ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.135.2020:29
sp. zn. 2 As 135/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: M. U., zast. JUDr. Svatavou
Míčkovou, advokátkou se sídlem Šumavská 416/15, Brno, proti žalovanému: Magistrát města
Brna, se sídlem Malinovského náměstí 624/3, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Mgr. et MgA. T. K., II) Ing. arch. P. V., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2018,
č. j. MMB/0174677/2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 22. 4. 2020, č. j. 31 A 83/2018 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n e p ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení I) a II) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 4. 2018, č. j. MMB/0174677/2018 (dále jen
„napadené rozhodnutí“), byla na základě odvolání žalobce změněna podmínka č. 6 uvedená
ve výroku rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno – sever, odbor stavební (dále
jen „prvostupňový správní orgán“ nebo „stavební úřad“) ze dne 15. 1. 2018,
č. j. MCBSev/002708/18 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), a to tak, že z ní byl
vypuštěn text „Balkonové dveře budou upraveny jako francouzské“; jinak bylo prvostupňové správní
rozhodnutí potvrzeno. Tím bylo žalobci a osobám zúčastněným na řízení I) a II)
[spoluvlastníkům nemovitosti – bytový dům S. X, B.] dle §129 odst. 1 písm. b) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále
jen „stavební zákon“) nařízeno odstranění stavby označené jako „přístavba terasy ve dvorní části
pozemku přístupné z bytu stavebníka a stavební úpravy této bytové jednotky v 1. NP spočívající v nahrazení
okna balkónovými dveřmi zajišťujícími vstup na nepovolenou terasu bytového domu při ul. S. X, č. p. X,
pozemek parc. č. X, k. ú. Č. P.“ z důvodu, že stavba byla provedena bez územního souhlasu
a ohlášení vyžadovaného stavebním zákonem; dále jim stavební úřad uložil dle §130 odst. 1
stavebního zákona povinnost předložit návrh technologického postupu prací při odstraňování
stavby, včetně nutných opatření k vyloučení, omezení či ke kompenzaci případných negativních
důsledků na životní prostředí v okolí stavby v termínu 60 dnů od nabytí právní moci
prvostupňového rozhodnutí. Stavební úřad zároveň stanovil žalobci a osobám zúčastněným
na řízení I) a II) podmínky pro odstranění stavby [specifikovány ve výroku prvostupňového
správního rozhodnutí pod body 1 – 7].
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský
soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítal,
že bylo zkráceno jeho vlastnické právo a porušena zásada rovnosti stran. Žalovaný
se nevypořádal s námitkou, že terasa není stavbou, která by podléhala povolení nebo ohlášení,
nýbrž je pouze lehkou konstrukcí, která není spojena se zemí pevným základem, pročež
se nejedná o stavbu trvalého charakteru, kterou by nebylo možno bez nežádoucích obtíží
přemístit. Jeho námitka podjatosti pracovnice stavebního úřadu byla zamítnuta bez jakéhokoliv
odůvodnění. Podmínky pro odstranění stavby pak dle něj byly stanoveny nepřiměřeně, což plyne
z povinnosti odstranit stavbu podle předloženého technologického postupu a zákazu ohrozit
provoz na přilehlých komunikacích. Správní orgány dále neřešily výši spoluvlastnických podílů
všech vlastníků společných částí nemovitosti.
Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 22. 4. 2020, č. j. 31 A 83/2018 – 58
(dále jen „napadený rozsudek“), zamítl. Předně nepřisvědčil nedostatečnému vypořádání
odvolacích námitek; žalovaný se totiž dle soudu zabýval všemi námitkami, zdůvodnil své úvahy
a předložil konkrétní a ucelenou argumentaci oponující tvrzením žalobce. Napadené rozhodnutí
obsahuje zcela jasnou reakci na tvrzení žalobce, že předmětná terasa není stavbou, která
by podléhala povolení nebo ohlášení; žalovaný objasnil, z jakého důvodu ji považuje za změnu
dokončené stavby. Krajský soud neshledal ani žádná pochybení správních orgánů spočívající
v nedostatečných skutkových zjištěních.
[4] Námitka podjatosti podaná žalobcem dne 4. 8. 2016 byla v souladu s §14 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“) vypořádána v usnesení
stavebního úřadu ze dne 29. 8. 2016, č. j. MCBSev/030202/16, jímž úřední osoba Ing. H. R.
nebyla vyloučena z projednávání a rozhodování v dané věci, neboť u ní nebyl zjištěn žádný
konkrétní zájem na výsledku řízení, pro který by bylo možno o její nepodjatosti pochybovat.
Proti tomuto usnesení se mohl žalobce bránit samostatně podaným odvoláním, čehož však
nevyužil. Jeho argumentaci, že samy stanovené podmínky odstranění stavby svědčí o podjatosti
správních orgánů obou stupňů, neshledal krajský soud důvodnou. Namítaný důvod je postupem
správního orgánu v řízení o projednávané věci, což není správním řádem předpokládaná okolnost
pro vyloučení úřední osoby. Pouhé předchozí správní rozhodnutí v neprospěch žalobce totiž
nemůže být samo o sobě důvodem podjatosti.
[5] Krajský soud předeslal, že pro vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby
je podstatné, zda 1/ provedení stavby podléhá rozhodnutí, ohlášení, opatření či jinému úkonu
vyžadovanému stavebním zákonem (dále jen „povolení“), 2/ byla provedena bez tohoto povolení
a 3/ k potřebnému povolení nedošlo ani dodatečně. K tomu, aby stavební úřad v posuzované
věci mohl vydat rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, byl tedy v prvé řadě povinen postavit
najisto, že předmětná terasa je stavbou, jejíž provedení podléhá povolení vyžadovanému
stavebním zákonem; zdůraznil přitom, že rozhodující je charakter stavby. Soud dal za pravdu
žalovanému, že terasa představuje stavbu, neboť byla vytvořena (zcela jistě přinejmenším
ukotvena šrouby do obvodového zdiva bytového domu) montážní technologií ve smyslu §2
odst. 3 stavebního zákona. Otázka, zda se jedná o samostatnou stavbu, nebo přístavbu bytového
domu, se pak odvíjí od posouzení toho, zda půdorysně rozšiřuje stavbu bytového domu a zda
je s touto stavbou vzájemně provozně propojena [§2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona]. Soud
naznal, že kromě toho, že je terasa se stavbou bytového domu spojena konstrukčně (kotvenými
šrouby do obvodového zdiva), žalobce vytvořil také komunikační propojení stavby hlavní
a terasy, když nahradil okno balkonovými dveřmi zajišťujícími přístup na terasu; část domu (byt
žalobce) je tedy s terasou provozně propojena a tvoří společně funkční celek. Jelikož připojením
terasy dochází k půdorysnému rozšíření bytového domu, jsou oba definiční znaky přístavby
naplněny. Ta přitom sdílí osud stavby hlavní; pro posouzení, zda pro terasu bylo vyžadováno
územní rozhodnutí a stavební povolení, je tedy rozhodující charakter stavby hlavní, tj. bytového
domu. Ten je stavbou pro bydlení s jedním podzemním a dvěma nadzemními podlažími
a podkrovím o celkové zastavěné ploše více než 150 m
2
, na kterou se nevztahuje výjimka
stanovená v §104 stavebního zákona pro stavby vyžadující toliko ohlášení; pro její realizaci
(a tedy i její přístavby) je třeba stavební povolení a územní rozhodnutí dle §108 odst. 1 a §92
odst. 1 stavebního zákona. Žalovaný proto dle soudu zcela správně posoudil terasu jako
přístavbu bytového domu, v důsledku čehož dospěl k patřičnému závěru, že tato přístavba
podléhala územnímu rozhodnutí a stavebnímu povolení. Skutečnost, že žalobce setrvale považuje
předmětnou terasu za „lehkou mobilní samonosnou konstrukci malých rozměrů ze dřeva a kovu, která
je konstrukčně nezávislá na budově a která nepodléhá stavebnímu povolení ani ohlášení” sama o sobě nijak
nevyvrací právní kvalifikaci provedenou žalovaným. Žalobce v rámci odvolání toliko uvedl,
že je přesvědčen, že terasa nepodléhá povolení podle §103 stavebního zákona; neuvádí již však,
jakou stavbou, terénní úpravou, zařízením či udržovací prací, jež dle tohoto ustanovení
nevyžadují stavební povolení ani ohlášení, má terasa být. Nijak konkrétně tedy nevyvracel
argumenty uvedené správními orgány, proč předmětnou terasu považují za přístavbu dokončené
stavby. Zákonným znakem stavby pro účely stavebního zákona přitom dle soudu není její spojení
se zemí pevným základem, nepřemístitelnost ani trvalost; stavbou je totiž podle stavebního
zákona například také změna stavby, výrobek plnící funkci stavby či stavba dočasná. Obsah
pojmů „stavba“ užitých v občanském zákoníku a ve stavebním zákoně je rozdílný. Krajský soud
tedy považoval ad 1/ za splněnou podmínku; s ohledem na skutečnost, že stavba nebyla
povolena před její realizací a žalobce ani v průběhu řízení nepodal žádost o dodatečné povolení
stavby, nebylo sporu o tom, že došlo také k naplnění podmínek ad 2/ a 3/.
[6] K obecně formulované žalobcově námitce, že podmínky pro odstranění stavby byly
stanoveny nepřiměřeně, krajský soud konstatoval, že po odstranění povinnosti upravit balkónové
dveře jako francouzské (původně uvedeno v podmínce č. 6 výroku prvostupňového správního
rozhodnutí), neshledal, že by napadené rozhodnutí obsahovalo jakkoli nestandardní
či nepřiměřené požadavky. Podmínku, že stavba má být odstraněna podle předloženého
technologického postupu bouracích prací (č. 1) považoval za zcela standardní; jejím účelem
je efektivní odstranění stavby s možností veřejnoprávního dohledu stavebního úřadu, což
je legitimní požadavek. Soud považoval za účelné, aby nepovolená stavba byla odstraněna
předem oznámeným způsobem. Spatřoval-li žalobce tuto podmínku nadbytečnou vzhledem
k jednoduché skladbě terasy, nemělo pro něj splnění tohoto požadavku představovat
nepřiměřenou zátěž, ať už co se týče odborné či časové náročnosti. Skutečnost, že žalobce
považoval odstranění terasy za bagatelní, neznamená, že tak nebylo možné učinit způsobem
rozporným s veřejným právem nebo nepřiměřeně zasahujícím do práv třetích osob; právě proto,
aby k takové situaci nedošlo, bylo žádoucí ze strany stavebního úřadu vyžadovat návrh
technologického postupu odstranění stavby. Co se týče podmínky odstranění stavby způsobem
neohrožujícím provoz na přilehlých komunikacích (č. 4), její stanovení dle soudu není nijak
vázáno na to, že odstraňovaná stavba musí nutně přímo přiléhat k pozemní komunikaci
u předmětného bytového domu. Skutečnost, že tomu tak není, neznamená, že při činnosti
související s jejím odstraňováním nemůže být provoz na této komunikaci ovlivněn. Je přitom
zcela legitimní po žalobci požadovat, aby si při odstraňování nepovolené stavby počínal tak,
aby tím nebyla ohrožena bezpečnost provozu na pozemních komunikacích přiléhajících
k bytovému domu, pakliže by jich při odstraňování stavby bylo užito (při vynášení či vyvážení
stavebního odpadu, umístění kontejneru či používání stavební techniky). Navíc žalobce neuvedl,
zda vůbec, popř. čím konkrétně bylo tímto požadavkem zasaženo do jeho veřejných
subjektivních práv.
[7] Krajský soud se dále zabýval námitkami absentující výzvy dalším spoluvlastníkům
bytového domu [osobám zúčastněným na řízení I) a II)] k vyjádření se ke stavbě předmětné
terasy a nezohlednění výše jejich spoluvlastnických podílů na bytovém domu; proti jejich
vypořádání krajským soudem však nebrojí kasační stížnost, pročež toto zde není zevrubněji
rozvedeno.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření k ní
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Konstatoval, že je nadále přesvědčen, že žalovaný napadeným rozhodnutím zkrátil jeho
vlastnické právo a porušil rovnost stran; správní orgán měl postupovat vůči dotčeným osobám
nestranně a vyžadovat od všech plnění jejich procesních povinností rovnou měrou, což nečinil.
Pracovnice stavebního úřadu byla podjatá, neboť s ním jednala jiným způsobem než s ostatními
vlastníky jednotek v domě; jeho námitka vůči ní přitom byla bezdůvodně a neodůvodněně
zamítnuta [toliko převzetí žalobní argumentace]. Krajský soud se dle něj nevypořádal s jeho
zásadní námitkou, že předmětná terasa není stavbou, která by podléhala povolení; zároveň však
uvádí, že soud u této námitky vycházel ze subjektivních poznatků podjaté pracovnice stavebního
úřadu. Následně stěžovatel rekapituluje průběh stavebního řízení a argumentaci krajského soudu
vyslovenou v napadeném rozsudku.
[9] Nesouhlasí s posouzením terasy jako přístavby bytového domu, neboť se dle něj jedná
o samostatnou venkovní stavbu; nedochází k půdorysnému rozšíření bytového domu, jelikož
se jedná o venkovní prostor, který nemá obvodové stěny zajišťující tepelnou pohodu
za nepříznivého počasí. Terasa tedy neplní stejnou funkci jako obytné místnosti; není
ani konstrukčně spojena se stavbou bytového domu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela
nepodloženě uvádí, že terasa je z dřevěných prken na ocelových stojkách vetknutých
do obvodového zdiva; v napadeném rozsudku je přitom citován popis stavby z prvostupňového
správního rozhodnutí, v němž je připuštěno, že terasa je pouze kotvena šrouby do obvodového
zdiva a není tedy konstrukčně spojena s dosavadní stavbou. Nesouhlasí ani s tvrzením,
že by terasa byla vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou; bytový dům je zcela
provozně nezávislý na vzniklé terase, která nesplňuje ani funkční kritéria dosavadní stavby (neplní
technické tepelné ani hygienické požadavky jako ostatní obytné a provozní místnosti bytového
domu). Dle stěžovatele se v případě předmětné terasy jedná o samostatnou stavbu, kterou
je možno podřadit i s ohledem na její velikost (cca 9 m
2
) pod stavbu dle §79 odst. 2 písm. o)
stavebního zákona, která nevyžaduje rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas; případně
by mohla být posouzena maximálně jako stavba dle §103 odst. 1 písm. e) bod 1 stavebního
zákona, tj. stavba, u níž není vyžadováno stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu.
[10] Dále se domnívá, že povinnost předložit návrh technologického postupu odstranění
stavby byla v projednávaném případě jeho zbytečným nadměrným zatěžováním. Nelogický
a nelegitimní byl dle něj také požadavek, aby nedošlo k ohrožení provozu na přilehlých
komunikacích; terasa totiž byla umístěna ve vnitrobloku a nepřiléhá k ní žádná komunikace,
přičemž s ohledem na její konstrukci bylo logické, že nebude třeba využívat stavební techniku
a vyvážet stavební odpad. Podotknul též, že stavební úřady vypracovávají svá rozhodnutí rutinně
a bez ohledu na charakter dané věci. Zdůraznil přitom, že předmětnou terasu již odstranil.
[11] Žalovaný ve svém vyjádření stručně uvedl, že krajský soud v napadeném rozsudku
přesvědčivým a vyčerpávajícím způsobem vypořádal všechny námitky stěžovatele, přičemž
v kasační stížnosti dle něj nejsou uvedeny žádné skutečnosti a okolnosti, které by vyvracely závěry
soudu. Navrhnul proto kasační stížnost zamítnutou jako nedůvodnou.
[12] Osoby zúčastněné na řízení I) ani II) se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zkoumal, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný,
neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde
o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou
ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 – 245. Stěžovatel (implicitně) tvrdí, že napadený rozsudek
je nepřezkoumatelný, když krajskému soudu vytýká, že se údajně nevypořádal s jeho zásadní
námitkou, totiž že terasa není stavbou, která by podléhala povolení. Nejvyšší správní soud však
tomuto tvrzení nemůže dát za pravdu. Krajský soud v napadeném rozsudku podrobně,
srozumitelně a naprosto přezkoumatelně předložil logickou úvahu, proč předmětná terasa
vyžadovala územní i stavební povolení (srov. jeho odst. [18] - [22]). Předestřel, jaká jsou kritéria
pro posouzení toho, zda určitá stavba je považována za samostatnou nebo přístavbu již existující
stavby, přičemž shledal, že v projednávané věci se jedná právě o přístavbu (podléhající režimu
stavby hlavní); následně posoudil, jaké nároky jsou kladeny z hlediska povolovacích procesů
na stavbu hlavní (bytový dům), a naznal, že zbudování terasy vyžadovalo územní rozhodnutí
i stavební povolení. Jestliže přitom soud dospěl k řádně odůvodněnému závěru, že se jedná
o přístavbu dosavadní stavby, zároveň tím naprosto patřičným způsobem vypořádal argumentaci
stěžovatele, že se jedná o samostatnou stavbu; nelze tedy přisvědčit tomu, že by se krajský soud
touto námitkou vůbec nezabýval. Nadto je možno poukázat na tvrzení samotného stěžovatele,
který v kasační stížnosti krajskému soudu na jednu stranu vytýká ignorování této jeho námitky,
zároveň jej však současně kritizuje, že při jejím posouzení vycházel ze subjektivních poznatků
podjaté pracovnice stavebního úřadu; je tedy zjevné, že sám stěžovatel zaregistroval prezentaci
právního názoru soudu vyvracející jeho žalobní argumentaci, s nímž však toliko nesouhlasí.
Neztotožnění se s právním posouzením soudu však není důvodem nepřezkoumatelnosti jeho
rozsudku.
[17] Co se týče stěžovatelem pouze opakovaných žalobních námitek (zkrácení jeho
vlastnického práva a porušení rovnosti stran, nevyžadování plnění procesních povinností
od všech spoluvlastníků rovnou měrou, podjatost pracovnice stavebního úřadu), Nejvyšší správní
soud konstatuje, že se jedná o zcela obecné výhrady, jimiž se již zabýval krajský soud, a stěžovatel
proti tomuto jeho vypořádání nikterak konkrétně nebrojí; toliko uvádí, že je o svých dříve
formulovaných námitkách „nadále přesvědčen“. Nejvyšší správní soud proto s ohledem
na značnou míru obecnosti těchto tvrzení, stejně jako opakování argumentace vyslovené již
v žalobě, poukazuje na to, že dle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, je „žalobce povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů,
úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného
rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má
jednat o nezákonnosti. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti
s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti
je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.).“ Již v rozsudku ze dne 2. 12. 2011,
č. j. 2 Afs 11/2011 - 90, proto zdejší soud vyslovil, že „řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční
zásadou (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu
stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108, a ze dne
23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54). Pro úspěch v kasačním řízení je tak rozhodující, jak kvalitně
je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky.“
[18] Jádrem kasační argumentace je tedy nesouhlas stěžovatele s posouzením terasy jako
přístavby stavby hlavní (bytového domu), neboť se dle něj jednalo o samostatnou „venkovní“
stavbu. Stavební úřad provedl kontrolní prohlídku stavby (terasy) dne 19. 2. 2016 a následně její
ohledání dne 21. 11. 2017 (srov. protokol – z kontrolní prohlídky ze dne 19. 2. 2016, protokol
z ústního jednání spojeného s ohledáním na místě ze dne 21. 11. 2017, včetně při nich pořízené
fotodokumentace). Popsal ji jako „zaujímající převážnou část plochy uzavřeného dvora, přístupného
ze společných prostor bytového domu, tj. z podesty v 1. NP. Podlaha terasy je umístěna nad plochou dvora
a je tvořena dřevěnými deskami, které jsou neseny ocelovými trubkami kotvenými šrouby do obvodového zdiva.
Terasa je opatřena pouze zábradlím bez svislé výplně. Přístup na terasu ze společných prostor je znemožněn
odstraněním kliky přístupových dveří (k dispozici u stavebníka). Přístup na terasu je zajištěn z bytu p. U., a to
dveřmi, které nahradily stávající okno orientované do dvorní části pozemku, tj. uzavřeného společného dvorku.
Dešťové vody z teras stékají na plochu dvorku do stávající dvorní vpusti”.
[19] Dle §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona „změnou dokončené stavby je přístavba, kterou
se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou“. Již v rozsudku
ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 72/2006 – 83, Nejvyšší správní soud zaujal názor k posouzení určité
stavby jako přístavby (rodinného) domu; krajský soud v odkazované věci zastával názor,
že stavby jsou „provozně propojeny tehdy, spojuje-li je účel využití k provozování, tedy vykonávání určité
činnosti. Rodinný dům je přitom určen k obývání fyzickými osobami, resp. k rodinnému životu, naproti tomu
garáž je určena k umístění automobilu.“ S tím se ovšem neztotožnil Nejvyšší správní soud, když
naznal, že tento výklad by „vedl ke krajně pochybným závěrům, podle nichž by nebylo možné posoudit jako
přístavbu prostory jako prádelny, dílny, kotelny apod. s poukazem na to, že nejsou určeny k bydlení (nýbrž
k praní, kutění, topení), a to přestože by byly půdorysním rozšířením rodinného domu a bez ohledu na jejich
komunikační propojení s rodinným domem. Nejvyšší správní soud je naproti tomu toho názoru, že rozhodujícím
pro posouzení provozní propojenosti staveb není účel jejich využití, nýbrž existence či neexistence jejich
komunikačního propojení. Jsou-li stavby (jejich části) jakýmkoli způsobem průchozí (dveřmi, chodbou, přístupem
z jedné části stavby na plochou střechu druhé apod.), je dle jeho názoru nutno vycházet z toho, že provozní
(funkční) propojení mezi nimi dáno je, a to bez ohledu na to, k jakému účelu ta která z nich slouží. Rovněž
argumentaci pomocí terminologie občanského práva považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadnou, neboť otázka,
zda je povolovaná stavba součástí či příslušenstvím stavby již existující, je pro posouzení jejího stavebně - právního
charakteru zcela bez významu. Jedná se o dvě na sobě zcela nezávislé právní otázky.“ V rozsudku ze dne
17. 2. 2012, č. j. 5 As 13/2011 – 97, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „přístavba je změnou
dokončené stavby, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje, a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní
stavbou. Významná je zde podmínka provozního propojení přístavby a původní stavby. Při jejím nesplnění
by obvykle nešlo o přístavbu, ale (většinou) o samostatnou novou stavbu. Provozním (komunikačním) propojením
se rozumí zejména otvor mezi původní stavbou a nově vzniklou částí; typicky dveře, okno.“ (shodně srov.
pozdější rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2012, č. j. 8 As 11/2012 – 47, či ze dne 12. 3. 2014,
č. j. 6 As 120/2013 – 41). Týž názor Nejvyšší správní soud dále zopakoval např. v rozsudku
ze dne 22. 2. 2017, č. j. 6 As 312/2016 - 32, když uvedl, že „rozdíl mezi přístavbou stávající stavby
a mezi (pouze přiléhající) stavbou novou spočívá prakticky jen v tom, že přístavba je s původní stavbou vzájemně
provozně propojena, zpravidla dveřmi [srov. §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona], zatímco nová stavba
nikoliv. Hmotově a z hlediska dopadu na práva vlastníků okolních pozemků však může mít přístavba zcela
stejné parametry jako nová stavba.“ Dále v rozsudku ze dne 11. 7. 2019, č. j. 10 As 87/2018 – 28,
Nejvyšší správní soud posuzoval, zda je přístřešek přístavbou podle §2 odst. 5 písm. b)
stavebního zákona. V dané věci bylo „zjevné, že přístřešek navazuje na zeď rodinného domu, resp. nikoliv
na jeho obytnou část, ale na dřevník, který je však s obytnou částí domu zevnitř propojen chodbou. Je rovněž
patrné, že dřevník s rodinným domem na sebe konstrukčně navazují. (…) Pokud tedy přístřešek navazuje
na stěnu dřevníku, navazuje tím i na celou stavbu rodinného domu. Střecha domu dále přechází v zastřešení
proluky mezi dřevníkem a sklepem. NSS proto souhlasí s krajským soudem, že v případě přístřešku je splněna
podmínka půdorysného rozšíření původní stavby o přístavbu. Není totiž pravda, že by mohl být dům půdorysně
rozšířen jen tehdy, kdyby byl stavebně upraven samotný dřevník, jak se stěžovatel domníval. Zákon nestanoví
způsob, jakým má být původní stavba půdorysně rozšířena, podstatná je pouze skutečnost, že původní stavba byla
půdorysně rozšířena. (…) Z dřevníku do přístřešku ústí dvě okna. Stěžovatel sice namítá, že jde o okna
o rozměrech 37 cm x 72 cm, která jsou navíc mřížkami rozdělena na menší okýnka o rozměrech 15 cm x 20 cm,
to však nic nemění na tom, že tyto otvory umožňují propojení dřevníku s přístřeškem. Krajský soud ve svém
rozsudku na praktických příkladech vysvětlil, jakým způsobem lze tohoto propojení využít. Rovněž konstatoval,
že není podstatné, zda stěžovatel propojení využívá, ale že tuto možnost má. NSS se s tímto názorem ztotožňuje.
(…) V tomto případě jsou dvě okna více než dostatečným propojením přístřešku a původní stavby. Stěžovatelova
námitka, že přístřešek ani dřevník netvořily ani nyní netvoří obytnou část domu, a proto je lze jen stěží propojit
se zbylou částí rodinného domu, proto není důvodná. NSS dospěl k závěru, že přístřešek je přístavbou rodinného
domu, protože jej půdorysně rozšiřuje a je s ním provozně propojen. Pro účely posouzení, zda je potřeba vydat
k vybudování přístřešku stavební povolení, proto bylo nutné chápat rodinný dům včetně dřevníku a přístřešek jako
jednu stavbu.“
[20] Jestliže tedy stěžovatel staví svou argumentaci, že předmětná terasa byla samostatnou
stavbou [dle §79 odst. 2 písm. o), případně §103 odst. 1 písm. e) bod 1 stavebního zákona],
na tom, že 1/ jí nedocházelo k půdorysnému rozšíření bytového domu, jelikož se jednalo
o venkovní prostor, 2/ nebyla vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou, neboť bytový
dům na ní byl provozně nezávislý a navíc nesplňovala funkční (tepelná, hygienická) kritéria
dosavadní stavby, 3/ neplnila stejnou funkci jako hlavní stavba (její obytné místnosti), nelze
těmto důvodům s ohledem na výše citované závěry přisvědčit. Skutečnost, že terasa (představující
půdorysné rozšíření dosavadní stavby – bytového domu) byla „venkovní“ stavbou, nehraje
z hlediska posouzení její povahy jakožto samostatné stavby či přístavby jiné dokončené stavby
naprosto žádnou roli. Podstatné je toliko to, že podlaha předmětné terasy (tvořená dřevěnými
deskami) přímo a bezprostředně třemi ze svých čtyř stran navazovala na obvodové zdivo
bytového domu (přiléhala k němu), přičemž byla celá nesena ocelovými trubkami, které byly
přinejmenším šrouby nad úrovní terénu (dvora) ukotveny právě do zdiva bytového domu; lze
tedy konstatovat, že k němu byla připojena montážní technologií. Co se týče tzv. provozního
(funkčního) propojení, byl judikaturou již dříve vyvrácen stěžovatelův názor, že toto spočívá
ve společném účelu či způsobu využívání (provozování) dotčených objektů; je tedy irelevantní,
že stěžovatelův byt garantuje určité tepelné a hygienické kvality, jimiž terasa nedisponovala, stejně
jako to, že byt slouží k neomezenému (celodennímu a celoročnímu) poskytování potřeb bydlení,
kdežto terasa jen ke krátkodobé (vnějšími podmínkami omezené) rekreaci či trávení času.
Za rozhodující skutečnost ohledně funkčního propojení se v judikatuře ustálila existence
tzv. komunikačního propojení mezi danými stavbami; typicky se jedná o průchod, dveře,
dostačující je přitom též okno. V projednávaném případě je naprosto zjevný úmysl stěžovatele
svůj byt komunikačně propojit s jím zbudovanou terasou, když v bytě odstranil do dvora
orientované okno a nahradil jej balkonovými dveřmi, jimiž bylo možné bez jakýchkoli obtíží
vstoupit na terasu nacházející se ve (v zásadě) stejné výšce jako byla podlaha jeho bytu. Nadto,
jakkoli není praktické využívání takového komunikačního propojení vůbec nezbytné
(srov. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2019, č. j. 10 As 87/2018 – 28), lze poukázat na to, že dle
fotografií založených ve správním spise se na této terase (přístupné pouze z bytu stěžovatele) toto
času nacházely květináče s drobnými dřevinami či prádelní šňůry, na nichž byly pověšeny oděvy.
[21] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že byly naplněny obě podmínky předpokládané
§2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona, tedy půdorysné rozšíření dosavadní stavby a jejich
vzájemné provozní propojení, pročež krajský soud (a před ním správní orgány) zcela správně
posoudily předmětnou terasu jako přístavbu již dokončené (hlavní) stavby – bytového domu,
k němuž byla tato ukotvena. Pokud byla ovšem daná terasa shledána přístavbou (součástí) jiné
dosavadní stavby, nemohla logicky zároveň být (žádnou) stavbou samostatnou, a tedy
ani stěžovatelem tvrzenou stavbou dle §79 odst. 2 písm. o), případně §103 odst. 1 písm. e) bod 1
stavebního zákona, které nevyžadují stavební povolení. Lze tedy uzavřít, že ke zhotovení terasy
bylo (s ohledem na stěžovatelem nikterak nezpochybňované parametry stavby hlavní – bytového
domu) nezbytné stavební povolení dle §108 odst. 1 i územní rozhodnutí dle §92 odst. 1
stavebního zákona; jelikož tyto nebyly vydány, byly naplněny předpoklady §129 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona pro nařízení odstranění stavby.
[22] Stěžovatel dále opakuje výtku, že jemu uložená povinnost předložit návrh
technologického postupu odstranění stavby (podmínka č. 1) byla pouze jeho zbytečným
zatěžováním; nijak ovšem v kasační stížnosti nereaguje na argumentaci krajského soudu, který ji
již přesvědčivým způsobem vypořádal. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s tím, že se jednalo
o standardní a legitimní požadavek, aby byla stavba odstraněna způsobem, který bude stavebnímu
úřadu předem znám, bude v souladu s veřejným právem a nebude nepřiměřeným způsobem
zasahovat do práv třetích osob. Aprobovat lze také úvahu krajského soudu, že spatřoval-li
stěžovatel tuto podmínku jako nadbytečnou vzhledem k jednoduchosti odstraňování dané stavby,
nepředstavovalo pro něj předložení požadovaného návrhu technologického postupu
nepřiměřenou zátěž.
[23] Pokud jde o požadavek neohrožení provozu na přilehlých komunikacích (podmínka č. 4),
platí obdobně výše uvedené. Stěžovatel žádným konkrétním způsobem nepolemizuje
s odůvodněním krajského soudu. Nejvyšší správní soud se s ním naopak ztotožňuje; skutečnost,
že přímo terasa nepřiléhala k pozemní komunikaci u bytového domu, ještě sama o sobě
neznamená, že při činnosti související s jejím odstraňováním nemohl být provoz na ní negativně
dotčen. Není přitom rozhodně zjevné, jak tvrdí stěžovatel, že při demolici stavby nemohlo dojít
k vyvážení stavebního odpadu; terasa byla zhotovena ze spousty dlouhých dřevěných desek
a ocelových trubek, které po rozebrání bylo třeba nějakým způsobem odstranit ze společného
dvora bytového domu. Je nabíledni, že k transportu tohoto materiálu mohlo dojít skrze pozemní
komunikaci přilehlou k bytovému domu. Nadto Nejvyšší správní soud přisvědčuje úvaze,
že pokud byla dle stěžovatele takto stanovená podmínka zbytečná (neboť při odstraňování stavby
nemohl ohrozit provoz na přilehlých komunikacích), tím spíše nemohlo být v jejím důsledku
zasaženo do stěžovatelových práv nepřiměřeným zatížením nadbytečnou povinností.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyly naplněny stěžovatelem uplatněné
kasační námitky, taktéž neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti; proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost. Proto soud
vyslovil, že žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému ji nepřiznal.
[26] Osoby zúčastněné na řízení I) a II) nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim
Nejvyšší správní soud neuložil žádnou povinnost a ani neshledal jiné důvody hodné zvláštního
zřetele (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu