ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.264.2019:38
sp. zn. 2 As 264/2019 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: DP Film, s.r.o.,
se sídlem Kaprova 42/14, Praha 1, zastoupena Mgr. Tomášem Markem, advokátem se sídlem
Na hutích 661/9, Praha 6, proti žalovanému: Státní fond kinematografie, se sídlem
Dukelských hrdinů 530/40, Praha 7, zastoupen Mgr. Petrem Ostrouchovem, advokátem
se sídlem Voršilská 130/10, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 9. 2016,
č. j. 5616/2016, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
15. 8. 2019, č. j. 6 A 213/2016 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Žalobkyně je produkční společností, která produkovala celovečerní hraný film s názvem
„Tenkrát v ráji“ (dále jen „projekt“). V souvislosti s projektem žalobkyně usilovala o veřejnou
podporu formou filmové pobídky ve smyslu §42 a násl. zákona č. 496/2012 Sb.,
o audiovizuálních dílech a podpoře kinematografie a o změně některých zákonů (zákon
o audiovizi; dále jen „zákon o audiovizi“).
[2] Žalovaný vydal dne 7. 9. 2016 Rozhodnutí o zrušení osvědčení o evidenci pod č. j. 5616/2016
(dále jen „napadené rozhodnutí“). V něm s odkazem na §47 zákona o audiovizi rozhodl
o zrušení Osvědčení o evidenci pobídkového projektu vydaného dne 8. 6. 2015 ohledně projektu
žalobkyně.
[3] Žalovaný napadené rozhodnutí odůvodnil tím, že žalobkyni jako žadatelce, které bylo
doručeno osvědčení o evidenci pobídkového projektu, vznikla povinnost v průběhu 12 po sobě
následujících měsíců ode dne doručení tohoto osvědčení vynaložit v souvislosti s realizací
audiovizuálního díla na území České republiky alespoň 70 % výše uznatelných nákladů podle §42
odst. 1 písm. e) zákona o audiovizi. Splnění této povinnosti byla povinna prokázat předložením
zprávy auditora o ověření vynaložených nákladů na realizaci audiovizuálního díla na území České
republiky, včetně věcného plnění podle jiného právního předpisu. Protože žalobkyně v řádné
lhůtě žalovanému zprávu auditora o ověření vynaložených nákladů na realizaci nepodala, zrušil
žalovaný dříve vydané osvědčení o evidenci ohledně jejího projektu.
[4] Žalobkyně podala žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), v níž
se domáhala výhradně vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Městský soud žalobu
po ústním jednání dne 15. 8. 2019 v záhlaví označeným rozsudkem zamítl (dále jen „napadený
rozsudek“), neboť neshledal nicotnost ani žádné jiné vady napadeného rozhodnutí, které
by mohly mít vliv na zákonnost správního řízení.
[5] S odkazem na ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“), zákona o audiovizi a judikaturu Nejvyššího správního soudu dospěl městský soud k závěru,
že žalobkyní namítané vady nemohly způsobit nicotnost napadeného rozhodnutí. Zejména
žalobní námitka, že napadené rozhodnutí neobsahuje výrokovou část, podle městského soudu
neobstojí, neboť napadené rozhodnutí obsahuje identifikaci předmětu řízení („Zrušení osvědčení
o evidenci“), uvedení vztahu k projektu, číslo projektu, identifikaci konkrétního adresáta
rozhodnutí (tj. žalobkyně), uvedení zákonného ustanovení a článku Statutu Státního fondu
kinematografie, podle kterých žalovaný rozhodoval. Z napadeného rozhodnutí je podle
městského soudu seznatelné, že žalovaný jím ruší konkrétní osvědčení o evidenci, které dříve
vydal. To, že žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl jen §47 zákona o audiovizi, nikoliv jeho
konkrétní odstavec, nepředstavuje podle městského soudu tak závažnou vadu, která by mohla
způsobit nezákonnost, či dokonce nicotnost. Ani žalobní námitku nedostatečného odůvodnění
napadeného rozhodnutí městský soud neshledal důvodnou. Nedostatky odůvodnění nedosáhly
takové intenzity, že by vznikla pochybnost o samotném projevu vůle žalovaného správního
orgánu, která by vedla k nicotnosti. Judikaturu, na niž odkazovala žalobkyně, městský soud
považoval za nepoužitelnou, neboť podle něj v projednávané věci (na rozdíl od zmiňované
judikatury) nešlo o správní trestání. Zrušení osvědčení o evidenci není trestem, nýbrž důsledkem
nesplnění zákonných podmínek pro provádění určité činnosti, jejíž výkon stát podmínil splněním
určitých podmínek, které se osvědčují či potvrzují, a pro jejichž nesplnění přistoupí příslušný
správní orgán k odnětí či zrušení osvědčení nebo potvrzení.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“); namítá tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu
řízení.
[7] Stěžovatelka nesouhlasí s právním posouzením městského soudu. Podle ní napadené
rozhodnutí nenaplňuje elementární zákonné požadavky, které jsou kladeny na obsah správního
rozhodnutí, a proto je nicotné. V napadeném rozhodnutí fakticky absentuje výrok a vyjma
označení účastníků a jejich zástupců výroková část neobsahuje žádné další zákonem požadované
náležitosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že výroková část napadeného rozhodnutí neobsahuje
konkrétní zákonné ustanovení, podle něhož správní orgán rozhodoval, neboť odkazovaný
§47 zákona o audiovizi měl v rozhodné době 19 odstavců, a že neobsahuje ani skutkovou větu,
tedy sdělení, jakým jednáním stěžovatelka své povinnosti porušila. Vady napadeného rozhodnutí
způsobují nicotnost pro absolutní nedostatek formy.
[8] Stěžovatelka zdůrazňuje, že s ohledem na charakter řízení o filmových pobídkách
je ve vztahu k náležitostem výroku analogicky použitelná judikatura týkající se správního trestání.
Popisuje, že v důsledku rozhodnutí nemohla podat žádost o filmovou pobídku, ačkoliv splnila
veškeré zákonem stanovené podmínky řádně a včas, až na odevzdání zprávy auditora; tuto
podmínku měla splnit s jistým prodlením. Se závěrem městského soudu, že zrušení osvědčení
představuje opatření, jímž stát zabezpečuje, aby výkon určité činnosti byl prováděn za zákonem
stanovených podmínek, se stěžovatelka ztotožňuje potud, pokud to nemá přímý finanční dopad
do sféry subjektu. Stěžovatelka přitom byla v důsledku zrušení osvědčení sankcionována
za porušení zákona a podmínek stanovených osvědčením, neboť přišla o finanční podporu, a to
v několikanásobně vyšší částce, než činila výše uložených pokut v citovaných judikátech.
To mimo jiné přispělo k jejímu úpadku. Stěžovatelka pro dokreslení uvádí, že po novelizaci
zákona o audiovizi je o případném zrušení osvědčení o evidenci rozhodováno na základě
závažnosti porušených podmínek a méně závažné porušení podmínek ke zrušení osvědčení
o evidenci vést vůbec nemůže.
[9] Další kasační námitka směřuje k odůvodnění rozsudku městského soudu, které
stěžovatelka nepovažuje za dostatečné. Městský soud pouze stroze konstatoval, že v posuzované
věci se nejedná o správní trestání, aniž to blíže odůvodnil, a nevzal v potaz žádnou judikaturu,
kterou stěžovatelka uváděla. Městský soud se vůbec nezmínil o ústním jednání, jež se konalo,
opomenul argumentaci, kterou tam její zástupce vznesl, a nijak se s ní nevypořádal, čímž zatížil
své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Zmínila rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 - 46, a ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, z nichž
vyplývá, že neuvedení konkrétního ustanovení ani ve výrokové části, ani v odůvodnění není
pouhou formální vadou, neboť není zřejmé, jakým způsobem žalobkyně své povinnosti porušila,
když napadené rozhodnutí neobsahuje konkrétní ustanovení zákona ani žádnou skutkovou větu.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že napadené rozhodnutí podle něj nevykazuje formální
ani materiální vady, které by zakládaly nicotnost. Z napadeného rozhodnutí je zcela zřejmé, jaké
osvědčení se ruší, koho se týká a na základě čeho tak žalovaný rozhodl. Zrušení osvědčení
o evidenci pobídkového projektu ve smyslu §47 odst. 15 zákona o audiovizi není správní sankcí,
ale pouhým důsledkem nesplnění podmínek pro poskytnutí filmové pobídky, na kterou neexistuje
právní nárok. Podmínky vzniku odpovědnosti za správní delikty a jejich skutkové podstaty jsou
zákonem taxativně vymezeny a nelze je analogicky rozšiřovat a posuzovat materiálně. Z toho
důvodu podle žalovaného nelze aplikovat stěžovatelkou uváděnou judikaturu ve věcech
správního trestání. Že v mezidobí došlo ke změně právní úpravy, je nerozhodné, neboť
rozhodoval dle zákona účinného v době vydání rozhodnutí. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je oprávněna k jejímu podání, neboť byla účastnicí řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a žádnou takovou neshledal.
[13] Stěžovatelka má za to, že napadené rozhodnutí je nicotné ze tří dílčích důvodů. Tvrdí,
že napadené rozhodnutí neobsahuje výrok, není v něm uveden odkaz na konkrétní zákonné
ustanovení a žalovaný nedostatečně vymezil, jakým jednáním stěžovatelka porušila zákon.
Městský soud podle jejího přesvědčení pochybil, pokud neuznal tyto vady za důvody k vyslovení
nicotnosti napadeného rozhodnutí.
[14] Podle §68 správního řádu platí, že:
(1) Rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků.
(2) Ve výrokové části se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní
ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle §27 odst. 1.
Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci
(§18 odst. 2); účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem.
Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje
potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání (§85
odst. 2). Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může
obsahovat vedlejší ustanovení.
(3) V odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho
vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V případě, že podkladem
rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v §17 odst. 3 uchovávány
odděleně mimo spis, v odůvodnění rozhodnutí se na tyto podklady odkáže takovým
způsobem, aby nebyl zmařen účel jejich utajení; není-li to možné, uvedou
se v odůvodnění rozhodnutí pouze v obecné rovině skutečnosti, které z těchto podkladů
vyplývají.
[15] Podle §77 odst. 1 správního řádu je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní
orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně
příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně
vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž
je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.
[16] Podle §76 odst. 2 věty první s. ř. s., zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami,
které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu.
[17] Podle §47 odst. 13 zákona o audiovizi ve znění účinném do 31. 12. 2016 vzniká žadateli,
kterému bylo doručeno osvědčení o evidenci pobídkového projektu, povinnost v průběhu 12
po sobě následujících měsíců ode dne doručení osvědčení o evidenci pobídkového projektu
vynaložit v souvislosti s realizací audiovizuálního díla na území České republiky alespoň 70 %
výše uznatelných nákladů podle §42 odst. 1 písm. e). Splnění této povinnosti je žadatel povinen
prokázat Fondu předložením zprávy auditora o ověření vynaložených nákladů na realizaci
audiovizuálního díla na území České republiky, včetně věcného plnění podle jiného právního
předpisu.
[18] Podle §47 odst. 15 zákona o audiovizi ve znění účinném do 31. 12. 2016 platí, že pokud
žadatel, kterému bylo doručeno osvědčení o evidenci pobídkového projektu, poruší svoji
povinnost podle odstavce 13 věty první nebo druhé, Fond rozhodne o zrušení osvědčení
o evidenci pobídkového projektu. O tuto částku se zvyšuje částka prostředků na filmové pobídky.
Proti rozhodnutí Fondu o zrušení osvědčení o evidenci pobídkového projektu se nelze odvolat.
[19] Nicotností rozhodnutí se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud, včetně svého
rozšířeného senátu. V rozsudku ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, rozšířený senát uvedl
(zvýraznění doplněno): „Nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec
za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní
nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy
(absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné,
uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního
podkladu k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti. Dílčí nedostatky platebního výměru
nemohou způsobit jeho nicotnost." V usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, k otázce
nicotnosti rozšířený senát dále uvedl (zvýraznění doplněno): „Nicotnost rozhodnutí byla vždy chápána
jako vadnost o intenzitě vylučující právní účinky aktu. Za paakt byla doktrínou označována rozhodnutí vydaná
orgánem, který vůbec není orgánem veřejné moci nebo nemá příslušnou pravomoc. K tomuto závěru se klonila
i judikatura. Tak např. Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 10. 3. 1995, č. j. 6 A 28/94 - 20
(zveřejněném v časopise Správní právo č. 5/96), vyslovil, že při absolutní inkompetenci rozhodujícího orgánu
se jedná o akt nulitní, který soud zruší z moci úřední.“ Nebo podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne
13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 - 74 (zvýraznění doplněno), „[n]icotnost (někdy též označována jako
nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt, pa-akt, právní nullum,
neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce procesní potrat) představuje specifickou kategorii vad
správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž
i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není „běžným“
rozhodnutím nezákonným, nýbrž „rozhodnutím“, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí
správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě „běžných“ vad
správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti správních aktů,
hledí jako na rozhodnutí existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad
způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty
nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím.“
[20] Nejvyšší správní soud již v minulosti neposoudil jako vadu způsobující nicotnost
například neuvedení data vyhotovení rozhodnutí (srov. rozsudek ze dne 16. 6. 2011,
č. j. 7 As 23/2011 - 5), chybějící podpis oprávněné osoby správního orgánu (srov. rozsudek
ze dne 21. 4. 2004, č. j. 2 Azs 5/2004 - 48) či chybu v transkripci jmen účastníků řízení, jsou-li
tato jména přepisována z cizího jazyka do latinky (srov. rozsudky ze dne 31. 3. 2008,
č. j. 8 Ans 3/2008 - 61, a ze dne 25. 3. 2009, č. j. 2 As 91/2008 - 85); neboť jednotlivé vady samy
o sobě nezatíží rozhodnutí nesrozumitelností. Obdobně Městský soud v Praze ve svém rozsudku
ze dne 18. 10. 2012, č. j. 11 A 160/2011 - 74, uvedl, že „[n]epřítomnost označení, že se jedná
o rozhodnutí, je nepochybně vadou přezkoumávaného Oznámení, při splnění všech ostatních náležitostí, kladených
na správní rozhodnutí, však nedosahuje takové intenzity, aby o tomto aktu vůbec nebylo možno hovořit jako
o rozhodnutí a aby nebylo po nikom možné spravedlivě chtít, aby se podle tohoto aktu choval. Jak soud již výše
uvedl, tento následek nemá podle konstantní judikatury ani nepřítomnost poučení. V daném případě nemůže být
dle názoru soudu vzhledem k obsahu a formálním náležitostem předmětného Oznámení pochyb o tom,
že se o správní rozhodnutí jedná, byť nedostojí všem zákonným požadavkům.“
[21] Nicotný správní akt naopak trpí natolik intenzivními vadami, že jej ani nelze považovat
za rozhodnutí, přičemž nicotnost by měla být zřejmá v podstatě komukoliv. Zároveň nepůjde jen
o nepřesnost či neobratnost ve formulacích; vadu nicotnosti nezpůsobí formulační neobratnost
správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2021,
č. j. 8 Afs 114/2019 - 52).
[22] Právní doktrína zákonné požadavky na formální náležitosti rozhodnutí dále rozvíjí:
„Je nutné, aby tyto části rozhodnutí od sebe byly v písemném vyhotovení rozhodnutí graficky odděleny
(srov. rozsudek VS v Praze ze dne 21. 10. 1994, sp. zn. 6 A 63/93). Musí být zcela zřejmé, kde končí
výroková část a kde začíná odůvodnění. V opačném případě to může vést k nevykonatelnosti správního
rozhodnutí a jeho nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost. Správní rozhodnutí nemůže mít podobu jednolitého
textu. Současně je třeba vést v patrnosti, že každá část správního rozhodnutí slouží k něčemu jinému, čemuž
je třeba přizpůsobit i jejich obsah a styl. Do výrokové části nepatří formulace, které mají své uplatnění „až“
v odůvodnění, a naopak.“ (POTĚŠIL, L. Komentář Beck; Správní řád, 2. vydání, 2020; zvýraznění
doplněno)
[23] Určitou mírou diskrece správního orgánu co do konkrétní podoby rozhodnutí se zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 7. 2015,
č. j. 8 As 141/2012 - 57, v němž uvedl (zvýraznění doplněno): „Povinnost uvést ve výrokové části
rozhodnutí správního orgánu právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 správního řádu
z roku 2004), je splněna i tehdy, když je příslušné ustanovení právního předpisu uvedeno v tzv. návětí (záhlaví)
rozhodnutí, které je třeba pokládat za součást výrokové části rozhodnutí. Je třeba zároveň uvést, že konkrétní
podobu výrokové části rozhodnutí, tedy např. její grafické či jiné rozlišení na záhlaví (návětí) a výrok (enunciát),
zákon výslovně nestanoví. Rozčlenění výrokové části je tedy do značné míry ovlivněno aplikační praxí a různé
orgány mohou používat různé varianty grafického a obsahového členění, za předpokladu, že jsou naplněny
požadavky uvedené v §68 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004. Často správní orgány (ostatně i soudy, srov.
též §54 odst. 2 s. ř. s. a §157 odst. 1 o. s. ř.) koncipují výrokovou část ze syntaktického hlediska jako jedinou
větu, v jejíž uvozovací části sdělí označení správního orgánu, účastníků řízení podle §27 odst. 1 správniho řádu
z roku 2004 a předmět řízení; tato část končí slovy „rozhodl takto“ (případně „vydal toto rozhodnutí“)
a dvojtečkou. Po tomto návětí (záhlaví) následuje samotný výrok či výroky rozhodnutí, včetně výroku o nákladech
řízení a vedlejších ustanovení. Lze si ovšem představit, že by správní orgán nerozdělil výrok a návětí a všechny
náležitosti výrokové části rozhodnutí požadované §68 odst. 3 správního řádu z roku 2004 by byly obsaženy
ve výroku. I takový postup správního orgánu, pokud by nebyl na újmu srozumitelnosti rozhodnutí (viz níže),
by byl v souladu se zákonem. Je však nutné zdůraznit, že takovýto postup správního orgánu nesmí mít
za následek, že by z jeho rozhodnutí nebylo jednoznačně seznatelné, jaký byl předmět řízení před správním
orgánem, jakým způsobem o něm bylo rozhodnuto a podle jakých právních ustanovení. Pokud by tomu tak bylo
(např. jednotlivé dílčí podčásti výrokové části rozhodnutí by byly ve vzájemném nesouladu, případně by byly příliš
obecné až bezobsažné), pak by to vedlo k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí.“
[24] V návaznosti na shora citovanou zákonnou úpravu, právní doktrínu a judikaturu Nejvyšší
správní soud posoudil napadené rozhodnutí. V jeho výrokové části stojí v návětí, že žalovaný
„vydává v souladu s ustanovením §47 zákona o audiovizi […] toto“, následuje odsazený text
ve větším fontu písma „Rozhodnutí o zrušení osvědčení o evidenci“; níže je v tabulce
identifikována stěžovatelka a její projekt. Následuje pasáž nazvaná „Odůvodnění“. Nejvyšší
správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že by jistě standardní praxi správních orgánů, nahlížené
prizmatem shora citované judikatury, lépe odpovídalo, pokud by žalovaný v návětí uvedl,
že „rozhodl
takto:“ a na novém řádku by stálo „osvědčení o evidenci se ruší“ apod. Z použité
formulace textu je ovšem i tak zřejmé a nepochybné, že žalovaný osvědčení o evidenci projektu
stěžovatelky ruší. V odůvodnění pak uvádí i to, proč tak činí. Ze zákona vyplývá požadavek
odlišení výrokové části, odůvodnění a poučení, čemuž žalovaný strukturováním rozhodnutí
a jeho formátováním dostál. V odůvodnění specifikoval, že stěžovatelka neprokázala splnění
podmínky vyplývající ze zákona a z vydaného osvědčení o evidenci jejího projektu,
když nepředložila zprávu auditora o ověření vynaložených nákladů na realizaci projektu.
Podle Nejvyššího správního soudu je tedy jednoznačné i to, jaké povinnosti stěžovatelka
nesplnila, respektive jakým jednáním – v tomto případě nekonáním – tyto povinnosti porušila.
[25] I co se týče odkazu na konkrétní ustanovení (tj. odstavec), má Nejvyšší správní soud
ve shodě s městským soudem za to, že napadené rozhodnutí by zasluhovalo větší míru
preciznosti. Avšak prostým porovnáním textace napadeného rozhodnutí a příslušných ustanovení
citovaných shora (tj. odst. 13 a odst. 15 §47 zákona o audiovizi ve znění účinném
do 31. 12. 2016) je možné dovodit, že žalovaný rozhodoval právě podle těchto konkrétních
zákonných ustanovení, neboť v napadeném rozhodnutí užívá tytéž formulace. Ani tato vada
nedosahuje takové závažnosti, že by se napadené rozhodnutí mělo považovat za neexistující.
Nutnost posoudit intenzitu vady ostatně vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 165/2016 - 46, kterého se stěžovatelka dovolává: „Pokud správní orgán
ve výrokové části rozhodnutí (§68 odst. 2 správního řádu) neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou
právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení.“
[26] V rozsudku ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25, kde v předcházejícím řízení
krajský soud odvolacímu správnímu orgánu vytkl nepřesné odkazy na příslušné paragrafy zákona,
které byly dále členěny na odstavce a některé též na písmena, Nejvyšší správní soud vyhodnotil
kasační námitku směrem k nadměrnému formalismu krajského soudu, že (zvýraznění doplněno)
„[…] by jistě bylo vhodnější odkazy na ustanovení zákona, podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 správního
řádu), uvést přesněji podle jejich podrobnějšího členění, nejde však o tak závažný nedostatek, jenž by sám o sobě
vedl k nezákonnosti správního rozhodnutí. Tím spíš se s ohledem na shora citovanou judikaturu
ohledně povahy vad způsobujících nulitu aktu v projednávané věci nejedná ani o vadu nicotnosti.
[27] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud se nesprávného právního posouzení
nedopustil, když neshledal důvod pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí.
To nevykazuje natolik závažné vady, že by vzbuzovaly pochybnost o obsahu a předmětu
vyjádřené vůle žalovaného, která by způsobila, že napadené rozhodnutí nelze považovat
za rozhodnutí správního orgánu. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že neshledal ani jiné
důvody nicotnosti rozhodnutí žalovaného.
[28] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Z obsahu zvukového záznamu z jednání před městským soudem, které se konalo dne
15. 8. 2019 za účasti zástupců stěžovatelky a žalovaného, Nejvyšší správní soud zjistil následující
relevantní skutečnosti. Poté, co předseda senátu shrnul jádro sporu a stručný obsah spisu,
zopakoval zástupce stěžovatelky žalobní námitky a formuloval výhrady k výrokové části
napadeného rozhodnutí. Dále odkázal na dva judikáty Nejvyššího správního soudu
(č. j. 4 As 165/2016 - 46 a č. j. 2 As 34/2006 - 73) na podporu tvrzení, že namítané vady
napadeného rozhodnutí nejsou pouze formální. Zástupce žalovaného odkázal na písemné
vyjádření k žalobě s tím, že napadené rozhodnutí je bezvadné a tvrzené nedostatky jsou formální.
Předseda senátu vyhlásil rozhodnutí, které se soudkyní zpravodajkou stručně odůvodnil. Výrok
sice podle městského soudu mohl vypadat jinak, ale konkrétní podobu rozhodnutí zákon
výslovně nestanoví. Přestože v napadeném rozhodnutí není uveden konkrétní odstavec
příslušného ustanovení, text výroku užívá formulace ze zákona; z napadeného rozhodnutí je tedy
patrné, na základě kterých konkrétních ustanovení bylo rozhodnuto. K judikátům, které citovala
stěžovatelka, uvedl městský soud, že se jedná o judikaturu ke správnímu trestání, která
se pod vlivem evropské judikatury precizovala s ohledem na podobnost s trestním procesem;
je nutné zohlednit, že v této věci se o správní trestání nejedná.
[29] Rovněž z písemného odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že městský soud ve věci
jednání nařídil; viz část III, bod 4 napadeného rozsudku. Je to naopak stěžovatelka, která v řízení
před městským soudem, ať už v žalobě, nebo při ústním jednání, nijak nepodepřela argumenty
své tvrzení, že rozhodnutí, respektive zrušení osvědčení o evidenci ohledně jejího projektu
považuje za trest, na nějž je analogicky aplikovatelná judikatura z oblasti správního trestání.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v tom, že napadené rozhodnutí
o zrušení osvědčení o evidenci projektu stěžovatelky není trestem, nýbrž rozhodnutím, k němuž
žalovaný přistoupil poté, co stěžovatelka nesplnila povinnost, která jí vyplývala ze zákona.
To stěžovatelka sama v kasační stížnosti připouští. Nejvyšší správní soud uznává, že důsledek
napadeného rozhodnutí může stěžovatelka subjektivně pociťovat jako citelnou újmu, to však
samo o sobě nestačí pro to, aby napadené rozhodnutí bylo posuzováno jako trest za delikt,
a proto na něj byly kladeny rovnocenné požadavky jako na řízení a rozhodování o správních
deliktech. Bylo v první řadě věcí stěžovatelky, aby střežila svá práva, respektive aby plnila
povinnosti, které jí vyplývaly ze zákona o audiovizi, pokud chtěla využít benefitu, jakým
je filmová pobídka.
[31] Argumentuje-li stěžovatelka změnou právní úpravy, která vyznívá v její prospěch,
Nejvyšší správní soud připomíná, že on i městský soud rozhodují podle právního stavu v době
rozhodování správního orgánu; totéž platí o skutkovém stavu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
[32] Je třeba připomenout, že podle obsahu žaloby se stěžovatelka domáhala výhradně
vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, aniž vznesla jedinou námitku ohledně nezákonnosti
nebo vad v řízení před žalovaným. Městský soud se tak nemohl případnými vadami v řízení,
nedostatečně zjištěným skutkovým stavem apod. zabývat, neboť podle §75 odst. 2 věty první
s. ř. s. soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů, nebrání-li mu
vady v řízení v přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, a ze dne
8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84). Ten byl v této věci jediný, a to namítaná nicotnost
napadeného rozhodnutí. Aby mohl být důvod kasační stížnosti, spočívající v tomto případě
v nezákonnosti napadeného rozhodnutí nebo v jeho vadách, úspěšně uplatněn v řízení o kasační
stížnosti, musela obdobně formulovanou námitku stěžovatelka vznést prvotně již v podané
žalobě (KÜHN, Z., KOCOUREK T. a kol. Soudní řád správní: Komentář [Systém ASPI].
Wolters Kluwer).
[33] Konečně k námitce ohledně stručnosti posouzení městského soudu Nejvyšší správní soud
poznamenává, že požadavky na odůvodnění rozsudku tak, jak je vymezují procesní předpisy
týkající se soudního řízení, se týkají jeho obsahu a věcného rozsahu (§157 odst. 2 zákona
č. 99/1963 Sb., o občanském soudním řízení, ve spojení s §54 a §64 s. ř. s.). Jinými slovy, jde
o kvalitu, nikoliv kvantitu textu odůvodnění rozhodnutí soudu. Městský soud se podle
Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku vytýkaných nedostatků v odůvodnění
nedopustil, neboť se v rozsahu žalobních bodů s námitkami stěžovatelky v odůvodnění rozsudku
jak po jeho vyhlášení, tak v písemném odůvodnění vypořádal a je z něj srozumitelné, na základě
čeho o zamítnutí žaloby rozhodl.
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.). Úspěšný žalovaný náhradu nákladů v zaslaném vyjádření
ke kasační stížnosti nežádal. Nejvyšší správní soud proto pouze stručně odkazuje na konstantní
judikaturu týkající se náhrady nákladů řízení správních orgánů. Ty v soudním sporu vystupují
na obhajobu svých vlastních rozhodnutí, což je nedílnou součástí jejich činnosti (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2020, č. j. 2 As 1/2019 - 58). Nejedná se ani o věc
natolik náročnou, že by náklady zastoupení advokátem bylo možné považovat za účelně
vynaložené (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 6. 1999, č. j. 6 A 7/99 - 39).
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu