitom zdůraznit, že tento závazný právní názor byl
formulován za situace, kdy i na tomto důvodu bylo založeno odmítnutí předmětné žádosti.
Ministr však v napadeném rozhodnutí naznal, že tento důvod odepření požadované informace
nelze v přezkoumávané věci aplikovat; v tomto rozsahu tedy změnil původní prvostupňové
správní rozhodnutí, ovšem zdůraznil, že i bez toho zcela obstojí důvody neposkytnutí informací
dle §7 InfZ (srov. odst. [33] – [35] napadeného rozsudku). Jestliže stěžovatelka v kasační
stížnosti výslovně brojí proti závěru městského soudu, že se aplikací §11 odst. 3 InfZ nebylo
nutno zabývat, Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou. Pokud ministr změnil
důvody prvostupňového správního rozhodnutí (jež původně opíralo odmítnutí žádosti o §7
InfZ, §11 odst. 3 InfZ a dále §31 ZOVM) tak, že požadované informace neposkytl výhradně
a pouze na základě §7 InfZ, pak lze samozřejmě přisvědčit městskému soudu, že za takové
situace nebylo nutné se blíže věnovat zákonnému ustanovení, jež nebylo vůbec aplikováno.
Tvrzení stěžovatelky, že se ministr výslovně a svévolně rozhodl nerespektovat závazný názor
soudu (když nezdůvodnil původní odkaz žalovaného na ustanovení, které se rozhodl
neaplikovat), je naprosto nesmyslný. Nejvyšší správní soud tedy shledal, že dříve vyslovené
závazné právní názory byly ministrem respektovány; nelze rozhodně přisvědčit výtkám
stěžovatelky, že městský soud ignoroval své vlastní závazné právní názory vyslovené
v předcházejících rozsudcích, natož že by je snad napadeným rozsudkem popřel. Stejně tak není
pravdou, že by napadené rozhodnutí vykazovalo stále stejné vady a soud jej najednou
a překvapivě aproboval. Nejsou proto na místě výlevy stěžovatelky (nereflektující vývoj v řízení)
o tom, že městský soud rezignoval na nalézání práva a její žalobu zamítnul jenom proto,
aby neexistoval nedodělek a věci se „zbavil“; též úvahy o narušení rovnováhy výkonné a soudní
moci, ignorování rozsudků či snižování autority soudů neodpovídají okolnostem věci. Nejvyšší
správní soud tedy nenaznal, že by se městský soud dopustil jiného pochybení spočívajícího
v nerespektování vlastních dříve vyslovených závěrů.
[31] Otázkou úzce související s výše uvedeným je pak posouzení stěžovatelčiny námitky vady
řízení před správním orgánem spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí [§103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud již konstatoval, že všechny městským soudem dříve
vytýkané vady způsobující nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí byly ministrem odstraněny;
na toto shora učiněné posouzení tedy odkazuje. Stěžovatelka v kasační stížnosti v tomto ohledu
výslovně zdůrazňuje pouze to, že žalovaný nedefinoval povahu Společného postoje Rady EU
a nevymezil jeho postavení ve vztahu k právnímu řádu České republiky. Je třeba poukázat na to,
že povahou Společného postoje Rady se zabýval již městský soud v rozsudku ze dne 15. 5. 2014,
č. j. 5 A 9/2010 - 47, kde výslovně konstatoval, že se jedná o právní akt Evropské unie, který
je součástí právního řádu České republiky, a je pro ni závazný. Toto posouzení (dokonce citací)
převzal ministr v napadeném rozhodnutí v odst. [16], pročež nelze tvrdit, že se povahou
a závazností daného aktu nezabýval. Nejvyšší správní soud tedy ani neshledal, že by napadené
rozhodnutí trpělo nepřezkoumatelností a městský soud jej měl z tohoto důvodu zrušit.
III.B Věcné posouzení
[32] Podle §7 InfZ „je-li požadovaná informace v souladu s právními předpisy (odkaz na zákon
o utajovaných informacích) označena za utajovanou informaci [podmínka 1)], k níž žadatel nemá
oprávněný přístup [podmínka 2)], povinný subjekt ji neposkytne.“
[33] Dle čl. 4 odst. 3 Společného postoje Rady pak „členské státy se zamítnutími (tj. denialy)
a konzultacemi nakládají jako s důvěrnými informacemi a nevyužívají je pro vlastní obchodní zvýhodnění.“
[34] Nejvyšší správní soud předesílá, že přezkoumáním naplnění podmínky 1) výše citovaného
ustanovení se nebude v tomto rozhodnutí blíže zabývat. Jakkoli totiž stěžovatelka v kasační
stížnosti doslovně kopíruje mimo jiné i pasáže své dřívější argumentace brojící proti označení
denialů za utajované informace, zároveň především uvádí v její originální části, že „žalovaný
v odůvodnění napadeného rozhodnutí obsáhle odůvodňuje, proč jsou požadované informace utajovány, což ostatně
stěžovatelka nezpochybňuje“. Shodně vyznačený důraz podtržením přitom v kasační stížnosti
formátovala sama stěžovatelka, která takové zdůraznění v celém podání užila toliko dvakrát
(nejednalo se tedy rozhodně o žádný nadužívaný výrazový prostředek). Nejvyšší správní soud
proto naznal, že tím chtěla akcentovat, že s ohledem na závěry předcházejících rozsudků
městského soudu a doplnění argumentace ze strany ministra již toto nerozporuje a nečiní
předmětem kasačního přezkumu. Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu poukazuje
na odůvodnění napadeného rozsudku v odst. [41] - [48], které se zabývá naplněním
jak formálních, tak materiálních znaků utajované informace. V reakci na argumentaci stěžovatelky
toliko dodává, že pouhá skutečnost, že v řízení o udělení licence k obchodu s vojenským
materiálem může být žadatel seznámen s existencí určitého denialu, ještě rozhodně neznamená,
že tím bez dalšího automaticky ztrácí smysl s nimi obecně zacházet jako s utajovanými
informacemi. V licenčním řízení dle ZOVM, resp. při jeho přezkumu, se totiž jeho účastník
(nikoliv každý, jak je tomu v případě InfZ) případně dostane toliko k denialu přímo dopadajícímu
na jím zamýšlený obchod s vojenským materiálem (nikoliv k informacím ze všech v daném čase
existujících denialů, jak požaduje stěžovatelka ve své žádosti o informace), navíc až po skončení
procesu sjednávání daného obchodu (tedy s časovým odstupem od vydání daného denialu,
což umožňuje členským státům EU „manévrovací“ prostor v rámci jejich bezpečnostní politiky)
a také výhradně za účelem ochrany svých práv. Seznámení účastníka řízení s jedním konkrétním
denialem v rámci licenčního řízení a žadatele o informace (a tedy dle §5 odst. 3 InfZ i neurčitého
počtu osob) se všemi existujícími denialy či z nich extrahovanými podstatnými informacemi
je zásadně odlišné; nelze je proto ztotožňovat, jak to činí stěžovatelka.
[35] Pokud ta dále uvedla, že považuje za zásadní, aby kasační soud zaujal jednoznačné
stanovisko k tomu, zda denialy jsou vždy závazné pro vydání rozhodnutí (zřejmě myšleno
v řízeních o vydávání licencí k obchodům s vojenským materiálem dle ZOVM), pak Nejvyšší
správní soud konstatuje, že tato otázka vůbec není předmětem tohoto řízení a není
pro ně relevantní; problematika respektování či nerespektování jednotlivých denialů žalovaným
v konkrétních licenčních řízeních totiž nemá žádný vliv na to, zda tyto materiály mají charakter
utajovaných informací, či nikoliv.
[36] Stěžovatelka pak především rozporuje splnění podmínky 2) stanovené v §7 InfZ
pro neposkytnutí utajovaných informací, tj. že k nim žadatel nemá oprávněný přístup. Sama
již výslovně připouští, že ne každý, kdo má bezpečnostní způsobilost (prověrku), se může
seznamovat s každou odpovídajícím stupněm utajovanou informací, nýbrž jen s takovou, kterou
potřebuje. Ona je přitom žádá za účelem zefektivnění své podnikatelské aktivity, aby zbytečně
nevynakládala finanční prostředky na sjednávání obchodů, které následně budou ze strany
žalovaného zmařeny, když jí v důsledku existence relevantního denialu nebude udělena potřebná
licence.
[37] Dle §6 odst. 1 zákona o utajovaných informacích (na nějž odkazuje §7 InfZ) však lze
„fyzické osobě umožnit přístup k utajované informaci stupně utajení Vyhrazené, jestliže jej nezbytně potřebuje
k výkonu své funkce, pracovní nebo jiné činnosti, je držitelem oznámení o splnění podmínek pro přístup
k utajované informaci stupně utajení Vyhrazené (dále jen „oznámení“), osvědčení fyzické osoby (§54) nebo
dokladu (§80) a je poučena, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak (§58 až 62).“
[38] Dle komentářové literatury k danému ustanovení pak „zákon zde vypočítává podmínky, které
musí být kumulativně splněny, aby bylo možné fyzické osobě umožnit přístup k utajované informaci stupně utajení
Vyhrazené. (…) Fyzické osobě lze umožnit přístup k utajované informaci stupně utajení Vyhrazené, pokud
a) tato fyzická osoba tento přístup nezbytně potřebuje k výkonu své funkce, pracovní nebo jiné činnosti (…). Tato
podmínka má objektivní povahu, v podstatě není závislá na vůli fyzické osoby. Fyzická osoba samozřejmě
ovlivňuje např. to, jakou vykonává pracovní činnost, avšak nemůže ovlivnit objektivní skutečnost, zda k výkonu
funkce nebo činnosti v konkrétním případě potřebuje přístup ke konkrétní utajované informaci, či nikoliv.
Buď tomu tak objektivně je, a potom je podmínka ad a) splněna, nebo tomu tak objektivně není, pročež tato
podmínka splněna nebude a fyzická osoba přístup k utajované informaci nemá. Podstata této podmínky
je pregnantně vyjádřena zásadou „need to know“, kterou v české verzi („potřebuje znát“) zmiňovala již důvodová
zpráva k zákonu o ochraně utajovaných informací s tím, že právě touto zásadou je dán rozsah možnosti mít
přístup k utajované informaci.“ (srov. Dvořák, J., Chrobák, J. Zákon o ochraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti – Komentář. Wolters Kluwer, Praha, 2018).
[39] Nejvyšší správní soud předně aprobuje názor městského soudu, že posuzování
oprávněného přístupu ke konkrétní utajované informaci se automaticky neodvíjí od stupně
prověření žadatele (jak dříve tvrdila stěžovatelka), nýbrž od jeho potřeby danou informaci znát
(jakožto jedné z kumulativních podmínek §6 odst. 1 zákona o utajovaných informacích); toto
ostatně již připustila i sama stěžovatelka v kasační stížnosti. Jedinou zbývající spornou otázkou
tedy zůstává, zda stěžovatelka požadované utajované informace (údaje extrahované z denialů)
skutečně potřebuje nezbytně znát, či nikoliv. Soud přitom poukazuje na to, že chápe
a nezpochybňuje, že znalost těchto informací by pro stěžovatelku byla bezpochyby významným
benefitem; umožnila by jí zefektivnit a racionalizovat svůj kontraktační proces, zlepšila pozici
při tvorbě vlastních obchodních plánů a záměrů, snížila by její riziko ze zmařených obchodů
a s tím související náklady atd. Ani takovýto zcela praktický (soudem patřičně vnímaný) přínos
však nenaplňuje zákonný požadavek objektivního kritéria „potřeba znát“. Stěžovatelka totiž
nepotřebuje požadované informace proto, aby její podnikatelská činnost vůbec mohla být
provozována (nejde o nezbytnost pro zachování její existence) či aby hájila svá práva v určitém
konkrétním řízení, nýbrž toliko ze zhola ekonomických důvodů za účelem maximalizace zisku
a minimalizace ztrát; to ovšem, jakkoli se jedná o naprosto legitimní podnikatelskou snahu, není
dostačující.
[40] S argumentací stěžovatelky, že je zcela nesmyslné, aby žalovaný posuzoval, zda žadatel
potřebuje požadované informace k obraně svých práv, či pouze k vlastnímu zvýhodnění,
se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Jestliže totiž je jednou ze zákonných podmínek
pro poskytnutí utajované informace právě to, že ji žadatel potřebuje nezbytně znát, je naopak
nutné a naprosto logické, aby danou informací disponující povinný subjekt posuzoval,
zda je předmětná podmínka naplněna, či nikoliv. Jak bylo přitom již konstatováno shora,
zefektivnění realizace vlastní podnikatelské činnosti není (na rozdíl od ochrany vlastních práv)
subsumovatelné pod „nezbytnou potřebu“, pročež toto rozlišování není neopodstatněné.
[41] Přisvědčit lze městskému soudu také v tom, že pokud čl. 4 odst. 3 Společného postoje
Rady samotným členským státům mimo jiné zapovídá denialy využívat pro vlastní obchodní
zvýhodnění, tím méně lze tyto informace poskytnout stěžovatelce jakožto soukromému subjektu
pouze za účelem jejího obchodního zvýhodnění, k němuž uzpůsobení její obchodní strategie
v závislosti na poskytnutých informacích bezprostředně směřuje.
[42] Pokud stěžovatelka tvrdí porušení zásad hospodárnosti a dobré správy (spočívající v tom,
že při poskytnutí informací by nemusela být zatěžována zbytečnými správními a následně
soudními řízeními souvisejícími s rozhodnutími o nevydání příslušných licencí), opět je třeba dát
za pravdu městskému soudu, který pregnantně uvedl, že ani aplikace základních zásad činnosti
správních orgánů nemůže vést k postupu contra legem, tj. k poskytnutí utajovaných informací
stěžovatelce, aniž by pro to byly splněny zákonem (§7 InfZ) stanovené podmínky.
[43] Nadto Nejvyšší správní soud dodává, že princip „need to know“ zahrnuje mimo jiné i zájem
členských států EU na tom, aby se jimi utajované informace šířily co nejméně taktéž z hlediska
jejich vzájemného kontextu. Pokud by stěžovatelka (či jakýkoli jiný subjekt obchodující
s vojenským materiálem) měla k dispozici přehled stěžejních informací ze všech platných
denimů – tedy by přesně věděla, do kterých států či oblastí je vývoz zbraní aktuálně shledáván
problematickým, a do kterých zbývajících nikoliv, mohla by tomu přizpůsobit svou obchodní
strategii a orientovat se pouze na v daném čase pro ni nerizikové destinace (což je ostatně právě
účel, jímž argumentuje ve prospěch jejich potřebnosti). Taková reflexe obchodního chování
subjektů vyvážejících vojenský materiál mimo Evropskou unii je však v rozporu
se zahraničně-politickým zájmem členských států ponechat si ve své vývozní zbrojní politice
co nejvíce „manévrovacího“ prostoru pro vlastní individuální přístup a možnost případné ad hoc
změny názoru. V oblasti zahraničního vývozu zbrojního materiálu se naopak uplatňuje
tzv. princip „no stable rules“ založený na oprávněné snaze států o co nejmenší konzistenci
a transparentnost dovolující co možná nejširší prostor pro politická uvážení, která budou mít
v okamžiku jejich učinění na postižené státy či oblasti reálný dopad; právě z tohoto důvodu
je potřeba důsledně zachovávat utajování souhrnu a kontextu informací o aktuálních postojích
jednotlivých členských států v této oblasti. Tento vysoce důležitý veřejný zájem
na zahraničně-politické flexibilitě států EU má pak nepochybně přednost před zcela soukromými
zájmy stěžovatelky (její informační jistotou směřující toliko ke zvýšení efektivity podnikatelské
činnosti a s tím související úspoře nákladů), a to navíc v tak specifickém oboru činnosti, jako
je zahraniční obchod s vojenským materiálem. Je proto dle Nejvyššího správního soudu zcela
legitimní, že tento typ obchodu je zatížen podstatně vyšší mírou nejistoty prodávajících;
ta se přitom může promítnout např. do ceny vyvážených zbraní, což je taktéž hledisko, které
může představovat politický záměr členských států EU. Obchod s vojenským materiálem
je pak v širším smyslu součástí zahraniční politiky, která představuje jádro státní suverenity;
důvodem jejího omezení přitom rozhodně není soukromý, toliko ekonomický, zájem
jednotlivého obchodníka.
[44] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dopěl k závěru, že stěžovatelka
nepožadovala utajované informace z důvodu jejich nezbytné potřeby. Byly tedy naplněny obě
podmínky §7 InfZ; žalovaný proto postupoval správně, pokud tyto informace neposkytnul.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[45] Nejvyšší správní soud naznal, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelkou uplatněných
kasačních námitek; stejně tak neshledal vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti. Proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110
odst. 1 s. ř. s., věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2
s. ř. s.
[46] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost. Proto soud
vyslovil, že žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému ji nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu